Centro de Estudos Sociais

Universidade de Coimbra

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PROPRIEDADE E EDIÇÃO CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS - LABORATÓRIO ASSOCIADO UNIVERSIDADE DE COIMBRA www.ces.uc.pt

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CONSELHO DE REDAÇÃO DA E-CADERNOS CES MARIA JOSÉ CANELO (Diretora) ANA CORDEIRO SANTOS JOSÉ MANUEL MENDES MARTA ARAÚJO PAULO PEIXOTO SILVIA RODRÍGUEZ MAESO SUSANA COSTA

AUTORES MARIA RAQUEL FREIRE, JOÃO AUGUSTO RODRIGUES GOMES FIGUEIREDO, FRANCISCO MARTÍNEZ, SANDRA FERNANDES, TIAGO FERREIRA LOPES, LICÍNIA SIMÃO, ABEL POLESE, VANDA AMARO DIAS, DANIEL MARCELINO RODRIGUES, MICHAEL HIKARI CECIRE

DESIGN GRÁFICO DA E-CADERNOS CES DUPLO NETWORK, COIMBRA www.duplonetwork.com

PERIODICIDADE SEMESTRAL

VERSÃO ELETRÓNICA ISSN 1647-0737

© CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS, UNIVERSIDADE COIMBRA, 2013

NOVOS OLHARES SOBRE O ESPAÇO PÓS-SOVIÉTICO

ORGANIZAÇÃO Licínia Simão

CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS 2013

Índice

Introdução ...... 4

Maria Raquel Freire – Sobre a concetualização de política externa na Rússia: objetivos, capacidades e instrumentos ...... 07

João Augusto Rodrigues Gomes Figueiredo – Dinâmicas paralelas na política externa russa: estilos de liderança, relações pessoais e grupos de influência nas relações com a UE ...... 31

Francisco Martínez – On the Peripheral Character of Russia ...... 54

Sandra Fernandes – Russia and Transforming Security Relations in Europe: Strategic and Normative Rationales ...... 85

Tiago Ferreira Lopes – The Idea of Macro-communal Space and its Applicability to the Ethno-complex Societies of the Post-soviet Caucasus and Central Asia ...... 109

Licínia Simão – Insecurity and Conflicts in Eurasia: New Frameworks of Analysis .... 132

Abel Polese – Ucrânia: a construção nacional entre o real e o imaginário ...... 153

@cetera

Vanda Amaro Dias – Construtivismo crítico: um novo olhar sobre o espaço pós- soviético e a crise na Ucrânia ...... 182

Daniel Marcelino Rodrigues – A Polónia e a periferia oriental da Europa: continuidade ou rutura na política externa de Varsóvia ...... 195

Michael Hikari Cecire – Whither the Euro-atlantic Space? Redefining Euro-atlantic Security in a Post-Post-Cold War Era ...... 205

Introdução

Este número temático tem como principal objetivo identificar novas tendências e abordagens ao estudo do espaço pós-soviético, nomeadamente entre os investigadores nacionais. Na tradição dos estudos de área, o trabalho académico dedicado aos países resultantes do colapso da União Soviética, em 1991, congrega uma grande diversidade de olhares e abordagens, dependendo das áreas científicas privilegiadas. Numa lógica de abertura e diálogo interdisciplinar, este número apresenta-nos essa diversidade de perspetivas que, no seu conjunto, mostram uma área de estudo em grande evolução e desenvolvimento, ao mesmo tempo que se mantém ligada a abordagens tradicionais. No contexto português, esta é uma área claramente subdesenvolvida, principalmente por força da distância física que separa Portugal e o mundo lusófono da ex-URSS, bem como uma tendência forte para privilegiar as relações pós-coloniais nos estudos políticos portugueses. Embora existam cruzamentos importantes, nomeadamente os que resultam das políticas africanas de Portugal e da URSS, há pouco trabalho aprofundado sobre estas dinâmicas. Outra área claramente subdesenvolvida prende-se com a formulação da política externa portuguesa em relação à Rússia e outros Estados pós-soviéticos, no contexto da integração euro- atlântica. É importante realçar, também, que as abordagens tradicionais ao espaço pós- soviético começam a ser questionadas por uma nova geração de autores, interessada em aplicar quadros de análise inovadores a “velhas” temáticas. Assim, as leituras geopolíticas, resultantes da rivalidade bipolar da Guerra Fria, têm gradualmente dado lugar a abordagens de pendor mais construtivista e sociológico, centradas em torno das normas e identidades em mutação no espaço da Eurásia e do seu impacto na definição de políticas externas e de segurança. Estas tendências configuram um processo de aprofundamento de abordagens também mais críticas, que questionam os processos e estruturas subjacentes à realidade atual.

4

No entanto, num contexto de tensão e competição estratégica entre a Rússia e os países da Aliança Atlântica, que se tem traduzido em processos de grande instabilidade, violência e incerteza, é fundamental que estas abordagens sejam capazes de produzir respostas para estes desafios concretos. Isto é tanto mais importante, quanto a polarização do discurso sobre esta região se tem feito sentir também ao nível académico, com uma tendência para a reificação de processos sociais e políticos, para a antropomorfização de instituições e para a personalização de problemas e tensões. Esperamos que este número contribua para aprofundar o conhecimento e a qualidade da análise deste espaço único e de grande diversidade, que partilha com a União Europeia o grande continente euro-asiático e que está, inevitavelmente ligado ao futuro da integração europeia e euro-atlântica, merecendo, por isso, toda a nossa atenção.

ORGANIZAÇÃO DESTE NÚMERO Os dois primeiros artigos, de Maria Raquel Freire e de João Figueiredo, são dedicados à política externa russa. O maior e mais importante Estado da ex-URSS, a Federação Russa, representa um elemento central no estudo deste espaço e merece, por isso, atenção redobrada, nomeadamente no que concerne à sua política externa. Os artigos seguintes abrem o enfoque e olham para diferentes dimensões das relações neste espaço. O artigo de Francisco Martínez propõe uma abordagem de carácter mais sociológico sobre a construção do significado do espaço na Rússia e das suas relações com os países limítrofes. Segue-se o artigo de Sandra Fernandes, que olha para as alterações em curso na ordem europeia e as tensões resultantes deste processo. Os três artigos seguintes abordam as áreas específicas do espaço pós-soviético, com as suas dinâmicas distintas. O texto de Tiago Ferreira Lopes centra-se na importância da formação de espaços macrocomunais em sociedades etnicamente complexas, tais como as sociedades do Cáucaso do Norte e da Ásia Central, para os processos de transição democrática. A proposta de Licínia Simão apoia-se nos estudos críticos de segurança para avançar leituras matizadas pela segurança no espaço da Eurásia pós-soviética. Por fim, o artigo de Abel Polese aborda os processos de construção de identidades nacionais, aplicado ao caso da Ucrânia, destacando os processos informais e “espontâneos” que são muitas vezes marginalizados na análise política. O número termina com a secção @cetera, dedicada à atual crise ucraniana e ao seu impacto na segurança europeia. Aqui, Vanda Amaro Dias aceitou o desafio de refletir sobre as mais-valias e dificuldades de aplicar um quadro de análise

5 construtivista crítico à tensão e violência na Ucrânia, em curso desde finais de 2013. Daniel Marcelino Rodrigues centrou a sua reflexão no papel da Polónia na definição da política externa europeia para os países do Leste europeu, nomeadamente na gestão da crise na Ucrânia. Por fim, Michael Hikari Cecire apresenta-nos uma peça mais policy oriented, numa linha mais clássica das abordagens das Relações Internacionais, sobre as implicações desta crise para as relações da Rússia com os países da Aliança Atlântica e da União Europeia. No seu conjunto, estas reflexões mais breves permitem contrastar leituras de uma mesma realidade e mostram a importância das escolhas analíticas e dos caminhos que elas implicam para a decisão política e a formulação da opinião pública. Esperamos assim contribuir para que estes processos sejam mais bem informados e para o desenvolvimento de uma escola de saber sobre o espaço pós-soviético mais coesa e mais dinâmica.

Licínia Simão

6 e-cadernos CES, 19, 2013: 07-30

POLÍTICA EXTERNA RUSSA: AS DIMENSÕES MATERIAL E IDEACIONAL NAS PALAVRAS E

NAS AÇÕES

MARIA RAQUEL FREIRE

CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA, PORTUGAL

FACULDADE DE ECONOMIA DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA, PORTUGAL

Resumo: Este texto analisa a política externa da Rússia seguindo duas linhas orientadoras principais: por um lado, a complementaridade entre aspetos materiais e aspetos ideacionais nos processos de política externa; e por outro, a inter-relação entre o ambiente doméstico e o contexto internacional nas dinâmicas de política externa. O artigo argumenta que apesar de linhas de continuidade na política externa russa, assente essencialmente em pressupostos de afirmação da Rússia como grande potência, a evolução da sua política tem demonstrado ambivalência em termos da operacionalização deste objetivo. Esta tem-se traduzido ora numa política mais assertiva ora mais defensiva, muitas vezes reativa e nem sempre permitindo a leitura de uma estratégia de política externa coerente. Uma análise da evolução dos Conceitos de Política Externa pós-2000 permite perceber as linhas mestras de política externa e os contornos que, em resultado de políticas concretas e meios de atuação diferenciados (discurso versus ação), esta assume nos dias de hoje.

Palavras-chave: Federação Russa, política externa, níveis de análise, discurso, ação.

INTRODUÇÃO A política externa nas suas dimensões de desenho, formulação, decisão e implementação é uma área dinâmica e complexa, que inclui vários domínios setoriais e uma diversidade ampla de atores (Hill, 2003: 28). Desde matérias de segurança e económicas, até assuntos culturais e ambientais, entre outros, a agenda é ampla. Na sua natureza transversal, envolve decisores políticos, toda a burocracia associada às diferentes fases do processo, grupos de opinião, grupos de interesse, meios de comunicação social e opinião pública. Neste quadro alargado, a gestão de diferenciais e a procura de alternativas consistentes com os interesses do Estado e as dinâmicas

7 Maria Raquel Freire internas, por vezes em direções contrárias, são fundamentais no que será o desenho e a implementação das decisões tomadas. O Conceito de Política Externa pode ser entendido como “o conjunto de objectivos, estratégias e instrumentos que decisores dotados de autoridade escolhem e aplicam a entidades externas à sua jurisdição política, bem como os resultados não intencionais dessas mesmas acções” (Freire e da Vinha, 2011: 18). Desta definição advêm três princípios fundamentais: a questão da autoridade em matéria de decisão; a reflexão externa implicada nos processos de decisão política; e a necessidade de acautelar o princípio da intencionalidade, uma vez que este pode ser revertido desfavoravelmente num curso de decisão e/ou implementação de determinada política. Nestes processos o interesse nacional, a definição identitária e as perceções sobre ‘nós’ e o ‘outro’ sobrepõem-se em muitas circunstâncias a dinâmicas externas, no sentido em que os Estados conferem primazia aos objetivos nacionais na formulação da política externa, mas não estão imunes a dinâmicas domésticas e externas que obstruem ou promovem o prosseguimento destes (ver Saideman e Ayres, 2007: 191). Esta interação permanente insere-se na inter-relação entre os diferentes níveis de agência, bem como a nível estrutural, num quadro onde a construção de entendimentos e perceções tem lugar tanto a nível doméstico como internacional. “A política é constituída pela linguagem, ideias e valores” (Hill, 2003: 9) que conferem aos seus aspetos materiais uma dimensão ideacional e que assistem na análise do carácter coconstitutivo da política externa, que deve ser lido em contexto (níveis de análise e natureza evolutiva da política). Por isso, a análise de política externa deve ser multinível e multifacetada para poder lidar com a sua natureza e condições complexas (Neack, 2008: 6). O discurso e as ações da política externa russa refletem esta conjugação das dimensões material e ideacional, bem como as tensões associadas à gestão constante da interação entre o ambiente doméstico e os vários agentes aí envolvidos, e o contexto internacional. Estas traduzem-se, por um lado, no entendimento de ‘poder’ enquanto reconhecimento de estatuto (a nível interno e no sistema internacional), incluindo leituras diferenciadas da ordem pós-Guerra Fria e do posicionamento da Rússia nesta, bem como a capacidade de atração, muito assente em questões identitárias de definição diferenciada, embora não necessariamente em oposição ao ‘outro’. Relativamente ao primeiro aspeto, leituras conservadoras e num registo de imutabilidade da retórica confrontacionista da Guerra Fria e de leitura do ‘inimigo’ nas relações da Rússia com o Ocidente permanecem, quer na agenda doméstica quer internacional. De acordo com Nation (2012: 384), “as elites russas, e a população

8 Política externa russa: as dimensões material e ideacional nas palavras e nas ações russa em geral, sentem ressentimento pelo que é muitas vezes descrito como triunfalismo ocidental face ao final da Guerra Fria”. O discurso que informa as políticas está, em muitos momentos, carregado desta imagem que impede o desenvolvimento de relações mais cooperativas com o Ocidente. Por exemplo, afirmações como “independentemente do que a Rússia seja – imperial, comunista ou democrática – eles vêem-nos com os mesmos olhos que nos viam em séculos anteriores” (Rogozin apud RT, 2011), mostram a perceção de perpetuação da retórica e como esta pode ser usada na prossecução de objetivos concretos, como o de asserção do poder e estatuto russo no sistema internacional. O objetivo de restauro da imagem da ‘Grande Rússia’ insere-se nesta lógica de construção de imagem e de reconhecimento de estatuto, parte do processo de reafirmação internacional e importante base na consolidação de poder a nível interno (ver por exemplo Anderson Jr., 2013). A definição da Rússia enquanto grande potência, sublinhando por exemplo o seu passado histórico e civilizacional e a combinação de elementos europeus e asiáticos na sua cultura (Russian Federation, 2000, 2008, 2013), dotando-a de caraterísticas únicas, confere substância à dimensão ideacional de poder. Por outro lado, o poder político, económico e militar assume uma componente mais objetiva sublinhando linhas de cooperação, competição, cooptação ou coerção. O exercício de poder a nível discursivo e em termos de ações passa pelo uso de instrumentos diferenciados e com diversos níveis de intensidade. Ou seja, o comércio e a energia, por exemplo, têm sido usados como instrumentos de política externa (Saivetz, 2012),1 ora numa lógica cooperativa e mesmo de integração regional, mais ou menos formal (veja-se a Comunidade de Estados Independentes, a Organização do Tratado de Segurança Coletiva ou a União Eurasiática, esta última ainda em definição), ora assumindo-se como elemento de pressão através da imposição de sanções (como atualmente se verifica nas relações entre a Rússia e a União Europeia (UE) e os Estados Unidos da América, devido à situação na Ucrânia). Estas dimensões diferenciadas de poder coexistem e reforçam-se mutuamente. A ligação entre políticas domésticas e a projeção da política externa é, neste contexto, muito relevante, no sentido em que é da combinação entre estas duas dimensões que o entendimento de política externa se faz. O caráter coconstitutivo destes dois ambientes na formulação de política externa é ponto de partida desta análise, sublinhando, num alinhamento construtivista,2 que a interligação dos níveis de

1 Nadezhda Arbatova argumenta que “os principais objetivos estratégicos da Rússia são a economização [no sentido de conferir à economia uma dimensão prioritária] da política externa [com base na energia e comércio] e a construção de estatuto” (apud Saivetz, 2012). Acrescentos ao texto da responsabilidade da autora deste texto). 2 Para maior detalhe sobre a contribuição construtivista para os debates de política externa ver,

9 Maria Raquel Freire análise – doméstico e internacional – é fundamental para o entendimento de contextos, discurso e ação. Em linha com Tsygankov (2013: 3), “estudar o contexto é indispensável para perceber o sentido da ação”. Contudo, deve ser notado que esta combinação entre interno e externo não tem que ser simetricamente ponderada. De facto, é muitas vezes desequilibrada em favor de uma das dimensões, podendo ao longo do tempo reverterem-se os pesos relativos destas. Ou seja, o contexto doméstico pode ser fundamental em termos da definição de objetivos com base na leitura de capacidades e de estatuto, por exemplo; mas o contexto internacional em que a decisão vai ser projetada pode ter um peso substantivo na modelação da mesma, seguindo a lógica de implementação de objetivos que lhe subjaz (Freire, 2012). Geralmente, é da ponderação de ambas as dimensões que resultam as fórmulas de política externa. A combinação de meios e princípios orientadores no nível doméstico permite níveis de projeção diferenciados das políticas no contexto internacional, e o inverso também se aplica, quer como fator de projeção quer como fator de limitação. Neste artigo analisamos a política externa russa no período pós-Guerra Fria e, em particular, após a chegada à presidência de Vladimir Putin em 2000, procurando perceber as linhas fundamentais desta em termos dos seus objetivos, áreas de atuação e relação destes alinhamentos com as dinâmicas de política interna. Partindo de uma linha de análise que combina elementos materiais e ideacionais, o texto argumenta que apesar de linhas de continuidade na política externa russa, assentes essencialmente em pressupostos de afirmação da Rússia como grande potência no sistema internacional e o reconhecimento desse estatuto (com expressão no sistema internacional e nas políticas internas), a evolução tem demonstrado ambivalência em termos da operacionalização deste objetivo. Esta tem-se traduzido ora numa política mais assertiva ora mais defensiva, muitas vezes reativa e nem sempre permitindo a leitura de uma estratégia de política externa coerente. O texto está organizado em três partes. Primeiro, é apresentado o quadro de análise das políticas russas, incluindo por um lado a complementaridade entre aspetos materiais e aspetos ideacionais nos processos de política externa; e por outro, a inter- relação entre o ambiente doméstico e o contexto internacional nas dinâmicas de política externa. Segundo, de modo a perceber-se a conjugação destas dimensões e a operacionalização do discurso, são analisados os vários documentos fundamentais de política externa – Conceitos de Política Externa – refletindo uma evolução na concetualização da mesma, apesar da manutenção de linhas fundamentais, em

por exemplo, Feklyunina (2008); Kratochvil (2008); Neumann (1996).

10 Política externa russa: as dimensões material e ideacional nas palavras e nas ações particular no que concerne aos objetivos estratégicos da Federação Russa. E por fim, é feita a análise sobre o modo como discurso e ação demonstram as ambivalências que marcam as políticas russas. A situação na Ucrânia servirá como ilustração breve destas dinâmicas.

AS DIMENSÕES MATERIAL E IDEACIONAL NA POLÍTICA EXTERNA RUSSA As dimensões material e ideacional interligam-se na prossecução dos objetivos de política externa russa. Aos fatores mais objetivos, relacionados com volume de comércio ou fluxos energéticos, a dimensão identitária adiciona uma vertente não objetiva mas essencial para uma compreensão mais ampla dos processos de política externa. De facto, no seio do Kremlin há posturas divergentes sobre a forma de prosseguir os objetivos definidos, posicionando-se as opções, de forma simplificada, entre uma postura mais nacionalista e conservadora, e outra mais liberal e aberta ao exterior. Esta tensão acaba por se refletir na forma por vezes pouco coerente de atuação da Rússia, revelando políticas reativas e mesmo defensivas-agressivas. A anexação da Crimeia, em março de 2014, um ato ilegítimo à luz do direito internacional, foi apresentada e justificada pela Rússia não só como correspondendo aos princípios internacionalmente definidos de defesa de direitos de minorias, bem como com uma base histórica forte, assente na recuperação de um território descrito como sendo historicamente russo. A complexidade do processo é conhecida e a opção ucraniana de aprofundamento das relações com a UE em detrimento da Rússia foi um elemento fundamental na resposta russa. Do ponto de vista de Moscovo, esta decisão permitiu-lhe sinalizar o seu descontentamento com os desenvolvimentos em curso, afirmar a sua posição de poder face à Ucrânia e à incapacidade de resposta ocidental perante a anexação da Crimeia, adiar indefinidamente uma eventual intenção ucraniana de vir a integrar a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), e reafirmar o seu posicionamento na Europa e no mundo como uma potência com capacidade de decisão e intervenção. Os instrumentos de política externa variaram desde negociações e conversações a nível diplomático, até à intervenção militar, sanções e embargos. A configuração geopolítica da região e o posicionamento da Rússia nesta, incluindo a perceção do ‘outro’ face à projeção de poder nas suas formas material e ideacional, a par de sanções aplicadas a pessoas ligadas ao poder central na Rússia, e embargos a produtos agrícolas, por exemplo, que encontraram retaliação do lado russo no mesmo formato, constituem o lado mais visível do jogo de afirmação que a Rússia vem jogando. Mas as consequências da crise ucraniana no relacionamento da Rússia com o Ocidente e ao nível da integração a nível comercial, por exemplo, revelam fragilidade

11 Maria Raquel Freire e, simultaneamente, ambiguidade. No entanto, o desenho de novos contornos no relacionamento da Rússia com o Ocidente parece ser cada vez mais premente. Várias foram já as situações num contexto pós-Guerra Fria de grande tensão entre as partes, talvez com a guerra na Geórgia em 2008 a ilustrar o ponto mais difícil nestas relações, embora tenha sido sempre encontrada alguma forma de entendimento no seio de desentendimentos. Apesar de existirem diferenciais substantivos a nível civilizacional e de processos de desenvolvimento a nível político, em particular, a partilha de interesses comuns não deve ser esquecida, e os processos de socialização entre a Rússia e o Ocidente após a Guerra Fria são disso exemplo. Contudo, não sem limitações, como analisado em seguida. Processos de socialização são definidos por Checkel (2005: 804) como processos “de indução dos atores nas normas e regras de determinada comunidade”. A socialização de abordagens, como por exemplo nas relações UE-Rússia, tem sido essencialmente um processo desigual, com a UE a procurar externalizar um conjunto de normas e valores que definem os seus princípios de aproximação de políticas e modus operandi, enquanto a Federação Russa tem vindo a resistir a um processo de Europeização, evitando socializar conceções que entende como contrárias aos seus próprios princípios. Isto tem sido demonstrado, por exemplo, na reticência de Moscovo em relação à proposta da Europa Alargada (European Commission, 2003), que deu lugar ao desenvolvimento da Política Europeia de Vizinhança (Conceitos de Política Externa 2000, 2008, 2013); ou ainda em relação às críticas recorrentes relativamente às práticas russas em matéria de violação de direitos e liberdades fundamentais e princípios democráticos, que a Rússia refuta, acautelando o cariz próprio do seu modelo de desenvolvimento político e social. Neste sentido, é interessante notar com Sakwa (2012) que a “principal crítica da Rússia à agenda universalista de direitos humanos e standards democráticos não é que estes são inapropriados, mas antes que têm sido apropriados pelas potências hegemónicas e aplicados de forma seletiva”. A dimensão cognitiva de análise e a leitura diferenciada que a informa, com base em imagens construídas, ajudam a compreender as visões distanciadas entre as partes. Contudo, e no caso das relações da Federação Russa com organizações europeias, o registo tem sido também de socialização de princípios considerados vantajosos: a Federação Russa aderiu à Parceria para a Paz no quadro da Aliança Atlântica, ratificou o Acordo de Parceria e Cooperação no âmbito da UE e é membro do Conselho da Europa, exemplos de processos de socialização da Rússia no quadro referencial da Europa ocidental. Apesar dos limites conhecidos em termos da operacionalização de princípios, o facto de os processos de socialização não serem imediatamente sinónimo de cooperação, pode potencializar elementos partilhados nas

12 Política externa russa: as dimensões material e ideacional nas palavras e nas ações relações existentes. Contudo, se ao nível discursivo a identificação de bases comuns de interesse e ação se faz, nem sempre ao nível das práticas esta operacionalização é prosseguida numa lógica de cooperação na diferença. O confronto de perspetivas diferenciadas de processos de política externa tem-se revelado um desafio constante nas relações UE-Rússia, bem como de forma mais estrita na projeção das políticas russas. Estas têm sido lidas, em particular no Ocidente, como uma combinação de políticas de poder, consolidação de influência e projeção de imagem de força, que se traduz na leitura de uma Rússia simultaneamente soberanista e defensora do que define como interesses fundamentais, permitindo-lhe uma política defensiva expansiva, como ficou visível no caso da Crimeia, em 2014, e que será analisado em maior detalhe na secção que se segue.

CONCEITOS DE POLÍTICA EXTERNA: LINHAS MESTRAS DA POLÍTICA EXTERNA RUSSA A política externa russa tem vindo a consolidar-se desde o final da Guerra Fria, numa lógica de articulação entre desenvolvimentos a nível interno e os objetivos russos em termos externos, face a um contexto internacional em mudança. A projeção de poder, influência e prestígio da Rússia para além das suas fronteiras, e implicando o reconhecimento do estatuto de grande potência, é parte integrante da concetualização política desenvolvida internamente. Integrando elementos intersubjetivos, para além de capacidades materiais, no contexto pós-Guerra Fria e com incidência mais clara após Vladimir Putin assumir a presidência do país em 2000, a política externa russa tem-se focado na questão do reconhecimento internacional enquanto grande potência (Freire, 2011). Esta leitura condiciona ou projeta os próprios objetivos e meios de que Moscovo dispõe e as potencialidades que estes efetivamente oferecem. Uma análise dos Conceitos de Política Externa russos desde 2000 permite perceber as linhas mestras que a definem e que vêm já dos anos de governação de Boris Ieltsin, embora assumam com Putin uma sistematização mais clara, resultado também do próprio curso de crescimento interno. Ieltsin incute o princípio da multivetorialidade à política externa, após os primeiros anos de reconfiguração política pós-Soviética. A aproximação a Ocidente, prosseguida no período imediato à desagregação da União Soviética, vai ser compensada pela definição da área de vizinhança da Comunidade de Estados Independentes (CEI) como área fundamental de atuação para a Rússia, e o vetor asiático vai ser adicionado, inicialmente, numa lógica de contraposição ao Ocidente, procurando maiores equilíbrios na política externa russa. Estas bases, lançadas ainda com Ieltsin, encontrarão consolidação com Putin. O crescimento sustentado após 2000 e até à crise de 2008 na ordem dos 7% ao ano conferiu à Rússia um novo dinamismo quer nas políticas internas, quer no que

13 Maria Raquel Freire será refletido em termos do seu posicionamento externo. Este dinamismo revela-se ao longo dos anos 2000 como crescentemente mais assertivo, respondendo ao objetivo da Rússia de reconhecimento do seu estatuto de grande potência no sistema internacional, como analisado em seguida. Esta secção analisa os Conceitos de Política Externa de 2000, 2008 e 2013 procurando identificar os traços referidos anteriormente em termos de objetivos e da forma como estes são prosseguidos pela Rússia em termos de formulação de políticas. Esta leitura ajuda a compreender de forma mais aprofundada as linhas mestras e de continuidade, bem como as linhas de inovação e diferencial que vão sendo incluídas com o tempo.3

A CHEGADA DE PUTIN AO PODER: CONCEITO DE POLÍTICA EXTERNA DE 2000 O documento de referência de 2000 anota explicitamente como objetivos “preservar e fortalecer a soberania e integridade territorial [russa], alcançar uma posição firme e de prestígio na comunidade mundial, totalmente consistente com os interesses da Rússia como grande potência, um dos centros mais influentes do mundo moderno, e que são necessários para o crescimento do seu potencial político, económico, intelectual e espiritual”. A ligação entre ambiente internacional e contexto doméstico é clara, a par da identificação do objetivo de afirmação da Rússia como grande potência. Relativamente aos princípios de multivetorialidade que informam a política russa, é referido o objetivo de “formar um cinto de boa vizinhança nas fronteiras da Rússia, promovendo a eliminação de centros de tensão e prevenindo o surgimento de novas fontes de pressão e conflito nas regiões adjacentes à Rússia”. A identificação da sua área de vizinhança alargada – leia-se espaço pós-soviético – é fundamental, não descurando o espaço que a Rússia deixa para si mesma em termos de defesa dos seus interesses sempre que ameaçados nestas áreas. A referência ao “desenvolvimento de relações de boa vizinhança e parcerias estratégicas com todos os países CEI”, em diferentes ritmos, é reforçada pela questão de que os interesses russos devem ser acautelados nestas relações, bem como “garantias relativas aos direitos dos compatriotas russos”. A CEI permanece historicamente uma área estratégica para a Rússia, pelas relações privilegiadas em termos económicos, por exemplo, mas também pela dimensão civilizacional e de desenvolvimento comum que partilham e que consubstancia o discurso do caráter civilizacional distinto, como fator de integração (ver Tsygankov, 2013).

3 As citações das subsecções seguintes são retiradas dos Conceitos Estratégicos em análise em cada subsecção, salvo indicação em contrário.

14 Política externa russa: as dimensões material e ideacional nas palavras e nas ações

Mas, se neste espaço adota uma postura assertiva (naturalmente com limites), já num quadro mais lato advoga a “eliminação consistente das consequências da Guerra Fria” e da “oposição a tentativas de diminuir o papel das Nações Unidas e do Conselho de Segurança nos assuntos mundiais”. Um apontamento claro para a referência que as Nações Unidas devem constituir na ordem internacional e uma chamada de atenção para o desenvolvimento de políticas, que a Rússia entende como contrárias aos seus interesses, podendo promover novos muros de divisão, que devem ser evitados. Aliás, o discurso russo sublinha frequentemente esta questão de que a Guerra Fria terminou e com ela devem terminar reminiscências de divisão, implicitamente criticando a continuidade da Aliança Atlântica num contexto pós-Guerra Fria. Note-se, no entanto, como este elemento representa ambivalência ao ser simultaneamente refutado no discurso e utilizado como fator justificativo quer a nível externo quer no quadro das políticas domésticas, de ações defensivas face ao ‘outro’ definido como “inimigo”. A questão da Ucrânia e a sua integração informal nas estruturas europeias é lida como parte deste movimento hostil face à Rússia, de contenção das suas políticas numa lógica muito similar à da Guerra Fria. Nas relações com a UE, o documento identifica os processos fundamentais em curso, aos quais a Rússia deve estar atenta de modo a acautelar os seus interesses, uma vez que é parte constituinte do desenvolvimento da Europa, incluindo no desenvolvimento de relações bilaterais com países da União. Estes processos são o “alargamento da UE, transição para uma moeda única, reforma institucional, e emergência de uma política externa comum e de uma política na área da segurança, bem como de uma identidade de defesa”. O Reino Unido, a Itália, a Alemanha e a França são referidos como estados centrais para a política russa, no sentido de assegurar a defesa dos seus interesses no quadro das políticas da União. Este diferencial entre UE e estados membros é sublinhado e é essencial na forma como a Rússia prossegue as suas políticas mais a Ocidente. Já em relação à OTAN, a Rússia afirma partir de uma base de interação construtiva, embora realce que “a intensidade da cooperação com a OTAN dependerá do seu cumprimento” de cláusulas fundamentais do Ato Fundador de 1997 sobre relações mútuas, “primeiramente aquelas que dizem respeito ao não uso da força ou ameaça do uso da força, e o não emprego de grupos de forças armadas convencionais, armas nucleares e os seus veículos correspondentes nos territórios dos novos estados membros”. É acrescido o facto de, em vários assuntos, as linhas de ação política e militar da OTAN não coincidirem com os interesses de segurança da Rússia e em certas instâncias inclusive os contrariarem. Estes assuntos “prendem-se primariamente com os princípios do novo conceito estratégico, que não exclui

15 Maria Raquel Freire operações com recurso à força fora da área de aplicação do Tratado de Washington sem o assentimento do Conselho de Segurança das NU”. É reafirmada ainda, no documento, a postura negativa da Rússia face à política de alargamento da OTAN, bem como o facto de o respeito pelos interesses de ambas as partes e o cumprimento sem restrições de obrigações mútuas se constituírem como elementos fundamentais para uma cooperação construtiva e substantiva entre as partes. As relações com a OTAN são, de facto, as mais complexas, reforçando estas várias imagens construídas que permitem quer momentos de cooperação quer de competição. A tensão entre formalização de processos institucionais de cooperação com a Aliança Atlântica e uma retórica assente no discurso de oposição ao ‘outro’ marca as relações. A tensão e a cooperação resultam essencialmente de contextos diferenciados nas relações da Rússia com o Ocidente e na forma como diferentes respostas são dadas a questões prementes no sistema internacional, como por exemplo a Síria ou o Iraque. Novamente, os contextos revelam-se essenciais para entender ações, sendo que a interligação doméstico/externo se assume claramente como variável de análise. O discurso é mutável de acordo com o contexto de maior ou menor cooperação e, muitas vezes, reflete um caráter reativo ou mesmo defensivo, face aos desenvolvimentos em curso. Mas sublinha claramente a dificuldade em gerir diferenciais e como uma retórica mais confrontacionista pode facilmente ser inflamável e usada como legitimadora de ações (o caso da intervenção na Ucrânia e a sua justificação no discurso político). Relativamente ao vetor oriental, a Ásia é referida como estando a ganhar relevo no quadro da política externa russa, resultado da “própria afinidade entre a Rússia e esta região dinâmica e a necessidade de revitalização económica da Sibéria e das regiões mais a leste do país”. A acentuação é feita na participação da Rússia nas principais estruturas regionais, como o Fórum de Cooperação Económica Ásia- Pacífico, o Fórum Regional de Segurança da ASEAN, e o ‘Shanghai Five’ (Rússia, China, Cazaquistão, Quirguistão e Tajiquistão), em cuja criação a Rússia desempenhou um papel ativo. A concorrência de abordagens da Rússia e da República Popular da China em assuntos fundamentais da política mundial constitui-se como pilar da estabilidade regional e global. Este vetor de política externa é muitas vezes usado por contraposição às relações a Ocidente, reforçando a autonomia das políticas russas e a sua capacidade de diminuição de relações de dependência mútua. Face aos embargos resultantes da situação na Ucrânia, as relações a leste e com países da América Latina a nível comercial foram reforçadas (Putin apud RFE/RL, 2014).

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A CONSOLIDAÇÃO DOS ALINHAMENTOS DE POLÍTICA EXTERNA: CONCEITO DE POLÍTICA EXTERNA DE 2008 O Conceito de 2008, publicado já com Dmitry Medvedev na presidência, identifica como prioridades de política externa: i) o surgimento de uma nova ordem mundial; ii) o primado do direito nas relações internacionais, iii) o fortalecimento da segurança internacional, iv) cooperação económica e ambiental internacional, v) cooperação internacional humanitária e na área dos direitos humanos, vi) e uma diplomacia pública ativa no apoio às atividades de política externa. Estes princípios resultam do duplo reconhecimento que é feito, face quer ao aumento de responsabilidades da Rússia nos assuntos globais, e da consequente necessidade de fortalecimento das suas posições neste quadro, quer à identificação do surgimento de tendências negativas que têm de ser consideradas na condução da política externa russa. Neste quadro, são identificadas as necessidades de:

criar condições favoráveis à modernização da Rússia, transformação da sua economia em linha com elementos de inovação, melhorar os níveis de vida, consolidar a sociedade, fortalecer o sistema constitucional, estado de direito e instituições democráticas, princípios de liberdades e direitos humanos e, como consequência, assegurar a competitividade do país num contexto de globalização, influenciar os processos globais de formação de uma ordem mundial justa e democrática […] onde as NU sejam a organização de referência no governo das relações internacionais com legitimidade única. (Russian Federation, 2008)

Estas referências introduzem o que vai ser denominado de novo vetor na política externa russa, não de matriz geográfica, como os demais, mas antes temático, ao introduzir a modernização e inovação tecnológica como objetivos a desenvolver. A política externa é identificada como um dos principais instrumentos de consolidação de políticas de desenvolvimento interno e de modo a assegurar competitividade no mundo global. É interessante, na relação interno/externo, a inversão que surge no Conceito de 2008, no sentido de a política externa se constituir como motor para consolidação das políticas internas. O reconhecimento do seu estatuto é feito de forma clara, refletindo uma leitura de consolidação de poder e influência assentes em crescimento económico e num forte apoio doméstico pelas políticas em curso.

17 Maria Raquel Freire

O caráter equilibrado e multivetorial da política externa russa é a sua caraterística distintiva. Isto deve-se ao seu posicionamento geopolítico como a maior potência Euroasiática, o seu estatuto como um dos estados líderes no mundo e membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas.(Russian Federation, 2008)

Em termos das políticas multivetoriais, o desenvolvimento de relações a nível bilateral e multilateral com os estados CEI permanece uma prioridade.

O principal objetivo da política externa russa na linha europeia é o de criar um sistema de cooperação e segurança coletiva regional democrático e aberto, que assegure a unidade da região Euro-Atlântica, de Vancouver a Vladivostok, de tal modo que não permita uma nova fragmentação e reprodução de abordagens centradas em blocos que ainda persistem na arquitetura europeia e que tomaram forma no período da Guerra Fria. (ibidem).

Aqui reside a justificação para a proposta do Tratado de Segurança Europeia que Medvedev avança em 2008 e que depois de várias iterações não teve seguimento. Relativamente à OTAN a questão de uma parceria igualitária é novamente sublinhada, acrescendo a questão da implementação das obrigações acordadas, de modo a evitar assegurar a segurança de uns à custa da segurança da Rússia, e de manter contenção militar. A referência ao alargamento da Aliança Atlântica, a países como a Ucrânia e Geórgia, e à aproximação da infraestrutura militar da OTAN às suas fronteiras, violando o princípio de segurança igualitária, “conduzindo a novas linhas divisórias”, é explicitamente referido. Novamente a tensão entre práticas cooperativas e o regresso da lógica confrontacional é clara. A região Ásia-Pacífico assume já no documento de 2008 importância acrescida.

devido à Rússia pertencer a esta região dinâmica em desenvolvimento, o seu interesse em aumentar o potencial de concretização e programas com vista ao desenvolvimento económico da Sibéria e do extremo oriente russo, a necessidade de incrementar cooperação regional na área antiterrorista, assegurar segurança e manter o diálogo inter-civilizacional. (ibidem).

Nesta área o desenvolvimento de relações mais próximas com a China e a Índia são linhas fundamentais da política externa para a Ásia. São parte integrante da estratégia de consolidação de relações diversificadas geograficamente e do

18 Política externa russa: as dimensões material e ideacional nas palavras e nas ações dinamismo que as economias asiáticas representam face a uma economia europeia quase estagnada. Veja-se por exemplo o dinamismo que os BRIC4 têm vindo a assumir em termos económicos e mesmo políticos, e como este instrumento pode ser também usado como parte da estratégia russa de afirmação. Deste modo, resultado de políticas internas de reforço de laços económicos, em particular, este alinhamento a leste reflete também a necessidade de diversificação na política externa russa, minimizando os efeitos negativos de excessiva dependência do Ocidente, numa leitura pragmática das relações. Esta é uma dimensão que será reforçada nos Conceitos posteriores face aos próprios desenvolvimentos no sistema internacional, e onde a tensão nas relações com o Ocidente na sequência dos acontecimentos na Ucrânia, por exemplo, vem reforçar esta opção bem como a manutenção do caráter multivetorial da política externa. Relativamente a tendências descritas como “contraditórias” e que estão a minar as relações internacionais atuais, estas refletem “diferenças de entendimento do significado genuíno da Guerra Fria e das suas consequências”. É referido que a “competição global está a adquirir uma dimensão civilizacional que sugere competição entre diferentes sistemas de valores e modelos de desenvolvimento no quadro dos princípios democráticos e de economia de mercado”. Com o desaparecimento progressivo dos constrangimentos do período bipolar, “a diversidade cultural e civilizacional ganha evidência” (Russian Federation, 2008). Esta dimensão civilizacional e de construção identitária, como base da afirmação do poder ideacional, têm vindo a ganhar consistência, reforçando o argumento do caráter distintivo das políticas russas e das suas opções em termos de desenvolvimento político, social e mesmo económico. Um modelo que, de acordo com as autoridades russas, não deve ser uma imitação dos padrões ocidentais, mas antes refletir as particularidades de um sistema diferenciado, com um passado distinto e com capacidades e objetivos também eles diferentes. O documento descreve ainda a “política continuada de contenção política e psicológica da Rússia [por parte dos países ocidentais], incluindo uma abordagem seletiva da história, em relação à Segunda Guerra Mundial e ao período pós-guerra”. A necessidade de desenvolvimento de uma visão comum entre estes atores é identificada como sendo cada vez mais urgente, e só podendo ser alcançada “através de discussões honestas e substantivas sobre os problemas que confrontam a humanidade”. A divergência de interpretações relativas ao passado e ao presente

4 O acrónimo BRIC surgiu pela primeira vez num Relatório da Goldman Sachs em outubro de 2003 que identificava quatro Estados que se poderiam tornar uma grande força na economia mundial: Brasil, Rússia, Índia e China – as economias BRIC. Ver Wilson e Purushothaman, 2003.

19 Maria Raquel Freire torna-se evidente. A questão ‘civilizacional’ é sublinhada destacando-se a afirmação de que a “Rússia está preparada para desempenhar um papel construtivo que assegure a compatibilidade civilizacional da Europa”, uma vez que é o “maior estado europeu com uma sociedade multiconfessional e multinacional e uma história de vários séculos” (Russian Federation, 2008). Mais uma vez a dimensão identitária e civilizacional a justificar e a legitimar as políticas russas e a diferenciá-la enquanto ator nas relações internacionais, em particular face ao Ocidente. Contudo, o distanciamento em termos de valores e princípios é claro. A análise dos processos de socialização feita acima é relevante neste contexto. A partilha de valores, evidenciada nos documentos de referência da Rússia e UE, por exemplo, não é efetiva. Os modelos de desenvolvimento diferenciados que assistem estes diferentes polos contribuem para este distanciamento. Nesta matéria o documento sublinha que “[o]s processos de integração, incluindo na região Euro-Atlântica, são muitas vezes seletivos e restritivos por natureza”. E acrescenta,

[t]entativas de diminuir o papel do estado soberano como um elemento fundamental das relações internacionais e de dividir estados em categorias com diferentes direitos e responsabilidades, levam ao questionamento do estado de direito internacional e à interferência arbitrária nos assuntos internos dos estados soberanos. (Russian Federation, 2008)

A Rússia soberanista a afirmar-se como prosseguindo “uma política externa aberta, previsível e pragmática determinada pelos seus interesses nacionais”. E acrescenta,

a Rússia reconhece plenamente a sua responsabilidade pela manutenção de segurança quer global quer regionalmente e está preparada para tomar medidas conjuntas com outros estados no sentido de encontrar soluções para problemas comuns. Mas se os nossos parceiros se revelarem mal preparados para desenvolverem esforços conjuntos, a Rússia, de modo a proteger os seus interesses nacionais, terá que agir unilateralmente mas sempre tendo como base o direito internacional. (ibidem)

De facto, no quadro em que a guerra na Geórgia se desenvolveu, levando às declarações de independência da Ossétia do Sul e da Abcázia (mesmo que não reconhecidas internacionalmente), e mais recentemente a questão da Crimeia que surgiu na agenda de forma irrevogável, permitem que o discurso russo se paute por

20 Política externa russa: as dimensões material e ideacional nas palavras e nas ações uma justificação da sua intervenção como legítima à luz dos princípios da Carta da ONU – princípios de autodeterminação dos povos e de proteção dos direitos das minorias, com base no princípio da Responsabilidade de Proteger. A leitura distorcida de princípios jurídicos tem sido um meio encontrado pela Rússia, bem como por outros atores noutros contextos, de justificar internacionalmente as suas ações, ou melhor, as suas intervenções. Os discursos contraditórios e acusações mútuas relativas ao modo como a Rússia tem estado a agir nas regiões do leste da Ucrânia e o apoio que tem prestado aos separatistas, a par da discussão mais recente sobre a ajuda humanitária enviada para as duas principais cidades controladas por estes grupos, Luhansk e Donetsk, reforçam esta dimensão da (i)legitimidade dos procedimentos russos. O discurso e a ação a demonstrarem as leituras diferenciadas de uma mesma realidade, em particular entre os russos e os ocidentais (leia-se UE e EUA).

O REGRESSO DE PUTIN AO PODER: CONCEITO DE POLÍTICA EXTERNA DE 2013 O novo Conceito de Política Externa de 2013, já com Vladimir Putin de regresso à presidência russa, denota as mudanças profundas no sistema internacional, em particular devido ao contexto da crise financeira e económica a nível global. Refere que “[a]s relações internacionais estão num processo de transição, cuja essência se encontra na criação de um sistema policêntrico”, onde “[a] Capacidade de domínio do Ocidente sobre a economia e política mundial continua a diminuir. O poder global está agora mais disperso e em deslocação para oriente, primariamente para a região Ásia- Pacífico” (Russian Federation, 2013). Esta alteração na configuração de poder com a referência à Ásia como novo polo de atração é reconhecida na Rússia como uma alteração fundamental que lhe permite promover não só laços já aí estabelecidos, como desenvolver novas linhas de aproximação a estados nesse espaço numa lógica de reforço da sua presença e influência. Esta postura demonstra a conjugação de elementos materiais concretos, mas também a consolidação do eurasianismo na política russa, adensando a dimensão imaterial na base do desenho das políticas. Os equilíbrios nesta multivetorialidade que define a política russa vão sendo encontrados nos contornos dos contextos onde esta se desenvolve. Claramente, este último Conceito reforça a necessidade de diversificação e de consolidação destes polos diferenciados, numa lógica de reforço do próprio posicionamento da Rússia no sistema internacional. Por outro lado, o documento continua a sublinhar que, apesar das alterações nas lógicas de configuração do sistema internacional, permanecem ainda reminiscências da divisão bipolar que devem ser ultrapassadas (note-se como esta retórica assente na divisão ‘nós/outro’ permanece tão presente). “A abordagem de blocos para

21 Maria Raquel Freire responder a questões internacionais está a ser gradualmente substituída por uma diplomacia de rede com base na participação flexível em mecanismos multilaterais com vista ao encontro de soluções efetivas para desafios partilhados” (Russian Federation, 2013). Esta referência torna-se especialmente interessante num contexto pós-Crimeia onde a diplomacia de rede parece ter demonstrado os seus limites face ao princípio de política defensiva no espaço pós-soviético que a Rússia tem vindo a desenvolver, através de uma afirmação musculada de poder. Ainda, a forma como os entendimentos de “‘soft power’ e ‘conceitos de direitos humanos’ se podem tornar mecanismos de manipulação e controlo da opinião pública, de desestabilização política, de ingerência nos assuntos internos, incluindo sob o pretexto de financiar projetos culturais e de direitos humanos no estrangeiro”, (ibidem) aplica-se de forma interessante aos acontecimentos mais recentes, enquanto constituindo crítica à ação de outros atores internacionais. No alinhamento multivetorial das suas políticas, a CEI é novamente reforçada como área prioritária, incluindo destaque para a União Económica Eurasiática. Esta pretende afirmar-se como “modelo de associação aberto a outros estados”. Mantém- se também a linha de desenvolvimento de relações amistosas com o ocidente, evitando “linhas divisórias”. Relativamente à UE, o objetivo é o de promoção “de um espaço económico e humanitário comum do Atlântico ao Pacífico” (ibidem). Para tal, o reforço da cooperação nos Quatro Espaços Comuns deve ser prosseguido, sendo afirmado que a Rússia pretende a assinatura de um novo acordo enquadrador da parceria estratégica com base em princípios de igualdade e benefício mútuo. As relações bilaterais com estados da UE são também identificadas, nomeadamente com a Alemanha, a França, a Itália, os Países Baixos, e o Reino Unido – mantém-se a conjugação das dimensões bilateral e multilateral neste relacionamento. Quanto à OTAN a questão da igualdade mantém-se inalterada, bem como de não prossecução de decisões em favor de uns e em detrimento da Rússia – repete-se a ideia do documento anterior, revelador do estado das relações entre as partes. O alargamento da Aliança Atlântica é referido e enquadrado na lógica de novas linhas de divisão que potencia, tal como vem sendo referido no discurso político de alguns anos.5 O Ártico surge pela primeira vez com saliência no documento, o que é também revelador da política de diversificação e aposta em novos espaços estratégicos para a Rússia. O documento avança no sentido de afirmar que

A política externa russa é transparente, previsível e pragmática. É consistente e contínua e reflete o papel único que [a Rússia] tem desempenhado ao longo dos

5 Para maior desenvolvimento ver Tsygankov, 2013.

22 Política externa russa: as dimensões material e ideacional nas palavras e nas ações

séculos como contrapeso nos assuntos internacionais e no desenvolvimento da civilização global. (Russian Federation, 2013)

Na reconfiguração da ordem mundial a Rússia prossegue “uma política que visa um sistema de relações internacionais estável e sustentável com base nos princípios do direito internacional e de igualdade, respeito mútuo e não interferência nos assuntos internos dos estados”. Neste contexto, “as Nações Unidas devem manter-se como o centro de regulação das relações internacionais e da coordenação da política mundial no século XXI” (ibidem). E face aos acontecimentos na Ucrânia, a justificação russa para a sua intervenção assenta nos pressupostos de direito internacional e no quadro da Carta das Nações Unidas, como referido. A contestação internacional a esta postura não será aqui objeto de discussão. O que importa é perceber a procura de legitimação internacional de uma ação à luz do direito internacional, face a uma política externa que assenta neste quadro normativo referencial, pelo menos em termos das formulações essenciais ao nível dos documentos e no discurso político. Da análise destes documentos duas ideias principais devem ser salientadas: por um lado, uma Rússia que se afirma como tendo consolidado o seu percurso interno e externo, proclamando-se como uma grande potência num sistema internacional policêntrico; por outro lado, a dualidade constante entre princípios de base que sustentam esta visão da Rússia e da ordem internacional e a sua postura na e perante a mesma. O caso ucraniano ilustra bem esta mesma dualidade ao colocar em confronto princípios de base da política externa russa em termos de objetivos, instrumentos e meios. A perspetiva soberanista aliada a uma política externa defensiva no espaço pós-soviético, que se traduz em ações ofensivas sempre que necessário para defender o espaço pós-soviético que Moscovo entende como central aos seus interesses, parece traduzir cada vez mais os dilemas que nesta conjugação de fatores se têm colocado à Rússia. De facto, nas décadas pós-Guerra Fria o espaço pós-soviético tornou-se mais heterogéneo e com relações de proximidade à Rússia muito diferenciadas. A perda de influência para o Ocidente em alguns casos, como a Geórgia e mais recentemente as tendências registadas na Ucrânia, que desencadearam a crise a que ainda assistimos, revelou-se uma prova dura para Moscovo, que através de políticas e instrumentos mais ou menos assertivos tem procurado reposicionar-se como potência dominante, não necessariamente em termos territoriais, mas claramente ao nível de influência económica e política, neste espaço. O projeto da União Eurasiática é ilustrativo deste objetivo, numa lógica não belicista. De destacar, por fim, o facto de todos os três documentos aqui analisados (Russian Federation, 2000, 2008 e 2013) terminarem num registo similar, que aponta

23 Maria Raquel Freire para uma implementação consistente dos princípios visados de modo a “criar condições favoráveis para a realização da escolha histórica do povo da Federação Russa em favor do estado de direito, de uma sociedade democrática e de uma economia de mercado social” (ibidem). Apesar da política externa na Rússia se ter mantido ao longo dos anos muito dependente da política interna, considerando-se que só uma base consolidada internamente em termos políticos, económicos, sociais e securitários, oferecia condições para uma política externa ativa onde os interesses russos pudessem efetivamente ser projetados, todos estes documentos remetem no seu último parágrafo para a dimensão interna enquanto beneficiário último de uma política externa ativa e bem conseguida em termos dos objetivos definidos. O ideal de projeção de uma imagem de grande potência funciona nestes mesmos dois sentidos, para o exterior na afirmação da Rússia no sistema policêntrico das relações internacionais, e em termos domésticos, na consolidação das políticas e do apoio às mesmas, necessário na sua legitimação, e como forma de assegurar que movimentos antirregime não se possam consolidar.

PROJEÇÃO DE PODER E INFLUÊNCIA NO SISTEMA INTERNACIONAL: A GRANDEZA DA

RÚSSIA DENTRO E FORA DAS SUAS FRONTEIRAS Da análise dos documentos resulta claro que a política externa russa é definida como multivetorial, com base em princípios geográficos que definem o espaço da CEI como área de importância vital para a Rússia. Os vetores ocidental: incluindo os EUA, a UE e a Aliança Atlântica, e o vetor oriental, onde a China, a Organização de Cooperação de Xangai (OCX) e a Índia, por exemplo, são centrais, surgem como as prioridades imediatas a seguir à CEI. Seguem-se o Médio Oriente, que tem ganho renovado peso na política externa russa,6 e a África e América Latina como áreas regionais que têm também vindo a ganhar espaço acrescido na agenda de política externa russa. De facto, deve ser notado que na sequência da crise ucraniana e dos embargos impostos à Rússia, bem como a resposta desta à UE e EUA, em particular, o desenvolvimento de relações comerciais com países da América Latina ganhou visibilidade (Putin apud RFE/RL, 2014). Este princípio da multivetorialidade, como é definido nos documentos fundamentais de política externa russa, traduz um entendimento de que esta se organiza em torno de áreas geográficas prioritárias de atuação. Contudo, outros fatores são relevantes na caracterização da política externa russa.

6 A ‘Primavera Árabe’ e as consequências dos movimentos civis e políticos daí decorrentes, bem como a instabilidade no Médio Oriente, contribuíram de forma muito clara para o reagendamento destas questões na agenda russa.

24 Política externa russa: as dimensões material e ideacional nas palavras e nas ações

De sublinhar deste elenco três elementos estruturantes: primeiro, a primazia da ONU enquanto garante da segurança internacional, procurando minimizar o papel da Aliança Atlântica e focalizar as decisões fundamentais de segurança internacional no Conselho de Segurança das Nações Unidas, onde a Rússia tem assento permanente e direito de veto. Segundo, a matriz policêntrica do sistema internacional onde a Rússia se assume como ator preponderante, com capacidade de influência nos desenvolvimentos mais importantes a nível internacional. A sua área de influência preferencial é central, com os acontecimentos na Ucrânia a ilustrarem claramente a relevância dos Estados na sua vizinhança para as suas políticas, mas a sua participação ativa noutros cenários como o Médio Oriente, incluindo o seu envolvimento nas negociações entre Israel e Palestina, bem como nas questões do Irão e da Síria; ou ainda um maior envolvimento em questões asiáticas, por exemplo, devem ser sublinhados neste âmbito. Finalmente, em terceiro lugar, demarcar o alinhamento soberanista das políticas russas no que toca ao princípio de não ingerência nos assuntos de outros estados e respeito pela integridade territorial. Este princípio é sempre referido como basilar na política russa, constituindo-se apenas como exceção a necessidade de ação face ao entendimento de graves violações de direitos de minorias ou comunidades russas fora do seu território. A adição de uma cláusula de excecionalidade para salvaguarda dos direitos dos seus cidadãos foi já justificação de ingerência russa, de forma mais belicosa nos casos da Geórgia (2008) e da Ucrânia (2014), e de modo menos agressivo, mas não invalidando o recurso a métodos de atuação intermédios como embargos ou sanções, no caso da Estónia e na crise ucraniana, por exemplo, com intensidades diferenciadas, mas com reincidência de acusações regulares, desde a independência pós-desagregação Soviética. Estas linhas identificáveis nos documentos fundamentais russos sintetizam o ideal de construção de um estado forte, à imagem do velho Império Russo ou mesmo da superpotência que a União Soviética representava, em termos do seu estatuto no sistema internacional. Neste objetivo primário de reconhecimento de estatuto internacional, podemos identificar linhas de ação mais ou menos pragmáticas, utilizando instrumentos variados, desde a diplomacia tradicional, cimeiras e reuniões de trabalho, até intervenção militar direta, não excluindo instrumentos intermédios como a propaganda ou embargos. A conjugação destes instrumentos é variável de acordo com situações específicas, representando a Ucrânia um exemplo onde todos os instrumentos foram utilizados. A intervenção mais agressiva, incluindo a anexação da Crimeia na primavera de 2014, demonstra vontade política e capacidade de operacionalização política e militar dos objetivos definidos. No entanto, não sem limitações, uma vez que as políticas russas na sua área de vizinhança, apesar de

25 Maria Raquel Freire aspirarem à manutenção e influência, nem sempre encontram acolhimento da parte destes estados. Veja-se os casos da Geórgia ou do Azerbaijão, por exemplo, onde políticas externas independentes têm colidido muitas vezes com os interesses russos. A perceção russa dos seus limites em termos de atuação na sua esfera de influência e para além desta ajudam a perceber os objetivos definidos e os meios encontrados para o seu prosseguimento. Numa lógica pragmática de atuação, a Rússia procura a sua afirmação e reconhecimento internacional, um curso cada vez mais informado por dinâmicas associadas a uma ideologia conservadora que se mantém em constante tensão com os ideais mais reformistas no seio do Kremlin. É interessante sublinhar, no entanto, que estes princípios definidores da ação russa em termos da sua política externa, apesar de bastante consistentes nos vários documentos adotados, não refletem uma estratégia clara para além da identificação de áreas prioritárias e da autodefinição da Rússia enquanto ator no sistema internacional. Deste modo, apesar da clara convergência das linhas definidas para o seu objetivo de consolidação de estatuto, nem sempre é claro o modo como são operacionalizadas estas mesmas linhas de ação. Daqui resulta ambiguidade, como é visível nos objetivos últimos da destabilização das regiões do leste da Ucrânia, quando os acontecimentos apontam para uma política de não anexação de outras partes do território para além da Crimeia, e no envolvimento alargado russo em violência direta que tem resultado num elevado número de mortes que não é bem acolhido na Rússia. A manutenção de elevados níveis de apoio doméstico é um elemento essencial para o presidente Putin e o prolongamento das hostilidades pode revelar-se hostil nesta contabilidade. De facto, o discurso russo tem mantido uma postura conciliadora e denota-se uma vontade expressa em encontrar uma solução política para a crise, sendo que esta não poderá ser assinada sem condições. ‘Não perder a face’ é neste momento (agosto de 2014) fundamental para Moscovo face aos avanços das forças armadas ucranianas no leste e à retirada das figuras centrais ligadas aos movimentos secessionistas pró-russos nestas regiões (Kates, 2014; BBC News, 2014). A proposta de federalização ou atribuição de grande autonomia às regiões do leste da Ucrânia, já verbalizada pelas autoridades deste país, parece manter-se na agenda como conciliadora de interesses divergentes, permitindo a manutenção da integridade territorial ucraniana, mantendo margem de manobra para o desenvolvimento de políticas diferenciadas e com elementos pró-russos distintivos. Tem estado presente, no discurso russo, uma tensão entre uma abordagem mais conservadora assente num discurso radicalizado antiocidental e uma abordagem mais reformista preocupada com os efeitos reais desta situação nas relações com o

26 Política externa russa: as dimensões material e ideacional nas palavras e nas ações ocidente e nas consequências nefastas que daqui podem advir em termos políticos e económicos, em particular. Recentemente, Vladimir Putin afirmava, “a Rússia não se pode excluir do mundo exterior e não deve quebrar os laços com os seus parceiros. Mas não podemos deixar que nos tratem com desdém” (tradução da autora; Putin apud RFE/RL, 2014). Acrescentou ainda que os russos “necessitam de se consolidar e mobilizar mas não para a guerra ou qualquer outro tipo de confrontação. Esta mobilização deve ser no sentido de trabalho árduo em nome da Rússia” (ibidem). Um discurso que demonstra não só o tom conciliador, revelador simultaneamente da falta de estratégia que sublinha a atuação russa na Ucrânia e que demonstra os limites da sua política, mas também a necessidade de salvaguardar o apoio dos cidadãos russos às políticas prosseguidas.

CONCLUSÃO: CONTINUIDADE E MUDANÇA NA POLÍTICA EXTERNA RUSSA Este texto procurou identificar na teorização sobre política externa as dimensões de análise mais relevantes para a compreensão das dinâmicas associadas à formulação e implementação de política externa. Três dimensões foram sublinhadas que, de forma complementar, contribuem para uma análise mais profunda de processos de grande complexidade. Primeiro, a combinação entre aspetos materiais e ideacionais na fundação da própria dinâmica constitutiva da política externa, sem a qual as perspetivas de análise serão sempre muito incompletas e incapazes de refletir questões cognitivas e de perceção, por exemplo, identificadas como centrais aos processos de política externa. Segundo, e intimamente relacionada com a primeira ideia, a questão da inter-relação entre os ambientes doméstico e internacional, e entre os diferentes atores que encontramos nestes diferentes níveis de análise, e de que forma as (des)articulações resultantes se refletem na política externa. Em terceiro lugar, complementar aos anteriores dois pontos mencionados, a inter-relação discurso/ação, e as ambivalências associadas à mesma quer internamente quer, em particular, no plano externo. Estas dimensões tornaram-se visíveis na análise da política externa russa pós-2000 através da análise dos documentos de referência de política externa na Rússia. Da análise feita parece claro que estes pressupostos são parte de um contínuo assente num ideal de grandeza que marca a história da Rússia. O que se tem alterado com o tempo, mais do que princípios estruturantes, têm sido as formas de ação e reação, bem como perceções diferenciadas de estatuto que levam a formulações também elas distintas em matéria de política externa. No primeiro caso, a política soberanista, com cariz defensivo face a ameaças numa área definida como vital em termos do interesse nacional russo, com a Geórgia e a Ucrânia a constituírem

27 Maria Raquel Freire ilustrações de resposta assertiva, com recurso ao uso da força. No segundo, a perceção de que a Rússia adquiriu no contexto internacional definido como policêntrico um lugar reconhecido de grande potência, que deve ser ouvida nas questões fundamentais internacionais, e que nesta mesma linha pretende participar ativamente nas mesmas. Esta postura de maior autoconfiança pode permitir o trilho de dois caminhos diferenciados: um caminho no qual a Rússia se assuma como parceiro diferenciado e diferenciador nas relações internacionais, onde cooperação na diferença será possível e permitirá avanços fundamentais; ou um caminho de fratura resultante de uma postura assertiva e belicosa assente em pressupostos de realpolitik destinados à ampliação de poder e influência russos, independentemente dos meios necessários. A questão ucraniana levantou um conjunto de interrogações sobre qual o trilho que a Rússia pretende percorrer, mas desta escolha resultarão caminhos muito diferentes no ordenamento internacional.

MARIA RAQUEL FREIRE Investigadora do Centro de Estudos Sociais e professora auxiliar com agregação de Relações Internacionais da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. Os seus interesses de investigação centram-se nos estudos para a paz, em particular peacekeeping e peacebuilding; política externa, segurança internacional, Rússia e espaço pós-Soviético. Contacto: [email protected]

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DINÂMICAS PARALELAS NA POLÍTICA EXTERNA RUSSA: ESTILOS DE LIDERANÇA,

RELAÇÕES PESSOAIS E GRUPOS DE INFLUÊNCIA NAS RELAÇÕES COM A UE

JOÃO AUGUSTO RODRIGUES GOMES FIGUEIREDO

ESTUDANTE DE MBA EM MARKETING DA FACULDADE DE ECONOMIA DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA,

PORTUGAL

Resumo: Este artigo analisa o processo de tomada de decisão em política externa na Federação Russa entre 2000 e 2012, abrangendo as presidências de Vladimir Putin e Dmitry Medvedev e utilizando as relações entre a União Europeia e a Rússia como estudo de caso. Um dos aspetos centrais na definição da política externa da Federação Russa, de acordo com a sua Constituição, é o papel central do Presidente. Para explorar como são formuladas as posições dos decisores e daqueles que os influenciam no processo de liderança, serão analisados diversos conceitos como estilos de liderança, relações pessoais e grupos de influência – em suma, dinâmicas paralelas –, as quais, devido ao papel central do Presidente na definição da política externa russa e ao facto de ser ele que define a imagem externa da Rússia, influenciam determinantemente tanto a definição como a condução da política externa russa.

Palavras-chave: Federação Russa, União Europeia, política externa, estilos de liderança, grupos de influência.

INTRODUÇÃO Desde o final da Guerra Fria que tanto a União Europeia (UE) como a Federação Russa reconheceram a importância de um relacionamento bilateral; contudo, reconheceram igualmente a existência de diversas dificuldades no aprofundamento das suas relações (Haukkala, 2010: 73-75). Se, geograficamente, estes dois atores estão juntos, uma vez que metade da Europa é território russo e metade da Rússia está em território europeu, a verdade é que, em termos políticos, nem um ator nem o outro estão sempre de acordo, ou ansiosos por chegar a acordo (Baranovsky, 2001: 429). Na verdade, após o colapso da União Soviética, em 1991, Boris Ieltsin achou premente promover uma aproximação da Federação Russa com a então Comunidade

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Económica Europeia, procurando desenvolver relações de grande proximidade com Estados com quem anteriormente as relações eram caracterizadas por uma certa tensão. Esta aproximação fez-se com a expectativa clara de que a Rússia seria plenamente integrada na comunidade internacional e naquilo que ficou conhecido como “a casa comum europeia”, celebremente anunciada por Gorbatchev (1989). No entanto, para isso, havia uma série de valores que eram exigidos à Rússia, de modo a poder tomar parte no “clube ocidental”: democracia, direitos humanos, economia de mercado, Estado de direito, entre outros, que rapidamente arrefeceram o desejo russo de aproximação ao projeto europeu e colocaram um ponto de interrogação nas relações UE-Rússia (Baranovsky, 2001: 433). A base legal das relações entre a Rússia e a UE é o Acordo de Parceria e Cooperação (APC), assinado em 1994, e que entrou em vigor a 1 de dezembro de 1997 (Stuermer, 2009: 224). Este foca-se em questões como a promoção da democracia, o Estado de direito, o pluralismo e os direitos humanos (Isakova, 2005: 57). No entanto, é importante referir que, aquando da assinatura e entrada em vigor do APC, a Rússia apresentava-se bastante limitada no seu poder no sistema internacional, em percurso claramente descendente. Esta foi a principal razão pela qual os seus principais interesses e desejos foram relegados para segundo plano, o que viria a afetar negativamente a postura da Federação Russa, na sua tentativa de se reafirmar enquanto grande potência regional e internacional (Stuermer, 2009: 224). A verdade é que estamos perante dois atores completamente distintos, existindo, por um lado, uma União Europeia com uma estrutura complexa e dinâmicas de decisão multinível e, por outro, uma Rússia que vai formulando políticas e compromissos precários para com alguns valores que, de acordo com o APC, seriam tidos como partilhados (Freire, 2008: 54-55). Momentos de cooperação e momentos de tensão vão alternando neste jogo de interesses que são as relações UE-Rússia, que, em 2000, ganharam um novo e importantíssimo ator, com a chegada de Vladimir Putin ao Kremlin. Por seu lado, quando Medvedev ascendeu à presidência da Federação Russa, em 2008, as relações UE-Rússia estavam bastante deterioradas, após um segundo mandato de Putin fortemente marcado por inúmeras tensões. A grande dúvida consistia em saber se Medvedev traria efetivamente uma mudança positiva nas relações entre estes dois atores, e se seria capaz de se afirmar para lá da sombra do seu predecessor. O balanço final sugere que, apesar da clara influência de Putin na condução das relações externas do país, Medvedev se mostrou capaz de assegurar no seu mandato uma postura pragmática e algo assertiva, sempre que estavam em

32 Dinâmicas paralelas na política externa russa jogo os principais interesses da Rússia, demonstrando também uma abertura e uma cordialidade que seriam difíceis de alcançar com Putin. As relações entre a Rússia e a UE servirão, portanto, para fornecer alguns exemplos que permitam levar a cabo o objetivo deste artigo: analisar de que forma as teorias de análise de política externa, centradas nos decisores políticos, afetam a definição e condução da política externa russa. Este trabalho foca-se, pois, nos processos de tomada de decisão em política externa, nos diferentes estilos de liderança e nas relações entre os líderes e os grupos de influência que os acompanharam dentro e fora das burocracias, questionando de que forma estes se relacionaram e afetaram o papel dos Presidentes Vladimir Putin e Dmitry Medvedev na definição e condução da política externa da Federação Russa face à União Europeia, entre 2000 e 2012. A Federação Russa tem constituído um intrigante quebra-cabeças para muitos académicos e, também, para os seus parceiros no sistema internacional. A definição das suas prioridades estratégicas e da sua política externa reflete equilíbrios de poder e influência difíceis de entender, o que torna a análise desta política um desafio. Um dos aspetos centrais na política externa da Federação Russa, de acordo com a sua Constituição e com a prática desde o fim da União Soviética, é o papel central do Presidente da Federação na sua definição e persecução (The Constitution of the Russian Federation, 1993). Partindo deste quadro legal e político, centrar a análise da política externa russa na figura dos seus líderes máximos é um passo fundamental. No entanto, existem certas dinâmicas paralelas a estas já apresentadas, que influenciam a definição e condução da política externa russa. As relações pessoais, perspetivas e estilos de liderança também têm influência (Freire e da Vinha, 2011: 14), pelo que se devem incluir estes elementos na análise das relações da Rússia com a UE e na definição de uma parceria estratégica entre os dois vizinhos. O caráter e a visão dos Presidentes russos no poder, bem como a liderança política, são afetados por diversos fatores que, por norma, influenciam a maneira como cada pessoa desenvolve as suas ideias. Estilos de liderança, derivados de preconceitos, conceitos cognitivos construídos ao longo da vida e análises comportamentais, ou mesmo os grupos de influência e as suas agendas representam indicadores que influenciam as decisões de política, nomeadamente de política externa. Consequentemente, parece ser possível inferir que estes fatores afetam a política externa russa face à UE.

ABORDAGENS DE ANÁLISE E CONCEPTUAIS A análise de política externa tem tentado responder às questões sobre quem manda nessa área, focando-se em situações de distribuição de poder, personalidade dos

33 João Augusto Rodrigues Gomes Figueiredo líderes, nos seus estilos de liderança e na sua relação com outros atores predominantes em política externa, sem descurar, contudo, as questões burocráticas na estrutura institucional das relações externas (Hill, 2003: 53). Este artigo apresenta três linhas de análise ao nível teórico que permitem uma abordagem abrangente das dinâmicas de política externa em curso na Federação Russa, nomeadamente dinâmicas relativas ao papel dos líderes e às relações UE-Rússia, presentes nos três próximos parágrafos. Há que ter em conta os processos de tomada de decisão em política externa, não só no plano formal – a Constituição da Federação Russa, que centra a política externa nas mãos do Presidente –, como no nível informal – todo o processo que ocorre de facto nas tomadas de decisão, influenciadas pelos outros fatores que serão apresentados nos parágrafos seguintes (estilos de liderança e grupos de influência). A maneira como Medvedev se sentiu, de certa forma, constrangido no início do seu mandato, entre 2008 e 2012, devido à dicotomia entre o seu poder formal (o qual lhe era atribuído pela Constituição) e o poder que realmente detinha (devido à forte influência de Putin), ou as reuniões informais que Putin (2000-2004; 2004-2008) regularmente tinha com os seus assessores, são bons exemplos da relevância destas dinâmicas na política externa russa (Kryshtanovskaya e White, 2005: 1066). É igualmente importante ter em atenção as diferentes características dos vários estilos de liderança – centrando-se este estudo na definição de estilos assertivos ou conciliadores – que, no entender deste artigo, no contexto hierárquico da Rússia, se tornam particularmente relevantes. Além disso, o conceito de imagem externa desempenha igualmente um papel importante na definição destes estilos de liderança (Goldstein e Keohane, 1993: 8-10), sendo importante o estudo deste tema, na medida em que a perceção de determinado comportamento de política externa russa por parte dos parceiros da Federação Russa pode condicionar a maneira como esta é desenvolvida e levada a cabo. As decisões russas de interferir nas eleições ucranianas, em 2004, ou a guerra na Geórgia, de 2008, são exemplo de como a imagem externa russa, especialmente junto dos parceiros europeus, está profundamente ligada à atuação dos Presidentes e a influencia. Finalmente, não se pode descurar a importância das relações entre os líderes e os grupos de influência que os acompanham, dentro e fora das burocracias, as visões do mundo (worldviews) dos líderes e dos grupos que os rodeiam, dado que é impossível falar de Putin ou Medvedev sem referir esses grupos de pessoas da sua confiança, que os aconselham nas diversas tomadas de decisão, seja em política interna ou externa. Ol’ga Kryshtanovskaya e Stephen White (2005), por exemplo, dão-nos a

34 Dinâmicas paralelas na política externa russa conhecer a maneira como Putin, enquanto Presidente, conduzia a política, bem como as pessoas do seu círculo íntimo e que, com ele, partilhavam o poder na Rússia. No entanto, antes de passar para estas análises, o presente trabalho irá abordar o conceito de política externa, de forma a conseguir encontrar uma definição consensual e, ao mesmo tempo, abrangente de todas as temáticas que se querem ver desenvolvidas neste estudo. Existem diversas definições possíveis de política externa. De acordo com Freire e da Vinha (2011: 17-18), não se pode dizer que haja uma definição absoluta e consensual de política externa, havendo, sim, princípios comuns que a caracterizam: o papel dos governos estatais, enquanto atores privilegiados e a dimensão internacional da ação política são dois destes denominadores comuns. Assim sendo, e após ter em conta diversas hipóteses (Freire e da Vinha, 2011: 18; Gerner, 1995: 18; Hermann, 1990: 5), este artigo define política externa como um conjunto de objetivos, estratégias, instrumentos e ações, que, através de uma interação constante no sistema internacional, são estudados e postos em prática por decisores dotados de autoridade face a entidades externas à sua jurisdição; também se enquadra na definição de política externa a resposta destas entidades, sejam estas intencionais ou não, face às ações tomadas. Pode haver, ou não, influência de outras entidades ou grupos. Este é, pois, um processo dinâmico que exige um ajuste constante, perante as novas dinâmicas internas e externas com que os decisores políticos se confrontam. Como se pôde observar pela definição, o conceito de “decisores dotados de autoridade” está presente como um elemento central na definição e condução da política externa. Assim, faz sentido considerar o papel destes decisores como central para este estudo, uma vez que se está a reconhecer legitimidade a uma entidade num qualquer processo de tomada de decisão; no caso russo, refere-se o líder individual, mas também os pequenos grupos, constituídos por indivíduos junto da liderança (Neack: 2008: 67; Freire e da Vinha, 2011: 20). Como tal, o modelo de tomada de decisão toma importância na medida em que condiciona a decisão final em política externa através das metodologias utilizadas na sua definição. À luz deste trabalho, fala-se da “interação dinâmica entre […] diversos membros [de um] grupo”, ações de “groupthink” ou uma “decisão resultante da escolha individual”, entre outras dinâmicas (Freire e da Vinha, 2011: 20). Estas dinâmicas serão, portanto, trabalhadas, mas referem-se, basicamente, à interação constante entre decisores dotados de autoridade e outras entidades, sejam conselheiros, lobbies ou especialistas em determinada área de política, que, por sua vez, permitam uma mais eficaz definição e condução da política externa.

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QUEM TOMA AS DECISÕES: DE JURE E DE FACTO A primeira linha de análise prende-se com o processo de tomada de decisão propriamente dito. A Constituição da Federação Russa atribui um caráter presidencialista ao sistema político russo; no entanto, existem grupos ligados à liderança que também têm uma palavra a dizer. Ou seja, por um lado, existe um processo de jure que atribui ao Presidente da Rússia os maiores poderes na definição e condução da política externa. Por outro, existem os processos que conduzem a tomadas de decisão, mas que se desenrolam fora de um contexto constitucional, acontecendo em reuniões ad hoc ou através de meros contactos entre os elementos mais importantes no Kremlin, refletindo a fraca institucionalização dos processos políticos na Rússia pós-soviética (Kryshtanovskaya e White, 2005: 1066). De acordo com o Artigo 80.º da Constituição da Federação Russa, o Presidente define as principais diretrizes da política interna e externa e, além disso, como Chefe de Estado, representa a Federação Russa no interior do país e nas relações internacionais. De acordo com o Artigo 86.º e suas alíneas, o Presidente negoceia e assina tratados internacionais em nome da Federação Russa, assina os documentos de ratificação e aceita as credenciais e cartas de convocação de volta dos representantes diplomáticos (The Constitution of the Russian Federation, 1993). Como já foi referido, e como se pode ver através destas referências, estamos perante um regime presidencialista, onde (de acordo com o Artigo 111.º) o Primeiro-Ministro é nomeado pelo Chefe de Estado, com o consentimento da Duma, o Parlamento, depois de este ser eleito (ou, excecionalmente, em casos em que o chefe do governo se demita, ou em que a Duma rejeite o candidato apresentado pelo Presidente) (ibidem). Um bom exemplo deste facto consistiu na nomeação de Putin para Primeiro-Ministro, em 1999, e, mais tarde, após a demissão de Boris Ieltsin, a sua nomeação como Presidente interino, até às eleições que aconteceriam em março de 2000 (Treisman, 2011: 90-92). Através da análise da Constituição, é possível verificar a forma de jure de conduzir a política externa na Rússia. Contudo, para além desta forma, existe também a maneira de facto, que consiste na influência de pequenos grupos de interesse na definição e condução da política externa. A verdade é que existem várias condicionantes aos processos de tomada de decisão. Os denominados lobbies, ou grupos de pressão, constituem apenas uma dessas condicionantes, existindo como forma de pressionar os atores com poder de decisão na política, seja diretamente, ou através do grande público (Rozeff, 2005). Sejam eles grupos de interesse, comunidades epistémicas ou até mesmo a opinião pública, todos existem com o

36 Dinâmicas paralelas na política externa russa objetivo de assegurar os seus interesses em todas as tomadas de decisão políticas (Freire e da Vinha, 2011: 37-41). Historicamente, após a queda da União Soviética e a ascensão de Ieltsin à presidência, assistiu-se a uma situação algo caótica na distribuição de poder e influência no seio da Rússia. A política externa era composta por uma amálgama de vários interesses particulares de diversos atores (Lo, 2002: 125). Além disso, as burocracias imperavam, bloqueando praticamente qualquer tentativa de pôr em prática as políticas decididas pelo Kremlin. O poder económico de vários empresários aumentou e muitos atores individuais ganharam influência, tomando parte, direta ou indiretamente, nas decisões que regiam a Federação Russa e a sua política externa (ibidem: 29-30). Existiam portanto, sob a presidência de Ieltsin, diversas “áreas cinzentas” na administração russa, o que permitia a existência de poderes paralelos à sua administração, controlados por atores públicos e privados, que perseguiam as suas próprias agendas, frequentemente através das estruturas estatais. Quando, conforme já mencionado, Putin foi nomeado por Ieltsin como Primeiro-Ministro e, depois, como presidente interino, a surpresa tomou conta de alguns quadrantes da Federação Russa, pois Putin não era o candidato esperado e nem sequer muito conhecido (Whitmore, 1999). O facto de alguns elementos da administração Ieltsin se terem mantido no Kremlin talvez tenha contribuído para Putin levar a cabo um início de mandato relativamente calmo (Sakwa, 2004: 61). Estavam lançados os dados para Putin exercer a sua agenda com relativa liberdade e consolidar o regime fortemente presidencialista iniciado por Ielstin. Putin chamou a si dois grupos de influência existentes na Federação Russa: os siloviki e os liberais. Os siloviki caracterizam-se como sendo os elementos das fardas: pessoas ligadas ao Exército, à Polícia ou às forças de segurança; por outro lado, os liberais mantêm uma ligação aos valores ocidentais, nomeadamente os da economia de mercado (Kryshtanovskaya e White, 2005: 1069). O funcionamento desses grupos será explorado mais adiante; por enquanto, é relevante afirmar que estes constituíam a área de facto nos processos de tomada de decisão.

OS ESTILOS DE LIDERANÇA E O PAPEL DAS IDEIAS Os diversos estilos de liderança compõem a segunda linha de análise para estudar a forma como é definida e conduzida a política externa da Federação Russa. Estes podem caracterizar-se como elementos sugestivos daquilo que é, ou não, importante para o líder, na análise de uma determinada situação (Hermann et al., 2001: 98). A motivação de um líder define a maneira como este orienta a sua maneira de viver, moldando o seu caráter e levando-o a definir prioridades, que depois tenderá a pôr em

37 João Augusto Rodrigues Gomes Figueiredo prática (Barber, 1977: 8). É possível encontrar esta motivação em Putin e em Medvedev: embora ambos ambicionassem colocar a Rússia, de novo, numa posição de referência no sistema internacional (Kagan, 2008: 32), Putin fez isso através de uma forma conflituosa, de afirmação da autonomia russa no contexto internacional, enquanto o segundo avançou com uma agenda de modernização, que exigia maior cooperação com os parceiros internacionais (Krumm, 2010: 1). Basicamente, a personalidade de cada figura de liderança pode condicionar a forma como uma decisão é tomada, consoante a sua assertividade ou o seu espírito conciliador; em suma, as visões que determinado líder tem do mundo. Contudo, será que Putin e Medvedev evidenciam algum estilo de liderança particular? E será que, na possibilidade de evidenciarem um certo estilo de liderança, este tem influência nas decisões que são tomadas no âmbito da política externa? Defendo que sim, devido ao papel das ideias, que será falado de seguida. Na definição de determinado estilo de liderança, o papel das ideias tem relevância na definição e condução da política externa. De acordo com Goldstein e Keohane (1993: 3), as ideias definem-se como crenças tidas por determinado indivíduo. Estas, por sua vez, contribuem para explicar resultados políticos, nomeadamente aqueles relacionados com política externa. Ainda citando estes autores, as ideias, juntamente com os interesses, têm um peso extremamente importante na explicação das ações humanas (ibidem: 4). Os líderes, sendo seres humanos dotados de capazes de tomadas de decisão, têm ideias, pensam, raciocinam, isto é, as suas decisões são constantemente condicionadas pelas suas crenças e pressupostos. As ideias têm sempre importância na política, pois são elas que contribuem para a clarificação de princípios e conceções de relações causais, coordenando ainda o comportamento individual de determinada pessoa (ibidem: 5), seja no dia a dia, seja na condução de um Estado. No que toca à definição das crenças, podem encontrar-se três tipos, de acordo com a teoria de Goldstein e Keohane (1993: 8-10): as visões do mundo, as crenças baseadas em princípios e as crenças causais. As visões do mundo são sempre condicionadas por um contexto maior, que pode ser desde uma cultura, a um determinado prisma ideológico. No entanto, estas visões estão intrinsecamente ligadas às identidades de cada um, às suas emoções e lealdades (ibidem: 8-9). Por outras palavras, pode dizer-se que estas visões têm uma influência bastante grande na maneira como determinado líder elabora as suas políticas e as põe em prática, deixando nelas o seu cunho pessoal. Por seu lado, as crenças baseadas em princípios estão intimamente inseridas na personalidade do líder, isto é, naquilo que ele acredita ser certo ou errado, bom ou mau, justo ou injusto, traduzindo a ligação entre as visões

38 Dinâmicas paralelas na política externa russa do mundo e determinada ação política, neste caso concreto, de política externa (ibidem: 9-10). No que toca às crenças causais, estas estão relacionadas com relações causa-efeito, cuja autoridade deriva de uma determinada elite (ibidem: 10). No caso russo, pode-se falar nos grupos de influência, sendo que existem grupos especializados em assuntos relacionados com a segurança, economia, entre outros. No entanto, é importante ter em conta que as ideias não são um fim em si mesmo. Muitas vezes estas funcionam apenas como um roteiro ou como parâmetros na busca de uma decisão final (ibidem: 13). Existem igualmente situações em que estas crenças acabam por ser institucionalizadas, independentemente do poder de quem as tem (ibidem: 20). Mas mesmo estas situações, associadas a determinados interesses, sejam eles pessoais (do Presidente), de determinado grupo (grupos de influência), ou até de uma coletividade (como a Federação Russa), tomam um papel relevante em toda e qualquer decisão política, podendo influenciar a definição e condução da política externa. Por sua vez, estas ideias e estes interesses afetam aquilo a que se pode chamar os estilos de liderança. No caso de Putin, sobre o papel das crenças e das ideias, é importante referir que, enquanto adolescente, Putin decidiu oferecer os seus serviços ao Komitet Gosudarsvennoi Bezopasnosti (KGB), os serviços de informação da URSS, cujos escritórios de S. Petersburgo ficavam a escassos metros da sua residência. Quando, mais tarde, entrou nesta agência governamental, afirmou que as suas ideias sobre esta instituição tinham sido formadas com base em histórias e que apenas tinha ido para lá trabalhar com ideias “românticas” de espiões para lá das linhas nazis, do tempo da Segunda Guerra Mundial (Gevorkyan et al., 2000: 23, 41-42) (crenças baseadas em princípios). A ambição que Putin demonstrou desde cedo em aderir ao KGB revelou desde logo uma propensão para defender os interesses da URSS em geral e, enquanto Estado que liderava o bloco, da Rússia em particular (visões do mundo). Podemos, pois, afirmar que Putin construiu as suas crenças baseando-se em noções de identidade, defesa de interesses do Estado e de tantos outros princípios que regiam o comportamento do KGB. Herman et al. (2001), no artigo “Who Leads Matters: The Effects of Powerful Individuals” estabelecem um quadro de diversos estilos de liderança, sendo que estes são influenciados por diversos fatores, como as motivações do líder, a resposta a obstáculos e a abertura face à informação por parte do Presidente. A entrada de Putin para o KGB foi uma oportunidade para ser útil e servir os interesses da instituição, fazendo uso da sua motivação, bem como do seu talento e dedicação, que lhe valeram a subida na carreira. Em contrapartida, Medvedev, por exemplo, viveu uma juventude mais marcada pelos valores ocidentais (Vandenko apud Treisman, 2011:

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127), formando-se em Direito e lecionando na Universidade de Leninegrado, ao mesmo tempo que exercia funções de advocacia e consultoria jurídica (ibidem: 131- 132). Estas diferentes ideias e motivações ao longo dos seus percursos pessoais, académicos e profissionais podem ter levado à construção de ideias diferentes, utilizadas depois na definição e condução da política externa russa nas suas relações com a UE. Associando as motivações aos comportamentos, e considerando que estamos a falar de dois homens que chegariam à presidência da Federação Russa, é possível afirmar que motivações diferentes geram estilos de liderança diferentes. Para classificar um determinado estilo de liderança como assertivo ou conciliador, de acordo com a análise de Herman et al. (2001) há que analisar duas ações que, normalmente, o líder desempenha num dado grupo, sendo elas a manutenção da instituição (manutenção de um grupo ou a construção de relações) e a prossecução de objetivos políticos (“getting things done” ou o desempenho de tarefas). Poder-se-á considerar que um Presidente que procure desempenhar a primeira ação será mais conciliador, uma vez que buscará o consenso entre as opiniões, ao mesmo tempo que busca a construção de relações, enquanto o Presidente que opte pela segunda será, talvez, mais assertivo, uma vez que será mais direto na procura dos seus objetivos. Quanto ao caso concreto da Federação Russa, e das suas relações com a UE, podem relatar-se alguns casos, como a recusa da Rússia em assinar a Carta Energética, proposta pela UE, em 2006, a não renovação do APC, que expirou em novembro de 2007, a retirada unilateral da Rússia do Tratado sobre Forças Convencionais na Europa, também em 2007, como exemplos de medidas assertivas tomadas durante os mandatos de Vladimir Putin (Freire, 2011: 163). Por seu lado, Medvedev prosseguiu algumas das políticas do seu antecessor, nomeadamente no que concerne à política externa (exemplos, referências). Contudo, como se pode ver pelos cinco princípios da política externa russa, que este Presidente apresentou em setembro de 2008, existe um discurso com algumas linhas mais conciliadoras, a juntar às de continuidade: o primado do direito internacional, que clarifica a posição russa de que as organizações internacionais devem ser o palco para tomar as grandes decisões e resolver disputas; a prossecução de uma ordem internacional multipolar, por sua vez, reforça a ideia enunciada ao longo dos mandatos de Putin, de que um mundo onde exista uma ordem unipolar é inaceitável e que o primado dos EUA deve dar lugar a um debate permanente entre várias potências; a condução de uma política não isolacionista, procurando relações de amizade com a UE, EUA e outros Estados é o terceiro grande princípio do Conceito de Política Externa 2008, sendo que este mostra a tendência de Medvedev de se afastar da política externa de Putin no seu mandato de 2004 a 2008, marcado por tensões e posições assertivas, e de procurar uma posição conciliadora e

40 Dinâmicas paralelas na política externa russa cooperante face ao Ocidente; a proteção das diásporas sempre foi ponto de honra na definição da política externa russa, pelo que mantém as posições de Putin; finalmente, o reconhecimento de áreas de influência é outro dos resquícios da “Rússia de Putin”, dado que reafirmava a posição russa de conservar a sua influência no espaço da antiga URSS (Conceito de Política Externa, 2008). Conforme refere Freire, estes princípios resumem as linhas fundamentais da política externa russa, após o colapso da União Soviética (2011: 164), mostrando como, apesar de uma abordagem menos conflituosa, a visão do presidente Medvedev assenta numa linha de continuidade. A análise dos estilos de liderança de ambos os Presidentes é de grande importância para estudar a definição e condução da política externa russa, pois envolve questões de poder efetivo e de imagem externa. O poder efetivo está relacionado com a prática do poder, nomeadamente se este é real ou formal (os grupos de influência têm um papel relevante neste ponto); por outro lado, nas questões de perceção e imagem, fala-se da maneira como determinado comportamento é interpretado, quer pela Federação Russa, quer pela UE. Entre 2000 e 2012, verificou-se que as interpretações dos discursos e ações de Putin e de Medvedev variavam consoante o contexto político, o tipo de discurso (mais assertivo ou mais conciliador), etc., facilitando ou dificultando a obtenção de resultados nas relações entre a Rússia e a UE. Por sua vez, a definição dos estilos de liderança dos Presidentes surgirá da junção das ações dos líderes face aos obstáculos, a maneira como respondem perante a informação e a motivação dos mesmos face ao contexto político em que estão inseridos (Hermann et al., 2001: 94-95). O comportamento dos decisores é, então, condicionado por diversas dimensões, sendo que, para este caso concreto, importa definir a dimensão organizacional- estrutural, que agrupa as condicionantes impostas pela organização e estrutura do sistema internacional, bem como a dimensão político-doméstica, que, por sua vez, se refere à estrutura e ao equilíbrio entre as forças políticas e as instituições, bem como se refere ao processo através do qual se definem as políticas (externas e não só) que, consequentemente, afetam as decisões tomadas (Vertzberger, 1990: 41-42). Estas decisões, derivadas do processamento da informação, marcam a predominância (ou não) do papel de um determinado líder. O facto de os líderes terem que lidar com um conjunto alargado de fatores no sistema internacional, que condicionam as suas tomadas de decisão, reflete-se na definição e na condução das políticas externas dos Estados. Na sua definição, pois condiciona à partida qualquer roteiro que seja definido; na sua condução, pois, devido a vários fatores condicionantes, esta pode ter que ver alterada a maneira como está a ser levada a cabo. A guerra do gás com a Ucrânia em 2006 e a invasão da Geórgia em 2008 são dois exemplos de como, em pouco tempo,

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Putin e Medvedev tiveram que adaptar a condução da política externa da Federação Russa para fazer face a estas crises, especialmente se considerarmos que tanto a União Europeia como os Estados Unidos também desempenharam um papel (se bem que indiretamente) nestes conflitos (Randig, 2008: 18; Agência EFE, 2008). Pode considerar-se que um líder possui um papel predominante quando mantém um interesse e envolvimento profundos em questões de defesa e de política externa; quando considera as questões de política externa como extremamente importantes na própria condução da política interna; quando toma parte ativa em questões de protocolo e diplomacia de alto nível, como visitas de Estado, presença em cimeiras, etc.; e sempre que as questões em agenda possuam particular interesse para a pessoa que está na presidência (Hermann et al., 2001: 85). Olhando para os casos mencionados no parágrafo anterior, tanto Putin como Medvedev se enquadram nesta análise. Na guerra do gás de 2006, a motivação de Vladimir Putin permaneceu a mesma de sempre: promover a afirmação da Rússia no sistema internacional, sendo que crenças como interesse nacional, identidade e segurança estão na base dessa motivação (Putin apud Baev, 2008), Contudo, esta motivação foi apresentada com uma clara assertividade, ao cortar simplesmente o fornecimento de gás, como forma de manter a sua predominância no processo de tomada de decisão (Hermann et al.: 2001: 85; Mérinis, 2007: 4-5). Já no conflito russo-georgiano de 2008, logo após o ataque às forças russas, Medvedev rapidamente convocou uma reunião de emergência do Conselho de Segurança, dispôs as suas tropas para combate e anunciou a intervenção (Antonenko, 2008: 24). Nesta ação, teoricamente, estão centrados o poder real do Presidente, que lhe é atribuído pela Constituição, como Comandante Supremo das Forças Armadas (The Constitution of the Russian Federation, 1993), o seu estilo pragmático e a sua motivação de fortalecer a posição da Rússia no sistema internacional, recorrendo ao uso da força em legítima defesa e portanto num quadro normativo e legal do direito internacional. Além disso, o facto de Medvedev ter tido uma atitude reativa, isto é, ter tido necessidade de responder a um acontecimento que deflagrou no Sistema Internacional, poderá ter influenciado o próprio processo de tomada de decisão, que, provavelmente, seria diferente se a Rússia tomasse a iniciativa. É, portanto, claro que as questões de defesa e de política externa foram consideradas de extrema importância por ambos os Presidentes, refletindo a longa tradição russa de envolvimento com as dinâmicas internacionais. Para além disso, ambos consideraram a boa condução da política externa, mantendo estabilidade nas suas fronteiras, como uma condição sine qua non para a própria estabilidade da Rússia, nomeadamente na chamada vizinhança partilhada com a UE (Gaspar, 2000;

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Medvedev, 2008). Além disso, foi frequente a presença de ambos os Presidentes em várias reuniões e cimeiras internacionais, especialmente quando os temas versaram sobre questões de defesa ou energia, como sugere o historial de cimeiras UE-Rússia. É igualmente importante falar sobre as características da personalidade de determinado líder, pois estas influenciam os estilos cognitivos e os padrões motivacionais. Um certo autoritarismo, dogmatismo e autoestima são algumas das características que definem determinado estilo de liderança sendo, também igualmente importante, o carisma de um líder (Vertzberger, 1990: 172-173). A noção de líder carismático está intimamente ligada com a autoconfiança de um Presidente, e não parece de todo descabido considerar que Putin e Medvedev são considerados líderes carismáticos, com uma ênfase maior sobre o primeiro. As características físicas também são relevantes para a imagem de um líder (Vertzberger, 1990: 181), quer pela sua forma física (a maneira como Putin se deixava fotografar a praticar judo, a nadar em lagos ou a andar a cavalo, por exemplo), quer pela sua própria aparência (aparência sempre muito bem cuidada de Medvedev). Toda esta noção das ideias, da perceção, da análise da informação e, claro está, dos estilos de liderança, tem influência junto do público interno, mas também na criação e no desenvolvimento da chamada “imagem externa”, que outros constroem face a determinado ator. As ações de política externa, levadas a cabo pelos Presidentes Putin e Medvedev, são interpretadas pelos seus parceiros europeus, determinando a forma como reagem e acomodam (ou não) as ideias e abordagens russas e vice-versa. O próprio estilo de liderança de um dado Presidente, pela sua posição de liderança, pode condicionar a maneira como perceciona determinada ação levada a cabo por outro ator do sistema internacional, isto é, como perceciona a imagem externa transmitida por outrem. Parece óbvio que um estilo de liderança assertivo por parte do Presidente da Federação Russa levará obrigatoriamente a um comportamento diferente em matéria de definição e condução de política externa, contrariamente à maneira como a mesma temática seria conduzida se na liderança da Federação Russa estivesse uma personalidade conciliadora. Consequentemente, a imagem externa que é transmitida e que é percecionada pelos líderes pode vir a ser alterada por estas dinâmicas. No que às relações com a UE diz respeito, verificou-se ao longo dos mandatos de Putin e de Medvedev um conjunto de comportamentos que se podem classificar em qualquer um dos referidos estilos de liderança e que transmitem a imagem externa pretendida consoante a situação. Se, por um lado, a Rússia aceitou a mediação da UE na Guerra com a Geórgia, em 2008 (Hughes, 2008), também cortou o fornecimento de gás à Ucrânia em 2006 e 2009, apesar de conscientemente saber que também estava

43 João Augusto Rodrigues Gomes Figueiredo a afetar a UE (Euronews, 2009). Tal como as cimeiras entre a UE e a Rússia são frequentes, também parece ser frequente uma certa falta de vontade genuína nessas cimeiras. Álvaro Vargas Llosa (2011) afirma que as cimeiras semestrais mais não são do que uma amostra de como os dois agentes sentados à mesa das negociações se detestam, mas, no entanto, ambos “dançam um delicado minueto à volta do assunto em discussão [porque] […] precisam um do outro”. Em suma, parece claro que estilos de liderança e ideias pessoais de Putin e Medvedev – indivíduos – têm influência na maneira como os Presidentes definem e conduzem as ações de política externa.

O PAPEL DOS LÍDERES E OS PEQUENOS GRUPOS Os pequenos grupos, por norma, “partilham uma série de valores, atitudes e crenças elementares; a maioria dos membros partilha de uma ligação efetiva; e dividem os papéis formais e informais entre si” (Freire e da Vinha, 2011: 28). Contudo, é possível que os elementos destes grupos abdiquem dos seus próprios interesses e agendas pessoais (ibidem: 29). Estes pequenos grupos, por norma, colocam a lealdade entre os seus membros no centro da sua atenção, em vez de se focarem num determinado problema a ser resolvido (Neack, 2008: 68). Num sistema onde esta “rivalidade” acontece, o processo político acaba sempre por ser influenciado pela competitividade por maior influência na política. Esta competição pode ser “ganha” pelo grupo que dominar a discussão (ibidem: 75), neste caso concreto, a discussão de determinada agenda e a consequente tomada de posição, indo esta ao encontro das agendas predominantes dos siloviki ou dos liberais, os dois grandes grupos de influência da política russa, no período em análise, que serão exploradas mais adiante. Este facto poderia conduzir ao risco da existência de burocratas domésticos com um poder maior do que as lideranças, nomeadamente em questões de política externa (Dougherty e Pfaltzgraff Jr., 2001: 557). Para lidar com esta situação, pode argumentar-se que nem sempre as decisões executivas dependem dos consensos nos grupos e que, se alguns líderes dependem dos grupos para informar e sustentar as suas decisões, outros existem que conseguem determinar de forma autónoma as políticas a seguir, o que sublinha a sua importância nos processos de tomada de decisão em política externa. Daí a importância desta linha de análise no artigo. Goldgeier (2010) afirma que, para além de um acesso aos restantes decisores, como forma de iludir as burocracias, um bom líder também deve ter fortes crenças nas suas políticas, persistindo nas mesmas para evitar a letargia burocrática, além de uma certa personalidade. No que toca às tomadas de decisão, Mitchell e Massoud (2009:

44 Dinâmicas paralelas na política externa russa

266-267) afirmam que as políticas burocráticas são um produto de uma liderança inserida num pequeno grupo. No caso da Rússia, todas estas dinâmicas estão presentes, desde a nomeação dos sucessores presidenciais a partir de Ieltsin, na personalidade e poder de cada um, baseado no seu próprio estilo e nos seus grupos de apoio, sendo que as burocracias são mantidas através da gestão feita, tanto por Putin como por Medvedev, das pessoas de quem se rodeiam e em quem mais confiam. De acordo com Freire e da Vinha (2011: 31), a questão relevante não passa por saber se as características pessoais do líder fazem a diferença, tal como a personalidade e as preferências pessoais, já que não controlam diretamente a política, mas sim sob que condições as suas características são determinantes; no caso russo, esta ideia ganha força, dado que estamos a falar de um Estado com um sistema “hiperpresidencialista”, iniciado por Ieltsin e consolidado por Putin. O ser humano é o fator central em qualquer tomada de decisão, estando automaticamente implicada a sua personalidade e os seus atributos (Vertzberger, 1990: 111). As decisões não são uma ciência exata e, no processo de liderança, frequentemente as verdades consideradas “mais convenientes” são tidas em conta, em detrimento de outras. Estas decisões dependem sempre de crenças, valores e estereótipos que depois determinam o papel de determinado líder (ibidem: 113). Assim, torna-se claro que as visões do mundo condicionam a maneira de os líderes fazerem política, e que um Presidente forte e convicto do trabalho que desenvolve terá um papel bastante mais relevante na definição e condução de uma dada política externa. No entanto, os grupos de interesse também têm a sua palavra a dizer nos processos de formulação e implementação de decisões. O processamento de informação e o processo de tomada de decisão raramente estão ligados ao pensamento de uma só pessoa, pelo que é possível acreditar que será sempre influenciado pelas posições daqueles que constituem estes grupos, na medida em que estes conseguem mobilizar recursos e exercer poder, seja direta ou indiretamente. Para além disso, o relacionamento pessoal que os líderes desenvolvem com elementos destes grupos torna-se um elemento facilitador da influência e do condicionamento da ação. Os dois grupos que desempenham um papel mais proeminente ficaram conhecidos como os siloviki (com ligações à segurança) e os liberais (defensores de uma modernização económica que exigia abertura da Rússia ao Ocidente) (Kryshtanovskaya e White, 2005: 1069). Apesar de os siloviki serem maioritariamente provenientes de empregos relacionados com a segurança, inteligência ou com a guerra, a verdade é que essas

45 João Augusto Rodrigues Gomes Figueiredo caraterísticas não são necessariamente um requisito obrigatório. Pode mesmo dizer- se que os siloviki são agrupados de acordo com as suas visões do mundo. Esta fação caracteriza-se pelo desejo de um Estado forte, controlador de todos os aspetos da vida quotidiana, incluindo a economia, pela desconfiança face ao Ocidente, pela necessidade de ter um exército forte, etc. (ibidem: 1073). Basicamente, podemos argumentar que a visão deste grupo se pode resumir como desejando o crescimento da Rússia enquanto Estado vestefaliano, dotada de uma autoridade forte, patrimonial, com uma liderança firme e monocêntrica e onde cada cidadão se identifique com a liderança. Quanto aos liberais, estes defendem, igualmente, um Estado forte, caracterizado por aquilo a que se chama “poder vertical”, isto é, um executivo forte e centralizado (Staun, 2007: 30-31). Contudo, diferem dos primeiros no ponto de vista económico, pois, apesar de não se oporem à nacionalização dos “setores estratégicos” da economia, defendem que a nacionalização deve ser um processo temporizado, dentro de todos os trâmites legais (ibidem: 31). O setor privado, para eles, é uma necessidade, pois acaba por atrair investimento estrangeiro e, igualmente, por manter capital externo na Federação Russa (ibidem). Desde o primeiro mandato de Putin na presidência que uma das figuras mais importantes dos liberais já era Dmitry Medvedev (ibidem: 30). Estes grupos acabam por influenciar a definição e condução da política externa da Rússia, devido à sua presença constante nas tomadas de decisões mais importantes da política russa. Putin, enquanto Presidente, não era adepto de grandes reuniões formais e, se pudesse, evitava-as, preferindo tomar as suas decisões num ambiente mais informal, em reuniões com grupos ad hoc, consoante o tema em discussão (Kryshtanovskaya e White, 2005: 1066). Pode concluir-se desta análise, que boa parte das decisões tomadas no âmbito da política externa terão saído destas reuniões ad hoc, bem como terão sido influenciadas pelos grupos de pressão existentes no Kremlin, nomeadamente os siloviki e os liberais, sendo igualmente possível daqui inferir a importância das crenças e do papel das ideias na formulação da política, nomeadamente, a política externa. Este formato restrito, quer em número, quer na natureza da composição do grupo oferece vantagens claras para aqueles com acesso ao circuito restrito de conselheiros do Presidente, diminuindo, por outro lado, o impacto da máquina burocrática na política externa. A sua capacidade de ver as suas decisões implementadas aumenta, devido às possibilidades reduzidas de contestação e contra- argumentação, sempre que o Presidente se autonomize das visões apresentadas. Se, por um lado, é dado a entender que os siloviki foram de certo modo privilegiados durante os mandatos de Putin, com Medvedev na presidência a

46 Dinâmicas paralelas na política externa russa percentagem destes elementos em lugares de destaque na vida pública da Rússia foi drasticamente reduzida (Elder, 2009). Contudo, e apesar da influência que estas fações têm tido nas decisões políticas da Federação Russa, Snyder et al. (2002: 86) afirmam que, por muito que alguns grupos de interesse possam participar no processo de tomada de decisão, ou até mesmo tomar algumas decisões, a verdade é que o Chefe de Estado tem a última palavra quanto ao rumo da ação política. Além disso, o Presidente fez grandes esforços para não atribuir demasiado poder a nenhum destes grupos, nem sequer procurar conciliar as posições de ambos, pois o Chefe de Estado sabe bem que só assim consegue manter a balança minimamente equilibrada, e evitar que qualquer uma das supracitadas fações possa vir a ter mais influência do que o próprio Presidente (Oprach, 2008: 1), procurando conciliar as ideias e adaptá-las o melhor possível aos desafios do dia a dia da política externa russa. Traduzindo estas ideias no tema deste estudo, nomeadamente as relações com a União Europeia, percebe-se que os pontos de vista dos dois grupos a que este estudo tem dado maior atenção estão presentes em diversos episódios das relações UE- Rússia. Falando na questão energética, por exemplo, existem os pontos de vista liberal e siloviki, pois, se por um lado, o desejo liberal de maior abertura económica tem existido, nomeadamente com as relações energéticas e a crescente expansão dos gasodutos, por outro lado os siloviki também asseguram os seus desejos de grandeza da Rússia, através da utilização da energia como “alavanca negocial” – não esqueçamos que grande parte da Europa depende de gás russo, fator que se deve bastante ao conflito entre os Projetos Nabucco e South Stream.1 Parece claro que se justifica o argumento de que o exercício da liderança dos presidentes Putin e Medvedev é afetado por grupos de influência, portanto, dinâmicas paralelas ao processo de definição de política externa, devido ao papel central do presidente na definição das prioridades estratégicas da política externa russa e ao facto de ele ser o principal agente na definição da imagem externa da Rússia.

1 O Projeto Nabucco visa estabelecer uma nova ponte energética entre a Ásia e a Europa, ligando as ricas regiões do Cáspio, Médio Oriente e Egito aos mercados consumidores europeus. Este gasoduto com 3900km foi oficialmente apoiado pela UE em janeiro de 2009 e, em julho do mesmo ano, foi aprovado pelo Acordo Intergovernamental de Ankara (Nabucco Gas Pipeline Internacional GmbH, 2014, e procura oferecer uma alternativa ao gás russo por parte da Europa e, acima de tudo, evitar que se repitam os problemas com a passagem do gás russo pela Ucrânia (OJE, 2009). O Projeto South Stream, da Gazprom, procura diversificar as linhas de fornecimento de gás natural aos consumidores europeus, através da construção de um gasoduto que, atravessando o Mar Negro, teria como destino os países da Europa Central e do Sul. Em junho de 2010, a Gazprom, a Eni (companhia energética italiana) e a EDF (companhia energética francesa) assinaram um Memorando trilateral em que asseguravam a sua entrada no projeto South Stream. Para além destas, juntou-se-lhes ainda a BASF, o gigante energético alemão, através da sua subsidiária, a Wintershall Holding, parceira da Gazprom (South Stream, 2011).

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CONCLUSÕES Este artigo procurou explorar a maneira como foi definida e conduzida a política externa russa entre 2000 e 2012, abrangendo os mandatos de Putin e Medvedev, e usando, para tal, alguns episódios do seu relacionamento com a União Europeia. O motivo de esta análise não se estender ao momento atual é simples: a maneira de fazer política continua igual, o círculo de poder permanece praticamente o mesmo (Putin como Presidente, Medvedev como Primeiro-Ministro) e as relações com a UE permanecem a mesma “dança das cadeiras” de há 14 anos atrás. A Rússia, sob os argumentos de que existe um desejo de cooperação, desde que a União Europeia não dite unilateralmente as regras do relacionamento, e que seja tratada como uma igual (Youngs, 2009: 98), construiu com a UE uma relação de parceria e rivalidade simultânea, em que as suas ações incluem tanto iniciativas de cooperação como acesas trocas de acusações. Para além disso, a natureza assimétrica destes dois atores – a Rússia sendo um Estado com uma tradição de centralização de poder e sendo a UE um ator estruturado numa governação multinível – torna a gestão das suas relações externas ainda mais difícil. Por seu lado, o facto de a Rússia ser um Estado marcadamente presidencialista torna esta relação ainda mais assimétrica, no que à tomada de decisão diz respeito. Além deste poder formal, existe ainda aquilo a que se pode chamar o poder real, sendo que Vladimir Putin, ao chegar à presidência da Rússia, em maio de 2000, foi construindo a sua rede de apoios paralelos, com aqueles que eram os seus antigos companheiros de S. Petersburgo e da administração anterior a formar dois grandes lobbies na Federação Russa: os siloviki e os liberais. Além disso, Putin foi um Presidente com um estilo de liderança claramente assertivo, que influenciou decisivamente a definição e condução da política externa russa através da reformulação da sua própria política interna e da renovação da imagem da Rússia enquanto grande potência. Com Putin na presidência, foram-se desenvolvendo as relações UE-Rússia, tendo havido sinais de progresso, mas igualmente divergências, especialmente quando na agenda estavam temas considerados de interesse nacional para a Rússia. Havia, portanto, um líder assertivo a marcar as posições deste Estado, e, ao longo dos dois mandatos, a imagem transmitida acaba por ser cada vez menos positiva. Ao escolher Dmitry Medvedev para lhe suceder na presidência, parece-nos provável que Putin quisesse dar um sinal de abertura, apesar de continuar no backstage da cena política. Assim, após 8 anos de mandato, Vladimir Putin assume a pasta de Primeiro- Ministro e Dmitry Medvedev é eleito Presidente da Federação Russa. É bastante provável que, por vezes, a tendência liberal e modernizadora de Medvedev tenha

48 Dinâmicas paralelas na política externa russa chocado com o conservadorismo e pragmatismo de Putin, que controlava a Duma e, consequentemente, a implementação das medidas de política, quer interna, quer externa. No entanto, é possível aglutinar alguns marcos positivos: o discurso mais brando demonstrado nas cimeiras, a aceitação da mediação da UE no conflito russo- georgiano, os discursos buscando entendimento e cooperação na guerra do gás de 2009, entre outras situações em que o estilo mais conciliador de Medvedev imperou, até ser, novamente, substituído por Putin, em 2012. A verdade é que não era fácil suplantar a longa cadeia burocrática que Putin deixou, estando o Kremlin dominado por homens leais a Putin, que viam a presidência de Medvedev meramente como um interlúdio. Contudo, Medvedev soube de certa maneira tirar o melhor proveito possível da situação, mantendo alguns elementos, dispensando outros e substituindo-os por homens da sua confiança e evitando entrar em conflito com o Primeiro-Ministro. Posições divergentes existiram, mas a verdade é que pouco transpareceram e pouca ou nenhuma tensão criaram, pelo menos aparentemente. Resumindo, a política russa é caracterizada por dois aspetos: a política é dominada por um círculo relativamente fechado, mas competitivo, de elites, onde a tomada de decisão propriamente dita reside na pessoa do Presidente, que goza de um largo poder, quer formal, quer informal; e o monopolismo económico permite o crescimento das empresas estatais, em detrimento das privadas (Greene, 2012: 1-2). Estas dinâmicas paralelas à definição e condução de política externa russa têm peso, pelo que é importante referir que ambos os Presidentes, no meio de tantas limitações, souberam criar e gerir bem a sua posição. Desde cedo, tanto Putin como Medvedev tiveram que ganhar o seu espaço nos diversos processos de tomada de decisão na política russa, fosse interna, fosse externa; os constrangimentos constitucionais, bem como aqueles que advinham de personalidades importantes da Rússia que compunham os lobbies, constituíram sérios desafios aos mandatos destes dois homens, mas cada um, com o seu estilo diferente de liderança, soube lidar com as situações que foi enfrentando ao longo dos mandatos. Como conclusão a este artigo, saliento que as políticas de Putin e Medvedev foram, efetivamente, altamente influenciadas pelas dinâmicas paralelas no presente texto analisadas, tendo estas constituído variantes que põem eu causa toda a definição e condução da política externa. A política externa é, portanto, muito mais do que aparenta: os estilos de liderança afetam-na diretamente, pois um líder dotado de um estilo conciliador diverge de um mais assertivo, a predominância de lobbies económicos faz com que as atitudes sejam diferentes face aos parceiros relativamente ao que sucederia se tivesse mais influência um lobby militar, por exemplo, e,

49 João Augusto Rodrigues Gomes Figueiredo certamente, tudo seria diferente se a Constituição não pusesse nas mãos da presidência a pasta da política externa. No final, são as relações entre os Estados que sairão sempre afetadas, positiva ou negativamente, por estas dinâmicas.

JOÃO AUGUSTO RODRIGUES GOMES FIGUEIREDO É licenciado em Relações Internacionais pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra (FEUC) e mestre na mesma área (especialidade de Estudos Europeus) também pela FEUC, tendo a sua tese, intitulada “Dinâmicas da Política Externa Russa: as relações com a União Europeia nos mandatos de Putin e Medvedev”, obtido a classificação de 19 valores. Frequentou o Curso de Especialização em Estudos Diplomáticos no Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa e atualmente encontra-se a frequentar o MBA em Marketing da FEUC. Contacto: [email protected]

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50 Dinâmicas paralelas na política externa russa

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53 e-cadernos CES, 19, 2013: 54-84

ON THE PERIPHERAL CHARACTER OF RUSSIA

FRANCISCO MARTÍNEZ

PHD STUDENT AT THE ESTONIAN INSTITUTE OF HUMANITIES, TALLINN UNIVERSITY, ESTONIA

Abstract: This article argues that space is one of the formative elements in the construction of Russianness and explores how the occupation of the territory shaped the development of the country. Drawing on examples, I argue that 1. Russia can be presented as a conglomerate of marginalities – a centre and a periphery in itself. 2. Russian peripheries are not just plural, but also orientated towards different directions. The core deploys therefore a centripetal force. 3. The poly-periphery that constitutes Russia produces an extended liminality. 4. The Russian territory is not just conceptualised as vast, but also as infinite and contradictory. 5. There is a persistence of imperial logic in Russian politics. As a result, we can observe a continuous comeback of spatial elements in the configuration of cultural discourses and in the articulation of power; also the impossibility of full incorporation into the world system.

Keywords: Russian empire, space and liminality, peripheral colonisation, geographical culture.

INTRODUCTION Britain had an empire, but Russia was an empire Geoffrey Hosking (1997: 41)

This article presents the occupation of the territory in Russia as a unifying experience that depends, paradoxically, upon a great heterogeneity and fantastic extension. In this sense, Russia can be understood as an empire composed of margins, being a centre and an edge itself – hence a peripheral heartland, a centre out there (Turner, 1973). Periphery and empire are spatial and political categories that describe a geographical position and a form of power. These terms are therefore relational, referring to a dynamic process of contestation and crystallisation. Here Russia is presented as a poly-logical country that combines core and periphery, centre and marginality, horizontality and verticality. I’ll argue that this is to a

54 Francisco Martínez great extent provoked by the geopolitical position of the country and by its colonisation process. The history of Russia is the story of repeated policies willing to create "imperial space". The construction of an Empire has become the raison d’être of the Russian government for centuries. Furthermore, assuming that “imperial space” is one of the formative elements in the construction of Russianness and that the occupation of the territory shaped the social development of the country, I put forward that: 1. Space is a symbolic natural resource; as precious and addictive for the Russian government as the gas and oil endowment for the economy. 2. Russian peripheries are not just plural and heterogeneous, but also orientated towards different directions. The core, the capital of the Empire, deploys therefore a centripetal force. 3. The difficulty of controlling fragmentary peripheral regions has been used as a justification for repressive measures and consolidation of power. This resulted in perpetual problems of governance. 4. The poly-periphery that constitutes the Russian Federation produces an extended liminality. This extended threshold experience is not self-generated, but internalized (within social dynamics and individual mindsets) from historical and geographical circumstances. 5. The formation of the Russian empire was determined by loops in development, contra-reactions and repairing needs (remonts). Furthermore, the maintenance of the Empire can be understood as a social dilemma, since it constraints the future (the sustainable development) of the Russian society while enabling (a fragile) strength in the present. 6. The Russian territory is not just conceptualised as vast, but also as infinite, superimposed and contradictory, manifesting fantastic dimensions and qualities beyond geography, culture or governance. In Russian culture, land has not limits (‘neobyatny prostor’), being consequently a source of fantasies and phobias. 7. There is a persistence of imperial logic in Russian politics. As a result, we can observe a repeated comeback of spatial elements in the configuration of cultural discourses and in the articulation of power, as well as the impossibility of full incorporation into the world system. The text is composed in the form of intellectual ‘bricolage’, as a construction made from a diverse range of things and as the result of a process of tinkering. This artistic style might reduce the academic accuracy of the piece, improving instead the transdisciplinary, inclusive and experimenting character of the work. As described by Lévi-Strauss in The Savage Mind (1962), the notion of ‘bricolage’ helps to understand

55 On the Peripheral Character of Russia the patterns of mythological thought, as a re-use of available materials in order to solve new problems.

PROBLEMATIC PROPERTIES They have their Hamlets, but we still have our Karamazovs! Fyodor M. Dostoevsky (2002: 1034)1

In a recent lecture, Mihhail Lotman remarked that the Russian space has a liminal character par excellence, functioning as intermediator, membrane, isolator and black- hole.2 As such, it is an ensamblage; a poly-periphery constituted by broad regions and a plethora of disparate communities and cultures; a collage of scraps, voids, dwellings and natural wealth depredated from an inaccessible core. Sergei Medvedev describes it as a conglomerate of peripheries (1999), a physical and mental borderland that includes cultures so diverse (and dispersed) as the Mediterranean, Islamic, Buddhist, Mongol, Turkic, Chinese, Ugro-finnic or Circassian (to name but a few). Medvedev defines as ‘problematic properties’ the features that helped the Russians to widen the area of settlement but generated a complex occupation and prevented authorities from mastering the space. Among them, Medvedev enlists the lack of evident natural barriers, uneven distribution of population, bad communications, traditionally oppressive institutions and bureaucracy, savage nature, marginality, one- dimensional factor (stretching west to east in a 10,000 km strip), geographical contradictions (rigid monocentric culture coexists with distant territories and disproportion in the level of development), and culture lacking a spatial sense (Medvedev, 1999: 16-19). In Medvedev’s view, distances are too great and natural boundaries are not sufficiently delineated, which would reconcile Russians with the centralized government that ignores historical-cultural regions and imposes administrative divisions. The consequence is that any political action in Russia has a spatial meaning (ibidem: 21). In his novel Petersburg (1913), Andrey Bely describes the Russian space as organized in the form of concentric circles, with the capital of the empire at its centre. Russia is a collection of states, territories and regions, a conglomerate of peripheries that are not just plural and culturally different, but also orientated towards different directions. The core, the capital of the Empire, deploys therefore a centripetal force that imposes discursive relations of dependence. In this sense, the relatively

1 Dostoievsky, Fiódor M. (2002), Los hermanos Karamázov. Madrid: Cátedra. 2 Lecture “Russian Space. Blessing or Curse?” given in the Tallinn University Winter School, January 2014.

56 Francisco Martínez frequent motion of the centre (the translocation of the capital of the empire), has necessarily reshaped both the forces mastering the system of dependence as well as the discourse through which the power is practiced. Overall, the geographical immensity, abundance of natural resources, vertical way of ruling, and irrational conceptualisation of the space have determined the social development of Russia, favouring a depredator economic model and concentration of wealth in the hands of a minuscule elite, distancing citizens and authorities in a sort of castle/ borderland of feudal logic. The vertical power still describes the way of ruling in a country in which, symptomatically, the borderland extents almost to the infinite.3 On the other hand, the opportunity to escape to ‘new lands’ led to paradoxical outcomes that include limited civic responsibility and radical separation between people and rulers.4 For Medvedev, such interplay between authority, territory and people dates back to the mid-sixteenth century, when Ivan IV conquered the Tatar capital of Kazan. Such historical event had political and geographical implications that determined the evolution of the country: the original Rus’ extended beyond its confines; the Metropolitan of Moscow became Patriarch; the Moscow Prince became Tsar; state authority over the territory became more complex (vast and heterogeneous); and central power was obliged to allocate more resources to defend borders and combat enemies – the state became a key economic actor, favouring mono-production and distribution in kind to the detriment of exchange relations and entrepreneurship (Medvedev, 1999: 20-21). From as far back as the Kievan Rus, the ‘Russkaya Zemlya’ (Russian territory) has been conceived as a space rather than as state;5 foreign travellers called Kievan Rus the ‘land of cities’; and for centuries Russia was just a commercial route between the Baltic and the Black and Caspian Seas.6 Additionally, the majority of people in Western Russia had their movements controlled by landlords, giving birth to the popularity of mobile figures such as the pilgrim or the wanderer in this culture (Polouektova, 2009: 117) and justifying the interpretation of territory as a spiritual refuge and alternative view of reality.

3 Caroline Humphrey points out that the overall structure of power relations in Russia appears as “a series of equivalent positions in nesting hierarchies, such that a similar domination may be exercised at each level” (Humphrey, 1994: 24). 4 We can recognise certain patterns of nomadism with the creation of Potemkin villages and collective tendencies to runaway when troubled. According to George Nivat (2007), the prevailing nomadism of Russian culture has become an archetype of instability. 5 It was Peter I who began to say ‘Russia’ instead of Russ (See Meyer, 2007: 14). 6 The Scandinavian name for Rus, Gardarika, means ‘land of fortresses’, or ‘land of towns’. See A. Grishin-Almazov (1998: 73).

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Both Sergei Solov’ev and Vasily Kliuchevsky present the development of Russia as conditioned by the process of spreading and stopping over the population. According to Soloviev, it has happened as a social pattern; in Kliuchevsky’s opinion, it rather occurred as succession of historical periods.7 An important socio-cultural reason for moving to new territories was people’s aspiration to escape from authorities and from the state, to embody an ideal of freedom, to move to distant ‘free lands’ and to begin an ideal life represented and cultivated in national Utopias. This aspiration secured the preservation of pre-state culture, its development into an anti-statist culture, the formation of groups that fluctuated between state service and revolt, weakness of responsibility for the state’s day-to-day activity, and a gap between the authorities and the people. People reacted to their discontent with authority not by trying to change it, improve it, or take responsibility for it, but by moving en masse as a way to preserve and activate pre-state archaic values in all spheres of human activity (Akhiezer, 2004: 11). For certain periods of history, this attitude to state authorities should be treated as the primary factor driving colonization. In response, the authorities from which people were trying to escape reacted by enslaving peasants, or the entire population of the country, and also by the use of mass terror (ibidem). Likewise, distance has been traditionally applied in Russia as a punishment (i.e. sending prisoners to Siberia). A separation from the core meant not just a negation of any opportunity of personal development, but also a human degradation. All this gave rise to a specific attitude toward space, linking it with the value of will, with the possibility of irresponsible existence, with the promise of opportunity to escape from problems into a mythological, problem-free condition (ibidem). A good metaphor for Russia’s unique spatial formation was given by Yuri Slezkine, who proposed to view the ethno-political structure of the Soviet Union as a communal apartment with separate rooms for certain nations (Slezkine, 2006). By the light of this metaphor, study of Russia’s spatial formation demands consideration of the need to escape from this komunalka, alongside consideration of the abundance of territory to which to fleet. Elena Hellberg-Hirn suggests that home and homeland might be understood in Russia as a set of concentric circles, employing two kinds of centricity: individual and collective (Hellberg-Hirn, 1999: 63). An example of this is the rhetoric of the Russian election campaign of 1996, when the then Prime Minister Viktor Chernomyrdin launched the slogan Nash dom Rossiia (Russia Our Home), assuming a meta-belonging that is territorial rather than civic, national or ethnic.

7 See Sergei Soloviev, 1962 and Vasily Kliuchevsky, 1956c.

58 Francisco Martínez

Hellberg-Hirn describes the dynamics within the Russian space as arising from the opposition between the inwards and oppressive home and the limitless and open homeland; a home and an anti-home, in a way. According to Yuri Lotman, home is a place which is one’s own, a place of safety, culture and divine protection. Conversely, the anti-home is the centre of the abnormal world, an alien area connected to death (Lotman, 1990: 185-190). Lotman illustrates how both psychological and physical aspects of daily life are inseparable in Russian culture, traditionally created around life- places and liminal digressions. Several Russian speakers whom I met in the last years described themselves as living “in an aquarium” or “in Lilliput”. Such statement came from people residing in the Baltic region, which lacks, in the view of my interlocutors, a proper extension and is over-boundered. Contrarily, there is in Russia a tradition of grandiosity and monumentality, according to which ‘big is good, big is strong’ (Stites, 1999: 259-263). The paradox here is that the spatial grandiosity of Russia has to be confirmed, however, by a high concentration in a core, manifested sometimes in oppressive and inhuman forms. We can find this, for example, in the juxtaposition of empty unused expanses with tiny and crowded work or living spaces in most of Russian cities. In her study of love and sexual stories in communal apartments, Anna Rotkirch (1999) describes how journeys in the Soviet Union were motivated by a lack for private space – a need to escape that was both physical and psychological, owing to how everyday urban life was circumscribed by social conventions as much as by the crowded living spaces. Work travels (Komandirovky), thus provided the scarce commodity of private alternative physical space (Rotkirch, 1999: 131-134). Overall, in Soviet Russia journeys seemed to provide an especially important possibility for escaping but also as a rite of initiation, as we can read in stories of vacations to the South (ibidem: 136).8 The extensive space out there became, therefore, an intimate home, a refuge where to escape from everyday relations, a lover that never says ‘no’.

EMPIRE OF PERIPHERIES The history of Russia is the history of a country that colonizes itself. Vasili Kliuchevsky (apud Pipe, 1974: 14)9

8 “With a family of two or three generations in the same room, sharing the kitchen and bathroom with the neighbours, sexual encounters required careful organization and spatial innovation in the form of self- made walls, secret places and borrowed apartments. The shame and frustration created by the constant lack of private space is, not surprisingly, a leitmotif in collected autobiographies about love and sexuality from Leningrad / St. Petersburg”. (Rotkirch, 1999: 132) 9 Pipes, Richard (1974), Russia under the Old Regime. New York: Scribner.

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In this article, I explore the persistence of imperial logic in Russian politics and what the recent manifestations of this pattern are. Spatial elements perennially come back in the organisation of the Russian society. For instance, Lenin described communism as Soviet power plus the electrification of the whole country. Moreover, the emergence of Russia as a state has not depended upon a founding political act, economic strategy or national will, but rather on spatial occupation. Originally, Russia appeared as an abstract conglomerate of lands, ‘accidentally’ Christianised and politicised. Hence, the understanding of nation, people and empire, and the evolution of these notions, occurred in Russia not only later but all in one. Here I argue that this process was accidental, dependent on historical contingencies and geographical circumstances, rather than following a gradual development. As Medvedev asserts, “the Russian Empire was the consequence and a hostage of its geography”. He explains it as a symbolic assimilation and simulation that has Moscow as a generative model of this hyper-reality (Medvedev, 1999: 27). At the Paris Exposition Universelle of 1900, the tsarist pavilion included a section devoted to the empire’s peripheries (as later done in the Soviet VDNKh). Indeed, Prime Minister Petr Stolypin assigned at the time a central place to this in his program of reforms (Masoero, 2013: 59). Both the Russian state and society developed an addiction to peripheries, compelled to fall into that dependence on account of spatial and historical conditions, instead of being planned or self-generated. This suggestion is inspired by what Alexander Etkind (2011: 6-7) describes as ‘internal colonization’, a notion that focuses on the particular cognitive framework created in Russia (becoming both the subject and object of Orientalism) and how the mode of domination applied to the colonies was ‘brought home’ in different periods and aspects (Ross, 1996: 7). Such a boomerang effect was partially voluntary partially aberrant and unexpected. The identification with and idealization of the effect of the boomerang was used and abused by the core, but also reproduced and enjoyed by the population in an act of mimicry. This pattern appeared accidentally, based on situational reactions, yet soon generated its own hybridity. A considerable number of scholars has already observed that both the government’s and the people's perception of the Russian state were affected by the timing of the creation, the patterns of expansion and the geography of the Russian empire. For instance, Geoffrey Hosking states that the position of an imperial identity impeded the formation of a Russian ethnic and civic nation, and that the cost of empire forced the Russian peasantry into serfdom. In Russia, conceptions of state, peoples, and nations have intermingled, making it impossible to separate them analytically

60 Francisco Martínez

(Hosking, 1997: 19-21).10 Moreover, Russians became simultaneously ‘imperial people’ – proud of their conquests – and enslaved populations, colonialized through the core (Kagarlitsky, 2008: 127). As Jane Burbank and Frederick Cooper remind us, the Ottoman, Romanov, and Habsburg empires “were not Turkish, Russian, and Germanic peoples ruling ‘others,’ even if there were people within these empires who advocated Turkifying, Russifying, or Germanizing policies” (Burbank and Cooper, 2010: 368). “Where, actually, was the center of this colonial power?” asks cultural critic Boris Buden – “There is no answer to this question… the center is empty”, continuous, adding that “the Russian people, those were alleged subject, they experienced themselves the Soviet communism as a colonial power” (Buden, 2009: 66).11 Several accounts have also noted the vague constitution of the centre of the Empire. Tony Judt, for instance, finds it to be: “poorer and more backward than its subjugated periphery” (Judt, 2006: 167). Along similar lines, George Bataille states that: “the Soviet Union... is a framework in which any nation can be inserted: It could later incorporate a Chilean Republic in the same way as a Ukrainian Republic is already incorporated” (Bataille, 1991: 151). Discussing Soviet Russia, Irina Sandomirskaia points out three objections to subsuming the post-socialist territories under the colonial paradigm. Firstly, postcolonial scholars tend not to include Soviet and post-Soviet cultures into their academic agendas, primarily as a result of a basic lack of competence (and though this deficiency has been considerably addressed in recent years, the work remains inconclusive and the immense diversity of post-Soviet locations and contexts are yet to be accounted for). Secondly, Sandomirskaia argues that colonialism and colonisation originate in West European modernity and that colonialism is an intervention from the West – not from the East. Thirdly, she draws attention to the fact that the Soviet state did attempt to balance economic development (unsuccessfully) and engaged with campaigns against illiteracy, the modernization of everyday life, ideological education and other measures against the population’s ‘cultural retardedness’ (Sandomirskaia, 2008: 8). To Sandomirskaia’s objection, we could add a fourth: that the form of domination in Russia was continental, unpredictable, with people on the periphery better off than those in the central provinces. Dominic Lieven (2004), for instance notes that many of

10 When the Bolsheviks came to power in October 1917, their initial vision of the state was very different from that of the majority of Russian intellectuals, claiming then that the Russian empire had been created by brute force. However, once the consolidation of the Soviet state became Stalin’s main priority, the Soviet textbooks began to claim that virtually all the non-Russians had come under Moscow/Petersburg’s control voluntarily. 11 Translations done by the author.

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Russia’s peripheral areas were wealthier and culturally more sophisticated than the imperial centre. Likewise, the Tsarist court co-opted ethnic elites in order to better incorporate territories and attracted and settled foreigners by giving them privileges over Russians. Hence, even if we do consider the conceptual and relational approach in the post-colonial model to be a useful one (Morozov, 2013), it is important to acknowledge the limitations of such a comparison; and to avoid drawing up direct parallels. Rather, we should differentiate not only the Russian and the Soviet experience, but due to profound political, ethical, and aesthetic differences between these projects, also the socialist and colonialist projects (Yurchak, 2006: 9). Drawing on Alexander Etkind’s concept of ‘internal colonization’ (2011), and Sergei Medvedev’s understanding of ‘conglomerate of peripheries’ (1999), I move forward by presenting Russia as a ‘poly-peripheral’ empire, simultaneously marginal and central in its inner and international dimension. Russia is, as such, understood as a meta- territoriality, manifested as a habit of thought, a frame of reference, and an arrangement of power (Burbank, Hagen and Remnev, 2007). The consequences of such a formation might include an irrational conceptualisation of the space and a looping and fragmented way of development.

SPACE AS A SOCIAL FACT In Russian culture, East and West are not directions or spatial categories, but concrete places. Mihhail Lotman 12

Along these lines, it is proposed that the Russian spatial regime can be understood as a formation (not just a framework) that affects the way society is constituted. For Georg Simmel, “space in general is only an activity of the mind” and “the emphasis on the spatial meanings of things and processes is not unjustified” (Simmel, 1997: 138). Any spatial regime includes elements that are prior to perception, i.e. conceptualisations that are amended generation after generation yet nonetheless reproduced. The poly-peripheral empire, therefore, possesses an obduracy, a tendency to persist independently of Revolutions, wars, margins lost or margins acquired; that is owed to a spatial arrangement that has been institutionalized and socially embedded – crossing the boundaries of change in spite of huge social disruptions. As recounted in numerous Soviet accounts, Lenin arrived to the heart of the Bolshevik revolution by train, appearing in the Finland Railway station of Petrograd the

12 Lecture “Russian Space. Blessing or Curse?” given in the Tallinn University Winter School, January 2014.

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3rd of April of 1917.13 Nine years later, Walter Benjamin was taking notes in his diary about a map hanging nearby the Moscow Kremlin. On that map, dozens of lights showed all the cities in which Lenin put his feet. The mausoleum that hosts his embalmed corpse was already built in the new heart of the new empire; nonetheless, the Soviet leader had still to be immortalised on the whole Soviet space. Spatiality occurs as an integral part of a larger concern; it is being the arena wherein social processes and interactions are actualised. Furthermore, no spatial regime can be displaced in a simple motion, evolving as an embedded condition of existence (which accounts for their continuity and obduracy). A spatial regime is not just a mirror of a given society, but also a drive that shapes everyday life enhancing notions of reality (knowledge), evidencing power relations and producing discursive coherence. I have chosen three songs and four movies as examples of how space is taken in Russian culture. The first song is Moi address sovietsky soyuz (‘My address is Soviet Union’), which praises the Soviet territory as an absolute and abstract construction (‘If you want to know where I live, don’t expect any street, or building, just write down Soviet Union’). The second is Doragoj dlinnuyu (‘Long is the road/Those were the days’), which refers to the enormous distances in Russia and the singular experience that it is to travel there, and here is taken as a metaphor of life itself. The third is Shiroka strana moia rodnaia (‘Vast is my native land’), which presents the geographical extension of the homeland as a feature to be proud of, enabling the coexistence of different communities, whilst also conceding a sense of identity uniqueness (‘Vast is also my soul’). The first film is Dziga Vertov’s A sixth part of the world (‘Shestaya Chast Mira’, 1926), an anthropological travelogue that urges the viewer to acknowledge and integrate peripheral diversities, and documents the cultural tolerance and historical propensity to socially merge that the Russians have displayed over centuries. In the second selected film, Storm over Asia (‘Potomok Chingiz Khana’, 1928), the Mongolian population appears exploited by American and British occupants. As the film unfurls, the Soviets propagandistically help the main character (the heir of Chingiz Khan) in his attempts to drive the imperialist occupiers out of his country. Vsevolod Pudovkin‘s master piece (with a magnificent visual hardness and impressive landscape of steppe, mountains and forest), represents a common assumption among Russians (‘we supported colonised countries, helping to liberate from imperialism’); but ignores, the

13 Russia had 30,000 km of railway tracks by 1890, and doubled by 1914 (Meyer, 2007: 28).

63 On the Peripheral Character of Russia fact that integration of communities into their empire was not a choice of these communities part. As historian Patricia Seed remarked:

Histories of the independence of the formerly colonized were similarly narrated as straight forward stories of liberation in which the formerly colonial powers were unproblematically villainous and the formerly colonized were equally evidently virtuous. Such studies narrowly constrained what could be said about both colonized and colonizer. In particular these resistance and accommodation stories failed to achieve a vision of the emergence of a hybrid society formed by various accommodations and remittances among both conquerors and subjugated. (Seed, 1993: 10-11)

The third movie is The Russian Ark (‘Russkij Kavchek’, 2002), a provocative retort to the Soviet montage tradition in which Alexander Sokurov evokes a certain continuity within historical disruptions and, during a promenade through the Hermitage, exposes the troubled identification of Russians with Europe. The Europeanising endeavour of Peter I, paradoxically favoured the geographical extension of the country to the Pacific. Hence, what was supposed to evolve as a European metropolis with few colonies, became a total Eurasian empire with an inaccessible centre. As peripheral Europe, Russia belongs to the continent in a contested and open way, not only as a result of discursive matters on identity and religion, but also because of the way in which Russia was integrated into the geopolitical system and the capitalist world. Drawing on the classic theories that describe a world system divided in cores and peripheries depending on levels of production, innovation and organised dependency (Friedmann, 1973; Wallerstein, 1974), Boris Kagarlitsky argues that Russia has always been integrated as periphery, what generated itself a different variant of governance and social organisation: “different speeds of development inevitably gave rise to different economic and socio-political structures, and this in turn altered the character of the processes that were occurring” (Kagarlitsky, 2008: 219). Furthermore, Russian development has been excessively exposed to geopolitical circumstances and demonstrates a fragile internal order, features that are due to its peripheral condition: “For two centuries Russia had played a substantial role in the development of European capitalism; as a supplier of raw materials, as a market, as an importer of ‘free’ capital, and as a debtor country” (ibidem: 183). It is not surprising, therefore, that the Bolshevik revolution was a reaction against both St. Petersburg (Tsarist rule) and world system (capitalist ideology and geopolitics).

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The fourth movie is Siberia MonAmour (‘Sibir Monamur’, 2011). In a majestic yet terrifying and dystopian landscape, Slava Ross presents a harsh Siberia wherein humans can behave like wild dogs for survival. Russian colonization was a “complicated process of transforming Siberia and the Far East into Russia” (Remnev, 2003). Indeed, the Russian Empire did not practice territorial expansion as the “permanent and supreme aim of politics” that characterized European imperialism (Arendt, 1958: 125), but rather as a popular reaction to institutional oppressions and as a patrimonial spatial rhetoric (Masoero, 2013). From the core, both people and authorities have viewed the Russian extension of the territory as superior to the historical experience of Western colonialism, not merely as a ‘civilizing’ strategy but also as a mean of integrating the peripheries. As Sergei Oushakine notes, however, complains from the periphery of “being left in the dark” (‘ostavili v temnote’) and being “cut from the rest of the world” (‘otrezali ot mira’) have been relatively common (Oushakine, 2009: 21). All in all, the tsarist government was aware of its limited ability to rule its remote territories. In Petersburg, Bely describes the frustration of Senator Apolon Apolonovich when dispatching orders that do not quite reach the provinces, likening the orders arrows falling down or being broken on the long way to local governors. Indeed, at the time it was easier to get from St. Petersburg to New York than to Vladivostok, and trade routes had not passed through Siberia for centuries. As Kagarlitsky notes: “until the building of the Trans-Siberian Railway, organising successful trade through this region was impossible since suitable river routes were lacking” (2008: 130). The empire has been also suffering from a basic territory-population imbalance, with most areas suffering from too much land and too few people, whilst other areas suffered from the inverse: too many people and too little land.14 The geographical extension provoked (an officially acknowledged) impoverishment of the centre, regional unbalances, and fear of peripheral betrayals. This danger prompted the official discourse of “we have no colonies”.15 Otherwise, calling the territories colonies meant implicitly admitting the existence of numerous non-Russians within Russia that were joined to the centre by an artificial bond (Danilevskii, 1991: 485). In Empire of the Czar. A Journey Through Eternal Russia, the Marquis de Custine writes:

14 In 1775 Catherine approved a territorial reform aiming to readjust this imbalance through state- sponsored colonization and resettlement in the ‘open’ areas. However, and despite the European influence, in the West, Russia has traditionally met resistance to its expansion, whereas the East was more complacent in ‘open-lands’. For instance: the Crimean War 1853-1856; the Treaty of Berlin 1878; the Polish insurrections 1831/1863 and Baltic independences 1919. 15 See for instance: Tolstoi, Dmitri (1861), “O kolonizatsii”, Vek 22 (7 July) apud Masoero, 2013: 68.

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Do you know what it means to travel in Russia? For a superficial mind it means to feed itself on illusions. But for someone perceptive, for someone possessing an independent mind character, it is a difficult, ungrateful task. At every step such a traveller discerns… two nations fighting against each other: one of these nations is Russia comme elle est, and the other one is the Russia as it wants to be perceived in Europe. (De Custine, 2007: 134)

From the eighteenth century onwards, comparisons between Russia and the West have been a constant feature in the construction of Russianness. Indeed, any parallel made in the nineteenth century between Russia and other empires – such as the Roman, Ottoman or Habsburg – had to be questioned whether out of the need to imitate or to reject. Moreover, the obvious difference between multi-ethnic Russia and the much more ethnically homogeneous West European nation-states began to be presented as a sign of uniqueness and advantage. From the European perspective, Russia is and has been seen as ‘the other’, traditionally excluded from any possibility of integration despite of playing an active role in the political changes of the continent (Golunov, 2013; Morozov, 2009; Medvedev, 1999). In order to understand how its peripheral condition has influenced Russia’s development, I draw on several geographical differentiations. The first of these is the differentiation between space and territory made by Sergei Medvedev (1998: 50-52). The second, from Sanna Turoma and Maxim Weldstein (2013: 3), is between ‘empire’ as a category of analysis and space as an experience.16 Like language, money or religion, space can be perceived, abstractly conceived, and employed as a discursive practice that re-produces a particular culture. The third was established by Henri Lefebvre, who approaches the conception, representation and practice of the space as an inter-dialectic process (1991: 38). The first of these refers to cognitive aspects and expectations related to the territory; the second is dependent on technical descriptions like maps and plans; the third studies models of behaviour, such as routines and tactics.

16 They have also noticed a distinctive Russian obsession with space in social practice and in academic research: “Space has meant mobility and expansion, while it has also meant ‘slowness’ of communication, insufficient infrastructure, and deceleration of historical change. Russia’s vast geographical expanses have been regarded as an obstacle to modernization, while they have also been understood, by historical actors and scholars alike, as an asset, a boundless and ceaseless resource of industrial, economic, and technological progress” (Turoma and Weldstein, 2013: 14).

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RUSSIAN SPACE AS A LIMINAL EXPERIENCE The physical enormity of the country and the paucity of its population, together with its remoteness, conditioned the characteristic features of Russian history and subsequent Russian national life… they conditioned the long duration of the period of movement, a period [during which society was in] an agitated, fluid state, when nothing solid or stable could take shape. Sergei Solov’ev (apud Pavlov-Sil'vanskii, 1924: 20-21)17

In the volume Peopling the Russian Periphery, Nicholas Breyfogle, Abby Schrader and Willard Sunderland define the Russian process of colonisation as both Russian and international at the same time (2007: 8). For centuries, restrained and expanding waves of settlement succeeded, making this process changing yet continuous. Nikolai Ssorin-Chaikov (2003) has pointed out how perennial changes in the state-citizens relation in Russia provoked “a process of continuous displacement”, whereby the system is perpetually built but never finished – thus creating a sense of continuous failure and disorder, as well as keeping people distracted and busy with ungraspable tasks. In his view, disorder emphasises its own temporary character – problems not yet solved, order still unachieved – yet, a display of work in progress takes itself out of linear time (ibidem: 136-137). Perennial political ruptures modified and gave shape to Russian colonisation, making the process varied from period to period and region to region. This produced persistent factors, such as ‘permeable frontiers’ and unfinished orders within the state (Breyfogle, Schrader and Sunderland, 2007: 7).18 Likewise, in his book In the Soviet House of Culture: a Century of Perestroikas, Bruce Grant notes how Siberia has been characterized as “the place one retreats to, takes refuge in, or where one draws spiritual and material resources” (Grant, 1995: 8). According to Grant, Siberia definitively gained a special place in Soviet culture when thousands of women and children were evacuated there during the Nazi invasion in World War II, and still retains its appeal as the destination of those attracted by “a romantic desire to be closer to nature” (Sansone, 1980: 153). Furthermore, Grant describes how Nivkhi communities (living in the Sakhalin Island) looked upon Perestroika more as a source of collapse than for a promise of renewal (1995: 13), accepting the process initiated by Gorbachov as only one in the series of many similar re-building attempts in Russia: “Over the course of six political generations, from Nicholas II to Gorbachev, Nivkh schoolchildren have been taught, in effect, that native

17 N. P. Pavlov-Sil'vanskii (1924), Feodalizm v drevnei Rusi. Petrograd: Priboi [2nd ed.]. 18 See: “Russian colonization unfolded with such splendid diversity that it is more accurate to talk of Russian colonizations in the plural than the singular. Ever evolving and multifaceted, Russian borderland settlement was a process in which outsider colonists, native peoples, the natural environment, and the world of the state and its representatives influenced one another in ever shifting combinations. Differences of time and place could and did create different colonizations” (Breyfogle, Schrader and Sunderland, 2007: 7).

67 On the Peripheral Character of Russia life and language was to be forgotten, remembered, forgotten, remembered, forgotten, and now remembered again” (Grant, 1995: xii). The exigencies of distance minimized the state's influence: the relative independence from central authorities of Russian peasants across Siberia acknowledged in the maxim 'God is high in the sky and the tsar is far away' (ibidem: 5). On the other hand, official accounts19 depicted Siberia as 'a deep net' into which Russia could cast its social sins (Bassin, 1988: 16). Repeatedly Siberia has been envisioned as symbolizing nature and traditions, in contrast to the Russian centre as symbolizing culture and civilisation. This conception is, however, a social configuration rather than a spatial fact, resting as it does on unequal power relations and leading to an uneven development, here reified through ‘natural’ representations of the territory (Fischer-Tahir and Naumann, 2010: 303; Kühn and Bernt, 2010: 303). In its inner centre-periphery configuration, the Pacific Ocean was the realisation of the open frontier and the loop from a national to transnational scale. Russian expansion towards the East blurred the distinction between Europe and Asia. It also prompted the Russian frontier's discourses of territorial civilization, already favoured by the cultural Messianism of the society (which combines both Orthodox exceptionalism and Mongol universalism). Otherwise, the process of border formation was not accomplished but assumed as transitory, as always suitable to be extended. Simultaneously, and as Katri Pynnöniemi (2008) asserts, Russia is a country characterised by transits, not just because of transport corridors, connecting Asia and Europe, but also because of the liminality of the spatial experience, changing tempos and rhythms in a liturgical and epistemological way. Indeed, a trip within Russia unfolds as a radical experience rather than a touristic transit; in this sense, to travel there is somewhat pre-discursive, akin to exploring the very building of movement. As evidenced in Bakhtin’s theory of the chronotope, Platonov’s novel Chevengur and Pasternak’s Dr. Zhivago, travel is seen in Russia as a quest for truth and justice (there is no country where Don Quixote is more popular than in Russia). Popular culture offers plenty of witty sayings that employ the idiom of travel; for instance: ‘there are no roads in Russia, only directions’ and ‘Russia has two kinds of handicaps: idiots and roads’. But the liminality of the Russian space is not only physical, or geographical, but also discursive and political. Maria Mälksoo argues that peripherality in relation to the West has created a curious case of ‘nested liminalities’ in Eastern Europe: “since its introduction in the era of Enlightenment, ‘Eastern Europe’ as such has been the

19 As for instance the count Nesslerode, Nikolai I’s Foreign Affairs minister.

68 Francisco Martínez embodiment of liminality, of the state ‘betwixt and between’ in Europe’s self-image” (Mälksoo, 2009: 65). Juri Lotman presents these societies as borderline Europeans, translating and interpreting Russia to Europe (Lotman, 2005). Kliuchevsky wrote that everything that the Russian traveller sees around himself in Europe “persistently imposes on him a sense of border, limit, of definite certainty, of strict distinctness, and of continuous and ubiquitous human presence with the impressive signs of resolute and unremitting labor. The traveller's attention is constantly captured and enthused”; in Russia, however, “there is no sign of human dwelling anywhere and the observer is taken over by a terrifying feeling of the never- interrupted tranquillity, of heavy slumber and bareness, of isolation that invites abstract gloomy contemplation devoid of concrete and clear thought” (Kliuchevsky, 1956a: 69- 72). Liminality is an in-between stage between two stable orders, in and out of time and social structure, a defiance of categories (Turner, 1969: 83). Moreover, the liminal space generates a sense of fragility and vulnerability, but also a zone of heightened semiotic activity (Lotman, 2005). Liminal spaces create a situation of great ambiguity, producing a sense of not being ‘neither here nor there’ (Turner, 1969: 81). As I argue in this article, Russia can be defined as a peripheral heartland, a ‘centre out there’ (Turner, 1973) that requires a ‘journey’ and provides the vulnerability and freedom proper of the margin.

BACKGROUND AND CONTEXTUALIZATION The state swelled up, the people grew lean. Vasili Kliuchevsky (1937: 11)20

There are a number of Russian views that praise the crucial role of territory in their culture. For instance, philosopher Aleksandr Herzen (1956) claimed that Russia is more a subject of geography than historical entity; poet Aleksandr Blok (1960) wrote that Russian spaces are fated to play an elemental role in history; and painter Isaak Levitan asserted that real landscape art can only exist in Russia.21 In the opinion of George Vernadsky, “history provides no clearer example of the profound influence of geography upon a culture than in the historical development of the Russian people” (1949: 6). Whilst, Sergei Solov’ev (1850) objected that the simple factor of size was an inadequate criterion upon which to draw conclusions about the character of a state.

20 Kliuchevsky, Vassili O. (1937), Kurs russkoi Istorii. Moscow. Gosudarstvennoe Sotsialno- Ekonomicheskoe Izdatelstvo. Vol. III. 21 See for instance A. A. Fedorov-Davydov (1966a), Isaak Il'ich Levitan: Zhizn' i tvorchestvo. Moscow: Knebel; and A. A. Fedorov-Davydov (1966b), Isaak Il'ich Levitan: Dokulmenty, Materialy, Bibliografiia. Moscow: Knebel.

69 On the Peripheral Character of Russia

The critical point rather is the manner in which the state had attained its dimensions historically. This last is well represented by the exponential growth of the Empire between the 15th and 18th centuries; with Ivan III, Prince of Moscow, controlling 460,000 m2 in 1462; Ivan IV, 2,8 millions of m2 in 1533; Boris Godunov 5,4 million at the end of the sixteenth century; in 1700, after the first explorations of Siberia, the empire included 15 millions of square meters (Meyer, 2007: 17). As further example, conquest of Amur in 1857-1860 confirmed the hopes of greatness among the Russian society (Bassin, 1999), but these were to be questioned in the aftermath of the Soviet Union. And indeed, current Russian borders are pre-imperial, similar to the boundaries of the tsardom of Muscovy around 1650, just before the conquest of Ukraine and the Baltic region. Russian space originally developed through colonization and a unifying language, but to the point that the scales and duration can be treated “as the major feature of the country’s history” (Akhiezer, 2004: 10). Additionally, Vasily Kliuchevsky considers colonisation as the basic fact of Russian history. Through colonisation, society had the opportunity to solve its problems by migration, periodically changing where it lived in a historically developed way of life that linked together with a mobile form of agriculture (1956b: 309-310). The colonization of and migration to Siberia went ahead in a severe, wild country that was almost desert. Siberia was mainly infertile, with rare and poorly populated settlements imposing a new burden on the country and evidencing that colonization was not based on economic foundations. The migrants were not the poorest peasants, or short of land, so poverty and the shortage of land could not explain this process (Akhiezer, 2004: 10). In the early middle ages, the population density of Russia was around 25 percent of that in the West. In the sixteenth century, population density in European Russia was one tenth that of Germany, and one twentieth that of France (Treivish, 1995: 9). In that context, colonization cannot be explained solely by land shortage, adverse conditions for agriculture and the enormous amounts of territory unsuited to agriculture; we must also pay attention to a social pattern of resolving all problems by extensive decisions (Akhiezer, 2004: 10). Along these lines, Konstantin Khudoley, Chief of the European Studies Department of the St. Petersburg University, stated: “Perhaps, the historical error of Russia was to come up to the Pacific Ocean”.22 We can recognise this paradox in Valentin Kataev’s novel ‘Time, Forward!' (1995 [1932]), which argues that modernisation will be achieved when ending the geographic in-betweenness of Russia, transforming even Siberia into

22 Statement made (when I was his student) during the course on International Relations programmed at the St. Petersburg State University in the Winter semester of 2007.

70 Francisco Martínez a European land. In the opinion of the main character of the novel, once the Bolshevik Revolution has been accomplished, Russia cannot be in Asia. Curse or blessing, the consequences of such spatial regime are ambivalent; as Medvedev reckons:

Space is generally considered to be a major Russian asset, but isn't it also a major pain in the neck? … Its vastness… repeated by many for over a century as an ultimate justification for everything that happens in that country. But it is the same space that has prevented Russia from developing civil institutions, civic society and the rule of law (Rechtsstaat) – in fact from developing the entire concept of civility, from civitas as a specific Western way of development by urbanization. In Russia, there has been little need to settle down and work on a plot of land (Medvedev, 1999: 15).

In 1830 the minister of education of the empire, Count Sergey Suvarov, introduced the new official concept of nation depending upon ‘Orthodoxy, Autocracy and Popular character (narodnost’)’, a principle that generated a new form of peasantization in the empire, hence reproducing a new-old spatial hierarchy. In reaction, Petr Chaadaev published his ‘Philosophical Letter’ (1991 [1830]) exposing Russia lack of belonging to neither West nor East, and claiming that Russia had not contributed anything important to the history of mankind. Chaadaev’s letter fanned the flames of debate over Russia’s relation to the West, and this debate eventually led to the emergence of two opposing groups of thinkers – Slavophiles and Westernisers – both influenced by the German idealism. Historians such as Nikolai Karamzin, Sergei Solov’ev or Vasili Kliuchevsky were among the first to argue that the natural borders of the state were Russia’s manifest destiny, a sort of Byzantine legacy impelling the empire to civilise Asia. Russian singularity seemed to be instantaneously legitimised by looking at a map and by the representation of the space that was both mystical and messianic. Both the government's and the people’s perception of distance and the territory were historically affected by the timing of the creation, the patterns of expansion and the geographical consistency of the Russian empire. Going back to the earliest Rus’, we can notice how it appeared literally boundless, conceived as a sphere of influence rather than as a territory with borders, with a north-south axis formed by the river-roads between the Baltic Sea and the Black Sea. The then advocated ‘russkaya zemlya’ (Russian land) remained very much in a process of becoming. Indeed, the posterior regional growth of the Russian lands generated dynastic problems and the emergence of competing principates. In the sixteenth century, the conquering of Novgorod, Tver,

71 On the Peripheral Character of Russia

Kazan or Astrakhan was seen in Moscow as the gathering of the indigenous ‘russkaya zemlya’, beginning the formation of the empire even before the awareness of national distinctions had emerged. The rulers of seventeenth-century Muscovy inventoried and managed their territorial resources for physical and military purposes, but they did not have a ruling ideology that predisposed a strong arrangement of the territory. Beginning with the European-inspired reforms of the Petrine period, this situation changed dramatically and the Russian ruling establishment acquired a spatial view of government that was rational and modern. Moreover, they developed a diverse range of tools and practices that allowed the rulers to deepen their conceptual and physical grip on the territory of the state.23 If Russia were to be a genuine European power, as Peter intended to make it, then it should also be geographically part of Europe. Hence, the historian Vasily Tatishchev intended to construct a new geographical image of the Russian state. In his book Russia or as it is called now: Rossja, he identified the Ural chain as the proper natural- geographical frontier between the continents, moving the boundary from the ‘fictional’ stretch of the Tanais River (Don) to the Mountains. However, the posterior reclamation of the Russian place within Asian geography was in sharp contrast to the geopolitical vision of Peter I. The common West European colonialism originally prompted by the so call ‘foreign Tsar’, derived firstly into claims to create ‘our Peru’, ‘our Mexico’, a ‘Russian Brazil’, and ‘our little India’;24 and later into amorphous and expansive borderlands, forays of modernization, a fuzzy constellation of peripheries and a pileup of unfinished projects and disrepairs. Emma Widdis maintains that images of a boundless territory have been a powerful symbol of identity in Russia (2004: 33). The eighteenth-century elite’s preoccupation with identity produced a related impulse to define both the national territory and the territory of the empire simultaneously. In effect, eighteenth-century philosophers dissolved the nation into the empire and the empire into the nation. Panegyrics to the tsars also started to mention the vastness of the Russian land as the country's most distinctive feature – always in comparison with the West. The territorial immensity has been lauded by the Russian writers since the Petrine era, but in the late 1700s it became a point of obsession that clearly reflected the elite’s heightened national

23 Maps anticipate empires. Russian surveyors and missionaries marched alongside soldiers, initially mapping for reconnaissance, then for general information, and eventually as a tool of pacification, civilisation, spreading of the Orthodox religion, and exploitation of the defined colonies. 24 See Marc Bassin (1991), “Inventing Siberia: Visions of the Russian East in the Early Nineteenth Century”, AHR, 96(3), p. 770.

72 Francisco Martínez sentiment, emphasizing Russia’s huge size as one of the formative elements of the national character and as a source of a national pride.25 Russia’s imperial space is a contiguous territory, with an obscure spatial differentiation between metropolis and colony. Furthermore, the interaction of cultures on the frontier affected the society’s definition of identity and the official language, introducing concepts as ‘Manifest destiny’, ‘Open areas’ and ‘Natural borders’ (Sunderland, 2000: 212-213). In this line of thought, Marc Bassin has coined the concept of ‘Social Imperialism’ (1999), describing the connection between the drives for reform on the one hand and the political territorial expansion on the other. Otherwise, the size of the country and the subsequent tasks of maintaining the state and patrolling the borders favoured the inability of Russia to develop as a classical nation state. In addition, Russia has been dependent on natural resources throughout its history, and its geography has always been closely connected to the economic state policy. All of these factors have helped the Russians to widen the area of their settlement but at the same time have prevented them from mastering it. In fact, this is the basic dilemma faced by any expanding civilization: the more you expand, the less you control. A heterogeneous, diversified space has been, and remains, a major challenge for the authorities. It is not just centre against periphery; it is order against anarchy, cosmos against chaos, liberty against control, structure against entropy… (Medvedev, 1999: 18-19). We can observe through Russian history an urge to symbolically subdue land, an identification of modernity with horizontality and domination of the space. These are visible from the establishment of communal housing to the spatial programme undertaken by the Soviet state to conquer Outer Space. It is not a coincidence that the Soviets invested such vast resources into the exploration of the Cosmos, as well as serving up Yuri Gagarin and the other cosmonauts as the ultimate symbols of the superiority of the communist system, inspiring admiration and unity from the soviet population. Summing up, Russia was originally a peripheral colonizer of the periphery. However, the way in which its geographical extension was achieved, how this was interpreted and what it brought with it (disparate cultures, natural resources, few internal physical barriers…), distorted its evolution as a modern Western country, and,

25 See for instance XIX century historian Mikhail P. Pogodin (apud Riasanovsky, 1993: 3): “Russia! what a marvellous phenomenon on the world scene! Russia -a distance of ten thousand versts in length on a straight line from the virtually central European river, across all of Asia and the Eastern Ocean, down to the remote American lands! A distance of five thousand versts in width from Persia, one of the southern Asiatic states, to the end of the inhabited world -to the North Pole. What state can equal it? Its half? How many states can match its twentieth, its fiftieth part? ... Russia – a state which contains all types of soil, from the wannest to the coldest, from the burning environs of Erivan to icy Lapland; which abounds in all the products required for the needs, comforts, and pleasures of life, in accordance with its present state of development -a whole world, self-sufficient, independent, absolute”.

73 On the Peripheral Character of Russia hence, postponed its democratisation process, merged the national (Russian) identity into an imperial conception of the space, and favoured a conceptual dichotomy of (minuscule) core / (huge) borderland, oasis / desert. Some manifestations of this logic can be still recognised in the belief of the right to empire, in a terminal syndrome spread among the Russian society after the collapse of the Soviet Union, and in the common use of terms like ‘sphere of influence’, ‘near abroad’ or ‘Russian speaking space’ to refer to former territories of the Tsarist empire.

THE CAPITAL DOES NOT BELONG TO RUSSIA BUT TO THE EMPIRE Moscow is the planet that has taken off and left Russia behind. Moscow has entered the 21st century, while beyond it, the vast country cannot keep up and is perhaps falling back into the 19th century. Karl Schlögel (2007)26

Comparing the empire with a troika that absorbs space at a heedless speed, Nikolai Gogol rhetorically asks in Dead Souls: Russia, where are you hurtling to? The notion of empire presupposes vastness and diversity, but also inequality and relations of dependency. In Russia, the notion of the border comes to the gates of Moscow, or more specifically to its suburbs. Beyond Moscow there are just borderlands, ruled as buffer areas that provide natural resources and occupied by aliens. The liminal charge of borderlands depends always upon a core, which is an extremely reduced one in Russia (particularly if compared with the extension of the borderlands). Supposedly, the buffer area functions as safety zone to the core, yet the infinite character of this borderland produces a continuous feeling of failure and need of repair. In Petersburg, Bely presents the imperial capital as belonging not to Russia, but to the kingdom of dreams. Petersburg seemingly appears as just a point on the immensity, but it is a point that adds a fourth dimension to the map – mythical, irrational and nonetheless symbolically effective as a source of power (Bely, 1981: 256). Geographer Vladimir Kaganskii argues that power and space are particularly hierarchical in Russia: “the whole space: place and position, relations and connections, distances, directions – are differentiated according to [specific] status. Place in the space is status in the state” (Kaganskii, 2001: 137). In his view, “faraway was close-at- hand, whereas nearby was distant. Distances in the landscape were not linked with the distances in physical space but were tied to the status or position in the power structure” (ibidem: 153). The practical consequence, observed by Kaganskii, was that

26 Schlögel, Karl (2007). “Archipelago Europe”, Eurozine (Originally in German, Osteurope 8, 2005). Accessed on 30.09.2014, at http://www.eurozine.com/articles/2007-10-12-schlogel-en.html.

74 Francisco Martínez vertical, hierarchical and administrative relations subordinated horizontal, territorial and everyday practices, even to the point of creating them (i.e. The Trans-Siberian railroad, GULAG towns…). The greatest example of the Russian goal to dominate the space was the foundation of St. Petersburg in a rough land facing the Gulf of Finland. Thereupon, the Petrine establishment explicitly regarded territorial space as (1) a resource to be studied, managed, and exploited; (2) a terrain to be shaped and moulded as the physical expression of state power; and (3) a symbol of national pride and a basis for national identity. More than a city, St. Petersburg was a symbol of ‘Europeanisation’, ‘order’ and ‘enlightenment’, fixing the vast empire as a Western power. The capital of Peter I had to play a major instrumental function in his reforms:  As a window by which Russia could notice what took place at the neighbouring countries;  As an ark of entrance in Russia by which the tsar intended to penetrate in modernity;  As a named ideal, to show to the rest of Europe that Russia was part of European civilisation. For Pertti Joenniemi (2001), the naming of St Petersburg itself demonstrated some degree of mental openness – with Dutch and German, rather than Russian connotations. The choice was very much in line with the overall endeavour of breaking the isolation caused by Russia's somewhat peripheral location in view of the rest of Europe. The name ‘Petrograd’, used for a short period following the First World War, represented a different logic. ‘Burg’ was translated into Russian ‘grad’ and the religious connotations were dropped. Leningrad, the name assumed in 1924 five days after Lenin's death, strengthened the political enclosure even further. Abandoning in September 1991 the Soviet-time name of Leningrad implied a repositioning of the city in both temporal and spatial terms.

St Petersburg is, as such, a reminder of that it was once possible to adopt a posture that contained an identity sufficiently unique and yet open for the more general. It constituted a site where it was possible to be simultaneously Russian and European. (Joenniemi, 2001: 18)

According to art critic Boris Groys, the ‘authentic Russian history’ begins with the construction of St. Petersburg. Groys remarks, however, that Petrine reforms accomplished not only modernist aspirations, but also “a unique act of self- colonization... the eternal sign of the cultural colonization and psychological destruction

75 On the Peripheral Character of Russia of Russian people” (Groys, 1993: 358). Petersburg appeared in Russia as a sort of self-negation, breaking with tradition and with the rest of the country already with its name: “Sankt! – Piter! – Burg! The ambiguity and openness of St. Petersburg also depends upon its situation, as pointed out by Sergei Smirnov: “Built not only on the edge of the country, but on the fracture of cultures, Petersburg has never been able to boast with Moscow’s complex of great-Russian full-bloodedness, neither have the Petersburgers ever felt themselves genuine Europeans. Hence – the constant desire to find themselves through the close observation of others. St. Petersburg… immediately became encrusted with the epithets characteristic of a city uncertain of its own identity and young – ‘the Northern Venice’, ‘the Northern Palmira’, ‘the Northern Amsterdam’... A clone city, it seems an illusion and an ambiguity exactly because it represents a quaint combination of different and other images, calls for a dialogue with them” (Smirnov, 2000: 7-8).27 In this sense, St. Petersburg shows both confidence and constraint towards Europe. Additionally, the Russian capital has suffered historical vacillations (Kiev, Novgorod, Vladimir-Suzdal, Moscow, St. Petersburg and finally back again to Moscow), each of these changes entailing strong social connotations as well as geopolitical choices and civilizational affiliations (Sorokin, 2002: 127). Eventually, the periphery not only expanded but it also became multiple,28 shaping back the centre and the way Russia participates in the global system. Russia’s multi- peripherality and the looping and fragmentary nature of its modernization immersed the country in civilizational discourses and never-ending comparisons with the West. These debates evolved in “an almost mythical manner” (Makarychev and Morozov, 2013: 344), claiming that “no adequate names can be imagined” for Russia (Pivovarov and Fursov, 1999: 180), or that Russia is an island, a continent, or a distinct and unique world in itself (Tsymburskiy, 1993; Spasskiy, 2011). The consequences are ambivalent, combining a sense of greatness with a choice between isolation or dependence from the West that prevents Russia from developing a global agenda and pursuing structural changes in the world system (Martyanov and Fishman, 2006: 86-87). In this sense, Russia appears ‘not just as a colonizer but also as a subaltern actor’; a ‘subaltern empire’ (Morozov, 2013: 16) constituted of a mix of definition of greatness, internal fragmentation and in-between ambiguous position vis- à-vis the West. In the ‘subaltern empire’, centre and periphery become irreversibly blurred keeping, nonetheless, a liminal quality (normative superiority but co-constitutive relation) and a depredator approach.

27 For more on the topic see: Morozov, Viatcheslav (2002), “The Discourses of St. Petersburg and the Shaping of a Wider Europe: Territory, Space and Post-Sovereign Politics”, COPRI Working Paper 13. 28 Eastwards into Siberia and the Far East; westwards into the Baltic, Poland, Ukraine; southwards into the Crimea, Caucasus, and Central Asia.

76 Francisco Martínez

OBLOMOV EMPIRE Russia is a gas station masquerading as a country. John McCain (apud Sherfinski, 2014)29

After the collapse of the Soviet Union and acknowledging the radical changes that brought it about, the question of how to hold together the empire gained a new relevance. Mykola Riabchuk (2007) regrets:

Local elites in post-Soviet republics inherited dysfunctional pieces of a dysfunctional empire. They had two options: to build new state institutions based on the rule of law, democratic procedures, and civic mobilization; or to re-animate the dysfunctional quasi-institutions of the Leninist state by other informal methods and semi-legal bodies. Only the Baltic republics opted clearly for the first way. All the other post-Soviet states took the second option.

Obviously, Russia has been and is still an empire, but one prone to swallow peripheries, accumulate historical misfortunes and suffer unbalanced developments. In short, the notion of empire still functions as a concept to describe the Russian regime of knowledge and domination, yet in a stretching form and with an Oblomov attitude (referring to the main character of the Ivan Goncharov’s classic novel, Iliya Iliych Oblomov – irresponsible, weak-willed, lazy and living from rents).30 Nowadays, Russia is a country with a large amount of territory, relatively small population, huge social inequalities, low life standards overall, and an economy highly dependent upon rich petroleum and natural resource endowment. Moreover, consumer rights of the Russian society have been increased under Putin’s rule, but not political alternatives; the Kremlin has offered elections but not plurality, and prompted state sovereignty, but not popular control of power. Putin’s sovereign democracy model has succeeded in securing political stability, but it has failed to create a system that is socially inclusive. In the early twenty-first century, as in the previous ones, Russia is both a rising global power and a weak state with repressive, corrupt and inefficient institutions. This has been here presented as an example of peripheral development, determined by historical contingences and geographic circumstances and manifested in the maintenance of imperial logics of power and conception of space in spite of political changes and historical ruptures.

29 Sherfinski, David (2014), “McCain: ‘Russia is a Gas Station Masquerading as a Country’”, The Washington Post. Accessed on 13.06.2014, at http://www.washingtontimes.com/news/2014/mar/16/mccain-russia-gas-station-masquerading-country/. 30 See Medvedev, 1999 for a wider contextualisation of this metaphor.

77 On the Peripheral Character of Russia

The former parts of the Russian empire are still seen from Moscow as peripheries, as borderlands; hence, the Kremlin believes it to be vital for their interest to have the right to directly influence the inner affairs of these countries. We can recognise it, for instance, in the use of ethnic Russian populations to militarily intervene in neighbours’ territory, as well as in the political attempts to abuse structural relations of dependence such as customs agreements, gas and oil tariffs. Cases such as Crimea, South Ossetia or Transdnistria share many similarities, as well as differences; but common to all of these cases is the spatial logic deployed by the Kremlin towards these regions (nowadays based on Eurasian theories that add even more liminality to the spatial formation).31 In this line, Dmitri Trenin notices how the Kremlin has reasserted Russia as a great power, in spite of twenty years of international ambivalence, and unlike all the former borderlands of the Soviet Union, which wholeheartedly embraced integration into the West (Trenin, 2011: 407).32 “Great powers do not integrate”, as the Russian Foreign Minister Igor Ivanov told a senior Ukrainian diplomat in 2002.33 Power in Russia is still conceived as power over the space, reproducing a pattern that historically prevented civic engagement and political alternatives to emerge, and led to a predator economic model, authoritarian way of ruling and concentration of the wealth in few hands. Tens of thousands of educated people as well as millions of Dollars are currently leaving Russia.34 What seems to be a de-colonising reaction is in reality a new loop in the peripheral development and logics of dependence. I conclude that the pattern of peripheral development in Russia is not over yet. We can see it, for instance, in the state’s struggles to dominate the Arctic, it’s planting a Russian flag on the seabed close to the geographic North Pole, restoring Soviet-era military airfields, and deploying especial forces to patrol the entire far-flung area between Norway and Alaska. “The Arctic, in Putin’s vision, looks like a miracle, the place from which prosperity for future Russian generations will flow… It follows, in his

31 Eurasianism is a political philosophy first advanced by Russian emigrées in the 1920’s. It presents Russia as distinct civilisation neither European nor Asian, arguing for a ‘third way’ in politics (benevolent empire), economy (between capitalism and communism), and culture (Orthodox messianism). See for instance Lev Gumilev, Alexander Dugin, Sergei Panarin and Vadim Tsymbursky. 32 After the disintegration of the Soviet Union, the Russian society encountered a new post-imperial phase (Trenin, 2001). In the nineties, three humiliating facts coincided to boost Russian nationalism to an unprecedented level: the fall of the USSR, the defeat in Chechnya, and the chaos of Yeltsin’s government, meaning loss of territories and decline of his international status, producing a hash financial crisis and a deep decreasing of life standards of the population. This resurgence of nationalism depends also upon the necessity to construct a new communal identity. 33 Recalled by Olexandr Chaliy, then Ukraine’s first deputy foreign minister, in a conversation on February 7, 2010 (apud Trenin, 2011). 34 See for instance: Tétrault-Farber, Gabrielle (2013), “Putin, Facing Sputtering Economy, Declares a Tax Crackdown”, The Moscow Times, 13 December. Accessed on 18.12.2013, at http://www.themoscowtimes.com/business/article/putin-facing-sputtering-economy-declares-a-tax- crackdown/491490.html.

78 Francisco Martínez mind, that if we have it, others will want to take it away. So it must be defended”, comments Alexander Golts, editor of the journal Yezhednevny Zhurnal.35 Simultaneously, the Russian government promotes a new patriotism, limiting the influence of the new urban middle class and preparing the personalist regime for tomorrow (for eventual variations of the price of oil and gas or for a future political succession).36 The unprecedented resurgence of nationalism and spiritualism in the Russian society can be seen as a symptomatic strategy to reinforce boundaries on the borderland, to establish a fictitious order on a society that has been historically multi- ethnic and formed through migration. After the Ukrainian conflict, the Kremlin has extended a siege mentality over the Russian society, as well as an open willingness to patronise former territories of the Tsarist Empire. Likewise, the theory of Russia constituting a distinct civilisation is being increasingly channelled by state media. The Kremlin is recovering the Eurasian discourse in order affirm the role of Moscow in a multi-polar world. The consequence, however, is quite the opposite: Russia has reached a level of international isolation unseen since the cold war and can rely on very few partners (not allies) in the world.37 Moreover, in Russia there has re-emerged a mentality that thinks of the nation’s greatness in terms of power and the fear that the neighbours feel. All this accentuates the peripheral condition of Moscow, seen for instance in capital outflow and brain drain. Eventually, the persistence of imperial logics in Russian politics robs the society of its chance to become a modern country and fully enter into the world system. In this sense, Russian borderlands remain threatened from within the system rather than from the neighbours or other big powers. The risks of further implosions still appear more plausible than foreign interventions due to inner fractures. Otherwise, the pattern that presents the “imperial space” as formative of the nation accentuates the liminal character of the country and makes the state and the organisation of society more secluded, unstable and unsustainable – as an oasis that fights the desert by drawing all the water out from it.

FRANCISCO MARTÍNEZ PhD candidate in anthropology at the Estonian Institute of Humanities, Tallinn University, Estonia. He has edited Hopeless Youth! (2014, Estonian National Museum)

35 Weir, F. (2013) “Arctic resource race heats up, as Russia, Canada stake new claims”, Christian Science Monitor. (18.12.13): http://www.csmonitor.com/World/2013/1211/Arctic-resource-race-heats-up-as- Russia-Canada-stake-new-claims-video 36 This move back to conservative politics reminds not only of previous passages of Russian history but also finds parallelism with the last years of Franco (Spain) and Marcelo Caetano (Portugal). 37 See Putin’s speech saying that “Russia is fortunately not a member of any alliance. This is also a guarantee of our sovereignty”. Accessed on 30.09.2014. at http://eng.kremlin.ru/transcripts/22714.

79 On the Peripheral Character of Russia and Playgrounds and Battlefields (2014, TLU Press). His research was been awarded with fellowships at the Georg Simmel Zentrum (Humboldt University), Moscow School of Diplomacy (MGIMO), Aleksanteri Institute of Helsinki, and University of Lisbon. As a journalist, he has written over 520 articles and produced 150 video-reports. Contact: [email protected]

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RUSSIA AND TRANSFORMING SECURITY RELATIONS IN EUROPE: A MIX OF

STRATEGIC AND NORMATIVE RATIONALES

SANDRA FERNANDES

UNIVERSIDADE DO MINHO, PORTUGAL

Abstract: Since the end of the Cold War, Russia has retained special attention as a Eurasian country with a defining role in the evolution of the former-soviet space. We argue here that the issue of Russian evolution under Putin’s leadership has raised specific questions in the security realm, potentially affecting the entire post-soviet space and the European security architecture. This paper aims at, firstly, exploring geopolitics as a contributing perspective to this issue and, secondly, shedding some light on the role of normative (non-)convergence in explaining Russian external action. The paper will pay special attention to new modes of cooperation and competition that Moscow has developed with the US and the EU in the 2000’s. Finally, the paper assesses how the strategic approach is complementary to the normative perspective in understanding current challenges.

Keywords: European security, Russia, geopolitics, multilateralism, normative convergence.

INTRODUCTION Since the end of the Cold War, after both the fall of the Berlin Wall and the implosion of the Soviet Union, the literature has attempted to organise the countries of this “space” in different categories that explain their internal and external orientations. In this context, the Russian Federation has retained special attention as a Eurasian country still occupying, and wanting to occupy, a defining role in the evolution of the former Soviet bloc.1 Moscow, as the main successor state of the former Soviet Union, is a strategic player in a direct or indirect way. Russian geopolitics have been a main contributing field to understand the renewed role of the former superpower in Europe, particularly as far as the analysis of its vast

1 For an analysis of the role of Russia in the post-soviet space in the 21st century, see the comprehensive study (Kanet and Freire, 2010).

85 Sandra Fernandes natural resources and its nuclear and conventional armament are concerned.2 These two dimensions of power have been instrumental in Russian relations with the European Union (EU), the United States (US), European security institutions such as the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE) and neighbouring countries. Besides the fact that both dimensions are material dimensions of power, they also refer to power viewed from a spatial perspective and, thus, explain Russian foreign policy from a geopolitical gaze. We do not aim here at reviewing critical geopolitics literature as a perspective for the analysis of international security3 but at evidencing how this view contributes to enlighten core dimensions of the Russian rationales in the security realm. As Dalby (2009) underlines, geopolitics implies a broad perspective on the relationship between space and power, i.e. “[…] a term that refers to numerous modes of linking space and power and is best left that way; it’s a discursive mode, a matter of overlapping discursive practices, not a thing to be reduced to a stable definition”. In that sense, the role of ideas and perceptions, besides traditional strategic interests, is also instrumental to understand Russian positioning towards security issues in Europe.4 The definition of what constitutes the European security architecture has evolved since the end of the cold war in accordance with the redefinition of strategic and normative relations, as it is argued in this paper. It is constituted by security institutions (with different roles, importance and scope), bilateral treaties between the US and Russia, and the main Euro-Atlantic security actors (the EU, Russia and the US). The peculiarity of the architecture is its ongoing adaptation to the post-cold war period and the recurring Russian contestation of the role of NATO in Europe. Despite an apparent status quo concerning its adaptation in the 1990s, such as NATO enlargement or the OSCE pan-European scope, the new millennium has brought increasing challenges to its foundations. In order to understand the impact of Russia in the security realm, this paper will, thus, analyse two intertwined dimensions that inform Russian positions: (1) strategic interests and (2) issues of political convergence based on the normative assumptions underpinning the relations of Moscow with third parties. The latter is particularly

2 On Russian geopolitics, see for instance Breault et al., 2003; Isakova, 2005; Marchand, 2007; Nazet, 2007; Mongrenier, 2009; Facon, 2010. 3 On critical geopolitics, see Tuathail, 2006. Critical geopolitics is a term that refers to the resurgence of the geopolitical perspective of analysis after the Cold War. It “intends to understand world politics in terms of the ways in which elites and publics actively construct the spaces of political action that are then the medium for the policies of states and other actors” (Agnew, 2010: 569). 4 Bachrach e Baratz (1962) have contributed to enlarge the understanding and analysis of power by stating that power has two faces and that immeasurable aspects such as values and myths ought to be researched. Their work has been directed at analysing decision-making procedures.

86 Russia and Transforming Security Relations in Europe sensitive as it relates to a growing gap between Moscow and its Euro-Atlantic counterparts concerning issues such as secessionism, among others central to the European security order. The paper will pay special attention to new modes of cooperation and competition that Moscow has developed with the US and the EU from 2000 to 2012, with some views on more recent developments. This period corresponds to Putin’s leadership of the country and to significant shifts in its foreign and security policy in a course of reassertion.5 In the first part, we will analyse how arms control and energy management are pursued by Russia as core strategic interests to create an improved power position. In the second part, the paper explores how Russian multilateral relations demonstrate that the spreading of values and norms in cooperative relations impacts on Russian perceived positioning. The emphasis will, thus, be placed on immaterial aspects of power in contrast with material instruments (military and economic) and how the multilateral relationships of Russia form a loose commitment towards common norms. The conclusion synthesizes how the second category (ideational dimension) is complementary to the first to understand the fact that the security relations between Russia and the other security actors (the EU, the US and international organizations) have been deteriorating.

1. ARMS CONTROL AND ENERGY: TWO DRIVERS OF RUSSIAN STRATEGIC REASSERTION

1.1. ARMS CONTROL AND RUSSIAN DETERRENCE CAPACITIES Putin’s Russia has voiced divergent views from its Euro-Atlantic counterparts on an array of security issues, ranging from the so-called “common neighbourhood”6 with the EU, to the North Atlantic Treaty Organization (NATO) enlargement. The Ukrainian crisis, initialled in November 2013,7 illustrates Russia’s own interpretation of stability and sovereignty in Europe, leading the EU and the US to condemn the Russian military

5 On the evolution of Russian foreign and security policy and Putin’s Russia empowerment, see Haas, 2010 and Kanet and Piet, 2014. 6 Geographically, the “common neighbourhood” includes the countries of the “near abroad” or the “post- Soviet space”. The first reflects the enlarged EU’s view of its external role on the borders that comprise a shared neighbourhood with Russia on the Eastern flank of the EU. The expression refers, thus, to a geopolitical perspective of engagement of the EU in this space. The “near abroad” comprehends the fourteen Newly Independent States which integrated the former Soviet Union. This zone of vital interest, or at least sphere of influence, is fundamental to the Russian perception of threats. The Russian “near abroad” (blizhneyezarubezhye, in Russian) is attributed to Kozyrev, minister of foreign affairs under Yeltsin (de Tinguy, 2008: 57-59). 7 A few days before the November 2013 Vilnius summit, Ukraine decided to suspend temporarily the preparations for signing two agreements that would have been a milestone for the country’s relationship with the EU. The summit was the third of the Eastern Partnership (EaP), an EU policy launched in 2009 to tighten Brussels’ offers towards its Eastern neighbours. From then onwards, the country faces an internal crisis with international consequences. The EU has adopted several rounds of sanctions to protest against what it considers the Russian illegal annexation of Crimea of March 2014 and military backing of East Ukrainian separatists. Nonetheless, the extension of asset freezes and visa bans and the eventual trade restrictions on Crimea do not target Putin’s inner circle, Russian access to financial markets or even sensitive sectors of the Russian economy. Currently, Ukrainian sovereignty is still threatened by separatism although it ratified an Association Agreement with the EU.

87 Sandra Fernandes escalation as a response to the crisis in Ukraine. The use of military moves has been a recurrent Russian reaction in crisis contexts in Europe. For instance, in 2013, the Kremlin stationed Iskander missiles in Kaliningrad (at the border of the EU) in response to the US/NATO planned antimissile shield (Gutterman, 2013). With similar political symbolism, Russia launched a military preparedness exercise on the Ukrainian borders at the height of Ukrainian crisis in late February 2014 (Myers, 2014). Current stalemates in the European security dialogue stem from the inexistence of comprehensive partnerships in EU-Russian, US-Russian and NATO-Russian relations. Among the most divisive issues are the unilateral initiative, launched in 2007 by the US, to install a missile defence system in the Czech Republic and Poland, Kosovo’s independence (2008) and the EU/NATO-accession aspirations of Ukraine and Georgia. This section addresses the new Russian pressures on European security in light of the anti-missile dispute and other issues concerning the military equilibrium in Europe. The anti-missile defence system is mainly a bilateral issue and is poorly addressed multilaterally because of flaws in the existing security architecture. The Bucharest NATO summit in April 2008 voiced the support of the European member states for an anti-missile shield (Press Release, 2008). There is nonetheless discomfort among the allies about building such a system that may be perceived as directed against Russia, illustrating a process of spatialisation of Russia as a threat, and the corresponding identity formation processes that go with it. The discussion about the implementation of a missile shield in Europe has provoked intense transatlantic debate mainly since 2007, although it is an old issue in a new context. It has been developed as part of the arms control and arms reduction talks that began during the Cold War after the Cuban missile crisis in 1962.Washington expressed its intentions to withdraw from the Anti- Ballistic Missile (ABM) Treaty of 1972; an intention that met Russian opposition. The main US argument in favour of developing the shield is a change in the perception of threats at the global level and a need to develop efficient defence systems (President of the United States, 2002). After 9/11, the Russian-American bilateral relationship improved due to the common perceived threat of global terrorism. Nonetheless, in order to pursue their war against terror, the US unilaterally withdrew from the ABM Treaty in December 2002. In the US missile defence project, the European sites would become the third location in the US system, complementing the other two in Alaska and California, meant to counter threats coming from Asian countries. As far as the EU is concerned, Brussels is not an appropriate forum to discuss the issue since the EU lacks competence in the matter. Furthermore, issues falling under the Common Foreign and Security Policy (CFSP) and the Common Security and Defence Policy (CSDP) are approved under the unanimity voting procedure, which allows each

88 Russia and Transforming Security Relations in Europe member state to impose its national views and block decisions. Until now, bilateral discussions have been preferred to multilateral methods as a means to address this issue. The idea that Russia should participate in the missile defence system and contribute to a pan-European device is often advanced by the defenders of the American proposal.8 It is also often accompanied by the idea that Russia should join NATO, which is presented as a panacea for all the security problems in Europe. In view of the history of relations between Russia and its NATO counterparts, it is hardly likely that the alliance along with its 1990s adaptations could be seen as more attractive to Russia now than before, considering Russia’s global resurgence. On the contrary, Moscow is questioning this legacy of the 1990s and is seeking an appropriate role in the European security architecture. There are two opposing and contradictory stances being taken. On one side, Russia wishes to engage in a substantive discussion about the pertinence of NATO, in view of its belief that the alliance is erecting a new Berlin Wall (Putin, 2008). On the other side, the West sees NATO as an entirely new organisation, which has adapted to the new geopolitical situation and is no longer a threat to Russia. The debate about missile defence obscures another (avoided) discussion about the fact that NATO could represent a bloc against other countries. At the very least, the two stances are evidence that Moscow has not been offered a satisfying role in the organisation, which it permanently perceived as a threat or at least a leverage that could be used against its interests. The main questions raised in the debate about the necessity of a missile defence system in Europe fall into two categories: political and technical arguments are used to defend or attack the project.9 From a technical point of view, the feasibility and effectiveness of such a device is questioned, as is the proven existence of a threat posed by an eventual Iranian nuclear bomb. From a political point of view, the risks of proliferation and arms race are discussed, as is the real purpose of the extension of the US Ground-Based Midcourse Defence (GMD) system in Europe as opposed to the stated goal of dissuading against Iran. Whether Europe needs such a system, against whom might it be directed and the consequences for arms proliferation are critical questions to be considered. In the transition from President Vladimir Putin to successor Dmitry Medvedev (2008-2012), there has been continuity concerning the stance on missile defence in Europe, because the new President erected a diplomatic fence around this issue. In June 2008, in his first visit to a Western country (Germany), Medvedev underlined two

8 Interviews at NATO headquarters in Brussels, on March 12, 2008 and on February 24, 2009. 9 See for instance Slocombe et al. (2007), Webb (2008), Muller (2007) and Krause (2007).

89 Sandra Fernandes leitmotivs for Russian foreign policy. First, NATO enlargement would seriously damage relations with Russia; second, the transatlantic approach is no longer suited to address security challenges in Europe. He proposed the creation of a “European security pact” that would link all the parties involved. He summarised the main idea of renewing the existing security architecture and mentioned the need for a “breathing space”, namely to discuss Kosovo and the missile defence system (Medvedev, 2008). Indirectly, President Medvedev urged a reshaping of the existing dialogue but without enlarging NATO and with Russia taking on a new role. This is the first time such a proposal has been advanced and defended, in an elaborated and more gentle tone although it remained so far a rhetorical exercise.10 The escalation of the Ukrainian crisis since the end of 2013 further narrows any prospects for this proposal to be taken more seriously. Russia challenges, thus, the current alliance and its role in Europe. Missile defence is therefore not an isolated, controversial question and it should be understood in a broader geostrategic panorama, where the actors (particularly Russia) link different issues as a means to achieve goals. In the case of Russia, recovering from the humiliation of the Yeltsin years is an important factor. Yet, the issue of security at its borders is more consistent and goes beyond political post-imperial symbolism. The approach of sovereignty through territorial control has unique features in Russian foreign policy that are explained by the eurasianist imperial characteristics of Russia (Chaudet et al., 2009: 39-66; 99-120). The August war in Georgia in 2008 and the ongoing Ukrainian split have proved that the Kremlin uses its strategic assets to reassert its role in the “near abroad”.11 Two main issues have been advanced by Russia in connection with the anti- missile system: Russia’s decision to suspend the Treaty on Conventional Armed Forces in Europe (CFE) and its opposition to further eastern NATO enlargement to Ukraine and Georgia. The latter is also connected to Kosovo’s proclamation of independence in February 2008, with the Kremlin arguing that it sets a precedent for other separatist entities in Transnistria, Abkhazia and South Ossetia (Chizov, 2008). After the Georgian-Russian war, Moscow recognised the independence of the two entities and has been providing support. A solution to these frozen conflicts, or at least their stabilisation, is fundamental for any Georgian transatlantic aspirations. During his term, President George W. Bush made several diplomatic efforts to support the Ukrainian and Georgian ambitions in this regard. Still, a number of European allies were against this proposal and consequently NATO endorsed the prospect of entry but delayed it with no precise schedule being set.

10 See Lomagin (2012) for the detailed analysis of the Medvedev proposal. 11 See footnote 5.

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For Moscow, this outcome was not satisfactory because NATO membership was merely postponed (while continuing to be encouraged) and because the allies decided, at the Lisbon summit in 2010, to complement the anti-missile project with a system developed by the Alliance to cover the geographical area of south-western Europe left aside by the US plans. It is interesting to note that the divisions among the allies reflect the divergences among the EU member states towards Russia. For instance, France and Germany are key partners for Russia in Europe and are inclined to take a prudent and conciliatory stance, mostly when perceived strategic interests are at stake. At the time, the 2008 Bucharest summit represented an achievement for the American leadership, determining Bush’s legacy in foreign affairs. The confirmed reinforcement of the contribution of the alliance to the Afghan theatre positively balanced the summit. Yet, this does not hide the identity crisis of the organisation, which is still struggling for a broadly accepted raison d’être both internally and externally. Despite its adaptations, NATO is still perceived as a threat by Moscow. Russian Ambassador to NATO Dmitry Rogozin (2008-2011) has perhaps expressed the most radical Russian view about the alliance and its policies towards Kosovo. His remarks even led to an argument with the Agence France-Press (AFP), which Rogozin accused of distorting his speech. He denied the quotation in which he allegedly advocated the use of force to impose respect for international law in Kosovo.12 The fact that Putin appointed this outspoken nationalist politician to the post in January 2008 is representative of Moscow’s determination to voice its opposition to the adaptations of the alliance and to a new missile defence system in Europe. For Rogozin (and hence Moscow), NATO expansion and missile defence “pose a clear and present danger to Russia” (Osipovich, 2008). While still president, Putin voiced the same idea when he threatened to target missiles in Ukraine, should it join the alliance (Belton, 2008). For the Kremlin, these two issues are closely linked to the equilibrium of forces in Europe. The French and German caution at the Bucharest summit, delaying the NATO Membership Action Plans for Georgia and Ukraine, arguably reflected the desire to preserve relations with Moscow. These events also demonstrate that this third post-cold war enlargement differs from the previous ones of 1999 and 2004. Russia is now able to reject the status quo it had previously accepted because its position in the balance of power has changed. This objection constituted a strong signal that Russia could influence outcomes and that the “common neighbourhood”13 is also a Russian affair. After Bucharest, French

12 Letter by Dmitry Rogozin to the chief editor of the AFP in Paris dated February 25, 2008. Details of Rogozin’s speech are reported by the news agency RIA Novosti (retrieved from http://www.rian.ru/pressclub/20080222/99667207.html). 13 See footnote 5.

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Prime Minister explained that France was against this accession because it was not “the right answer to the equilibrium, to the relations of power in Europe and to the relations between Europe and Russia” (Zecchini, 2008). He was actually expressing a view held by some EU and NATO member states, and he committed a media blunder because he was accepting implicitly that there are still spheres of influence in Europe. Another important item in the US-Russian dialogue was the Strategic Arms Reduction Treaty of 1993 (START II) of 1993, which has not been implemented because Russia withdrew from it immediately after Washington withdrew from the ABM Treaty, as above mentioned. This agreement is especially relevant because it prohibited intercontinental missiles with multiple re-entry vehicles (MIRVed ICBMs). This kind of missiles change the capacity to deter and to deliver a first strike, since the capability for destruction is increased by the multiple warheads carried by a single missile.14 The previous START I Treaty was due to expire in 2009, and it had a fundamental role in the destruction of strategic nuclear weapons in the US and Russia. After the US withdrawal from the ABM Treaty in 2002, the idea of a START III became unfeasible. Instead, the “Moscow Treaty” (more specifically, the Strategic Offensive Reductions Treaty or SORT) was signed between the two parties in 2002. It was meant to limit the number of operationally deployed nuclear warheads until 2012. The parties also signed a joint statement in parallel with the SORT Treaty, which created a Consultative Group for Strategic Security on confidence-building measures and transparency measures, as well as other strategic issues of mutual interest. The Russian side complained that Washington did not discuss in advance the European development of its missile defence, notably in this consultation framework (Slocombe et al., 2007. These two nuclear treaties regulated relations between Washington and Russia until the signature of the New Start Treaty in April 2010, in force until 2021. Another treaty that is connected to the missile shield, and is an irritant between Russia, the US and European countries, is the 1990 CFE Treaty. This agreement established a cooperative restraint in Europe in the field of conventional armaments from the Atlantic to the Ural Mountains. An adapted version was signed in 1999 at the Istanbul summit of the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE).15 A component of the CFE Treaty is also the limitation of national ceilings in the “flank” regions, such as the Russian North Caucasus. This legally binding framework is weakened by specific conditions from the Russian side and recent evolutions. The

14 The theory of nuclear deterrence is based on the Mutual Assured Destruction (MAD) principle. 15 The 30 parties in the 1999 CFE Treaty are Armenia, Azerbaijan, Belarus, Belgium, Bulgaria, Canada, the Czech Republic, Denmark, France, Georgia, Germany, Greece, Hungary, Iceland, Italy, Kazakhstan, Luxembourg, Moldova, the Netherlands, Norway, Poland, Portugal, Romania, Russia, the Slovak Republic, Spain, Turkey, Ukraine, the UK and the US.

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NATO allies have not ratified the Treaty. They are waiting for Russia to comply with the adapted CFE flank provisions and the commitments it assumed at the Istanbul summit regarding the withdrawal of Russian forces from Georgia and Moldova. Moreover, in December 2007 Moscow decided to suspend its implementation for several reasons (Socor, 2007). Russia is concerned by the fact that the Baltic States are now NATO members and have not yet ratified the 1999 adapted version of the CFE Treaty (they are not party to the 1990 version because at the time they were part of Soviet Union), as this situation could allow unrestricted NATO deployments there. Among the list of reasons presented, the most important is that Russia challenges the Treaty itself and seeks a total renegotiation to advance its own favourable terms. The Russian demands have therefore escalated in the context of Moscow’s opposition to the US missile defence system. The deployment of Russian forces (regular troops) in Abkhazia and South Ossetia, as a consequence of their recognition as independent states in August 2008, further complicates any observance of the CFE Treaty. There is little doubt that missile defence in Europe would alter the existing equilibrium and the deterrence capacities. According to Webb (2008), it would undermine diplomacy and multilateral arms control in favour of a unilateral use of force, as in Iraq. The American agenda of missile defence “does not fit with the cooperative security model that Europeans support” (ibidem). Arms proliferation is also a risk pointed out by the opponents of the system. But for the US, it would improve its capacity to deter an eventual attack from Iran or North Korea. Once more, two conflicting views emerge. On the one hand, one can argue that the missile defence would represent a deterrent, avoiding the risk of an attack or the determination to develop nuclear weapons.16 On the other hand, one can argue that a vicious circle would emerge (similar to the arms race of the cold war) and alternative weaponry would be developed to counter the deterrence effect of the missile shield. The fact that Russia has “continued apace with its massive military rejuvenation efforts” during 2013 (IHS Jane’s Defense Weekly, 2014) and has been engaging in a military build-up is already seen as a sign in that sense (Muller, 2007) Russia ranks first among non-EU countries undertaking the greatest number of meetings with the EU, at all levels. It is also a special NATO partner. Nevertheless, there is a vacuum in the existing European security architecture, which fails to link the several multilateral and bilateral forums on missile defence and other related issues.

16 Thränert (Slocombe et al., 2007) develops a refined argument about the deterrence effect of the missile defence, notably as a tool for crisis management. It is also interesting to note a Russian argument on the matter of deterrence, being that Moscow’s assistance to Iran in the development of civil nuclear technology helps non-proliferation, as Russian control of the production process and recovery of the wasted fuel prevents its use for military purposes.

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The fact that two EU member states are involved in the Russian dispute with Washington to install the missile defence system further complicates matters. This is a particularly sensitive issue, since Russia has been seeking closer cooperation with the EU in defence since 1999 (Fernandes, 2009). Moscow feels that the EU has not reciprocated and it would consider greater EU involvement in European security a way of provoking a reassessment of the role of the US in the European security architecture.

1.2. GAINING STRATEGIC RELEVANCE THROUGH AN ECONOMIC ASSET “Energy represents a source of control for those capable of accessing and selling it, a security issue for both suppliers and buyers, and a foreign policy tool wielded by state actors” (Hadfield, 2008: 321). The energy agenda has been highlighted since 2006 because Russia seeks the recuperation of the energetic incomes and its distribution. Energy is one of the most prominent topics in the relationship with the EU, negotiated in their trade and investment agenda. Russia is the world largest exporter of gas and the second largest oil exporter, with considerable reserves of both hydrocarbons but also of coal. The country has the world’s largest natural gas reserves and is the third largest consumer of energy (EIA, 2008). The EU is the main trading partner of Russia, the latter being the third largest trading partner of the Union, largely due to the purchase of gas. In 2012, Brussels depended on 23% of Russian gas, with only 33% of consumption guaranteed internally 82% of the gas consumed was routed by pipeline, mainly sourced and controlled by Russian interests (Eurogas, 2014). In 2000, the EU and Russia were already engaged in an energy dialogue. However, the lack of ratification of the 1994 Energy Charter by the Russian Federation has been a recurrent problem between the two parties. The Charter and related documents rule energy relations based, namely, on free access to energy markets; free transit of energy products; and free flow of investment capital in energy. Putin, as prime minister, closed definitely the issue of ratification when he notified foreign governments that Russia would not join the Charter (Ria Novosti, 2009). The main consequence of this fact is that there is no mutual access to energy markets and Gazprom17 retains its monopoly, namely of access to its pipelines for natural gas transit from Central Asia to the European Union. The parties disagree on the necessity to adopt a new treaty. As a consequence of the deterioration of energy relations since the first gas crisis of 2006 that disrupted gas deliveries towards Europe, the parties agreed to create an early warning mechanism to prevent energy disruptions. A 2008 Russian law on strategic sectors also affects negatively the possibility of foreign investment in

17 Gazprom is the Russian gas monopolistic company.

94 Russia and Transforming Security Relations in Europe production and infrastructure in Russia (President of the Russian Federation, 2008). Given the close ties between the EU and Russia in the energy sector, Brussels is strategically interested in improving trade conditions for energy. This includes guarantees of supplies from Gazprom (volumes), operational infrastructures, principles of transparency, reciprocal access to markets, diversification and energy efficiency (European Commission, 2005). In the case of oil supplies, disruptions have affected particularly Lithuania and Latvia since mid-2006 (“Druzhba” pipeline). Reciprocal need is one of the recurring motto in the Russian arguments, namely in the energy dialogue. It refers not only to equal access but also to exploitation deals. Energy has also been highlighted since 2006 because Russia seeks to recoup the income from energy production and distribution, which was partly managed by foreign companies (Putin, 2008). Besides the Russian non-application of the ECT, the fact that the EU has no integrated policy on energy yet puts a break on its management of the issue, as opposed to bilateral relations of member states with Moscow. The pipeline routes intersect the political dependencies: the EU wants as much as Russia more autonomy in relation to the transit countries. Gazprom needs to rely on other sources of supply in order to fulfil the contracts with its final consumers mainly in terms of volume of gas. On its side, the EU is exploring ways of changing this situation by dealing directly with the Central Asian Republics. Both parties have preferred, then, to explore alternatives in friendly countries (diversification) and bilateral agreements of member states with Moscow have been undermining the prospects for a coherent and integrated energy policy at the EU level. France, Germany and Italy have signed agreements with Gazprom that involve for instance two new pipelines (“Nordstream” and “Southstream”) and opened distribution market for Gazprom in exchange of guaranteed supplies, with the support of new member states such as Bulgaria, Slovenia and Croatia (CASE, 2008: 198-199; Eke, 2009; Government of the Republic of Croatia, 2010). The aim is to create direct connections with the final consumers in Western Europe and, as a consequence, avoiding the transit countries in Central Europe (Mongrenier, 2009: 142- 143). As Delcour and Verluise (2009) emphasise, Brussels and Moscow have taken divergent approaches since 2006. The Union pursues the goal of a market-ruled and transparent energy sector, whereas Russia seeks to protect a strategic sector for the development of the Federation. Individually, some member states have preferred to secure their levels of consumption and downgrade relations between Russia and the European Commission to technical issues, thus, supporting Russia’s goals. To face this situation, the EU needs both to find alternative suppliers but also alternative

95 Sandra Fernandes pipeline routes that bypass Russian territory, besides the need to agree on a common policy. The difficulty to concretise these combined needs is illustrated by a Polish Member of the European Parliament’s (MEP) sharp critic towards Italy. He considers that the Italian deal with Gazprom for the Southstream pipeline, above-mentioned, is a “sabotage” of the EU Nabucco project because it jeopardizes the key issue of access to Central Asian and Caspian reserves (Saryusz-Wolski, 2007). Noël (2008: 3-7) does not foresee the scenario of a European gas market increasingly dominated by Russia provided that the creation of a single gas market would create solidarity among EU consumers and create a unified stance towards Russia.

2. BEYOND STRATEGIC INTERESTS: THE ROLE OF VALUES AND PRINCIPLES The analysis above has highlighted that the irritants concerning the European security architecture are informed by competing strategic interests. Russian perceptions of its geopolitical relevance are challenged, both in the nuclear and conventional fields, by anti-missile systems projects and by the revised CFE. Additionally, diverging views challenge the core legitimacy of the role of NATO in Europe. Concerning energetic assets, gas has also been an instrument to foster Russian power position. In this section, we explore further the evolution of the increasingly difficult security relations of European countries and regional organisations with Moscow, taking into account the principled foundations of these relations. We explore in particular the normative bases of cooperation that have emerged in multilateral fora (the EU, the Council of Europe and the OSCE) and the existing divergences despite declared common values and principles. Concerning the participation of Russia in multilateral institutions, Rowe and Torjesen (2009) present a useful analysis of several case-studies. This study highlights a clear dividing line in Russian stances towards the post-soviet space as compared to other issues, supporting thus our intent to analyse more specifically multilateral relations affecting the European security architecture. Multilateralism is a specific way of gathering international actors to support cooperation, non-discrimination principals, diffuse reciprocity (positive sum games) and generalised institutional structures. “Multilateralism” refers both to an organising principle and/or a specific international institution, which distinguishes itself by three properties: indivisibility; generalised principles of conduct; and diffuse reciprocity (Caporaso, 1992; Ruggie, 1992). The literature of the beginning of the 1990s underlined the specificity of multilateralism but also the difficulty in defining it in a unique manner (meaning and concrete form). Multilateralism is an institution but it can refer to an organisation or an activity (Caporaso, 1992: 603). Considering that

96 Russia and Transforming Security Relations in Europe multilateralism is a form of producing common norms, this section aims at analysing how multilateral relations affect political convergence between Russia and third parties.

2.1. THE EU AND RUSSIA Our paper argues that the EU is a sui generis international organisation which conveys the practice of multilateral methods in its interactions with third parties. This characteristic is based on two core elements. Firstly, the external policy of the Union endorses values and principles that are deposited, namely, in the Charter of the United Nations. In this context, the Union seeks the promotion of “effective multilateralism”. The goal of the EU is to improve global governance and support, on the one hand, the UN system and, on the other hand, the EU values (European Commission, 2003a). The Union recognises the importance of multilateralism for its policies that have external dimensions in other documents, such as the European Security Strategy (European Council, 2003). Secondly, we argue that the EU is itself a unique international organisation whose relations with Russia cannot be considered simply as bilateral relations as it is for instance the case of relations between two states. The EU pursues a regional process of integration since 1951 that has no precedent in history. Today, the Union has no foreign policy as such, in the sense that it is a sui generis global actor (Cameron, 2007). In fact, there are areas of community competence and others depend on intergovernmental decision-making, whereas others remain national a prerogative, outside European decision-making. This is a complex framework which involves several EU institutions (the Commission, the Council, the Presidency, the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy), member states and other international organisations. The current literature also points to the fact that multilateralism is still defined in different ways, particularly in different regions of the world “but common to all are the importance of rules, institutionalised cooperation and inclusiveness.” The EU has still to develop a “coherent doctrine of multilateralism”, although it has been consistent in the promotion of principles to seek multilateral solutions (Mercury, 2010: 2).In fact, since 1997, EU-Russia relations developed a sui generis framework of institutionalised cooperation, producing “rules” and “inclusiveness” in a broad range of domains from trade relations to educational cooperation.18 From the EU perspective, the purpose of the relationship with Moscow is to avoid new dividing lines in Europe after having overcome previous ones (bipolarity). One of the most visible strains in this relationship is the sharing of common values and principles, which are supposed to be the basis of

18 The EU-Russia cooperation outputs are described on the EU website and available at http://www.eeas.europa.eu/russia/common_spaces/.

97 Sandra Fernandes the partnership. They are the following (and they apply to the European Neighbourhood Policy (ENP), initialled in 2004,19 as well): the rule of law; good governance; the respect for human rights, including minority rights; the promotion of good neighbourly relations; the principles of market economy and sustainable development (European Commission, 2003b). Building on Manners’ (2004) study of the EU as a “normative power”, Laïdi (2010) has been studying the issue of norms and the rejection of the use of force to impose norms by the EU. He attempts to classify the Union as a “Risk Averse Power”. This kind of power insists on the “indivisibility of systemic risks between actors” and is determined to diminish the “risky behaviours” of other actors by integrating “their actions within a normative framework that would constrain them and make them more predictable” (2010: 2). We will not discuss here the feasibility of such a normative commitment for the EU as a global actor and the various understandings of the concept.20 We address here the effects of this assumption on its relationship with Russia, namely the convergence to the core systemic principles that it has endorsed in this context. The principled relationship aimed by the Union has proven to be difficult to achieve in the interaction with Russia. Contrarily, the use of conditionality (to link the relation to values observance) and the insistence on normative convergence has been producing increasingly a negative impact on the Union because Russia has been reacting negatively (Makarychev, 2008). As a result, this relationship has reached a paradoxical stage. On the one hand, the methodology and the domains of cooperation have reached a high degree of achievements. On the other hand, the political quality of the relation has deteriorated and it has been unable to achieve a real strategic partnership, as the handling of Georgian and Ukrainian crisis has demonstrated. Despite the fact that there are a lot of statements in that sense, the EU has not been willing to go beyond normative rhetoric on Russia. The most visible issue is the Chechen conflict that Russians always consider as an internal affair, refusing international interference (Carrère d’Encausse, 2010: 67-73). The EU has also never withdrawn from the vision that Russia is a partner, despite the existing normative gap. Even in the peaks of crisis in the relation, president Putin has been received by the EU as a special guest (for instance, during the Lahti informal Summit, in October 2006 under Finnish Presidency). The EU has created a specific dialogue on Human Rights with Russia, since March 2005, but the consultations never took place in Russia and it

19 There are twelve participating countries in the ENP at the Southern and Eastern margins of the EU. The latter overlaps with the Russian “near abroad”. 20 For an analysis of the EU commitment to the concept, see Wouters, 2010.

98 Russia and Transforming Security Relations in Europe looks more as an additional, repetitive and somewhat empty institutional mechanism. Until the mid-2000s, there has been some wishful thinking on the European side that these talks could lately produce the desired effect on Russian transformation.21 Since Putin’s third re-election in 2012, the Russian course of reassertion and political- normative divergences creates growing outstanding issues in the relationship in the four common spaces of cooperation.22 The Ukrainian crisis has contributed to deepen further this state-of-play by evidencing different normative understandings about sovereignty and territorial integrity on both sides. Additionally, the EU political system also contributes to the difficulty in creating political convergence between the EU and Russia because individual member states’ views on Russia are able to create competitive aims that are not convergent with the EU’s normative agenda.23 The EU approach towards its Eastern neighbours has not brought results in terms of engaging Russia positively. On the contrary, Russia views the ENP as an interference in its near abroad. This used to be less problematic than the engagement of NATO, or the United States stance (missile defence project), in Central and Eastern Europe, but it provoked a will to reassert Russian power and sovereignty. The Russian military escalation towards Ukraine in early 2014, above mentioned, illustrates how the EU’s normative engagement in the “common neighbourhood” has also become a security challenge for Moscow. In general, the EU post-enlargement ambitions in the common neighbourhood are those of a post-modern actor, in contrast with Russian traditional sovereign prerogatives. As Youngs and Pishchikova (2013) underline, the EU needs to promote “successful geopolitics” in order to compete with Russia on a different ground. According to the authors, Brussels has a sui generis perception of geopolitics and of its role that is based on values and on a positive-sum perspective of external relations. Instead of becoming an idealised European partner sharing views on common norms, Russia is becoming, in the EU perspective, a challenging foreign policy actor, as the Council Conclusions of March 3, 2014 on Ukraine illustrate (Council of the European Union, 2014). As in 2008 concerning Georgia, the Union condemns military reactions and threatens to halt specific dialogues with Russia. In contrast, Moscow has resourced to military means.

21 Interviews with EU officials in 2007-2009, Brussels. 22 Interviews at the European External Action Service and at the European Parliament, September 2012, Brussels. 23 On the cleavage of positions between older and new member states, see Fernandes, 2013. The former defend an interest oriented relation with Moscow that prioritizes strategic interests and the later tend to base their positions on the observance by Russia of values and principles.

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2.2. A SYSTEM OF NORMATIVE COMMITMENTS IN OTHER MULTILATERAL CONTEXTS In this section, we analyse the role that international organisations and conventions have played, during Putin’s mandates, in enhancing the normative gap between Moscow and European counterparts. Besides the EU-Russia institutionalized framework, the EU specifically binds its relationship with Moscow to the provisions that both parties endorsed in other multilateral organisations or conventions. Among the most important references, the United Nations Charter, the OSCE and the Council of Europe are core depositaries of principles and values. In the economic realm, the World Trade Organization (WTO) is the depositary of these principles. The Union, its member states, and Russia are connected to these multilateral forums, as members or observers. We observe that the Russian Federation has been using these multilateral arenas to discard difficult subjects or binding commitments from the EU-Russian agenda and depoliticise cooperation items. Nonetheless, the issues that Russia has to deal with in other fora than the EU show, as we shall see below, that Moscow tries not to be scrutinised in any multilateral relationship, neither in the relationship with the Union, nor with other international organisations. The fact that Russia is a member state of the United Nations, the Council of Europe and the OSCE has created a normative commitment towards these organisations and its members. Criticism against Russia has arisen in this context because the country is considered to have failed to respect original commitments. Thus, these different institutions have been “sounding boxes” of the problem of political convergence with the Kremlin and have not influenced Russia towards a common understanding about a system of values that is rooted in the Council of Europe and the OSCE. A Latvian representative at COEST24 perceives the problem with Russia as being that “we don’t know what to expect, i.e. which are the rules of the game”.25 Emerson underlines that the multilateral fora are irritating for Moscow because the country is constantly under criticism (2001: 1-2). Additionally, Russia also criticizes Western double standards, as it was the case concerning Kosovo independence as compared to Abkhazia and South-Ossetia recognitions in 2008. Concerning international organisations, their politicisation and application of double standards are the core critics, as mentioned below. The review of EU-Russian relations conducted by the European Commission in the aftermath of the August 2008 Russian-Georgian war (European Commission, 2008) is particularly elucidative of the way the different multilateral fora have been a ‘sounding

24 COEST is the working party on Eastern Europe and Central Asia at the General Secretariat of the Council of the European Union. 25 Interview conducted in Brussels, on June 4, 2007.

100 Russia and Transforming Security Relations in Europe box’ of the normative gap in EU-Russian relations. The Commission refers regularly, along this document, to the organisations that are depositaries of the values that underpin its relationship with Russia. Globally, serious concern is voiced about Russian non-compliance with them. The review acknowledges that “[t]he EU should develop a common position on Russia's proposal for a new European security order. [...] Russia is a key geopolitical actor, whose constructive involvement in international affairs is a necessary precondition for an effective international community” (ibidem: 3). On energy, the Commission senses that “[a] great deal of work is still needed to build up a genuine energy partnership based on the principles of the Energy Charter Treaty and notably transparency, reciprocity and non-discrimination” (ibidem). The European Commission acknowledges that “the interpretation of reciprocity which should characterise interdependence differs widely”. As a consequence, “the EU’s dependence on Russia as a[n energy] supplier will remain strong and might be a source of concern” (ibidem: 7). On human rights, the review considers that “[t]here is a general sense that there is a growing gap with regard to common commitments in the Council of Europe and the OSCE” (ibidem: 3) and that “some gap exists between declarations and expressions of intent and reality on the ground” (ibidem: 8). Trofimov (2008), a Russian diplomat, resumed the Russian view, defending the relativity of the notion of “democracy” as opposed to a universal approach to it. Concerning Russian membership in the Council of Europe, Massias underlines that Russia perceives internal developments as not being democratic backlashes but rather as the subordination of democratic values to national interests. In this logic, Russian authorities refuse external intromissions in domestic affairs. The result is a growing misunderstanding and irritation from the Russian side and a suspicion that the organisation is used by some countries to exert political pressure. The author compares these tensions to what happens in EU-Russia relations (Massias, 2007: 115- 116). Massias concludes that the existence of two different conceptions of democracy and its principles hinders the credibility of the Council of Europe (ibidem: 118). This divergence produces a dilemma between, on the one hand, the need not to exclude Russia and, on the other hand, the consideration of its devious human rights and democratic records. As it is the case in EU-Russian relations, the relations of the Council of Europe with Moscow have proven to need a rethinking. The author interprets the Russian view on its membership as follows:

Russia’s involvement must be understood as reflecting its overarching desire for multilateral diplomacy. […] The [Council of Europe], therefore, is part of Moscow's search for recognition and international respectability […] For Russia is

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very self-conscious of its image abroad: while using multilateral fora to alter its partners’ evaluation criteria, it is always asserting its specificity. (Massias, 2007: 115)

An EU official of the Council Secretariat26 perceives that the Council of Europe is an exception in Russian views on multilateral fora. He considers that Russia is more “sentimental” about this organisation, as opposed to other fora where Russia does not believe in multilateralism and defends its own national positions. Nonetheless, Russian leaders are defensive and perceive these organisations as ways of influencing and tend to avoid decisions that could be prejudicial for their country. Membership is seen, mainly, as a gain in influence. Similarly, commitments concerning the OSCE are perceived by Moscow as being relative and subject to change. In this organisation, the mutual criticisms have materialised mainly about the role of the Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODHIR) and the CFE Treaty. Putin’s Russia is criticised for its attempts to limit the scope of action of the organisation. The Russian argument is that the OSCE is too politicised and applies double standards (Jégo, 2007) and the country has become increasingly critical of the OSCE observation missions conducted by its ODHIR since the Orange revolution in Ukraine in 2004 (Belton, 2007). As a result, the Office could not observe the 2007 legislative and 2008 presidential elections in Russia for the first time since the collapse of the Soviet Union. Russian authorities blamed the organisation for this fact by alleging technical obstacles in issuing visas for the staff of the mission (The Associated Press, 2007). Another outstanding issue is the Russian suspension of its participation in the CFE Treaty since December 2007 (see above). Contrarily, the view of the Union is that the Helsinki principles, which are the normative basis of the European security order, are valid. An official of the European Parliament Secretariat27 underlines that “the Helsinki [Final] Act is not obsolete because the values are more important than the signatories of the time”.

CONCLUSION The article has evidenced that Putin’s leadership of Russia (2000-…) corresponds both to substantial bilateral and multilateral dialogues with main security actors and to increasing irritants affecting security relations in Europe. Power positions have been particularly advanced by Russia concerning military deterrence and gas interdependences. As a result, Russia has been facing an external confrontational

26 Interview at the Council of the European Union, on June 29, 2007. 27 Interview conducted at the European Parliament, on September 24, 2008.

102 Russia and Transforming Security Relations in Europe environment because of its leverage on energy, combined with its positions on arms control and NATO’s role in Europe. Among a set of interrelated security disputes, ranging from the US plan to extend its missile shield in Europe to the eventual third NATO enlargement after the Cold War, foundational questions are challenged by Moscow. The Russian leaders have been voicing a growing dissatisfaction with the existing institutional frameworks for cooperation and have been able to oppose three core developments: arms control (including missile defence and the CFE treaty), NATO raison d’être, and the notion of a shared “common neighbourhood” with the EU. The 2008 August War between Georgia and Russia has contributed to evidence the emergence of a more fragmented geopolitical setting for relations with Russia, as the ongoing Ukrainian crisis is also demonstrating. Energy has also been used as a geopolitical asset by Moscow. While Europeans try to create a common internal energy policy and to engage with Russia on regulating the energy market, the Kremlin takes advantage of this void in EU policies and has been sealing bilateral agreements to secure supplies and access to national consumers (namely with Italy, Hungary and Bulgaria), in order to create a strong Gazprom monopoly. The competition for the control of energy production and distribution further highlights bilateral strategies to advance interests and the limited capacity of the EU multilateral framework to manage cooperative solutions. The normative foundations of relations have furthermore contributed to deepen a gap between the actors instead of approximation. The assessment of the legitimacy of Russian actions based on normative criteria has not fostered the expected convergence. The role of the OSCE in the European security architecture is under Russian scrutiny, along with the contested prominence that NATO has gained in the reshaping of the post-Cold War order. Although the 1975 Helsinki statement recognises official principles such as peace, consultation, and the respect for human rights, they have not been interpreted in the same way. A balance of Russia’s membership to the Council of Europe shows that the organisation has not been able to foster Russian convergence with normative goals. Additionally, the EU application of conditionality in its relationship with Moscow has contributed to Russian grievance because the country does not accept what it considers as undue EU “lecturing” and influence in countries of the ENP. Russia’s positions demonstrate, thus, that European geopolitics is informed by competing views and a lack of political convergence about the foundations of the dialogues. These divergences go beyond core and classic issues of sovereignty

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(military and energy) and the power of ideas and norms diffusion also plays a relevant role in the growing difficulty in shaping consensual European security architecture.

SANDRA FERNANDES Since 2001, Sandra Fernandes is professor in the field of international relations at the University of Minho (Portugal). She holds a PhD in Political Science, with specialization in International Relations by Sciences Po (Paris). She is at present the Head of the Bachelor and Master programs in International Relations and Deputy Director of the Department of International Relations and Public Administration, at the University of Minho. Contact: [email protected]

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THE IDEA OF MACRO-COMMUNAL SPACE AND ITS APPLICABILITY TO THE ETHNO-

COMPLEX SOCIETIES OF THE POST-SOVIET CAUCASUS AND CENTRAL ASIA

TIAGO FERREIRA LOPES

FACULTY OF ECONOMIC AND ADMINISTRATIVE SCIENCES, KIRIKKALE UNIVERSITY, TURKEY

INSTITUTO DO ORIENTE, INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS E POLÍTICAS DA UNIVERSIDADE

DE LISBOA, PORTUGAL

Abstract: Rustow defined National Unity as the sole prerequisite to a transition towards democracy. Later, a second prerequisite was introduced: the Modern State. Despite the importance of these two prerequisites, there is a need to introduce a third prerequisite to encompass ethno-complex societies. It is difficult to achieve National Unity in ethno-complex settings, because societies are highly fragmented and the several “fragments” do not perceive themselves as equal. In this regard, macro-communal spaces act as a harmonizing pre-chamber in which similarities are enhanced but differences are not forgotten. In this paper we intend to explore the need to introduce a third prerequisite to the transitological analysis. Secondly, we propose an operational definition of macro- communal space, adapted to the specificities of the post-soviet societies. In the third part we attempt the application of the concept to ethno-complex societies in the Caucasus and Central Asia, to measure its utility.

Keywords: macro-communal space, Caucasus, Central Asia, transitology, ethno-nation.

THE NEED FOR A THIRD PRE-REQUISITE IN THE TRANSITOLOGICAL PARADIGM The study of transitions as an autonomous field of research emerged in the end of the 1980s and beginning of 1990s. Transitions happening from 1974 to the first half of the 1980s across Southern Europe and Latin America provided substantial information for academicians, analysts and researchers to develop a scientific paradigm that could provide an understanding of the dynamics prior, during and after the transitological game. The first work mentioning pre-conditions or prerequisites needed in the transitological game is the article of Dankwart Rustow, Transitions to Democracy:

109 Tiago Ferreira Lopes

Toward a Dynamic Model published in 1970. According to the “father of transitology” the transitological “model starts with a single background condition – national unity” (Rustow, 1970: 350). By national unity the author means a shared vision by the community regarding the need to trigger the transition. This national unity is forged through a macro-agreement between all forces belonging to a certain state. It is important to highlight that national unity does not mean homogenization of opinions and lack of diversity, regarding the possible outcomes of the transitological game. More than a quarter of a century later, Alfred Stepan and Juan Linz are responsible for the identification of a second prerequisite needed to start transitions: a modern state. Although the authors assert that “democracy is a form of governance of a modern state” (Linz and Stepan, 1996: 17), it is important to clarify the terms of the correlation between a modern state and the beginning of the transitological moment. On one side, we have to consider the fact that the “modernization [of the state] may be one reason [why] the incidence of democracy is related to economic development” (Przeworski and Limongi, 1997: 158); on the other hand the need for a modern state, as a prerequisite of the transitological game, does not mean a fully modernized and functional state. In fact, it means that the willingness of authoritarian regimes towards the modernization of the state opens the prospects for a more ample sociopolitical transition, due to the introduction of uncertainty in the system. In this regard, it is important to acknowledge that “uncertainty reduction is a fundamental human motivation driving the near-universal tendency for humans to divide themselves into groups” (Hale, 2008: 35). In other words, uncertainty is the ground reason why humans develop social settings with a shared network of psychosocial needs and functions. In the last two decades, these two prerequisites (national unity and modern state) have guided most of the research works regarding the transitological phenomena happening on the several new countries that appeared (or re-appeared) after the collapse of the Soviet Union.

Interestingly, after an initial phase of euphoria, transitology entered into the XXI century (apparently) doomed to an agonizing extinction. In the words of Jan Holzer (2006: 6) “the transitological paradigm […] has been exhausted” in its ability to make understandable all the sociopolitical phenomena triggered after the Berlin Wall’s fall and the signature of the Belavezh Accord. Petsinis (2010: 312) reiterates that “it would not be an exaggeration to assert that […] the first decade of the new millennium saw the gradual end of transitology” and the urgent need to political scientists to find a new research paradigm. In a less apocalyptical vision, Carothers (2002: 6) argues that “it is increasingly clear that reality is no longer confirming to the model” that has been used and refined

110 The Idea of Macro-Communal Space and its Applicability to the Ethno-Complex Societies since the beginning of the 1970s. Jordan Gans-Morse (2004: 333) asserts that some political scientists have shown “skepticism about the applicability of transitology to the study of post-communism” in a momentum where “the entire discipline of political science is being re-shaped” (Falk, 2003: 417) towards a more reliable research paradigm. According to Wiarda (2002: 155) “the transitology/consolidology model [is] of limited use for comprehending East/Central Europe”, Caucasus and Central Asia transitions and therefore inadequate to produce any kind of reliable information on what is happening in the post-soviet realm. The diagnosis seems easy to deduce: there is “a certain failure of transitology in its search for universal lessons and general laws” (Heredia and Kirtchik, 2010: 6) and a pressing need to correct this theoretical flaw. Curiously, with the dream to build a single/universal transitological paradigm being shattered by the multidimensionality of social facts, several experts and academicians started to realize that “the transitions in the latter region [the post-soviet space] substantially differ from earlier transitions in other parts of the world” (Jankauskas and Gudzinskas, 2008: 181) like Southern Europe, Latin America and even Southeast Asia. The specificities of the post-soviet space urged the scientists, analysts and researchers to look upon paths toward a reformulation and/or mutation of transitology, instead of just declaring the death of the research paradigm. The “convention models of “transitions to democracy” [have] shown their incompleteness and insufficiency” (Gel’man, 2001: 3) to produce coherent results with practical application because they ignored the structural differences that encompass different territorialities across the post-soviet space. In this perspective, Kuzio (2001: 173) underlines that “post-colonial transition best fits the quadruple nature of transition in some former Yugoslav states and the former USSR” republics, because it ensures a more appropriate view to some specific problems that differ between post-soviet transitions and Latin American or Southern Europe transitions. In other words, it was the disregard for the impact of the structural specificities of the post-soviet space that produced abnormal results due to an erroneous usage of the transitological paradigm. In a critical reading of several research works conducted in the last two decades, what we find is that after the collapse of the Soviet Union there were “those […] who found in the transitions to democracy in Spain, Greece, Argentina, Brazil or the Philippines a readymade model for Hungary, Poland, or the Soviet Union, [but they] were looking for the symptoms of pneumonia […] [and] did not diagnose the cancer” (Przeworski, 1991: 21). It is a fact that the post-soviet transitions started temporarily closer to those happening (since 1974) in Southern Europe, Latin America and Southeast Asia but “the

111 Tiago Ferreira Lopes decade or so separating these two [waves of] transitions made a significant difference in their […] contexts” (Bunce, 1995: 118) and moreover in theirs results. In the words of the diplomat and political analyst Michael McFaul (2002: 221) “the causal pathways of the third wave [in Southern Europe and Latin America] did not produce the ‘right’ outcomes in the fourth wave transitions from communist rule” due to a series of structural specificities that need to be taken into consideration. One of the structural differences when we compare the transitions happening in Southern Europe and Latin America and those happening across the post-soviet space is the heterogeneous composition of the inhabitants of the several sociopolitical spaces that gained independence with the collapse of the Soviet Union. According to the last census conducted by the Soviet National Census, in January 1989, prior to the collapse of the Soviet Union, the ethnic composition of the population of the Caucasus and Central Asia republics was the following:

TABLE I - Ethnic composition of the Caucasus and Central Asian republics prior to the dissolution of the Soviet Union

Country Population (Total) Ethnic Composition

Armenians (93,3%); Azerbaijanis Armenia 3,304,776 (2,6%); Yazidis (1,7%); Russians (1,6%); Others (0,8%)

Azerbaijanis (82,7%); Armenians Azerbaijan 7,021,178 (5,6%); Russians (5,6%); Lezgins (2,4%); Others (3,7%)

Chechnya Chechens (66%); Russians (24,8%): 1,084,433 Ingushes (2,3%); Armenians (1,4%); (Russian Federation) Ukrainians (1,1%); Others (4,4%)

Avars (27,5%); Dargins (15,6%); Dagestan Kumyks (12,9%); Lezgins (11,3%); Russians 1,802,579 (9,2%); Laks (5,1%); Tabasarans (4,6%); (Russian Federation) Azerbaijanis (4,2%); Chechens (3,2%); Nogais (1,6%); Others (4,8%)

Georgians (70,7%); Armenians (8,1%); Russians (6,3%); Azerbaijanis (5,3%); Georgia 5,400,841 Ossetians (3,0%); Greeks (1,9%); Abkhazians (1,8%); Ukrainians (1%); Others (1,9%)

Ingushetia 185,996 Ingushes (74,5%); Russians (13,2%); (Russian Federation) Chechens (10,3%); Others (2%)

Kabardino-Balkaria Kabardians (48,2%); Russians (31,9%); 759,586 Balkars (9,4%); Ukrainians (1,7%); Ossetians (Russian Federation) (1,3%); Others (7,5%)

112 The Idea of Macro-Communal Space and its Applicability to the Ethno-Complex Societies

Karachaevo-Cherkessia Russians (42,4%); Karachays (31,2%); 417,560 Cherkessk (9,7%); Abazians (6,6%); Nogais (Russian Federation) (3,1%); Ukrainians (1,5%); Others (5,5%)

Kazakhs (39,7%); Russians (37,8%); Kazakhstan 16,464,464 Germans (5,8%); Ukrainians (5,4%); Tatars (2,0%); Uzbeks (2,0%); Uyghurs (1,1%); Belarusians (1,1%); Others (5,1%)

Kyrgyzs (52,4%); Russians (21,4%); Kyrgyzstan 4,257,755 Uzbeks (12,9%); Ukrainians (2,5%); Germans (2,4%); Tatars (1,6%); Others (6,8%)

Ossetians (53%); Russians (29,9%); North Ossetia-Alania 634,009 Ingush (5,2%); Armenians (2,2,%); Georgians (Russian Federation) (1,9%); Ukrainians (1,6%); Kumyks (1,5%); Others (4,7%)

Tajiks (62,3%); Uzbeks (23,5%); Tajikistan 5,092,603 Russians (7,6%); Tatars (1,6%); Kyrgyzs (1,3%); Others (3.7%)

Turkmens (72%); Russians (9,5%); Turkmenistan 3,522,717 Uzbeks (9,0%); Kazakhs (2,5%); Tatars (1,1%); Ukrainians (1%); Others (4,9%)

Uzbeks (71,4%); Russians (8,4%); Uzbekistan 19,810,077 Tajiks (4,7%); Kazakhs (4,1%); Tatars (2,4%); Karakalpaks (2,1%); Crimean Tatars (1%); Others (5,9%)

Source: Demoscope Weekly.ru (n.d.), “Всесоюзная перепись населения 1989 года [Union Population Census of 1989]”. Accessed on 14.06.2014, at http://demoscope.ru/weekly/ssp/rus_nac_89_gs.php?reg=74.

The first conclusion is that all the republics have a highly fractionalized population, divided between several different ethnic groups. If we exclude the case of Armenia, which can be considered as abnormal, none of the Caucasus and Central Asia republics has an ethnic group representing at least 85% of the population. In this regard if we consider that a homogenous ethnic state is only possible when an ethnic group represents at least 90% of the population (Connor, 1972), we can see that, besides Armenia, no Caucasus or Central Asian republic could have been considered as homogenous prior to the transition momentum. Considering the blurriness that marked the first years after the collapse of the Soviet Union, in what regards psychosocial identity’s shared features, and knowing that “social interaction is […] likely to produce change when the centrality or salience of a given role conceptions is unclear” (Chafetz, 1996-1997: 665), we can assume that the nonexistence of homogeneity at the socio-cultural-identitarian levels, hindered the formation of national unity in most of the republics of the Caucasus and Central Asia.

113 Tiago Ferreira Lopes

In this manner, in order to better understand the structural impact in the transitological game caused by the existence of heterogeneous collective identities sharing the same territoriality, we need to consider the inclusion of a third prerequisite when analyzing transitions across the complex post-soviet Caucasus and Central Asia: the macro-communal space.

IMAGE 1 - The three prerequisites of the transitological game

OPERATIONALIZATION OF THE CONCEPT OF MACRO-COMMUNAL SPACE

MAPPING THE DIFFERENCES BETWEEN THE THIRD AND FOURTH TRANSITOLOGICAL WAVES The transformation of the transitological paradigm, from a paradigm that wanted to be universal, to a paradigm prone-to-be-universal but with a localized focus stems from the recognition of the “benefits of local area analysis for understanding global dynamics” (Slocum and Thomas, 2003: 553). In the case of this paper, the idea of adding a third prerequisite (macro-communal space) to understand transitions across the post-soviet Caucasus and Central Asia might result, on a posterior momentum, in a stimulus to re-think the applicability of the transitological paradigm to analyze the current events happening across the Maghreb and Middle East. One of the most striking differences regarding the transitions happening in the post-soviet space (fourth wave) and the ones that happened in Southern Europe and Latin America (third wave) is the primordial importance of the identitarian agenda in the

114 The Idea of Macro-Communal Space and its Applicability to the Ethno-Complex Societies post-soviet space. The third wave’s basic leitmotiv was the overthrowing of inoperative authoritarian settlements; however, in the fourth wave, prior to the transformation of the political regime, we witnessed a call for the “right to be”, to exert a certain psychosocial identity dissimilar of the russkyi/homo sovieticus1 ideal.

What resulted from Soviet collapse was not the birth of fifteen fully formed nation- states but fledgling states that only in some cases coincided with relatively homogeneous, coherent, and nationally conscious nations within them. (Suny, 1999/2000: 153)

In this regard, we can pre-conclude that transitions across the post-soviet space did not start due to the idea of national unity. On the contrary, it was the triggering of the transition that allowed for the formation of a proto-national unity idea especially in the Caucasus and Central Asia. It was the modernization of the state, promoted with Gorbachev’s glasnost (openness) and perestroika (restructuring/reform) policies that opened breaches across the Soviet Union institutions, allowing the local political elites to snatch a more preeminent political role. In other words, the glasnost and “perestroika transformed [themselves] into little creatures free from the respective creator” (Maltez, 1993: 396) destroying the same institutions that they were supposed to reform and reshape. The quest for national unity only came in a posterior moment, most probably because of the ethno-complexity that characterizes the sociopolitical spaces in the Caucasus and Central Asia.

After the downfall of the USSR all the newly independent states had to embark on the road of nation building (defining 'who are we the people' and fostering the people's national identity, i.e. their sense of belonging to one distinct community) and state building (defining state boundaries which can be accepted by all major political players and creating new political institutions which can inspire the loyalty of the people). (Tolz, 1998: 993).

So far we have identified the importance of re-structuring the transitological paradigm, in order to adapt it to the specificities of the post-soviet space, given that transitology has failed in its quest to produce a universal explicative model mostly

1 There are two different conceptions of homo sovieticus: 1.) Zhinoviev proposed the idea of homo sovieticus to explain that the Soviet Union was producing a new type of men, better than the average-men of the societies outside the Communist realm (Rogachevskii, 2002: 975); 2.) the concept of homo sovieticus became widely used by the scholars of the Western Academia with a pejorative intention of backwardness and lack of civilization (Blokker, 2005: 507).

115 Tiago Ferreira Lopes because of the multidimensionality that characterizes all social facts. We have also reached an understanding that ethno-complexity and late-nation-building are the key specific structural factors that influenced the originality of the post-soviet transitions. In this regard, we have acknowledged that there is a critical need to include a third prerequisite in the transitological paradigm: the macro-communal space. The next logical step is to define and conceptualize what we understand as macro-communal space and how can we relate ethno-complexity and late-nation-building with the path followed by the Caucasus and Central Asian republics during their transitions.

NATION, NATIONALISM, NATIONAL IDENTITY AND ETHNICITY In order to be able to advance with a conceptualization of macro-communal space we need to take a step back, to understand the differences and the interrelation between three crucial concepts: Nation; Nationalism and National Identity. It is important to mention that it is not our intention to dive into the ongoing debate regarding the multiple visions that can be adopted by researchers and academicians, while analyzing this sort of psychosocial phenomena. We understand the idea of nation as an autonomous entity, dissimilar from the state and whose definition “presents difficulties graver than those attending on the definition of state” (Gellner, 2006 [1983]: 5)”. In this sense, our vision of nation is close to what Charles Tilly (2002: 95-96) calls “cultural nation” in which Culture, Memory and History are at its core. In our perspective, a nation is “a community of people, whose members are bound together by a sense of solidarity, a common culture, a national consciousness” (Seton- Watson, 1977: 1). Nations have a complex nature that merges artificial features, what Anderson (2006 [1991]: 48) calls “a new form of imagined community”, with psychosocial dynamics given that “a nation exists when a range of its representatives believe in it” (Hastings, 2007: 26). Nations are intangible realities that can be studied through an analysis of its language (Nationalism) and its core features (National Identity) but not by an examination of the Nation per si. Nationalism, in a broader perspective, can be categorized as the language of the nation. To use a simple image, nationalism is the speaker of the nation. In this sense, nationalism can be defined as a “system of thought in which the nation occupies a predominant position” (Laruélle, 2009: 2); predominant, but not exclusive, because nations have a relation of interdependence with states. Nationalism can sometimes speak for both national and state communities, giving the erroneous impression that both are the same thing even if they are not.

116 The Idea of Macro-Communal Space and its Applicability to the Ethno-Complex Societies

After the implosion of the Soviet Union and with the subsequent emergence of several new states across the Caucasus and Central Asia “nationalism reflected a need to establish an effective state to achieve a group’s economic and security goals” (Snyder, 1993: 5) in a moment of great uncertainty and collective peril. In this sense, we can argue that in the post-soviet space nationalism acts not only as the language of the nation but also as the promoter of the sovereign state. Nationalism becomes at the same time a tangible component of the nation (its language) and a political movement that reifies the “ethnic or national communities desire [to have] their own independent state” (Barrington, 2006: 10). Without any surprise both the Caucasus and Central Asian post-soviet republics seem to be deeply influenced by this precedence of the nation over the state. We will explain further why the nation seems to have a dominant position over the state, but we can advance already that this is a result of the korenizatsia (nativization) policies, implemented in 1920-1930 decades by the Soviet Union. We already defined nation as an intangible psychosocial space shared by a group of people who believe in the existence of that same common space. We also said that nationalism is the language of the nation, but also the promoter of the state that will allow the endurance of the nation in a long-term. To conclude this part, we only need to define what we mean by national identity. In our understanding, if nationalism is the language of the nation, national identity is the content of that same nation. National identity, in this perspective, is composed of cultural-symbolic and politico-territorial dimensions and that is the reason why the “discourses of national identity seek not only to define the nation’s character but also to delineate its homeland” (Schwartz, 2006: 3). The cultural-symbolic dimension of the national identity is expressed through the creation of myths, symbols, rituals and shared memories. The politico-territorial dimension is related with the fact that most nations have a connection with a certain territoriality. The relation between the national community and a certain territoriality is usually expressed by symbolic usage of words like “homeland”, “motherland” or “promised land”. National identity is, in our understanding, the most tangible part of the nation; the only way to understand and study the national phenomena. National identity, additionally, provides the content that nationalism, understood as the language of the nation, will codify, use, and interpret. Besides these two functions, national identity is also useful to reduce uncertainty through an inclusion-exclusion mechanism. If we concede that “a sense of national identity provides a powerful means of defining and locating individual selves in the world” (Smith, 1991: 17), we understand that through

117 Tiago Ferreira Lopes the expression of its national identity the individual is included in one community (inclusion), different from all the other communities in which he is not integrated (exclusion). In other words, in what regards “the identity question the dichotomy We– Them occupies a central place” (Mendes, 2005: 89) that must not be disregarded. In order to fully understand the nation-building dynamics that, as we saw, were essential to the beginning of the transitological game across the Caucasus and Central Asia, and before explaining the conception of macro-communal space we still need to briefly mention a fourth element: ethnicity. According to Barth (1969: 13-14), individuals “use ethnic identities to categorize themselves and others for purpose of interaction” minimizing all risks (resulting in a reduction of uncertainty) since interaction will happen between equals. Ethnicity, in this sense, is regarded as a form of safe interactional identity. Ethnicity, similarly to the national identity, also contains an inclusion-exclusion logic since it “defines the most relevant characteristics of a group that sees itself […] as different from the others” (Pignatelli, 2010: 69). However, unlike national identity, “the language of ethnicity is the language of kinship” (Horowitz, 2000: 57) relying on familial connections and close genetic ties. It is important to stress out that ethnicity and familiarity, although highly interrelated, are not synonyms of the same phenomena bearing in mind that “ethnicity differs from familiarity precisely by being a presumed identity” (Connor, 1994: 102) while familiarity is an assumed/inherent identity. Some experts and academicians see ethnicity as a pre-chamber of the national phenomena. In this regard, ethnicity becomes nationality when the ethnic group is able to secure and maintain collective rights through political actions and mobilization (Brass, 1991: 23). In our perspective, however, the politicization of the ethnic group does not result in a passage from ethnic to national community but instead from ethnic to ethnonational community. The concept of ethnonational community is fundamental to understand the transitological dynamics across the Caucasus and Central Asia. Ethno-nations are the dominant form of social organization across the soviet and post-soviet Caucasus and Central Asia, resulting from the politicization of the collective agenda of ethnic groups and not from a politicization of the ethnic group in itself. The ethno-nation benefits from the “fact that ethnic groups are often characterized by relatively dense social networks and low-cost access to information” (Fearon and Laitin, 1996: 719) and additionally national communities are more opened to individuals sharing the same ideal of collective identity but with less identifiable and/or prominent familiar-kinship ties. The structuring of ethnonational communities does not neglect the propensity of ethnonational identities to be disassembled, re-shaped, re-conceptualized

118 The Idea of Macro-Communal Space and its Applicability to the Ethno-Complex Societies and re-organized in order to produce a more inclusive ideal of collective identity (Nagle and Clancy, 2012: 81). The ethno-nation, understood in this dynamic and adaptive perspective, rejects the biologic determinism and the cultural-ultra-exclusivism that tends to lead to the emergence of authoritarian regimes. This vision of the ethno-nations as spaces in which the collective identity is formed not through the imposition of a homogenized standard but through the reduction of heterogeneity is the basis for the construction of our idea of a macro-communal space. We already said that the transitions across the post-soviet space (fourth wave) are different from those happening in Southern Europe and Latin America (third wave) due to the focus on the identitarian agenda. We should add that the impact of the ethnonational movements was felt more intensely in the multinational societies of the post-soviet Russia, Ukraine, Caucasus and Central Asia (Taras, 1997: 701). The formulation of the question “Who we are?” (reification of the ethnonational identity) triggered the transitions in the Caucasus and Central Asia, instead of the question “Where we want to go?” (national unity) like it happened in the previous transitions. Arguably, it is during or even after the transitological game that the ethnonational collective transits from one question to the other. The idea of macro-communal space serves as a mediator of this transition from an identitarian agenda to a sociopolitical agenda and, cumulatively, acts as a pre-chamber of the idea of national unity. The macro-communal space represents a mezzo perspective, in between the ethnonational projects (micro) and the idea of national unity (macro). It is important to remember that the Caucasus and Central Asian republics have a highly fractionalized population, which results in an ethno-complex and poly-dominial2 landscape.

DEFINING MACRO-COMMUNAL SPACE When defining the notion of national identity we argued that usually national identities are structured under a dialectic (most of the times Manichean) relation of We vs. Them. Curiously, a close examination of the sociopolitical dynamics in ethno-complex and poly-dominial environments like those in the Caucasus and Central Asia reveals a different type of interaction. Instead of the simple inclusion-exclusion mechanism we witness a triptych of interaction that can be summarized as:

2 Poly-dominial space refers to territorialities in which several different ethnic groups fight for political and social dominium without any group being able to achieve its goals. In poly-dominial spaces the positioning of ethnic groups tends to be highly volatile (Horowitz, 2000).

119 Tiago Ferreira Lopes

IMAGE 2 – Model of triptych interaction of ethnonational projects

The inclusion-exclusion mechanism is replaced by an inclusion-approximation- exclusion mechanism. The interaction between the ethnonational groups that perceive themselves as less unequal (approximation) operates, in our perspective, inside the macro-communal space. It is important to underline that the collectivities that see themselves in a [Us ≈ Other] perspective do not ignore the differences between each other; they just tend to focus on the similarities. For instance in Turkmenistan the Turkmens and the Tatars, in principle, relate themselves in a [Us ≈ Other] perspective since both share historic-linguistic relations with the Turkic Oghuz tribes. The Turkmens and the Tatars would axiomatically relate with the Slavic Russians in a [Us ≈ Other] ≠ Them manner, by exclusion of the different ethnonational group. Curiously, what we notice is that while the Turkmens indeed developed an interactional scheme of [Turkmens ≈ Tatars] ≠ Russians; the Tatars have developed a [Tatars ≈ Turkmens & Russians] ≠ Ukrainians. The emphasis on similarities produces new layers of positional complexity, since each ethnonational collectivity has a different set of interactions with the other ethnonational collectivities sharing the same space. The fact that the Russians have entrusted to the Tatars, in the end of the XVIII century, the commercial routes coming from Kazakhstan, Kyrgyzstan and Turkmenistan forged a liaison that makes possible the process of approximation between Russians and Tatars: [Tatars ≈ Russians] (Annanepesov, 2003: 127-140). The case of the Ossetians demonstrates how complex the interaction between ethnic groups can be. In this case we can see that [North Ossetians ≈ Russians & Armenians] ≠ Ingush & Kumyks & South Ossetians. North Ossetians are one of the few ethnic groups of the Caucasus that is majorly Christian Orthodox, easing the process of approximation towards the Russians and the Armenians. The South Ossetians, majorly Sunni Muslims, are paired with the Ingush and the Kumyks as the different other: ≠ Ingush & Kumyks & South Ossetians.

120 The Idea of Macro-Communal Space and its Applicability to the Ethno-Complex Societies

We would expect that South Ossetians would present a reverse scheme of interactions but, in fact, what we see is that [South Ossetians ≈ Russians & North Ossetians] ≠ Ingush & Kumyks. South Ossetians look to North Ossetians as similar because they want to exert their right to a more autonomous, or even independent, sociopolitical space. For the same reason South Ossetians perceive the Russians as less unequal, because the inclusion in the Russian Federation is considered the best feasible outcome for several South Ossetians. Despite sharing similar religious beliefs with the Ingush (Sunni Islam), the South Ossetians do not forget the North Ossetian- Ingush conflict of 1992 over the Prigorodnyy district (Coene, 2010: 156-159). An analysis from these two examples shows us a glimpse of how complex can be the interaction between ethnonational groups in poly-dominial spaces like the ones existing in the Caucasus and Central Asia. Relying on historical, linguistic, cultural and religious factors to ease the inclusion-approximation-exclusion mechanism becomes almost impossible. That is the reason why we believe that the concept of macro- communal space has a big potential, because it circumvents the impact of ethno- complex interaction in poly-dominial spaces: [Us ≈ Other] ≠ Them. The macro-communal space operates on the logic of compromise between several collective identities sharing a common sociopolitical territoriality, highlighting the similarities without disregarding the differences. However, instead of relying on the traditional collective identity features like History, language, culture and religion, it uses a different layer of collective identity: citizenship. First of all, we need to understand that “citizenship can be defined as an identity constituted through membership in the political community” (Açikel and Ateş, 2011: 714) in which the weight of historic-cultural events is less prone to hinder the establishment of understandings and agreements. In the moment when citizenship becomes a collective identity, “the basis of inclusion or exclusion [in a common sociopolitical space] is civic: it is [defined] by birth or on the basis of legally established criteria” (Breton: 1988: 86) diminishing the importance of socio-cultural and symbolic features more prone to discrimination and consequently exclusion. Citizenship, understood as a layer of collective identity, is more able to open the different social groups towards an approximation. In this sense, we underline that “the more open and democratic a society, the more likely it is that [ethno-]nationalism is a forward-looking political project” (Kaldor, 2004: 164). The macro-communal space cannot be imposed by institutions and/or actors. The adherence to this chamber that harmonizes similarities, without disregarding differences of ethnonational groups in ethno-complex and poly-dominial spaces has to be voluntary to work properly. This notion of voluntary association is essential to the functioning of the macro-communal space. Inside the macro-communal space, the

121 Tiago Ferreira Lopes ethnonational collectivities are able to craft agreements towards the building-up of a common agenda, in a space that although focusing on citizenship equality does not disregard the historic-socio-cultural differences, allowing in the medium/long-term the emergence of national unity.

THE APPLICABILITY OF THE MACRO-COMMUNAL SPACE IN THE CAUCASUS AND CENTRAL

ASIA In the previous chapters we have identified that the transitological model is unable to produce global understanding regarding the transitions phenomena. We have argued that instead of declaring the failure of the transitological paradigm, we should do an effort to perceive its merits and to modify the model in order to render it stronger. In this spirit, we proposed the inclusion of a third prerequisite: the macro-communal space. In our understanding, the inclusion of the macro-communal space is a necessary step to curb the deficiencies of the transitological model, to understand the events ongoing in the post-soviet ethno-complex and poly-dominial Caucasus and Central Asia. The macro-communal space uses citizenship, understood as a different layer of collective identity, as a space for “dialogue” in which the ethnonational groups can focus on the similarities, without needing to forget or dismiss the differences. The macro-communal space forges a common agenda between different ethnonational groups, allowing the emergence of national unity in the medium-term. Only after this moment, the transitional cycle should have started in the Caucasus and Central Asia. Reality, however, proved to be different. In this section we intend to explore the applicability of the macro-communal space mechanism in the post-soviet ethno-complex and poly-dominial Caucasus and Central Asia. Transitions across the post-soviet space and especially those in the Caucasus and Central Asia were, first and foremost, a call for independence of the ethnonational collectivities. The “big question that underlies the debate [ongoing during the transitional cycle] is where the post-soviet countries belong and what their ‘true’ identity is” (Molchanov, 2005: 3). Consequently, to understand the events of the 1990s and the applicability of the macro-communal space mechanism in the Caucasus and Central Asia at that time, we need to realize the impact of the soviet policies in what regards collective identity and its politicization. After the October Revolution of 1917 and after winning the Civil War in October 1922, the task of organizing an enormous sociopolitical space inhabited by several different collective identities fell on the People’s Commissariat for Nationalities (Narkomnats) presided by the young Georgian, Joseph Stalin. In the 1920s-1930s the Narkomnats began the implementation of a series of nativization policies (korenizatsia).

122 The Idea of Macro-Communal Space and its Applicability to the Ethno-Complex Societies

According to the historian Slezkine (1994: 414) “the ‘Great Transformation’ of 1928- 1932 turned into the most extravagant celebration of ethnic diversity that any state had ever financed”. To be more precise, the promotion and defense of culture was the only concern of the nativization policies given that “the soviets did not intend to create nations and ‘their’ corresponding states as entities capable of independent autonomous existence” (Szporluk, 1994: 5). The ethnonational cultural euphoria was never meet with any kind of programs of political empowerment, because the ethno-federalization of the Soviet Union was designed as an intermediary stage (Lynn, 1997: 63) that would lead to the merger of nations (sliyanie). The merger of (ethno-)nations would produce one single a-national state populated by the defender of the revolution: the homo sovieticus.

The soviet system of ethnoterritorial federalism divided the territory of the state into a complex four-tired set of national territories, endowed with varying degrees of autonomy and correspondingly more or less elaborate political and administrative institutions. (Brubaker, 2009: 30)

The administrative division of the Soviet Union encompassed four levels of ethnoterritorial constituencies: 1.) Soviet Socialist Republics (SSR); 2.) Autonomous Soviet Socialist Republics (ASSR); 3.) Autonomous Oblasts (AO) and Autonomous Okrugs (AO); 4.) National Districts (ND) and Autonomous Villages. Each of these different territorialities was assigned to a titular nationality (usually giving its name to the territoriality under its jurisdiction). All the ethnic groups without any territoriality assigned under its jurisdiction were considered non-titular nationalities. The new soviet territorial administrative system was designed to discriminate, promoting competition and deterring interethnic solidarity between ethnonational groups sharing a common territoriality. The resulting competition between the titular and non-titular ethnonational groups, mostly in the symbolic and institutional spheres, would benefit the Kremlin, considered the natural judge of all interethnic disputes. The discrimination subjacent to the scheme of ethnoterritorial federalism and the incompleteness of the nativization policies justify why in the Caucasus and Central Asia “the national revolutions realigned borders so that states corresponded more closely to national boundaries” (Roeder, 1999: 858). The incapacity to any type of compromise by the elites of the titular nationalities completely hindered the prospects for the emergence of any sort of chamber like the macro-communal space. The absence of a compromise arena like the macro-communal space in the ethno- complex and poly-dominial Caucasus and Central Asia resulted in several outbursts of

123 Tiago Ferreira Lopes interethnic conflict. In the Caucasus, a civil war erupted in Georgia (1989-1992) opposing the Georgians and the Abkhazian and South Ossetian populations. In 1994, the Chechen Republic of Ichkeria claimed the right for independence from the Russian Federation, resulting in two brutal wars in 1994-1996 and 1999-2000. The conflict between Azerbaijan and Armenia over the control of Nagorno-Karabakh (1988-1994) can also be seen as a consequence of the incapacity of local political elites to achieve some level of diplomatic compromise. In Central Asia the worst case of interethnic violence came from Tajikistan that faced a brutal civil war from 1992 to 1997, in which “the forces were divided by untidy permutations of clan, region and ideology” (Sherr, 1994: 57). Smaller episodes of interethnic tension were registered across Kyrgyzstan, Turkmenistan and Uzbekistan mostly because “Central Asian states can be characterized as nationalizing regimes, aspiring to become the states of and for a particular core nation” (Bohr, 2004: 495) with a complete disregard for other ethnic collectivities inhabiting the same territory. In addition to the structural impact of the nativization policies and of the ethnoterritorial federalism, we need also to consider the impact of the deportations conducted during the Great Terror of the 1930s and after the Great Patriotic War (1945-1956). According to the historian Otto Pohl (1999: 2), “the Stalin regime presided over a system of national repression that dispossessed millions of people of their ancestral homelands on the basis of their ethnicity”. The deportation of Caucasian ethnonational groups to Central Asia, because of Stalin’s paranoid mood that made him saw enemies everywhere, deepened the exclusivist tendencies not only of the titular nationalities but also of the non-titular nationalities. The deportation of Caucasian ethnonational groups to Central Asia created a new level of uncertainty due to resource scarcity. The massive deportation of almost 3,300,000 people did not take into account that “local authorities were not prepared for such a refugee influx of people. There were already too many evacuees in Central Asia […] newcomers found themselves in dreadful conditions” (Nekrich, 1978: 121-122), fighting for housing and for decent meals. Newcomers were additionally imposed with circulation rules and access to jobs was also limited. The deportations deepened the degree of ethno-complexity in Central Asia, negatively transforming the sentiments of the local titular nations towards the local non- titular nations and ethnic minorities. The intensification of the distrustful feelings between the ethnonational collectivities reduced the ethno-complex and poly-dominial Central Asia almost to a truly Manichean dynamic of Us ≠ Them. In the Caucasus, the deportation and the posterior Nikita Khrushchev’s pardon also increased the predisposition for animosity between ethnonational groups, mainly

124 The Idea of Macro-Communal Space and its Applicability to the Ethno-Complex Societies because although “the survivors returned after 1956, their national existence was further weakened. Most have become national minorities in their ancestral lands” (Hunczak, 2000: 263) that were under control of other ethnonational groups. Current disagreements between Laks and Chechens, or North Ossetians and Ingushes, or Kabardians and Balkars are a direct consequence of the Stalinist deportations. The structural impact of these three elements – nativization policies, ethnoterritorial federalism, deportations – helps us to understand not only the tendency for exclusivist almost xenophobic ethnonationalism across the Caucasus and Central Asia, but also the ongoing tension between different ethno-nationalities and the obvious failure of the transition from an authoritarian regime to a more democratic regime. At this point we should conclude that the applicability of the macro-communal space perquisite in the Caucasus and Central is, at best, a fantasy. We have, nonetheless, a different perspective. A careful reading of historical events reveals that in the past, both the Caucasus and the Central Asian territories have experienced phenomena close to our idea of macro-communal space. In fact, the implementation of the ethnoterritorial federalism, the design of the nativization policies and even the deportations were made to reduce or even eliminate the prospects for new events (fashioned inside proto-macro-communal spaces), like those of the past, from happening again in the Caucasus and in Central Asia. Let us start with the Caucasus. In 1834, Shamyl is elected as third Imam of the Caucasian Imamate, a loose military-religious alliance in the Northeastern Caucasus that was fighting against the Russian Empire since 1828. During Shamyl’s leadership the Caucasian Imamate acts as a proto-macro-communal space in which Chechens, Ingush, Avars, Dargins, Lezgins, Laks and Azeris fight side by side against a common enemy: the Russian Empire. Interestingly, all the ethnonational groups inside the Caucasian Imamate never abandoned the specificities of their collective identity (Us); instead, they just focused on the similarities of the others (Other), using religion as a harmonizing device, given that the enemy was even more different (Them). It was Shamyl’s extreme religious zeal that hindered the chances of this first proto- macro-communal space of producing more meaningful results. The imposition of a restrict doctrine like Muridism3 over a largely animist population reduced the capacity to achieve a stronger degree of interethnic cooperation (Griffin, 2004: 67) and led to internal tensions. Religion, we must remember, tends to be less prone to compromises since it structures itself in the dynamic of belief-and-feel and not in pure rational terms.

3 Muridism is a mystic philosophical doctrine of Sufism in which the world is divided in a dialectic Manichean way with the murid (the committed one) following the path or Allah and the munafiq (hypocrite) performing the rituals of Islam but doubting of its meaningfulness. Muridism is composed of three different parts: Sharia (the Law), Tariqa (the Path) and Hakikat (the Truth) (Baddeley, 1908: 230).

125 Tiago Ferreira Lopes

This reinforces our understanding that macro-communal spaces in ethno-complex and poly-dominial territories like the Caucasus will have to emerge inside the sphere of citizenship because “religion is not considered to be a sufficient cause of or reason for [ethno-]national consciousness” (Krejčí and Velímský, 1981: 45). In July 1916, Central Asia was challenged due to a series of measures by the Russian Empire to conscript Central Asian Muslims to serve in the World War I. In 1917 the Fourth Extraordinary All-Turkistan Congress of Muslims, reunited in Tashkent, attempts a coup d’état. By the end of April 1918, the soviet leadership was under heavy pressure to proclaim the establishment of the Turkistan Autonomous Socialist Soviet Republic inside the Russian Soviet Federative Socialist Republic. Yet, the proclamation did not meet the goals of the Turkic populations. Mounting on the growing dissatisfaction of the local ethnonational groups, the Basmachi movement4 crystallized.

Launched with the slogans ‘Turkistan for the Turkistanis’ and ‘Freedom for Turkistan’, as the movement developed, it drew to its ranks not only fervent advocates of independence for Turkistan, but also the broad masses of the population who were unhappy with the unpopular ‘socialist’ policies. (Radjapova, 2005: 173)

During the 1920s the Kazakh, the Turkmen, the Uzbek and the Tajik Soviet Socialist Republics were established weakening the claims for a Turkistan. We have to take into consideration that “the notion of ‘Turkistan’ had too many Pan-Turkic associations” (Golden, 2011: 132) that were feared by the soviet authorities. The newly formed republics were allowed to develop their Turkic identity, under the nativization policies in a semi-isolated, fractioned, and soviet-oriented manner. The Basmachi movement was active until the end of the 1930s. The deportation of non-Central Asian ethnonational groups lead the native collectivities to a more protectionist and exclusivist attitude centered on these smaller identities (Tajik, Turkmen, Uzbek and later Kyrgyz) and not on the Pan-Turkic project of a united Turkistan. The failure of Turkistan to “survive” as a political entity does not diminish the fact that several dissimilar ethnonational collectivities were able to work together during several years (1916-1924). There was, in this regard, a proto-macro-communal space in the ethno-complex and poly-dominial Central Asia.

4 The pan-Turkic movement was named “Basmachi” by the Soviets with a pejorative intention, since “Basmach” is a Turkic word that can be translated as “bandit”.

126 The Idea of Macro-Communal Space and its Applicability to the Ethno-Complex Societies

There are two reasons that can explain the failure of the proto-macro-communal space in Central Asia. On one side, the surmounting pressure (at both political and military levels) from the soviet authorities and on the other side the focus on identity. The focus on something as complex, multidimensional, and volatile as a pan-identity resulted in internal tensions that weakened the resolve of the Basmachi movement.

FINAL REMARKS We can safely conclude that the macro-communal space prerequisite is not only useful but (more importantly) applicable to the ethno-complex and poly-dominial post-soviet Caucasus and Central Asia. In our understanding, the events happening across the post-soviet Caucasus and Central Asia by the end of the 20th century were not transitions de facto but solely power-mutations that led to the simple replacement of political actors and superficial redrawing of institutions. In Central Asia, the power-mutation that followed the implosion of the Soviet Union led to a return to more primeval forms of collective identity with “clan identity being [now] more salient than ethnonationality and religion” (Collins, 2003: 171). The supremacy of clan identity makes it easier to understand why each of the five provinces (vilayet) in Turkmenistan is under the control of one specific clan, with the same thing happening in the four provinces of Tajikistan. Clan identity predominance also justifies the constant tension between Osh and Bishkek in Kyrgyzstan and the competition between Samarkand and Tashkent in Uzbekistan. The macro-communal space offers the only prospect for a meaningful transition in the post-soviet Central Asia. The transformation of these authoritarian, if not sultanistic societies, into more open and democratic societies depends on an enlarged agreement emphasizing the common characteristics shared between these different collectivities. The macro-communal space provides that space, which in time might result in a meaningful national unity agenda. In the Caucasus the power-mutation resulted mostly in an attempt to re-align state and nation borders. The Armenian political elite displays several soviet-styled features and is currently in a process of divorce with the civil society; the transition is at best stalled. In Azerbaijan, president Elçibəy marked a moment of nationalistic-xenophobia being replaced by the Aliyev-clan. Azerbaijanis, Lezgins, Tallish, Armenians, Russians, and others never achieved a state of minimal mutual understanding within the Azerbaijani state. In Georgia, the process of democratization can be described as a roller-cost, but the incapacity of Georgians to dialogue with Abkhazians, South Ossetians and Adjarians might explain the constant failure of the democratizing outbursts. The case of

127 Tiago Ferreira Lopes the North Caucasus is even worst, with local and federal policies enhancing divisions and interethnic tensions. The absence of macro-communal spaces in the Caucasus and Central Asia explains, in our perspective, the absence of meaningful transitions. The failure of the post-soviet Caucasus and Central Asia transitional momentum is linked directly to the absence and unwillingness of ethnonational collectivities to reach agreements at the citizenship level (making it almost impossible the appearance of national unity), using the advantages of the macro-communal space in which the differences will be preserved and respected while the similarities will be enhanced.

TIAGO FERREIRA LOPES PhD in International Relations by the Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, Universidade de Lisboa, Portugal. Lecturer at the Faculty of Economic and Administrative Sciences at Kirikkale University (Turkey), responsible for courses like Comparative History of Civilizations, History of Imperialism and Colonialism or Audiovisual Reflections in World Politics. Researcher focused on transitology, ethnonationalism and post-soviet affairs. Contact: [email protected]

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131 e-cadernos CES, 19, 2013: 132-152

(IN)SECURITY IN POST-SOVIET EURASIA: CONTRIBUTIONS FROM CRITICAL SECURITY

STUDIES

LICÍNIA SIMÃO

FACULDADE DE ECONOMIA DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA, PORTUGAL

CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA, PORTUGAL

Abstract: Since the 1990s, (in)security in post-Soviet Eurasia has been conceptualized by International Relations scholars as being mainly connected to the permanence of regional violent conflicts and the challenges of fragile sovereignty. After 9/11, terrorism as a broad category has also been added to the lexicon. These views place state security at the centre of analysis, and focus mainly on military aspects of security. This article addresses the limitations of analyses of post-Soviet Eurasian security shaped by these two trends and puts forwards critical alternatives to analyse insecurity in this region. Building on insights from critical security studies, namely Ken Booth’s work and his central concept of emancipation, as well as the nexus between human rights and security – human security –, this paper presents a new framework of analysis for regional (in)security in post-Soviet Eurasia. The main goal is to reflect on the innovative aspects of this approach in terms of understanding increasingly complex (in)security dynamics in this region, and overcome what have been mainly realist and realpolitik views of regional security.

Keywords: post-Soviet Eurasia, critical security studies, human security, insecurity, emancipation.

INTRODUCTION Security in post-Soviet Eurasia has been mainly addressed from the viewpoint of the challenges to sovereignty and territorial integrity of the new independent states of Eurasia, namely those posed by armed conflict. The permanence of secessionist conflicts in the South Caucasus and Moldova has taken up a large part of this literature (Walker, 1998; King, 2001; Cornell, 2002; Coppieters, 1996; Coppieters et al., 2004; Lynch, 2004; Welt, 2004; Popescu, 2011; Caspersen, 2011), combining narratives on conflict origins and dynamics, with conceptual and theoretical reflections on the challenges to sovereignty, autonomy and minority issues, as well as, more recently, a

132 Licínia Simão focus on the role of external actors in post-Soviet Eurasian conflicts. Although these analyses have made innovative advances on the literature dealing with conflicts in this region, as well as on the conceptualisation of sovereignty, the focus on armed conflicts has privileged a military and state-centric notion of security, making other referent objects of security and other threats largely invisible. The argument of this article is that a broader scope of analysis of regional security is better suited to identify recurrent patterns of instability and increasingly complex forms of insecurity with important destabilizing effects for post-Soviet societies. These factors are closely connected to the permanence of protracted violent conflicts in the region, both as a cause and consequence, in a mutually reinforcing logic, but they go beyond them. Political and economic inequality was and remains a fundamental reason for the emergence and maintenance of the ‘frozen’ conflicts; and because of their permanence, inequality and diverse forms of structural violence are maintained in these societies. Thus, rather than trying to establish a path of causality, between root causes of conflicts and their consequences, this article provides a critique of the negative impacts of making certain dimensions of violence invisible both in academic analysis and policy-making. Moreover, insecurity in the region is also dependent on non-state threats such as organised crime (drug trade, smuggling of weapons and people), food and energy scarcity, etc. requiring broader approaches to the study of security, which place human beings rather than state institutions as the ultimate referents of security. In order to make this critique and to overcome this narrow perspective on security, we build on insights from critical security studies literature, including Ken Booth’s work and conceptualisations of security and emancipation, which are in many ways reminiscent of Galtung’s Peace Research tradition (Buzan and Hansen, 2009: 206). The article engages also with the human rights-security nexus, namely the human security literature. This approach shares the critical security studies’ perspectives on the limitations of state-centric views of security and the need to focus on the individual (and their sub- and trans-state communities) as the main referent of security. It further raises a debate on state sovereignty and the responsibilities of states in protecting individuals and providing them with emancipator conditions. A critical approach to the challenges of security in Eurasia would thus seek to understand the totality of society, and how it comes about in a specific context (Horkheimer, 1972). A historical overview of the development of patterns of violence and insecurity in and across these societies will expose the recurrent nature of insecurity at the individual and societal level. After the end of the communist system, this is particularly visible at the economic level, although political insecurity, including

133 (In)security in Post-Soviet Eurasia: Contributions from Critical Security Studies through cultural violence, was already present during the communist period. The transition to liberal democracy, unachieved as it was, furthered insecurities, both at the level of the individual and of the communities, including at state level. An integrated approach, which brings together these processes and dynamics under a framework of analysis of regional insecurity, is better placed to map the challenges ahead and put forward more balanced policy options. With these goals in mind, the article begins with a literature review on the development of security studies and analysis of (in)security in post-Soviet Eurasia, identifying the main strands and approaches and assessing the limits of orthodox realist conceptual and analytical frameworks, which have been privileged. The second section then looks at the proposals from critical security studies and the human rights- security nexus, including debates on human security. The final section illustrates the possibilities inherent in the application of critical approaches to the study of post-Soviet Eurasian security, departing from the empirical realities on the ground, which constitute forms of insecurity. Due to the limits of space, this section is aimed more at setting an agenda for future empirical research than at presenting fully developed analyses.

EVOLVING APPROACHES TO SECURITY: ACADEMIC DEBATES AND REALITIES IN POST-

SOVIET EURASIA The end of the Cold War and the dissolution of the Soviet Union provided the international political context needed for the development of new insights on security, beyond the narrow understanding of national security and military threats. The trend to look at security in a more critical and interdependent way developed both within the academic and policy-oriented circles. In the 1980s, Barry Buzan’s work on security established the concept as a contested one, which needed to be analysed beyond the constrictions of sovereignty (Buzan, 1983; 1984). In his work, Buzan departed from the “tension between the state as the protector of ‘its’ citizens’ security and the state as the threat to its own individuals”, which is inherent “in the nature of political collectivities” (Buzan and Hansen, 2009: 135-136). We will address this tension further below, as one of the central dilemmas in place in post-Soviet Eurasian security. At the policy-making level, a debate around the concepts of common and comprehensive security also took shape. The Palme Commission's 1982 report Common Security. A Blueprint for Survival sponsored the view that the security dilemma of the Cold War had imposed important costs on the development of societies and that a new peace dividend should be channelled for development (Møller, 2000: 4). The impact of this report should be perceived together with the report of the Independent Commission in International Development Issues (Brandt Commission),

134 Licínia Simão

North-South: a Program for Survival, which dealt with the issue of underdevelopment and transfer of resources to underdeveloped Southern nations. In 1987, the report of the World Commission on Environment and Development, Our Common Future, furthered reinforced this new understanding of security as a common endeavour, globally affecting individuals in a differentiated way (Nolan, 1994). Although these reports retained a state-centred view of security, they provided powerful tools to overcome territorially-based concepts of security and to devise new approaches focusing on individuals and on the planet as a whole. As these debates developed, post-Soviet Eurasia was experiencing the emergence of the first secessionist wars, followed by the breakup of the Soviet Union, challenging the maintenance/consolidation of viable nation states in the region. Although after 1991 security studies changed the focus of analysis from the systemic perspective to the regional and intra-state, armed conflicts, super-power rivalry and competition, strategic calculations of power, and policies of containment maintained their appeal in post- Soviet Eurasia for academics and policy-makers involved in the region. US policies of engagement with post-Soviet states were fundamentally focused on reinforcing state sovereignty and off-setting Russian pressure, namely through military cooperation and integration into Euro-Atlantic structures. Russia also sought to re-institutionalise its relations with the former-Soviet countries developing a new set of regional organisations in order to maintain a leading position in its near abroad. The study of these phenomena remained centred on the realist paradigm, looking at states as the main actors of these processes and perceiving regional and international organisations from a utilitarian perspective, devoid of normative clout over their members (Kembayev, 2010; Triantaphyllou, 2010). Moreover, after the arrival of President Putin to the Kremlin, a fury of analyses focusing on the resurgence of Russia as a great-power furthered a view of security based on power and regional competition (i.e. Kanet, 2005). This trend was further reinforced by the Global War on Terror and the focus on military and strategic notions of state-security. More recently, security concerns in post-Soviet Eurasia have been linked to spill-over effects from the Afghan war (Reeves, 2014; Ziegler, 2013) and the wars in the Middle East (Cordesman et al., 2013), on the one hand, and to the geopolitical competition between Russia and the European Union (EU) and NATO (Averre, 2009; DeBardeleben, 2008), on the other. Although constructivism has increasingly made its way to the mainstream of security and foreign policy analysis in some of these cases, the remilitarisation efforts in post- Soviet Eurasia and the permanence of war have provided room for the lingering centrality of strategic studies.

135 (In)security in Post-Soviet Eurasia: Contributions from Critical Security Studies

Attempts to widen the concept and the practice of security beyond the realist paradigm, which dominated the Cold War maintained, for the most part, that insecurity derived from the undermining of state structures. Intra-state armed violence was perceived as the most significant threat to state security, focusing on the emergence of new actors of insecurity challenging the state from within (Kaldor, 2012). At the global international level, terrorism and state failure became relevant concepts illustrating the centrality of the state as the most fundamental structure to international peace and security, by performing the functions assigned to sovereignty. In post-Soviet Eurasia, the secessionist conflicts in the South Caucasus and Moldova, as well as the Chechen wars of the late 1990s/early 2000s justified this view that armed violence, pursued by non-state or sub-state actors remained a central threat to peace and stability in the region (see Coppieters, 1996; Cornell, 2002). These dimensions have concurred in post-Soviet Eurasian security analyses, since the reshuffling and restructuring of sovereignty have been perceived as fundamental challenges to post-Soviet states, in contexts of transition from authoritarian regimes and of secessionist conflicts (see Ziegler, 2012; Cornell and Starr, 2006, Lynch, 2004, Oskanian, 2013). Individual security, as conceptualized by Buzan, thus rested on a dilemma. Although individuals could be conceptualised as referent objects of security, this had to be assessed through the prism of state and national security. Looking to overcome this limited view, human security became the operational concept, through which the relationship between development, security, and human rights evolved (UNDP, 1994), underlining that state security could only be realised if individuals were also secured from physical and emotional harm. This view posited sovereignty as conferring responsibilities upon states and required a move from negative peace (the absence of armed violence) to positive peace (the conditions for the fulfilment of human potential) – what the UN Secretary General called “freedom from want”, “freedom from fear” and “freedom to live in dignity” (UNSG, 2005). These changes to the understanding of security posed several challenges and dangers to the newly independent states of post-Soviet Eurasia, because they were perceived by their elites as opening the possibility of external intervention and because they shifted the focus from the needs of the state, which remained the central agent in the management of national resources and attraction of external assistance. This can be understood partly due to the challenges faced by the fragile state structures of the region, which were perceived as the main assurance of independence in a context of power asymmetry. Reinforcing state power and the centralisation of power in the hands of a functioning government was crucial to be perceived as a relevant member of the international society of states, but also to assure autonomy vis-à-vis Russia and other

136 Licínia Simão regional powers. At the domestic level, the contestation of central authority by secessionist movements, grounded on identity claims such as religion and ethnicity, required, it was understood, a further centralising effort of nation-building. The argument in favour of a state-centred view of security went that without functioning state structures, the provision of human security remained hampered. Thus, post- Soviet states in Eurasia engaged with human security on a rhetorical level, concerned that it could be used as an excuse for external intervention or as a means to undermine their domestic authority. The spread of the global war on terror, following 9/11, further made individual security a second-order priority. In the context of increased engagement with the European Union (EU) and as the transitions to democracy and market economy began to unfold, issues relating to the quality of governance structures and their ability to respond to the needs of the populations became more visible. Corruption and organised crime have been major obstacles to economic development in post-Soviet Eurasia and a main driver of popular politics, as became clear in the so-called colour revolutions. The securitisation of these sources of domestic instability (Slade, 2012) on the one hand, and the securitisation of the popular revolutions on the other (Horvath, 2011), nevertheless represents a state concern with sub-national and transnational actors undermining its security, rather than a true paradigmatic shift towards the security of individuals and citizens. The rendering compatible of the strengthening of state structures, with democratic accountability and social-economic well-being in multicultural settings has proved a difficult endeavour in modern politics. In post-Soviet Eurasia, specificities of the post- communist and post-Soviet transition concur to make these challenges particularly hard. Centralised authority was equated with political and economic stability in official narratives; a paternalistic view of society and government was privileged over individual actorness and civic activism. In the context of renewed geopolitical competition between the EU and Russia, the revival of the Soviet identity in Russia and elsewhere in the former USSR is deeply infused with imperial logics of identity, and thus shaping perceptions of threats to security (Gogin, 2012; Brudny, 2013). This has raised concerns regarding Russian foreign policy based on the historical process of reuniting the Soviet space, but it has also been translated into more restrictive economic and social policies throughout Eurasia, raising issues about the impact of these processes on the development of individual and collective civic identities and the ability of individuals and specific communities of emancipating from poverty, authoritarianism and repression.

137 (In)security in Post-Soviet Eurasia: Contributions from Critical Security Studies

Another fundamental aspect for the fulfilment of human possibilities in post-Soviet Eurasia is linked to the perceptions and practices of liberal democracy and the expectations of prosperity under capitalism. The first link between democracy and security was made under the democratic peace theory, and sought to link the diffusion of democratic regimes with more cooperative approaches to international relations. Security debates have established the link between economics and security with notions such as “freedom from want” and third generation rights, such as the right to development (Brandão, 2005: 107). In the post-Soviet context, the promise of prosperity under liberalisation proved illusory, both due to the unprincipled action of self-interested individuals and corporations, and the unapologetic logic of open-market competition (Fotaki, 2009; Williams and Round, 2010; Allina-Pisano, 2010). The strong Soviet state was replaced by a weaker version, incapable of dealing with the centripetal forces of ethnic nationalism and corruption. Thus, rethinking security in post-Soviet Eurasia through the prism of the individual is nevertheless still a part of the process of thinking the security of the state, since state structures are perceived locally as fundamental for identity building and for redistribution of wealth (Habibov, 2013). Below we engage with proposals from the critical security studies, namely their major contributions to a broader understanding of security and Ken Booth’s concept of emancipation. We also address the human rights-security nexus, dealing with debates on human security.

CRITICAL SECURITY STUDIES’ PROPOSALS

SECURITY AND EMANCIPATION According to Karen Fierke (2007: 167-169), critical security scholars have provided four main contributions to security studies. The first is the need to contextualise events and processes in a historical setting, where patterns of power relations are reproduced, constraining choices and actors’ behaviours. This approach focuses on the processes creating insecurity as a method to devise long-term positive transformation of violence. Rather than going for short-term fixes for insecurity, which will potentially reproduce the existing patterns of insecurity, critical scholars have advocated for more encompassing reflections, which contextualise processes and thus differentiate solutions. For post-Soviet Eurasian security, such an approach would imply an acknowledgement of the communist legacies in these societies. Thus, the lack of successful transitions to democracy, increasingly viewed as a threat to regional relations, under the democratic peace theory, need to be understood not as a lack of interest in democracy by local agents, but rather as a historically-shaped suspicion towards western liberal versions of democracy. It would also ask to what extent current

138 Licínia Simão processes are reproducing these suspicions. Another major obstacle to democratisation has been the legacy of centralised government authority. Such authority is recognised to those who have accumulated material wealth – a liberal capitalist understanding of power – but also to those projecting a sense of national belonging and national pride – a contribution from nationalist views of the state. This creates particularities in the political processes of the region, which need to be incorporated in the policies of regional security, including those directed at the secessionist conflicts. The fragility of state structures in providing security to their citizens is also the result of the shock therapy of the 1990s, resulting in high levels of poverty and inequality.

[…] virtually all of the [European and Central Asian] transition countries experienced a collapse in economic output in the initial years of economic liberalisation [...] Business elites have emerged in most of the countries, and in general it is clear that the growth that has occurred in the ECA transition countries has favoured some sectors of the societies more than others. (Graham, 2006: 15-16)

These processes have posed enormous challenges to these societies and represent one of the most severe forms of insecurity for the poor, marginalising large segments of the societies from the economic (and political) life of the country. We thus understand the benefits of a critical approach to regional security in post-Soviet Eurasia, namely through the historical contextualisation of security challenges and policy-options. The second contribution is the link between theory and practice (Fierke, 2007: 168), which is reflected through an unwavering commitment to the concept of emancipation. Without the ability to make a serious contribution to policy and decision- making, security studies remain void of meaning and loose themselves in theoretical debates, which bring no significant improvements to people’s lives. As a result, critical security studies, especially those authors influenced by Ken Booth’s work, have engaged in a critique of the forms and origins of insecurity, but have also developed forms of social emancipation and human progress. Emancipation comes forth in Booth’s work as a central process to overcome the gloomy scenario of world insecurity he presents in his research – what he calls the “great reckoning” (Booth, 2007). In his words

139 (In)security in Post-Soviet Eurasia: Contributions from Critical Security Studies

‘Security’ means the absence of threats. Emancipation is the freeing of people (as individuals and groups) from those physical and human constraints which stop them carrying out what they would freely choose to do. War and the threat of war is one of those constraints, together with poverty, poor education, political oppression and so on. Security and emancipation are two sides of the same coin. Emancipation not power or order, produces true security. Emancipation, theoretically, is security. (Booth, 1991: 319)

The concept of emancipation in Booth’s work is in many ways influenced by Galtung’s contributions to peace research. Galtung’s approach inextricably links peace and violence together and focuses our attention on the processes through which violence(s) can be reduced and eradicated. His definition of violence is rather linear: “violence is […] defined as the cause of difference between the potential and the actual [realizations of human beings]” (Galtung, 1969: 168). Violence is thus the set of actions and structures that hamper the full realization of individuals in their social environments, either directly or indirectly, in a certain material and ideational context. This approach has been followed by Booth in his concept of emancipation, focusing on the realization of human potential and the need for security policies to focus on the reduction of processes and actions which limit this potential. In this scenario, Booth argues, states and state security cannot be perceived as an end in itself, but rather a means to achieve and assure the security of individuals, of “all mankind”. This also positions critical security scholars along a cosmopolitan tradition, influenced by the English School of International Relations. Although Booth’s concept of emancipation and the role of states in this process has been object of criticism (see for instance Brown, 2010), this approach requires a morally-committed view of life in society, including at the international level. Thus, moving approaches on Eurasian security from an individualist or nationalist perspective – which became dominant trends in post-communism – towards a view that perceives societies as interdependent not only at the domestic and regional level, but also at the global level is fundamental. National security strategies that focus on the regional context as a source of threats and which perceive multilateralism as a source of weakness create additional barriers to these views and increase the possibilities of further tensions and militarization of regional relations. This in turn further deprives the societies of much-needed resources for health, education and economic development, creating further social instability and human misery. Therefore, reflections on post- Soviet Eurasia need not only a strong commitment to practice; they need also a moral commitment to the human communities they affect.

140 Licínia Simão

The third contribution of critical security studies, which Fierke underlines, derives directly from the goal of emancipation, in that critical security theory is committed to changing the status quo, by making the voices and interests of the marginalised populations their central issue of reflection (Fierke, 2007: 168). It is by assuming their point of view, in terms of the sources of insecurity, threat and fear, that critical security studies embrace an enlargement of the concept of security. In that regard, it is the provision of positive peace – rather than the mere absence of violent conflict –, which should be the main goal of states, reproducing security communities of wealthy and just nations at a global level (Booth 1991: 319). Such an approach provides ample room to address the problems of insecurity of the fringes of the highly unequal societies of post-Soviet Eurasia. Not only are there economic discrepancies, between wealthy elites and largely poor populations; there are also huge differences in terms of access to political representation by ethnic and religious minorities. Women remain marginal contributors to policy-making and economic development, and Internally Displaced People (IDPs) by the secessionist conflicts plaguing the region since the late 1980s, remain marginalised citizens, with fewer economic, political, and social opportunities. Since these conditions result from obvious power discrepancies, critical security studies’ commitment to a moral obligation to empowering these marginalised communities and to providing the means to level the playing field is much welcomed. The fourth contribution is the acknowledgement of the social role of theory (Fierke, 2007: 168). The production of knowledge is part of the process of developing social realities, either through the work of academia, or the work of the media and social activists. These are the people entrusted with creating, channelling, and transmitting assessments of security risks and priorities, as well as with guiding decision-making. Thus, all knowledge is power, as advocated by Michel Foucault (Gordon,1980), making it a moral and normative imperative to focus security studies on the origins of insecurity and oppression and to prioritise the most important threats to peace and human security, even when these are not structured along established academic cannons. As argued above, traditional security studies’ focus on state security exclusively and uncritically engaging with official discourses about national security goals, often instrumentalised for the sake of personal gain, come across as an immoral stance. Whether the state is a necessary condition for the improvement of human security, or not, it is open for debate. What is clear is that the functions and forms of state development in post-Soviet Eurasia should be assess vis-à-vis the results achieved in terms of possibilities for emancipation of their communities and their contribution to regional and global security processes. We address briefly below some of the debates

141 (In)security in Post-Soviet Eurasia: Contributions from Critical Security Studies on human security as a means to provide further illustrations of these dynamics and to advocate for the important link between human rights and security.

THE HUMAN RIGHTS-SECURITY NEXUS: HUMAN SECURITY DEBATES Human rights and security have been two areas uneasily brought together under the concept of human security. Are there advantages in looking at the fulfilment of human rights as a form of security provision? How can critical security studies and their central concept of emancipation engage with human rights debates? Finally, what benefits would these approaches bring to study and practice of post-Soviet Eurasian security? Critical views of human rights begin by questioning common assumptions and adopt a stance committed to change, placing at the centre the voices of the marginalised and victimised (Dunne and Wheeler, 2004: 9). The discourses of human rights and security have become inextricably intertwined under these critical lenses, since security, as we have argued above is no longer strictly conceived as being the security of states, but rather has evolved to place at its core the security of individuals. The security of individuals, from a perspective of emancipation, is thus perceived as being dependent on the realisation of human potential in specific historical contexts. However, the relativisation of rights, imposed by restrictive concepts of national citizenship, needs to be understood in the light of the universal character of the rights one seeks to make culturally, economically or socially relative. This cosmopolitan view of rights understands individuals as being part of humanity, first and foremost. This understanding is at the basis of third generation rights, the so-called ‘solidarity rights’, including the right to development, to peace or to environmental sustainability – aspects clearly present in the development-based human security agenda. Criticism of the universalist approach to human rights has focused both on domestic and global dynamics, underlining how differences of power explained and justified the imposition of certain narratives about right and wrong (Wieviorka, 2013: 1947). Under the guise of national security, rights can be constrained by the elites who develop and promote mainstream narratives. Likewise, under the fear of insecurity, global interventions are legitimised in the name of democracy, human rights, and humanitarian concerns with human security violations. What these cases make invisible – but critical approaches to human rights and security shed light on – is the sectorial view and practice of human rights protection: in the name of the security of few, the insecurity of many is permitted, or even worse, it is provoked and reproduced. This exposes a fundamental contradiction between the universalism of the mainstream narratives of rights and security, and the restrictive practices it develops.

142 Licínia Simão

Those whose rights are neither protected nor promoted experience several forms of insecurity. If their right to security can be derived from their universal condition of being human, the operationalisation of this project needs to be socially bound and culturally mediated. The so-called fourth generation rights – collective rights – illustrate how certain groups of individuals require additional protection, due to their “relative position […] in relation to power and resources” (Lykes, 2001: 160). This view assesses rights of individuals from the perspective of the social and political structures in which they are embedded and thus provides a way for relativism which does not impair on the universality of rights. The construction of fairer and less violent social, economic and political structures is particularly relevant in post-conflict scenarios. Not only because there is an opportunity to redesign power relations, but also because of the danger that processes of violence developed throughout the conflict will linger in the new order. Moreover, high levels of violence and trauma might be seen as acceptable after extended periods of violent conflict. An interactive and socially-constructed, time- and place-contingent interpretation of these forms of lingering violences is crucial to empower those experiencing it. These processes impact not only the individuals exposed to violence, but also the communities they are part of and linger across generations, challenging understandings of the past and the future and how these groups can work towards cultural affirmation (ibidem: 162). Many of these reflections on the nexus between human rights and security have been encapsulated in the concept of human security. This concept remains a contested one, both in its academic validity and in its added-value for policy-making (Tadjbakhsh and Chenoy, 2007). Although we will not enter into these discussions here, the concept of human security has been linked to three main themes (Fierke, 2007: 146), of relevance to international security. The first relates to the international legal view, seeking to protect human rights through the sanctioning of governmental actions, namely through the resource to international tribunals (e.g. the International Criminal Court) and sanctions. The second focuses on humanitarian assistance in conflict scenarios, in order to assure basic human rights, including of refugees and non- combatants. The third approach focuses on sustainable development and on the assurance of socio-economic and third generation rights, by promoting policies of poverty alleviation, redistribution of wealth, and participatory governance (Fierke, 2007: 146). Post-Soviet Eurasia’s security has benefited only marginally from this human- rights-security nexus. In this article, we would like to argue that the major obstacle to this revolution in thinking of regional security has been posed by local elites in power,

143 (In)security in Post-Soviet Eurasia: Contributions from Critical Security Studies which regard the state as their protector and guarantor. Thus, sticking to a realist view, which places national security as the only relevant referent object, is in fact a way of assuring the security of their minority. The diversion of resources for military equipment, rather than social and economic development or the maintenance of protracted conflicts are two examples of how elites present themselves as advancing national security interests, when in fact this results in forms of social oppression. But local elites’ perspectives do not develop and are not maintained in a vacuum. The international security discourse uncritically centred on the dangers of armed violence (but failing to assess its origins and to prevent new forms of war and armed conflict) and on the promotion of fear (namely of terrorism and radical Islamism) are two factors actively contributing to these dynamics locally. In such a context, a contestation of these views needs to be developed both locally and globally, in order to have an impact on policy decision-making. We thus arrive at the central aspect of this reflection, namely the relation between the provision of human security and state security. Authors like Buzan (2004) have argued that, by bypassing the state, human security lacks a clear agent capable of providing security. This point however, has been criticised by Bellamy and McDonald (apud Fierke, 2007: 149), pointing out that “if states are often agents of human insecurity rather than security, then the co-optation of human security into a static policy framework risks limiting the emancipator potential of this discourse”. In order for human security to be a critical concept, with emancipator potential, it needs to be guided by a desire to unveil the structural conditions for violence and insecurity, including the power relations sustaining human insecurity. Following the empirical and practical commitment of critical security studies referred to above, a focus on the realities of human communities as a methodology to limit and expand human security as an analytical concept would be more useful, than engaging in endless debates over the difficulties and advantages of an expansive (and elusive) concept. Departing from these reflections, the next section takes an empirical view of post- Soviet Eurasia and maps potential sources of insecurity, from a critical security perspective.

A RESEARCH AGENDA FOR PEACE AND SECURITY IN EURASIA Over the last sections we have argued in favour of more critically informed approaches to security, underlining that such approaches would be better positioned to make relevant contributions to security in post-Soviet Eurasia. In the process, we have identified some of the main obstacles to an emancipator approach to security in the region, including the perceptions of local elites of the benefits of placing the security of

144 Licínia Simão the state at the heart of governmental policies, and the coalescence of strong state institutions and lack of civic and social-economic opportunities, in the framework of post-communist transition. These views have been reinforced by mainstream analysis of regional security, much informed by great power rivalry, the privileging of armed violence (or potential risks of it), border controls, surveillance against (potential) domestic threats, etc. As our argument goes, most of these concerns are relevant for the region, but it is their absolute prioritisation, removing human needs and everyday threats to individuals and their communities from the debate, which remains a problem, in our view. We have thus proposed that critical approaches focusing on an empirically driven assessment of human insecurity complement such concerns. It is our understanding that not only a more balanced use of the limited resources of the region could be achieved, but the conditions for long-term development and stability could be developed. These processes would certainly contribute to improving state security – a central concern of orthodox views – but it would do so as a by-product of a balanced relationship between individuals and state structures, at the domestic, regional and global level. The following paragraphs provide illustrations of this view. Engaging with the realist security agenda, focused on armed violence and state security, any analysis of post-Soviet Eurasian security needs to address the permanence of armed conflict in the region. Four countries have experienced violent conflicts in the period of transition from the Soviet Union, which remain unresolved (Moldova, Georgia, Azerbaijan, and Armenia).1 Despite the status of “frozen”, these conflicts still produce human casualties on a regular basis. This is of particular concern regarding the Nagorno-Karabakh conflict, since no monitoring forces have been set on the ground and both Armenia and Azerbaijan continue to support a policy of remilitarisation, nationalistic rhetoric, and the positioning of snipers along the contact line, making this a highly unstable conflict. Political elites from all the sides, including the mediators from the Minsk Group (France, Russia, and the US) rhetorically support a peaceful solution to the conflict and acknowledge the heavy price which the region is paying for the permanence of closed borders and lack of diplomatic relations. Regardless of these costs, no significant incentives have been presented to nudge the parts into a peace settlement. As post-Soviet Eurasia is increasingly positioned as a strategic transport and energy corridor, there are many missed opportunities for all sides involved. There are however benefits for the elites in the continuation of the

1 Tajikistan experienced a civil war, which ended in 1997 with a peace agreement that included opposing forces in a common government. Ukraine is now experiencing a violent conflict in its eastern regions, with clear Russian interference as well as secessionist and annexation conflict in Crimea.

145 (In)security in Post-Soviet Eurasia: Contributions from Critical Security Studies status quo and thus no long-term solution has been presented and carried through. Mimicry of mediation and diplomatic engagement has been the norm rather than the exception. It is thus worth enquiring about the reasons why peace continues to be elusive in these countries. Research on the situation of “no-war, no-peace” in these post-Soviet conflicts has hinted at the deliberate limitation of the direct costs of continuing the conflict as a means to assure that societies will accept an illusion of peace (Caspersen, 2011). In many interviews in Armenia, the idea that the war on Karabakh had been won and therefore that this status quo needed to be translated into a political agreement was widespread.2 Such views reflect the official military position of the country’s elites and have been central to national identity formation in Armenia, undermining the construction of non-oppositional identities in the South Caucasus. Such process, not only hampers the pursuit of a peace agreement with Azerbaijan; it also creates the seeds for future violence, as new generations are educated into mutually exclusive understandings of peace and security. This link between national identity and conflict is not exclusive to Armenia, naturally, and poses serious challenges in Georgia and Azerbaijan alike. Another hidden consequence of the “frozen” status of peace in the region, which is directly relevant for human security, is the lingering of destabilising processes related to the high militarisation of societies. Issues like the proliferation of light weapons in Georgia has been one area where human security has been addressed (Wood, 2006). On another perspective, dislocated populations are among the most vulnerable groups, since they linger in a legal vacuum regarding their citizenship rights and experience harsh social and economic conditions. The status of these populations also represents a challenge to state security, because they are disenfranchised groups, without the capability to contest their rights through existing channels of participation. Access to education, jobs, social services, etc. relies on regimes of exception created for them, which contribute to the stigmatisation of these communities in the broader social fabric. We thus see that despite the fact that these countries are perceived by the international community as not posing immediate challenges to international security, they nevertheless experience, in some segments of their societies, extreme forms of insecurity which undermine regional stability. A commitment to emancipation and the reduction of the sources of human insecurity in the region need to place state resources at the service of human communities. High levels of poverty still subsist in most of these societies, both as a result of the devastation of war, of mismanagement

2 Author’s interviews with civil society and Armenian government officials between 2006 and 2011. See in particular, Simão (2010).

146 Licínia Simão and corruption, and of the unsuitable economic policies which were implemented after Communism. Poverty is thus a recurrent pattern in these societies, and affects specific segments of the population more than others, including elders and children, IDPs, people with disabilities and rural populations, specially mountainous people (UNDP, 2013; Cornia, 2006). Poverty is no longer a transient but a permanent condition for many of these populations, carrying important consequences for their well-being, their social, economic and political participation. Empowering these populations by providing them with the means to express the sources of their insecurity is a fundamental step in changing the view point of regional security. It is also necessary to enquire about the reasons of this condition, the structures reproducing their poverty and marginalisation and address these processes. Although it might seem as if elites have no incentives to address these social dilemmas; an assessment of the popular uprisings, which have convulsed post-Soviet Eurasia over the last decade (Georgia 2003; Ukraine 2004, 2013; Azerbaijan 2005; Kyrgyzstan 2005, 2010; Armenia 2009), needs to acknowledge that beyond some level of external mobilisation and assistance, the sources of popular discontent are real and active in these countries. These popular revolutions, either successful or not in removing the governments from power, illustrate that there is genuine discontent with political elites and perceived levels of corruption and mismanagement, which have been used as a social basis for mobilisation. The political responses to these claims however, illustrate the limitations of the existing structures in accommodating more equalitarian systems of wealth redistribution. Many of these illustrations and other which have not been addressed here comprise an important legacy of insecurity which remains largely unaddressed in regional security studies on post-Soviet Eurasia. The construction of labels of insecure/secure also displays power relations, which cannot be left unaddressed in an ethical and morally-driven security analysis.

CONCLUSION This reflection departed from the acknowledgement that most security analyses of post-Soviet Eurasia have maintained a realist, strategic focus, centred on state security and military threats. Both at the academic and policy-making level, this trend has led to limited and a-critical views of regional insecurity and negligence with the origins of this condition or with its prevention. Great power competition and national interests have been stated as insurmountable obstacles to sustainable peace, undermining local agency and obscuring other forms of insecurity which ravish the region. Due to the

147 (In)security in Post-Soviet Eurasia: Contributions from Critical Security Studies presence of protracted conflicts and high levels of militarisation, shifting the focus to human security has been a herculean task. We have contended that contributions from critical security studies, especially Ken Booth’s concept of emancipation, and the critical potential of human security could be important steps towards the definition of new research agendas of regional security. The moral commitment to action, the need for historical perspective on the origins and self-reproducing forms of violence and insecurity, the enlargement of the concept of security, bypassing the state in its dominance as the sole referent object, and a commitment to the insecurity of the marginalised populations; all these elements offer an important guide to reinforce the state-building processes ongoing in the post-Soviet context, in a way that does not reproduce old patterns of inequality. Whether we see the state as a useful intermediary or not is open for debate, but by posing the question, these approaches allow the possibility of reconceptualising the state and its role as a (human) security provider. Beyond the dilemmas imposed by the no-war no-peace situation in many countries of post-Soviet Eurasia, the region faces many other challenges, which have remained marginal concerns of state leaders. By securitising some of these threats (such as poverty and inequality) we run the risk of presenting these processes as threats to the state itself. It is thus necessary that such securitisation, i.e. the adoption of exceptional measures and policies, be guided by the central idea of human security. It is the security of the individuals afflicted by these conditions, and not the perceived security of a minority controlling the resources, which needs to be the optimal result of these measures. This will certainly further expose the lack of usefulness in high militarisation efforts (including of the police), repressive policies, and segregation. An integrated view – a cosmopolitan perspective – of human security is certainly a much needed approach to post-Soviet Eurasia and elsewhere.

LICÍNIA SIMÃO

Licínia Simão is assistant professor at the School of Economics, University of Coimbra (Portugal), teaching in International Relations (IR) and is currently the Head of the IR Department and of the B.A. in International Relations. She is also researcher at the Centre for Social Studies of the University of Coimbra, where she is involved in several research projects on the post-Soviet space.

Contact: [email protected]

148 Licínia Simão

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152 e-cadernos CES, 19, 2013: 153-180

ENTRE NARRATIVAS OFICIAIS E NOVAS FERRAMENTAS DE FORMAÇÃO IDENTITÁRIA NA

UCRÂNIA PÓS-SOVIÉTICA: A CONSTRUÇÃO ESPONTÂNEA DA NAÇÃO

ABEL POLESE

DUBLIN CITY UNIVERSITY, IRELAND

TALLINN UNIVERSITY, ESTONIA

TRADUÇÃO DE DOMINIQUE M. P. G. BOXUS E DE JORGE FERREIRA

Resumo: Este artigo introduz o conceito de construção espontânea de uma nação, concebido como uma série de eventos que podem ser considerados como ferramentas de construção de nações, mesmo não tendo sido concebidos com esse objetivo. Neste sentido, abordam-se aqui duas questões relativamente pouco estudadas na construção das identidades. Em primeiro lugar, o facto de a investigação sobre a construção das nações, particularmente na antiga URSS, se ter concentrado maioritariamente em “ferramentas tradicionais” e indicadores como policy-making. O presente artigo sugere a emergência de novas ferramentas e estratégias que não foram conceptualizadas até agora. Em segundo lugar, o facto de a maior parte da bibliografia sobre construção de nações partir de um relato exclusivamente centrado na elite e focado no Estado. Embora reconhecendo a importância de iniciativas estatais e institucionais, este artigo visa salientar a importância analítica da interação do Estado com iniciativas não estatais ou aquelas em que os atores tradicionais da construção de nações têm um papel partilhado.

Palavras-chave: Ucrânia, identidade, construção da nação, língua, política linguística.

INTRODUÇÃO Gerações de académicos em todo o mundo têm-se confrontado com a questão sobre o modo como os Estados recém-independentes ou recém-criados lidam com as identidades, sobrepostas e difusas, presentes nos seus territórios. A ex-URSS tem sido um terreno fértil para estes estudos sobre a nacionalidade e a identidade devido aos dilemas étnicos resultantes do legado da política de nacionalidades soviética e ao

 O trabalho de pesquisa para este artigo contou com subsídios da Agência Executiva para a Investigação da Comissão Europeia (n.º 295232 e n.º 318961).

153 Abel Polese facto de, quase ao mesmo tempo, a região ter ficado disponível para a condução de trabalho de campo abrangente, permitindo aos académicos estudar pela primeira vez em profundidade uma vasta gama de diferentes questões e controvérsias étnicas e nacionais. Como resultado, os anos noventa foram caracterizados por uma abundância de literatura sobre a construção de nações, ferramentas, estratégias e abordagens adotadas para influenciar a formação de identidades na ex-URSS

(Brenner e Taras, 1997, Kuzio, 199, 2000, Smith, 1994). Este artigo contribui para a bibliografia existente, abordando duas deficiências atuais. Em primeiro lugar, a investigação sobre a construção de nações na ex-URSS concentrou-se maioritariamente em “ferramentas tradicionais” e indicadores da construção de nações, tais como as policy-making, prestando pouca atenção aos recém-emergentes ou recém-observados fenómenos tais como eventos públicos, cinema e o papel das escolas (Isaacs, 2014; Menga, 2014; Polese, 2010). No entanto, novas tecnologias e evoluções sociopolíticas geraram novos desafios e oportunidades para os grupos e indivíduos envolvidos na construção de identidades, que este artigo se propõe analisar. Em particular, apresentamos novas ferramentas e estratégias de construção da nação, tanto estatais como não estatais, que têm recebido pouca atenção até ao momento atual (Isaacs e Polese, 2015, Ó Beacháin, 2012). Em segundo lugar, a maior parte da bibliografia sobre a construção de nações parte de um relato sobre a construção das nações na ex-URSS e no espaço pós- socialista, que é exclusivamente centrado nas elites e focado no Estado (Brubaker, 1994; Laitin, 1998; Kolstø, 2000; Ó Beacháin e Kevilhan, 2013). Embora reconhecendo a importância de iniciativas estatais e institucionais, este artigo visa colocar no centro da análise a interação do Estado com as iniciativas não estatais ou as iniciativas em que os atores tradicionais da construção da nação têm um papel partilhado. Explora a importância de iniciativas não lideradas pelo Estado, incluindo aquelas que, por parte deste, não foram destinadas à construção da identidade, mas que posteriormente tiveram nela grande influência, bem como na sua perceção. Neste sentido, o presente artigo refere-se ao debate agência-estrutura para defender uma maior atenção ao papel da agência, que é ao mesmo tempo um papel de líderes informais (desde associações culturais, comunidades ou simplesmente professores) que estão entre o Estado e as pessoas, às vezes representando o Estado, mas interessados em contentar também a comunidade onde e com quem trabalham. A abordagem deste trabalho segue duas direções principais que são recentes no estudo da construção da nação. Por um lado, trabalhos que demonstrem a importância de ferramentas “banais” na consolidação da construção identitária (Billig, 1995); por outro lado, trabalhos concentrados no papel de pequenos atores e atores não estatais

154 Entre narrativas oficiais e novas ferramentas de formação identitária na Ucrânia pós-soviética na construção da identidade (De Juriew, 2003; MacLaughlin, 1991). Embora reconhecendo a importância das obras anteriores, este artigo introduz o conceito de construção espontânea da nação definido como um evento, que influencia a identidade nacional de uma determinada comunidade cultural ou política, que não é uma iniciativa estatal, mas uma iniciativa de atores menores, ou que é iniciado pelas instituições estatais, mas sem o principal objetivo de influenciar a identidade nacional. A construção da nação, por sua vez, é definida como os esforços para fazer coincidir a nação com um Estado (Connor, 2004), ou o conjunto de iniciativas induzindo habitantes de um determinado território a sentirem-se pertencentes ao Estado que administra esse território (Polese, 2011). O resto do artigo apresenta e documenta alguns exemplos de construção espontânea da nação, que ocorreram na Ucrânia, na transição entre o Presidente Kuchma (1994-2004) e Yushchenko (2004-2010) e, em especial, no período 2003- 2006. Usamos a palavra ‘espontânea’ de uma maneira não política e não partidária, uma vez que não pretendemos tomar uma posição sobre o significado político dos acontecimentos ou a crise recente. A nossa análise pretende destacar a existência de eventos que podem ser considerados como ferramentas de construção da nação, mesmo que não tenham sido concebidas com esse objetivo. Este processo pode, evidentemente, ser invertido. No entanto, queremos chamar a atenção para o facto de que a construção da nação nem sempre tem origem nas elites e de que os instrumentos mais eficazes não são necessariamente aqueles concebidos no quadro de um projeto de construção da nação, mas podem ser os casuais ou inesperados. Guerras, inimigos comuns ou desastres naturais promovem, por vezes, o desenvolvimento de uma comunidade nacional. O nosso artigo sugere que um evento como a Revolução Laranja teve um efeito semelhante em 2004. O material para este artigo foi recolhido durante várias longas estadias na Ucrânia, entre 2002 a 2006, durante as quais o autor passou um total de mais de três anos nas cidades de Odessa e Kiev; e entre 2008 a 2011, altura em que passou mais dois anos no terreno. Além de 49 entrevistas semidiretivas com duas gerações de ucranianos, o artigo é baseado em observações intensivas realizadas em seis escolas e observação participante em vários locais-chave (universidades, escolas, associações culturais e o centro de Kiev durante os eventos de 2004). Depois de uma exploração da bibliografia, que vai ajudar à compreensão do contexto e a localizar a obra nos debates atuais, as secções seguintes irão comparar a narrativa oficial sobre a construção da nação com as conclusões do autor, por forma a destacar as inconsistências e divergências entre a versão oficial e não oficial da construção da nação na Ucrânia.

155 1 5 5 Abel Polese

CONSTRUÇÃO DA NAÇÃO NA BIBLIOGRAFIA ATUAL O livro que deu uso generalizado ao termo “construção da nação” tem o título homónimo Nation-building e foi editado por Karl Deutsch e William Foltz (1963). O termo tinha sido usado antes (Ajayi, 1961; Pye, 1962), mas esta obra teve o mérito de o enquadrar num quadro geográfico mais amplo e de desenvolver um debate sistemático, comparando a construção da nação na Europa, nos EUA e nos países recém-independentes no resto do mundo. O livro baseava-se na ideia principal de que a modernização iria nivelar identidades étnicas e permitir a consolidação de Estados cívicos, tendo como modelo os Estados ocidentais cívicos consolidados nos séculos

XIX e XX (Deutsch, 1954; ver também Deutsch e Foltz, 1963). Apesar da grande crítica segundo a qual a modernização parecia ter aumentado os conflitos étnicos no mundo, ao invés de reduzi-los (Connor, 1972), a ideia de um projeto de engenharia política que unisse uma população, graças às políticas certas, fascinou cientistas sociais desde sempre. Como resultado, uma nova geração destes cientistas começou a investigar a natureza da nação e concentrou-se nos processos de construção nacional e na formação de Estados-nação desde o século XVII. Académicos estudaram casos aparentemente bem-sucedidos de consolidação da identidade nacional e procuraram um modelo teórico que permitisse repetir esses sucessos em novos Estados. A génese de uma nação é até agora uma das questões mais debatidas: modernistas veem-na como um resultado da modernidade; perenialistas dizem que já existe há muito tempo; e primordialistas veem a sua origem nos laços de sangue de tribos de tempos antigos. No entanto, talvez seja possível concordar, até certo ponto, que, independentemente das origens da nação, o processo de difusão de uma identidade nacional só poderia acontecer quando a ideia de nação foi conceptualizada, e que uma identidade nacional pôde ser transferida para toda uma população. Apesar de este processo ter os seus próprios obstáculos, como os movimentos separatistas, a renegociação das fronteiras, ou irredentismo, aconteceu de forma relativamente suave, em comparação com o que os ‘construtores de nações’ enfrentaram na segunda metade do século XX. A formação de uma identidade nacional no caso dos Estados, que seriam tomados como exemplos, aconteceu em condições completamente diferentes. A primeira diferença consiste no facto de que as identidades nacionais não foram necessariamente formadas. Quanto mais recuamos no passado, mais raro é encontrar um sentido de propagação da identidade nacional entre os camponeses. Chegadas ao poder, as elites nacionais poderiam trabalhar em algo semelhante a uma tabula rasa, inculcando-lhe um sentido de identidade nacional, sem ter que converter as pessoas, ou pelo menos sem ter de competir com quaisquer limites. A identidade nacional

156 Entre narrativas oficiais e novas ferramentas de formação identitária na Ucrânia pós-soviética poderia ser proposta, pelo menos em alguns casos, como complementar e não em concorrência com as identidades locais. Como exemplo, pode considerar-se a obra de Eugen Weber (1976) sobre a formação de uma identidade nacional entre os camponeses franceses, sugerindo que a ideia nacional generalizada só entrou em vigor no final do século XIX. Esta desenvolveu-se supostamente como o resultado de um processo político iniciado um século antes, através da escola (Chanet, 1996), da linguística (de Certeau et al., 1975) e de outras políticas regionais que foram ajudadas pela ideia de que a integração numa comunidade nacional aumentaria o bem-estar de certos grupos (Hobsbawm e Terence,1983; Hobsbawm, 1989, 1990; Gellner, 1983). A aceitação de uma identidade abrangente poderia ser vista como o preço a pagar para aceder aos meios que permitem a um indivíduo encontrar um lugar numa sociedade (De Certeau et al., 1975). No entanto, isso foi feito à custa de culturas e línguas locais (Van Gennep, 1995 [1921]), e significava mudar o foco das ‘petites patries’ para a ‘Grande Patrie’ (Chanet, 1996). Isso significava, por sua vez, o abandono do que Abbé Grégorie chama a ‘condição de degradação cultural’ (De Certeau et al., 1975) num momento em que a identidade nacional ainda estava em formação (Weber, 1976) e, portanto, mais fácil de manipular. Em segundo lugar, a construção nacional em nações pequenas (ou menos importantes) opunha-se a um projeto de modernização supostamente benéfico e foi visto principalmente como um obstáculo para o desenvolvimento social e económico das “grandes nações” (MacLaughlin, 1991). Quando se trata de defender a identidade nacional, o projeto nacionalista ‘nobre’ de grandes nações, que visava permitir o acesso a benefícios económicos e sociais, era muito mais importante do que os projetos nacionalistas ‘maus’ das pequenas nações, que se opuseram à normalização nacional e, assim, eram perigosos para a modernização (Franzinetti, 1995). O debate foi reforçado pelo fim da ideologia comunista na Europa Oriental e o colapso de três grandes federações europeias, numa altura em os académicos começaram a trabalhar sobre a questão de como os Estados resultantes iriam sobreviver, uma vez que na maioria dos casos as novas repúblicas eram etnicamente mistas. A construção nacional parecia ser a resposta; seria uma maneira de criar uma ideia nacional para todos os grupos que habitam o mesmo Estado. No entanto, cientes das falhas anteriores das teorias, os académicos rapidamente se viraram para a distinção entre uma nação étnica e cívica, para sugerir que alguns projetos de construção nacional (baseados em princípios étnicos) eram mais perigosos do que outros. A construção nacional étnica poderia ser considerada um projeto que tenta propor uma identidade nacional baseada em laços de sangue, ascendência e outros elementos tangíveis para que aqueles que não apresentam estes critérios possam ser

157 1 5 7 Abel Polese excluídos do processo. Contrariamente, a construção nacional cívica tentaria construir a nação em torno de valores, de acordo com o princípio de que a aceitação de alguns valores é suficiente para ser considerado parte de uma nação, propondo, assim, uma interpretação inclusiva da identidade nacional. Esta distinção entre construção nacional étnica e cívica sofre de pelo menos duas questões. Uma delas é saber se a construção nacional cívica existe na prática, uma vez que todas as medidas que visam uma população inteira serão, até certo ponto, étnicas (Polese, 2008c). A segunda prende-se com o facto de a formação de uma nação não ser um momento, mas um processo. Não é, portanto, claro quando a formação de Estados-nação cívicos será concluída, quantas pessoas que os consideram membros de uma mesma comunidade nacional são necessárias para classificar um Estado como um Estado-nação (Connor, 2004), e o que vai acontecer com os excluídos depois de a nação ter sido formada. Enquanto o debate sobre a construção nacional se prolongou, os acontecimentos na Bósnia, no Afeganistão, no Iraque e a posterior intervenção de forças internacionais exigiu a criação de um nome para rotular os esforços de democratização de potências estrangeiras aplicadas às políticas internas, tendo a escolha recaído sobre a construção nacional (nation building). Em 2004, Francis Fukuyama editou um livro chamado A construção nacional: além do Afeganistão e do Iraque. O livro sugere que a construção nacional consiste numa série de esforços por parte de potências estrangeiras para promover o fortalecimento institucional e impulsionar a consolidação da democracia em Estados fracos. Seguiram-se outros livros, que contribuíram para a confusão terminológica que usa a construção nacional em muitos e diferentes contextos. Há pelo menos quatro momentos distintos da história e quatro interpretações do termo construção nacional que deixam pouco espaço para um consenso. As principais características de cada definição são mostradas na tabela abaixo, mas não há muitas dúvidas quanto ao facto de que a construção da nação passou a ter vários significados, muito diversos, desde a sua conceptualização.

158 Entre narrativas oficiais e novas ferramentas de formação identitária na Ucrânia pós-soviética

TABELA 1 – Quatro definições de construção nacional

Anos Foco geográfico Abordagem ideológica

A modernidade irá eliminar as Novos Estados da Ásia e Década de 1960 linhas étnicas e os valores cívicos de África irão evitar os conflitos

O desejo de criar igualdade no Final dos anos 1970 e Europa Ocidental e Estados acesso a recursos e bem-estar início dos anos 1980 Unidos da América económico, que conduz à conceção do Estado-nação

As linhas étnicas são perigosas. O envolvimento com valores cívicos Década de 1990 ex-URSS e Balcãs permitirá a consolidação de uma comunidade política

Se o Estado é incapaz de cuidar de Países em situação pós- si mesmo, as potências Depois de 2001 conflito (ex.: Afeganistão ou estrangeiras devem ter um papel Iraque) fundamental na promoção da democracia

Fonte: compilação do autor

Uma definição de construção nacional que sintetizasse as abordagens mencionadas acima poderia ser: a construção nacional é a ação de um ator político (ou atores) para convencer as pessoas que vivem num mesmo território administrativo (Estado) de que fazem parte de uma mesma comunidade. Neste sentido, este artigo continua a ideia de que as políticas podem ser renegociadas informalmente a nível nacional mas também a nível local (Fournier, 2002; Pirie, 1996; Polese, 2010; Rodgers, 2007). Construção nacional é, portanto, não só o conjunto das políticas adotadas a nível nacional, mas também a forma como as pessoas lhes reagem. Tal abordagem reconheceria o papel das pessoas na produção da política e veria o papel da agência humana como crucial para a definição de um projeto de construção nacional. Para ser capaz de apreciar esta abordagem dupla, a próxima seção dará uma visão geral sobre as políticas de construção nacional, tal como concebidas pelos principais atores (nomeadamente o Parlamento) da Ucrânia, e as seguintes vão ilustrar a forma como as pessoas comuns tendem a lhes responder, não oficialmente, mas informalmente.

159 1 5 9 Abel Polese

CONTEXTO HISTÓRICO Depois do desmembramento da URSS, em 1991, a Ucrânia ganhou uma independência que já experimentara antes, apenas uma vez, durante alguns meses entre 1918-19. Depois dessa data, ao longo do século XX, as suas fronteiras sofreram diversas modificações. O problema enfrentado nos tempos de hoje pelas elites políticas não é a falta de uma nação ucraniana, mas sim a relação entre a nação e as fronteiras do Estado ucraniano. De facto, o que é chamado de nação ucraniana, em 1991, não coincide com as fronteiras do Estado ucraniano que, depois, se tornaria independente. Trata-se, nesse sentido, de encontrar uma nova definição da nação, o que Schnapper designa como “nação moderna” (Schnapper, 1991), suscetível de garantir o desenvolvimento durável de um Estado-nação1 ucraniano. Historicamente, o Hetmanado Cossaco2 – Viysko Zaporozhke –, que existia no século XVII, é considerado como o primeiro Estado ucraniano. As condições de vida impostas pela dominação lituano-polaca, desde o século XVI, forçaram um grande número de ucranianos, camponeses rutenos ortodoxos, a estabelecerem-se além das águas caudalosas do rio Dniepre, criando assim a sua própria organização militar.3 Em 1648, o Hetman Bohdan Chmielnicki insurgiu-se contra a Polónia; aliando-se aos tártaros da Crimeia e aos russos de Moscovo, e venceu os polacos a 26 de maio do mesmo ano, em Kherson. Um território cossaco foi então criado na bacia do Dniepre, entre a Polónia e a Rússia: altura em que se começou a falar, pela primeira vez, de uma Ucrânia, palavra que significa terra fronteiriça (u krânia: na fronteira). O Hetman Ivan Mazepa aliou-se aos suecos em 1708, mas foi derrotado pelo Czar Pedro em Poltava: os cossacos tornaram-se vassalos da Rússia. Quase no final do século XVIII, o atual território ucraniano foi dividido entre o império austro-húngaro (oeste da Ucrânia), o império russo (que se estendia até o Mar Negro), e o principado moldavo (Bucovina, Bessarábia e Rutênia). Ocorreram diversas tentativas para criar uma nação ucraniana. Durante a Primeira Guerra Mundial, a Ucrânia tentou a secessão: em 22 de janeiro de 1918, declarou a sua independência e Mikhail Hrushevski tornou-se o Presidente da República Nacional Ucraniana. No entanto, a ofensiva bolchevique forçou o governo a deixar Kiev em fevereiro de 1918. Devido a diversas derrotas, a parte austríaca da Ucrânia, com Lviv como principal cidade, foi anexada à Polónia em 1921; a parte russa, por sua vez,

1 O Dicionário de Geopolítica de Yves Lacoste (1995) informa que o Estado-nação remete para um tipo de Estado cuja população, em grande parte, talvez essencial, manifesta um sentimento de pertença a uma mesma nação e apoia o Estado, qualquer que seja o seu regime político, em caso de conflito com outros Estados. 2 A estrutura hierárquica foi baseada no governo do Hetman, um título político atribuído aos comandantes militares no posto mais alto na Hoste Zaporizhian (1649-1764) e do Estado da Ucrânia (1918). 3 Essas populações tornam-se conhecidas como cossacas (kazak, na língua turca, significa “fora da lei” ou “aventureiro”) e, segundo a historiografia ucraniana, constituem o núcleo da nação ucraniana.

160 Entre narrativas oficiais e novas ferramentas de formação identitária na Ucrânia pós-soviética tendo Kiev como capital, foi integrada na URSS, criada em 1922; enfim, território húngaro em tempos remotos, a pequena Ucrânia da Transcarpátia foi incorporada na Checoslováquia, Bucovina e Roménia. A Ucrânia soviética foi anexada aos territórios poloneses depois da invasão da Polônia em 1939.4 Em 1943, o Exército Vermelho libertou a Ucrânia, e, no final da guerra, a Ruténia da Transcarpátia foi anexada à República Socialista Soviética da Ucrânia. Em 1945, a URSS anexou o Oeste da Ucrânia, ou seja, as regiões que pertenciam então à Polónia, à Checoslováquia e à Roménia. A composição da Ucrânia foi afetada posteriormente com a anexação da Crimeia (terra histórica dos tártaros, na época composta por uma maioria russa), para celebrar os 300 anos do tratado de Pereyaslav, que unificava a Ucrânia e a Rússia.5 A Ucrânia continuou o seu caminho soviético até às suas primeiras eleições, semilivres, em 1990. Depois do golpe de Estado de Moscovo, em 24 de agosto de 1991, o país declarou a sua independência, confirmada por um referendo, em 1 de dezembro de 1991, quando 90,5 % dos eleitores votaram a favor da independência.

QUADRO 1 – Principais nacionalidades na Ucrânia, conforme os recenseamentos de 1989 e 20016

2001 1989 Ucranianos 77,8 72,7 Russos 17,3 22,1 Bielorrussos 0,6 0,9 Moldavos 0,5 0,6 Tártaros da Crimeia 0,5 0,0 Búlgaros 0,4 0,5

Fonte: http://www.ukrcensus.gov.ua/rus/results/general/nationality/

Com uma Ucrânia mais parecida com um puzzle do que com um Estado, as elites políticas veem-se na necessidade de enfrentar dois problemas: não apenas o de inculcar um sentimento de identidade nacional, mas também o de definir essa identidade, explicando aos ucranianos o que significa ser membro de uma nação

4 Milhões de ucranianos opuseram-se à URSS: muitos lutaram com o exército nazi; outros entraram nas forças de polícia ou integraram o Exército Insurrecional Ucraniano (UPA), rede de resistência de Stepan Bandera, o qual, em 22 de junho de 1941, proclamou a independência da Ucrânia em Lviv. O exército de Bandera continuaria o seu combate contra a URSS até ser aniquilado em 1954. 5 Quando este artigo foi trabalhado, a Crimeia tinha sido incorporada na Federação Russa, após um referendo popular em 2014. 6 Estava programado um censo para 2010, mas foi adiado para 2016.

161 1 6 1 Abel Polese ucraniana. Na verdade, é difícil explicar a um russo de Odessa e a um gutsulo7 dos Cárpatos que ambos participam na mesma nação. Como no caso da França ou da Itália, usa-se como base da nação o conceito de língua nacional. Mitos fundadores são também difundidos através do discurso oficial (Billing, 1995) e da escola. Todavia, a cristalização das identidades, ocorrida durante o período soviético, não facilitou uma modificação rápida das identidades nacionais. Durante o período soviético, houve tempo suficiente para classificar as nacionalidades (Hirsch, 1997), diferenciando a natsionalnost’ (nacionalidade) e a narodnost’ (consciência de ser membro de um povo não classificado como nação). Por conseguinte, todos os habitantes da União Soviética tiveram a possibilidade de entender quem ele era, desenvolvendo uma identidade nacional dentro do quadro de uma identidade supranacional soviética. A Ucrânia, como República, hospedava diversas comunidades nacionais; fazendo parte da grande URSS, estas eram mantidas juntas. Por isso, quando em 1991 se falou numa nação ucraniana, não se pôde propor uma nação em termos de língua ou de ancestralidade, critérios que um terço da população não tinha condições de aceitar. Foi necessário propor características que as pessoas pudessem aceitar e adotar, caso contrário existiria o risco de uma rutura do país.

A HISTÓRIA E OS NÚMEROS AO SERVIÇO DA IDENTIDADE NACIONAL Se analisarmos a política de formação nacional no decorrer dos anos 1990, podemos observar a aplicação prática de um dos princípios da antropologia contemporânea: a definição do “eu” em relação ao “outro” (Barth, 1969). O principal obstáculo para a formação de uma nação ucraniana é a sombra da Rússia, o irmão mais velho da Ucrânia, e também a existência de uma identidade russa muito instável.8 Distinguir um ucraniano de um russo nem sempre é fácil. Quando questionados, os ucranianos não são capazes de indicar critérios que estabeleçam a diferença entre ambos (Polese, 2007). A história recente de muitas regiões da Ucrânia confunde-se com a história da Rússia: trata-se de dois povos eslavos orientais; a culinária e a cultura nacional foram bastante homogeneizadas pelo império russo e, depois, pela

7 Minoria étnica que habita parte dos Cárpatos. 8 Na União Soviética, conforme um critério etnolinguístico, e uma regra não escrita segundo a qual a nacionalidade russa era a mais importante, tendia a classificar-se qualquer indivíduo nascido de um casamento misto como russo. Era a materialização do projeto “homo sovieticus”, que devia, implicitamente, coincidir com o russo.

162 Entre narrativas oficiais e novas ferramentas de formação identitária na Ucrânia pós-soviética União Soviética.9 É certo que o critério nacional mais evidente é a língua, mas com a particularidade de que boa parte dos ucranianos fala russo.10

QUADRO 2 – Estrutura étnica da Ucrânia: comparação histórica

Identidade 1994-1999 2001-2003 Somente ucraniano 59,8% 62,9% Russo e ucraniano 24,4% 22,5% Somente russo 11,3% 10,0% Outros 4,5% 4,6% Total 100% 100%

Fonte: Khmelko, 2004

QUADRO 3 – Divisão dos informantes conforme os critérios etnolinguísticos

Língua/Identidade Ucranianos Russos Outros Total Nacional Ucraniano 71,3% 2,8% 7,8% 54,4% Russo 14,9% 87,6% 36,6% 30,4% Ucraniano e russo 13,6% 9,5% 6,3% 12,4% (surzhyk) Outros 0,2% 0,1% 49,3% 2,8% Total 100% 100% 100% 100%

Fonte: Khmelko, 2004

Eis a razão pela qual a proposta de uma identidade nacional se faz, não somente através da estandardização dos mitos e da história nacional, mas também com o auxílio dos números11 e também da aprendizagem do que é designado, ou considerado, como a língua materna (ridna mova) de todos os ucranianos. Por isso, o conjunto de medidas enunciadas pelo discurso de nation building (construção da nação), conceito anglo-saxónico, pode ser evidenciado com maior

9 Com exceção da Galícia, que, durante a dominação polaca, tivera tempo de consolidar uma identidade ucraniana para opor-se à polaca. 10 Ou preferem falar russo, ver Arel, Dominique; Khmelko Valeri (1996), “The Russian Factor and Territorial Polarization in Ukraine”, The Harriman Review, 9(1-2), 81-91. 11 Tenta manipular-se, por exemplo, a estrutura demográfica do país: todos os recém-nascidos são classificados como ucranianos (mesmo quando o casal é misto), de tal forma que a presença dos russos no país é minimizada, pelo menos oficialmente. Sobre esse assunto, ver Ihor Stebelsky (2009), “Ethnic Self-Identification in Ukraine, 1989-2001: Why More Ukrainians and Fewer Russians?”, Canadian Slavonic Papers / Revue Canadienne des Slavistes, 51(1), 77-100.

163 1 6 3 Abel Polese nitidez no estudo e na interpretação da história nacional, da adoção de símbolos de Estado e da política escolar e linguística.

HISTÓRIA Na versão oficial da história, antes de 1991, a Rússia era descrita como o irmão eslavo mais velho; russos, ucranianos e bielorrussos formavam assim um mesmo povo eslavo do Leste. A Rússia libertara a Ucrânia das forças nazis; por isso, todo o ucraniano que tentara uma rebelião era considerado um traidor.12 A Rússia era o benfeitor que a Ucrânia sempre esperara e o tratado de Pereslav, em 1654, era uma libertação, pois significava a unificação voluntária de dois povos, que faziam parte da civilização euro-asiática mais do que da civilização europeia. Foi para celebrar isso que, em 1954, a Crimeia foi cedida por Khrushchev, como presente pelo tricentenário do tratado. Depois da independência, diversas versões oficiais da história entraram em conflito. Segundo Taras Kuzio, podem ser diferenciadas quatro versões da história ucraniana: uma versão pró-russa, outra pró-euro-asiática, e duas outras pró- ucranianas (Kuzio, 2006). A versão pró-euro-asiática, representada no trabalho de Hruchevski, era preferida pelo presidente Leonid Kuchma (1994-2004), enquanto uma versão que incluía a Ucrânia na Europa era preferida pela administração de Viktor Yushchenko, após 2004 (Kuzio, 2005). Nos trabalhos preparatórios para a constituição e no processo de revisão da história nacional, alguns nacionalistas propuseram o Estado cossaco, como referência ao marco fundador da nação e do Estado ucranianos. Conforme essa representação, criou-se um outro discurso: a decisão de estabelecer uma aliança com os russos de Khmelnitski fora estratégica, ou seja, a motivação não fora o desejo de uma união com 13 os russos. Nessa perspetiva, o Estado cossaco fora organizado conforme os princípios democráticos da Europa Ocidental e os ucranianos participavam da civilização europeia mais do que da civilização euro-asiática. No mesmo sentido, foram reabilitados Ivan Mazepa e Stepan Bandera – este último sendo lembrado pelas suas tentativas a favor de uma libertação da Ucrânia –, e também a República de

Hruchevski.14 Os crimes do império russo e da União Soviética, por sua vez, foram

12 Foi o caso de Khmelnitski, de Mazepa e, mais recentemente, de Stepan Bandera. 13 Fontes pró-russas explicam a decisão de Khmelnitski como uma estratégia de sobrevivência dos cossacos; os pró-soviéticos explicá-la-iam como traição ou como desejo de se integrarem num Estado maior e mais desenvolvido. 14 Tanto Mazepa como Bandera são figuras controversas da história da Ucrânia, ora elogiados como heróis nacionais por terem lutado contra a Rússia e a União Soviética, ora acusados de traição por terem estabelecido aliança com poderes estrangeiros (Mazepa uniu-se a Carlos da Suécia e Bandera colocou- se ao lado das tropas nazis). Ver David R. Marples (2006).

164 Entre narrativas oficiais e novas ferramentas de formação identitária na Ucrânia pós-soviética denunciados. Recentemente, chegou-se a interpretar a fome de 1932-33 como um genocídio organizado contra os ucranianos.

SÍMBOLOS Tal releitura da história nacional serviu de premissa para a adoção de novos símbolos nacionais, de entre os quais a hryvnia (moeda nacional) e o tridente, símbolo histórico da República, ambos recuperados na história nacional ucraniana.15 Em 1991, a Ucrânia suprimiu dos passaportes a categoria nacionalidade. Além do mais, adotou duas leis – uma sobre a cidadania e outra sobre as minorias nacionais –, em 1992, permitindo que os cidadãos escolhessem a sua nacionalidade e não fossem classificados pelo Estado a partir de critérios objetivos. O processo de ucranianização do exército também contribui para assegurar a lealdade dos grupos russos e russófonos. Paralelamente, uma lei sobre os média de Estado estabeleceu o idioma ucraniano como língua das transmissões radiofónicas e televisivas, em dezembro de 1993, permitindo ao mesmo tempo o uso das línguas minoritárias nas áreas onde uma minoria compacta estivesse presente. Entre 1991 e 1992, a bandeira azul e amarela (representando os rios e o trigo, duas riquezas do país) e o tridente histórico foram adotados. Em 1992, foram introduzidos novamente selos nacionais, criados para comemorar figuras históricas como os cossacos, Hrushevski e outros. Em 1996, uma nova-antiga moeda, lembrança da origem longínqua de uma Ucrânia de mais de 1000 anos, substitui os karbovanets, cujo valor fora destruído pela hiperinflação. O nome da moeda, a hryvnia, lembrava a moeda introduzida em 1918 pela República de Khrushevski, cunhada em Berlim. De forma geral, os “lugares de memória” (Nora, 1984) ucranianos incluem também as medalhas comemorativas (representando figuras históricas como Mazepa ou Khmelnitski), a reimpressão de jornais históricos como Vitche e Kyivs’ka Starovyna (publicados em idioma ucraniano), a criação de novos museus (202 em 1991 e 272 em 1995), a reabilitação de lugares históricos como o Palats Ukraina ou o Teatro Filarmonya em Kiev (Kuzio 1997), e a alteração dos feriados nacionais.16 A letra do

15 O debate em torno dos símbolos de Estado emergiu paralelamente. Enquanto o Partido Comunista sugere adotar novamente os símbolos soviéticos, a maioria da população mostra-se hostil em relação a essa proposta (sobre esse assunto, ver Taras Kuzio, 1998: 221). Dessa forma, o debate veio a refletir sobre a oportunidade de introduzir os símbolos ucranianos da primeira República (1917-1919), os símbolos nacionais históricos ou os símbolos cossacos. A bandeira cossaca era ruivo-carmesim; sugeriu- se também a bandeira vermelho-preto, representando o sangue ucraniano no chão da Ucrânia (tchernoziom: preto). As tentativas de chamar o Presidente de Hetman (chefe dos cossacos) e adotar a bulava (cajado cossaco) como símbolo nacional foram afastadas. 16 O dia escolhido para celebrar a independência ucraniana é 24 de agosto, dia da declaração de independência da União Soviética; o dia da Europa é fixado em 3 de maio (introduzido mais recentemente, em 2003). Paralelamente, a comemoração, por parte da União Soviética, da vitória da

165 1 6 5 Abel Polese hino nacional, com origem num poema nacional do século XIX, continua a ser outro símbolo da independência. A substituição de monumentos e a alteração de nomes de ruas são também medidas dignas de atenção. A Constituição de 1996 reconhece o ucraniano como única língua oficial, a qual deve ser preservada e desenvolvida, mesmo que exista simultaneamente a prioridade de preservação das línguas minoritárias (o russo é mencionado como língua minoritária, apesar de ser falado por uma grande parte da população). Enfim, a nação ucraniana é proposta como inclusiva e teoricamente cívica: a Constituição usa a expressão narod ukrainy (o povo da Ucrânia: expressão moderada), em vez de ukrainski narod (o povo ucraniano: expressão proposta pelos nacionalistas).

POLÍTICAS ESCOLARES Talvez a educação escolar apresente um dos aspetos mais significativos das políticas da nation building. A formação das novas gerações – e das novas elites – determina o futuro da direção política e económica do país.17 A centralização, herdada do período soviético, ainda se faz sentir, e o Estado continua a ser provedor de uma grande quantidade de informações (Stepanenko, 1999). Por isso, as escolas eram e ainda são obrigadas a trabalhar conforme os programas desenvolvidos pelo Ministério da Educação, devendo utilizar os livros didáticos que lhes são especificamente recomendados. Dessa situação decorre a divulgação fácil de uma versão estandardizada da identidade ucraniana, criticada tantas vezes18 ou estigmatizada como obstáculo ao desenvolvimento de um ensino 19 escolar de qualidade. Doravante, os valores europeus constituem a base de qualquer livro didático: a nação ucraniana é apresentada como europeia e democrática (Janmaat, 2000; Kuzio, 2006, Popson, 2001, Wolcuzuk, 2000), às vezes colocada em contraponto à Rússia. Quanto ao ucraniano, tornou-se a língua materna (ridna mova) dos alunos.20

Segunda Guerra Mundial continua acontecendo em 9 de maio, e a da libertação de Kiev das mãos das tropas nazis, em 7 de novembro. 17 Assim, desde a Revolução Francesa, prestou-se atenção especial às políticas escolares, tanto a nível político quanto científico. Para se ter uma ideia da importância, basta ver quantos autores se concentraram nas políticas escolares. Sobre esse assunto, ver Chanet, 1996; De Certeau et al., 1975; Schnapper, 1991; Van Gennep, 1995 [1921]. 18 Ver Georgii Kas’yanov (2005), “Ubchenik ‘po ukrainski’ ili ukrainskii uchebnik: kak vybratsya iz zakoldovannogo kruga”, Zerkalo nedeli, 35(563), 10 de setembro. 19 Ver Tatyana Galkovskaya (2006), Oh i Trudno postupit’ v…pervyi klass, Zerkalo Nedely, 33(612), 2 de setembro (“Oh, how hard is to be accepted into P1 [the first year of education]”). 20 A palavra ridno vem de naroditi (nascer): faz referência a algo ancestral, herdado desde o nascimento. São interessantes também as indicações relacionadas à importância atribuída pelo governo à língua, na definição da identidade, a despeito de o ucraniano não ser uma língua materna ou de nascença por parte de muitos alunos, principalmente do Sul e do Leste do país. Sobre esse assunto, ver Polese e Wylegala, 2008a.

166 Entre narrativas oficiais e novas ferramentas de formação identitária na Ucrânia pós-soviética As histórias da União Soviética e da Rússia são hoje consideradas como nacionais; elas ajudam a pensar a Ucrânia como entidade distinta e separada da Rússia. Os autores russos são traduzidos para ucraniano e estudados nas disciplinas de literatura estrangeira; assim, os próprios alunos russófonos leem Pouchkine em ucraniano. A reforma dos programas introduziu novas matérias, que, mesmo lecionadas uma ou duas vezes apenas durante a semana, têm o objetivo ideológico de situar a Ucrânia dentro da Europa e da civilização europeia. Certos capítulos têm títulos como “Nós, cidadãos da Ucrânia”, “A escolha europeia da Ucrânia” ou “Eu e a Ucrânia”. Estes visam definir o significado do conceito de nação ucraniana, assim como a consciência de se ser membro da mesma.

POLÍTICAS DA LÍNGUA Logo em 1989, o ucraniano é reconhecido como língua oficial (junto com o russo): uma lei sobre a língua introduz uma série de medidas para diminuir a russificação e fazer do ucraniano a língua dominante de todas as esferas da vida pública do país (Janmaat, 2000). O ucraniano é declarado língua de ensino.21 Em 1991, um programa de Estado para o desenvolvimento da língua ucraniana estabelece um plano de uso do ucraniano, prevendo, para as regiões Sul e Leste, um tempo de adaptação maior – dez anos. Em 1993, regula-se a questão da língua nas transmissões televisivas e radiofónicas. O presidente Kravchuk, eleito em dezembro de 1991, estabelece o ucraniano como língua da política no país, e propõe uma lei instituindo o conhecimento do ucraniano como obrigatório para qualquer candidato à presidência do país. Enquanto em 1991 51% das escolas fundamentais ensinavam em língua ucraniana, essa percentagem alcançou os 76% em 2000. As escolas do primeiro e do segundo grau seguiram a mesma evolução: em 1991/92, a educação escolar era feita em língua ucraniana em 41% das escolas; os valores ascenderam a 70% de escolas em 2000/2001, e 74% em 2001/2002 (contra 29% de escolas russas). As exceções concernem as seguintes regiões: Odessa, onde as escolas ucranianas representavam uma proporção de 47% em 2000/2001; Zaporizhzhia (45%); Louhansk (17%); Donetsk (14%); a República da Crimeia (0,8%) (UCEPS, 2002). Nas outras regiões e na maior parte das regiões fronteiriças, a língua ucraniana é dominante, como em Sumy (97,7% das escolas fundamentais, 83% das escolas de primeiro grau) e em Kharkiv (82,7% das escolas fundamentais, 55% das escolas de primeiro grau), com exceção de

21 O uso de uma língua minoritária é permitido nas regiões onde as minorias étnicas são suficientemente importantes. A mesma decisão é tomada para a educação universitária: o ucraniano era a língua principal; existe a possibilidade de usar o russo, caso as minorias sejam importantes.

167 1 6 7 Abel Polese Louhansk (19,7% das escolas fundamentais, 17% das escolas de primeiro grau) (Kuts, 2004). As publicações em língua ucraniana são estimuladas, a partir de meados da década de 1990, através de facilidades fiscais concedidas às editoras que publicam em ucraniano, o que cria possibilidades de concorrência em relação às exonerações fiscais outorgadas pelo governo russo para a exportação de livros em língua russa (Shulman, 2005). Em 2000, essas facilidades foram suspensas pelo Parlamento; a percentagem dos jornais ucranianos passou de 68 para 35%, ao passo que a dos livros caiu de 90 para 12%.22 A Ucrânia compromete-se a proteger as línguas minoritárias: em 2003, assinou a Carta Europeia das Línguas Regionais ou Minoritárias. Ao mesmo tempo, reforçou o predomínio da língua ucraniana, no ano de 1998, através de uma lei que estipulava que qualquer documento administrativo fosse redigido em idioma ucraniano. Em 1999 surgiu uma nova lei, declarando o ucraniano como única língua admitida na educação. Em 2005, o ucraniano foi decretado única língua autorizada para a retransmissão dos programas de rádio e televisão inter-regionais e nacionais.

O LADO NÃO TRADICIONAL DA TRANSFORMAÇÃO IDENTITÁRIA: A PARTICIPAÇÃO Os elementos aqui mencionados são comuns a muitos projetos de construção nacional, principalmente no espaço pós-soviético. O que caracteriza a Ucrânia – a observação que segue é pertinente para entender melhor o significado da nação no século XXI – é a participação dos cidadãos na vida nacional, permitindo que todos se sintam ucranianos, a despeito das suas origens ou até mesmo da sua língua. Comparada com a dos Países Bálticos, a conceção de identidade nacional na Ucrânia apresenta várias diferenças: a cidadania é atribuída a todos os habitantes do Estado ucraniano, qualquer que seja a língua por eles falada – russa ou ucraniana; em oposição, na Letónia ou na Estónia o cidadão tem de satisfazer critérios de residência e conhecimento da língua (Barrington, 1995). No entanto, é sobretudo ao nível informal que a nação ucraniana manifesta peculiaridades: todos os cidadãos, ou quase todos, têm direito de participar da vida nacional; nesse sentido, a participação política e cívica passa a ser o modo – informal – pelo qual alguém pode sentir-se ucraniano e ser aceite como tal. O conceito de participação remete para um fenómeno muito complexo. Para ilustrá-lo, a parte que segue concentrar-se-á sobre quatro aspetos, mais relevantes para o presente estudo. Primeiro, a aceitação de um discurso quotidiano bilingue, apesar de o ucraniano ser a única língua nacional. Segundo, a renegociação que

22 Kuds apud Shulman, 2005.

168 Entre narrativas oficiais e novas ferramentas de formação identitária na Ucrânia pós-soviética ocorre quando os agentes do Estado – e até mesmo a população – propõem critérios alternativos, em lugar dos critérios oficiais, na definição da identidade nacional. Terceiro, o facto de isso ser possível por causa da aceitação, pelo Estado, de uma construção identitária informal e de uma ausência de controlo – ausência que deixa os cidadãos livres para definir a sua própria identidade. Em quarto lugar, tal liberdade identitária propiciou, durante os primeiros anos de independência, uma preparação para a participação política que originaria a Revolução Laranja, a qual evidenciou o empenho de um povo politicamente ativo e cuja identidade nacional era influenciada pelo alto nível de sua participação política.

O LADO INFORMAL DAS POLÍTICAS LINGUÍSTICAS A importância concedida à língua como marco de uma identidade nacional é percetível através do número de medidas linguísticas adotadas depois da independência. Não obstante, os dados de Khmelko (ver os quadros 1 e 3) evidenciam um número sempre mais elevado de ucranianos não falantes da língua ucraniana. Uma particularidade da identidade nacional ucraniana é que as fronteiras parecem ser flexíveis e negociáveis. Qualquer cidadão da Ucrânia tem o direito de sentir-se e declarar-se ucraniano, ainda que não fale ucraniano. Falar ucraniano, ou pelo menos entender a língua, é um cartão de visita (Sovik, 2006), mais do que uma ferramenta para ser usada. É certo que o uso do ucraniano aumentou desde 1991 (Khmelko, 2004); é a língua usada nas comunicações oficiais. Todavia, não é raro passar-se ao russo, quando os dois interlocutores percebem que falam russo melhor do que ucraniano. A maior parte dos ucranianos tem um bom conhecimento das duas línguas; frequentemente, durante uma reunião, cada um passa a expressar-se na sua língua predileta. Observa-se que a perceção da realidade não coincide sempre com a própria realidade. O uso de dois idiomas leva a uma mistura linguística chamada, com certo desprezo, de surzhyk.23 Por sua vez, as pessoas pensam falar em ucraniano ou em russo, mas na verdade, tal como indicam as estatísticas de Khmelko (2004), misturam as duas línguas. Não obstante, o facto de pensar falar ucraniano enquanto na verdade se está a falar surzhyk não deixa de ser interessante, pois a perceção da língua é mais relevante do que a língua em si: a representação basta para que alguém se sinta ucraniano. Quanto ao Estado, apesar do seu discurso fortemente pró-ucraniano, ele não promove uma política repressiva ou punitiva contra aqueles que não usam o

23 Surzhyk é um tipo de farinha obtido a partir de dois tipos de trigo: portanto, é “impuro”. Nesse sentido, refere-se a uma língua “impura”, que mistura, sem regra, o russo e o ucraniano.

169 1 6 9 Abel Polese ucraniano. Apesar das propostas dos grupos nacionalistas de multar quem não usasse o ucraniano num vasto número de questões e apenas com algumas exceções, o conhecimento da língua, o seu uso ou apenas uma atitude positiva em relação a ela têm sido suficientes para que um cidadão seja aceite como ucraniano (Polese e Wylegala, 2008b).

OS PROFESSORES Uma segunda negociação da identidade nacional acontece nas escolas, onde os professores de ensino fundamental e médio têm o papel de formar as novas gerações e ensinar as regras do jogo da integração na sociedade ucraniana. Apesar de uma versão estandardizada da História e das outras disciplinas ser ditada pelo Estado, no Leste tanto quanto no Ocidente, os professores integram as instruções do Estado e as informações do Ministério a conteúdos que eles avaliam como sendo oportunos. Trata- se de uma ação não coordenada, mas que acontece em todo o país (Richardson, 2004; Rodgers, 2007): o resultado é a mediação das instruções que o Estado gostaria de ver inculcadas às novas gerações e a suavização de um discurso nacional ucraniano, antigamente considerado antirrusso (Snezhkova, 2005).Os programas escolares (e uma versão da história) são adaptados em Kiev, acompanhados por instruções sobre a sua adoção. Em seguida, o ministério passa as instruções às administrações locais, que as submetem aos agentes em contato com a população, ou seja, aos professores. Cabe a estes a tarefa mais difícil, pois devem seguir as instruções do Estado e, ao mesmo tempo, enfrentar as queixas da população, quando esta não está de acordo com as instruções. Dado que eles próprios são membros dessa mesma população, podemos considerar que são os agentes ativos e passivos das políticas oficiais, devendo encontrar um compromisso entre o que o Estado lhes pede, o que os cidadãos lhes respondem e, por fim, a sua própria opinião e postura pessoal. Por sua vez, o Estado tende a não controlar rigorosamente a aplicação das suas medidas. Nesse sentido, basta não questionar abertamente a ordem simbólica em que o Estado se baseia, para que haja qualquer alarmismo. A mensagem oficial dos agentes do Estado pode ser resumida da seguinte forma: “Nós respeitamos a vontade do Estado”. O Estado aceita tal declaração, sem controlar o grau correspondente ao respeito demonstrado para com a vontade ditada por ele: desse modo, não ocorre nenhum conflito entre o Estado e o cidadão.

170 Entre narrativas oficiais e novas ferramentas de formação identitária na Ucrânia pós-soviética

A REVOLUÇÃO LARANJA É difícil medir com precisão o potencial de participação cívica e política na vida do país. Além do mais, os mínimos atos quotidianos de participação política ou cívica “make no headlines” (Hobsbawn e Rude, 1968): eles são, portanto, dificilmente percetíveis. Não obstante, em novembro de 2004, milhares de ucranianos saíram à rua, para protestar contra a falsificação das eleições, as quais deram por vitorioso Viktor Yanukovich, o candidato escolhido pelo governo. Os manifestantes expressaram seu apoio a Viktor Yushchenko, o candidato da oposição, usando gadgets e roupas de cor laranja, o que originou o nome da Revolução Laranja. Esses protestos marcaram o ápice de uma crise política que levou o governo a renegociar a sua posição e, finalmente, a aprovar a repetição da segunda volta das eleições presidenciais. Considera-se que os ucranianos tiveram neste ponto uma resposta bastante madura, a qual levou o eleitorado a tornar-se politicamente mais consciente do que os próprios políticos (Rakhmanin, 2006). Sem introduzir de facto novos processos, a Revolução acelerou e fortaleceu as transformações iniciadas durante os primeiros treze anos de independência; também revelou uma identidade nacional ucraniana que pode ser caracterizada como elástica e participativa, algo que será mostrado mais adiante. A Revolução Laranja deve ser considerada, não pela sua importância política, mas como processo em que as dinâmicas consolidadas durante os primeiros treze anos de independência continuam a ser fortalecidas e as mudanças ocorridas se tornam visíveis. Observando o que aconteceu em relação à campanha política, pode notar-se que a perceção de si próprio enquanto ucraniano depende da participação política dos ucranianos e também de uma atitude diferente relativamente a si, ao outro e ao Estado.

OS MÉDIA E A CENSURA Antes de 2004, a televisão na Ucrânia era mais um instrumento de propaganda política nas mãos dos partidos no poder do que uma verdadeira fonte de rendimento (Dyczok, 2003). A informação era instrumentalizada e concentrada por partidários do governo Kuchma. Apenas um canal (Kanal 5) escapava ao controlo direto do regime, e era propriedade de um empresário membro do partido da oposição, Nasha Ukraina. É num clima de tensão que a história seguinte deve ser situada. Durante o noticiário televisivo bilingue (em língua ucraniana e em linguagem gestual), a jornalista, que se expressava com gestos, parou subitamente de divulgar as notícias e disse através dos gestos: “O que o outro jornalista está a dizer-vos não é verdade!”. Passou então a transmitir uma versão mais objetiva dos acontecimentos de Kiev. Este

171 1 7 1 Abel Polese acontecimento espalhou-se rapidamente em toda a Ucrânia e o governo não teve tempo de tomar medidas, pois os jornalistas organizaram-se massivamente: alguns, resignados, declararam que se sentiam envergonhados por serem obrigados a mentir o tempo todo; outros assinaram uma declaração, na qual se comprometiam a divulgar informações imparciais. O monopólio do governo estava quebrado e o número de canais de televisão transmitindo informações parciais reduziu drasticamente. O fenómeno continuou durante a presidência de Yushchenko. Hoje em dia, a opinião pública tem muito mais importância e os cidadãos tomaram consciência do seu próprio poder político. Da mesma forma, as ameaças dirigidas contra diretores de jornais e canais de televisão, como a prática da fiscalização, foram significativamente reduzidas.

A PARTICIPAÇÃO POLÍTICA A produção científica relacionada com a Ucrânia possui inúmeros exemplos da falta de interesse dos ucranianos em relação à política (Kuzio, 1997 e 2000), e a atitude dos políticos parece ser de uma total aceitação dessa situação. Segundo uma classificação de Kuzio, a apatia política era máxima nas regiões do Leste (Kuzio, 1997). No entanto, quando a campanha política se faz mais combativa, um número impressionante de cidadãos de todas as idades demonstra interesse pela política: foi o caso no dia do debate televisivo entre Yushchenko e Yanukovich, em 15 de novembro de 2004, momento em que as ruas da capital se encontraram mais desertas do que durante um jogo da equipa nacional de futebol. De modo geral, a cor laranja – cor da oposição – começou a colorir as ruas, os prédios, os carros do país, de um modo sem precedentes. Isso ocorreu primeiro através de cartazes; depois, todos os objetos que podiam ser coloridos de laranja sofreram o mesmo tratamento, inclusive óculos, guarda-chuvas ou mesmo uma bebida, como A laranja do primeiro, assim designada a partir do slogan TAK Yushchenko. Desde que as pessoas perceberam que já não corriam o risco de serem atacadas e que formavam uma massa, produziu-se um efeito dominó. Assim, ao contrário do que acontecia no passado, quando eram apenas os jovens que se vestiam de laranja, durante esta revolução os representantes de todas as classes sociais, desde os estudantes até aos trabalhadores e aos mais abastados, ostentavam, pendurados nas suas roupas, diversos gadgets de cor laranja (Polese, 2004). O efeito pós-Revolução veio constituir, para os ucranianos, um abuso da forma de protesto usada durante a Revolução: protestos de rua tornaram-se uma ferramenta importante para expressar o descontentamento num leque variado de casos, apesar de frequentemente criticados.

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LÍNGUA E CULTURA Conforme a diferença entre língua oficial e língua oficiosa, a Revolução ucraniana era bilingue. A língua oficial usada nos espetáculos de palco, na Praça da Independência, assim como a língua das representações musicais era o ucraniano. Porém, quando se passeava pelas ruas, o russo era predominante. Pelo menos metade dos anúncios, painéis e informativos na cidade de Kiev eram escritos em russo. O importante era falar, discutir e encontrar-se, mais do que afirmar uma língua. A Revolução foi significativa para muitos ucranianos, no âmbito emocional: até hoje, eles conservam boas lembranças das emoções e da atmosfera desse momento único de sua história

(Polese, 2009). A importância simbólica da língua ucraniana, durante a Revolução, foi significativa. Após os eventos de 2004, as pessoas começaram a usar o ucraniano, de forma mais generalizada a partir de uma base ideológica. Vários entrevistados declararam ter mudado para a língua ucraniana nas suas comunicações diárias, apesar de serem falantes nativos de língua russa, como uma forma de afirmar a sua identidade ucraniana. Isto parece confirmar a sugestão de Shevel (2002) de que um número substancial de ucranianos declarou o ucraniano como língua nativa no censo de 2001 para apoiar a soberania da Ucrânia.

O OUTRO, A RÚSSIA A perceção de si é estreitamente relacionada com a perceção do outro. No caso da Ucrânia, a Rússia é o outro por excelência. À medida que foram descobertas fraudes eleitorais, que permitiram a vitória de Viktor Ianukovitch nas eleições presidenciais de 2004, Vladimir Putin perdeu sua popularidade entre os ucranianos. Em 28 de novembro de 2004, o Presidente da Câmara de Moscovo viajou até Donetsk para apoiar Yanukovich. Era o sinal de que Putin era contra a Revolução; também era uma posição oficial que se somava a rumores não confirmados oficialmente.24 A Ucrânia é um país de composição mista. Devido à proximidade das culturas russa e ucraniana, o fenómeno das identidades múltiplas tornou-se muito presente: vários ucranianos identificam-se ao mesmo tempo como russos e ucranianos. No entanto, em virtude da radicalização da postura russa, todos os ucranianos se encontram perante uma escolha entre a Rússia e a Ucrânia. A maioria dos ucranianos escolhe a Revolução e a identidade mista russo-ucraniana é convertida em identidade ucraniana, mesmo que sejam conservados laços estreitos com a Rússia – não

24 Apesar de a Rússia se ter declarado neutra, os soldados russos foram vistos a atravessar a fronteira russo-ucraniana e muitas pessoas acreditam ainda que o envenenamento de Yushchenko foi organizado com a ajuda do FSB (ex-KGB).

173 1 7 3 Abel Polese necessariamente com a sua elite política. O jornal da intelligentsia Zerkalo nedeli fala de uma nova geração de ucranianos que, no Leste como no Ocidente, é vítima das mesmas injustiças e tem os mesmos sonhos.25 Não se trata, então, apesar de certos comentários publicados em vários jornais, de um desafio dos ucranianos contra os russos: “Éramos nós, formávamos um povo decepcionado e eles, uma classe política corrupta” (Zabujko, 2005).

ATIVISMO CÍVICO Participar na vida política não acontece apenas durante as eleições, mas ao longo de toda a vida dos cidadãos. A Revolução ajudou a transformar um povo numa nação política, comprometida com o futuro do país, pronta para se mobilizar com o intuito de o mudar. A participação foi massiva, graças ao envolvimento de várias ONG numa campanha cívica que visava assegurar a veracidade dos resultados eleitorais. A ONG mais famosa chamava-se PORA (Está na hora), mas inúmeras outras iniciativas tiveram um desenvolvimento paralelo. Depois da Revolução, muitos movimentos cívicos que operaram durante a campanha cívica geraram associações. A ocupação do espaço público tornou-se um modo de ação muito popular:26 ela é usada não apenas para contestar o governo, mas também para remediar a sua incapacidade de agir. Quando o governo não é capaz de proteger os cidadãos, eles devem organizar-se e agir.27 Se, de um lado, é fortemente visível um envolvimento político por parte de alguns movimentos cívicos, também deve ser notado que a interação entre a vida política e os movimentos cívicos tem permitido nos últimos anos um envolvimento progressivo na política e uma interação entre a sociedade civil e as elites políticas. O caráter pacífico da Revolução foi muito importante para o país;28 a participação cívica e política dos cidadãos, que demonstraram a sua capacidade de se unirem num movimento de protesto, independentemente do seu grupo étnico, fundamentou a futura democracia. A Revolução conseguiu não só instalar uma democracia duradoura, mas também, através da participação social, estimular a formação de uma identidade

25 Cf. Mostovaya, Yuliya “Novye Ukraintsi” (New Ukrainians), Zerkalo Nedely, 20 de novembro de 2004. 26 Às vezes, ela é popular demais. Em 2005 e 2006, as ocupações ocorrem todas as vezes que não se está de acordo, mesmo diante de decisões políticas sem grande importância, inspirando-se da Revolução Ucraniana, mas com vinte ativistas, em vez de quinhentos mil. 27 É o caso da loja IKEA, que queria destruir uma parte da madeira de Boryspil (nos arredores de Kiev). A licença foi bloqueada graças a uma ocupação dos locais onde as obras deviam começar. Também é o caso da ocupação do pequeno parque em Shuliavska (Kiev), onde a construção de prédios altos foi interrompida por cidadãos comuns que desejavam preservar o parque e impedir a construção de prédios. As duas ações terminaram, depois de muitas polémicas, com a vitória da lógica capitalista. Mesmo assim, é importante salientar que essas ações foram iniciadas, como dezenas de outras, por cidadãos que acreditavam no que faziam. 28 Gene Sharp, descrevendo os meios de luta não violenta, lembra que, para sair da ditadura, a “não cooperação” precisa de uma forte organização social dos cidadãos (Sharp, 1993).

174 Entre narrativas oficiais e novas ferramentas de formação identitária na Ucrânia pós-soviética cívica. Nesse sentido, a Revolução conseguiu também construir e consolidar marcos e novos valores, que serão importantes para o futuro da Ucrânia, nomeadamente a solidariedade entre as regiões, certas imagens da capital e as relações interpessoais.

CONCLUSÕES Embora reconhecendo o papel das elites nacionais e das instituições do Estado num projeto de construção nacional, este artigo sugere a existência de ferramentas e dinâmicas capazes de influenciar a formação nacional a partir de baixo. Em particular, centrou-se na capacidade dos agentes intermediários e cidadãos comuns para renegociar uma narrativa oficial e participar de facto na definição de uma identidade nacional. A capacidade de renegociar e participar num projeto de construção de uma nação pode implicar, pelo menos, duas vantagens distintas. Em primeiro lugar, a participação no processo de definição permite que as pessoas se sintam mais motivadas a serem incluídas na comunidade nacional, a sentirem-se parte do processo de definição do que é a identidade e os seus indicadores. Em segundo lugar, permite a negociação de certos aspetos da narrativa oficial e, em certa medida, dos indicadores que são escolhidos para definir uma identidade nacional. Isso significa que o projeto pode ser “ajustado” às necessidades das pessoas e comunidades que não se enquadram diretamente numa categoria nacional. A classificação pode tornar-se menos arbitrária, de modo que o indivíduo não é mais um ator passivo, mas ativo na redefinição de sua própria identidade. Seria possível dividir a população da Ucrânia, no momento da independência de 1991, em três categorias: os que se sentem ucranianos, os que são indecisos e os que se opõem a uma ucranianização do país. O projeto de nation building, iniciado em 1991, visou principalmente os dois últimos grupos, encorajados a sentirem-se ucranianos. Todavia, a população não é um ator passivo das políticas e os cidadãos têm vontades e necessidades que não coincidem necessariamente com a razão do Estado. Portanto, para ter uma ideia mais completa do projeto da construção nacional e avaliar melhor a sua popularidade, é preciso considerar o seu lado oficial e o seu lado não oficial, ou seja, devem definir-se mais nitidamente os limites do discurso oficial. Uma aplicação elástica das políticas de construção nacional permitiu que nem a política escolar, nem a política linguística gerassem protestos contra o Estado. Se o Estado tem como projeto a obrigação de falar e estudar em língua ucraniana, sem que as pessoas respeitem tal imposição e sem que o Estado tome medidas contra os que não respeitam sua vontade, os cidadãos não têm razões para se opor. Assim, a despeito de um discurso oficial incentivando os ucranianos a falar em ucraniano e a

175 1 7 5 Abel Polese respeitar as instruções do Estado, os ucranianos não são necessariamente ucranianófonos, e tão-pouco respeitam todas as instruções do Estado; ao contrário, eles renegociam a sua identidade. Dessa forma, o cidadão ucraniano pode justificar sua escolha, sentir-se ucraniano e ser aceite como tal.

ABEL POLESE Investigador no International Institute for Conflict and the Institute of Political Science of Tallinn University, Estónia. No passado trabalhou na University of Edinburgh (Reino Unido) e na Technical University of Dresden (Alemanha). Há mais de uma década que se dedica a investigação e projetos na ex-URSS e no Sudeste asiático. As suas publicações mais recentes incluem a coedição do livro The Informal Post-Socialist Economy: Embedded Practices and Livelihoods (Routledge, 2014) e a coautoria, em 2014, dos artigos “‘Welfare states’ in Central and Eastern Europe: Where Informality fits in” (2014) e “Informal Health and Education Sector Payments in Russian and Ukrainian Cities: Structuring Welfare From Below”. Contacto: [email protected]

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@cetera

181 e-cadernos CES 19, 2013, @cetera: 182-194

CONSTRUTIVISMO CRÍTICO: UM NOVO OLHAR SOBRE O ESPAÇO PÓS-SOVIÉTICO E A

CRISE NA UCRÂNIA

VANDA AMARO DIAS

DOUTORANDA NO CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS / FACULDADE DE ECONOMIA DA UNIVERSIDADE DE

COIMBRA, PORTUGAL

Resumo: Nesta breve reflexão, propomos o recurso ao construtivismo crítico como abordagem teórica capaz de lançar um novo olhar sobre os relacionamentos e dinâmicas de poder no espaço pós-soviético. O entendimento de que os discursos e práticas internacionais surgem como construções sociais, que refletem o poder, as perceções e os interesses de quem os enuncia, permite olhar para a complexidade que caracteriza o espaço pós-soviético de forma mais ampla e interpretá-la criticamente, a fim de possibilitar um melhor e mais pormenorizado entendimento sobre a mesma. Para tal, começamos por expor as principais premissas desta abordagem teórica, para depois propor uma linha de investigação capaz de analisar criticamente a recente crise na Ucrânia e a partir daí tirar ilações sobre o potencial do recurso a instrumentos críticos para a análise e compreensão das dinâmicas de poder que emanam do espaço pós-soviético.

Palavras-chave: construtivismo crítico, discurso, espaço pós-soviético, práticas internacionais, Ucrânia.

INTRODUÇÃO O final da Guerra Fria implicou consideráveis transformações geoestratégicas e geopolíticas a nível regional e global. Desde logo, o desmembramento da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) deu origem a uma série de novos Estados independentes, num processo que mudaria as dinâmicas de poder e relacionamento no espaço pós-soviético. O ator mais relevante neste contexto seria indubitavelmente a Federação Russa, que emerge como uma nova entidade (geo)política com ambições e interesses definidos no que concerne o relacionamento com a sua vizinhança próxima e a sua projeção internacional.

182 Vanda Amaro Dias Tradicionalmente, os estudos pós-soviéticos têm enfatizado a relação da Federação Russa com a sua vizinhança e a forma como a política externa de Moscovo se tem definido por uma atuação pragmática na região com o intuito de satisfazer os seus interesses políticos, económicos e de segurança (Tsygankov, 2006: 109), sobretudo a partir dos anos 2000. A bibliografia dedicada a este tópico tem privilegiado a análise da forma como a Rússia tem utilizado o vasto leque de recursos ao seu dispor para aumentar as vulnerabilidades e dependências económicas (Popescu e Wilson, 2009: 3), energéticas (Denisov e Grivach, 2008; Makarychev, 2008; Trenin, 2007), políticas (Donaldson e Nogee, 2005; Stent, 2007, Tolstrup, 2009) e de segurança (Igumnova, 2011; Morozova, 2009; Trenin, 2011) dos países da sua vizinhança próxima, em relação a Moscovo. O objetivo é a promoção de um relacionamento assimétrico que garanta a permanência destes países na sua esfera de influência e dissuada a interferência de outros atores neste espaço (Baev, 2007: 454). Em geral, esta bibliografia realça a forma como o relacionamento da Federação Russa com o espaço pós-soviético se assume como um palco de manobras de Realpolitik, que resultam da importância geoestratégica e geopolítica desta região. Contudo, o que se verifica é que, apesar dos estudos pós-soviéticos terem um lugar de destaque na investigação produzida na área das Relações Internacionais, continua por explorar uma análise mais crítica e interpretativa das relações da Federação Russa com os países da sua vizinhança próxima. Para além disso, a bibliografia existente tende a dar destaque analítico à posição de Moscovo nas dinâmicas de poder no espaço pós- soviético, negligenciando a capacidade de agência dos Estados na região e deixando por explorar nuances identitárias, cognitivas e de poder que se mostram cruciais para a compreensão dos relacionamentos no espaço pós-soviético. Nesta breve reflexão, propomos o recurso ao construtivismo crítico como abordagem teórica capaz de lançar um novo olhar sobre os relacionamento e dinâmicas de poder no espaço pós-soviético. O entendimento de que os discursos e práticas internacionais surgem como construções sociais que refletem o poder, as perceções e os interesses de quem os enuncia permite olhar para a complexidade que caracteriza o espaço pós- soviético de forma mais ampla e interpretá-la criticamente, a fim de possibilitar uma melhor e mais pormenorizada compreensão sobre a mesma. Para tal, começamos por expor as principais premissas desta abordagem teórica, para depois propormos um novo olhar sobre a recente crise na Ucrânia e, a partir daí, tirar ilações sobre o potencial do recurso a instrumentos críticos para a análise e compreensão das dinâmicas de poder que emanam do espaço pós-soviético.

183 @cetera: Um novo olhar sobre o espaço pós-soviético e a crise na Ucrânia

CONSTRUTIVISMO CRÍTICO: INTERPRETANDO DISCURSOS, PRÁTICAS E DINÂMICAS DE PODER O construtivismo crítico é uma vertente do construtivismo social inspirado nas obras dos pós-modernos Foucault, Lyotard e Derrida (Fierke e Jørgensen, 2001: 5). Partindo do entendimento que o mundo não é um dado adquirido, mas um artifício socialmente construído, esta abordagem embarcou numa tripla viragem – sociológica, linguística e pragmática – que permite olhar para discursos e práticas não como meros espelhos da realidade, mas como construções sociais que refletem o poder, as perceções e os interesses de quem os enuncia e pratica (Kratochwil, 2001: 16-20; Zehfuss, 2001: 56). Para além disso, esta abordagem apresenta os atores como seres sociais que não podem ser separados do contexto que os rodeia, evidenciando, de forma reflexiva, os fatores endógenos e exógenos que influenciam uma determinada tomada de decisão ou ação (Andreatta, 2005: 31). Desta forma, a realidade surge como uma construção social, marcada por um processo de interação entre estruturas e agentes, que condiciona as decisões destes últimos (Fierke, 2007: 168-169). Muito embora o construtivismo crítico reconheça a existência de estruturas que afetam o processo de tomada de decisão, ele opta por não as reificar, salientando, em alternativa, que também elas são uma construção social, histórica e discursiva (Copeland, 2006: 7). Da interação entre agentes e estruturas resulta um processo de aprendizagem social, que exerce efeitos na formação da identidade dos atores e na perceção dos seus interesses (Checkel, 1999: 548). Isto não significa que os construtivistas críticos não reconheçam a importância dos interesses na conduta dos atores, mas apenas que não se pode ignorar o efeito que o meio social exerce sobre os mesmos (Bache e George, 2006: 43). Para além disso, os interesses são, também eles, um produto social dinâmico que acompanha a evolução das nossas perceções (Guzzini, 2000; Kratochwil, 2001: 26). A respeito da importância das perceções, Knud Erik Jørgensen (2010: 160) salienta que a realidade social depende do consentimento humano para existir, uma vez que uma determinada situação só ganha importância e visibilidade através do nosso reconhecimento. Nesta ótica, o construtivismo crítico advoga que os atores agem em conformidade com aquilo que percecionam serem os seus interesses num dado momento, muito embora estes se assumam não como uma condição material, mas antes como fruto do processo de interação social e das perceções que giram em torno deste (Hurd, 2008: 310). Adicionalmente, esta abordagem defende que as relações evoluem ao longo do tempo e que são mutuamente constituídas, representando um processo de duas vias (Fierke, 2007: 171). Neste contexto, a visibilidade dos discursos torna-se incontornável, já que é por seu meio que os atores adquirem noção do mundo e dão sentido às suas ações – práticas discursivas. É a capacidade comunicativa que lhes permite socializar,

184 Vanda Amaro Dias transmitindo as perceções da sua própria identidade e da construção imagética do outro, mas também estabelecer relações de poder e redefinir interesses (Adler, 1997: 332). Por outro lado, os discursos podem ser entendidos como estruturas que refletem um entendimento hegemónico da realidade social e têm um efeito constitutivo, disciplinando e possibilitando a interação entre os atores e as suas tomadas de decisão (Simmerl, 2011: 3-6). Numa lógica análoga, também o poder e a (in)segurança surgem como uma construção social e as ameaças como produto dos discursos e práticas que dela emanam (Fierke, 2007: 6-7) e não como elementos naturais ou pré-sociais (Zehfuss, 2006: 97). O poder assume aqui uma dimensão relacional, já que surge como a imposição de uma visão do mundo sobre outra, determinando significados partilhados que constituem as identidades, os interesses e as práticas dos atores. Nesta ponderação, a identidade e as perceções assumem-se como elementos chave, uma vez que permitem compreender sentimentos de superioridade/inferioridade, bem como a possibilidade de resistência e consequente emergência de um espaço híbrido que influencia a tomada de decisão (Jørgensen, 2010). Isto está intimamente relacionado com o reconhecimento do outro, uma vez que ao aceitarmos a sua agência e compreendermos a sua importância para o sucesso das nossas ações, este passa a ser incluído na ponderação que fazemos acerca dos nossos interesses e estratégias de atuação, reforçando a natureza bidirecional dos relacionamentos. Privilegiando a análise crítica de discurso como opção metodológica, o construtivismo crítico possibilita ainda um exercício de desconstrução que permite olhar de forma mais abrangente para os processos em análise, enaltecendo dinâmicas que de outra forma permaneceriam invisíveis. Partindo destes pressupostos, o construtivismo crítico sugere que os agentes são sujeitos reflexivos capazes de olhar para a realidade e tomar decisões intencionais a partir da sua perceção da mesma; e que desta capacidade de reflexão e escolha resulta um processo de mudança e transformação social. Através de práticas discursivas, os agentes operacionalizam uma praxis transformativa intencional que tem efeitos sobre as estruturas e, logo, potencial para gerar mudança. Assim, ainda que as estruturas condicionem a atuação dos agentes, também estes afetam o que sucede ao nível das estruturas, num processo de constituição mútua e interação equitativa em que nenhum é reduzido ao outro. Desta forma, esta abordagem crítica permite analisar a interação entre interesses, perceções e identidades dos agentes, ao mesmo tempo que denotam a importância do conhecimento partilhado, da aprendizagem e das estruturas discursivas, normativas e institucionais. O resultado é o entendimento da realidade como um processo dinâmico,

185 @cetera: Um novo olhar sobre o espaço pós-soviético e a crise na Ucrânia em permanente mutação, constituído por atores reflexivos e relacionais que são capazes de se adaptar às exigências do momento e reajustar a sua identidade e interesses. Assumindo um pendor crítico e pós-positivista, esta abordagem permite levar a cabo uma análise das relações internacionais que, mais do que estabelecer relações causais, visa fornecer uma interpretação com base na ponderação de discursos, práticas e suas consequências. Na próxima secção, apresentamos sucintamente os contornos da atual situação na Ucrânia e propomos uma linha de investigação baseada nos pressupostos do construtivismo crítico capaz de trazer um novo olhar sobre as dinâmicas desta crise. Será igualmente apresentada uma reflexão mais pessoal sobre as mais-valias da escolha desta abordagem teórica para explicar fenómenos do espaço pós-soviético, bem como das principais dificuldades que esta escolha acarreta para o investigador de Relações Internacionais.

A CRISE NA UCRÂNIA E A IMPORTÂNCIA DE UMA ABORDAGEM CRÍTICA SOBRE AS DINÂMICAS

DO ESPAÇO PÓS-SOVIÉTICO Após os acontecimentos que precipitaram a queda da URSS, oficializada pela Cimeira de Minsk de 9 de dezembro de 1991, a Ucrânia surgiu como um Estado independente. Desde então, este país de suma importância estratégia no quadro geopolítico e geoestratégico euro-asiático embarcou numa quádrupla transição: política, económica, institucional e identitária (Kuzio e Moroney, 2001: 113). No que concerne à política externa, Kiev tem oscilado entre uma maior aproximação ora à União Europeia (UE), ora à Rússia, consoante os seus interesses e perceções nos diferentes momentos. Não obstante a clara conexão à situação interna do país (marcada por elevados níveis de corrupção, nepotismo, clientelismo, e por uma frágil situação socioeconómica), a crise na Ucrânia, que se iniciou em novembro de 2013, não pode ser dissociada da sua política externa e do quadro geopolítico e de segurança em que Kiev se insere. Com efeito, a crise parece ter sido despoletada pela decisão de adiar a assinatura do Acordo de Associação com a UE em novembro de 2013, a que se seguiu a celebração de um generoso, mas pouco transparente, acordo económico com a Rússia. Representando um afastamento da primeira em prol de uma maior aproximação à última, esta opção política levou a protestos massivos por parte da sociedade civil nas ruas de Kiev (Freedman, 2014: 19). O movimento “Euromaidan”, como ficaria conhecido, reclamava o compromisso com uma verdadeira reforma no país, o combate à corrupção e à desigualdade, bem como a aproximação às instituições europeias. Após 3 meses de confrontos e uma gestão pouco eficaz do conflito, a 21 de fevereiro de 2014, o então Presidente ucraniano, Viktor Yanukovitch, e os líderes da oposição

186 Vanda Amaro Dias assinaram um acordo mediado pela UE, destinado a colocar termo à crise política em que o país se encontrava. Este acordo previa a limitação dos poderes presidenciais, a realização de eleições e a desmobilização das forças da oposição das ruas de Kiev. Contudo, nos dias seguintes, Viktor Yanukovitch partia para o exílio e o Parlamento ucraniano votava a destituição dos seus poderes. Percecionando os eventos na sua vizinhança como parte de um esquema ocidental para instaurar um governo leal aos seus interesses e promover a integração ucraniana nas instituições euro-atlânticas, o Kremlin usou um vasto leque de instrumentos económicos e diplomáticos para reverter esta situação e assegurar a manutenção da Ucrânia na sua esfera de influência. Esta estratégia teve o seu ponto mais alto na anexação da Crimeia a 18 de março de 2014 (“Russia’s motives in Ukraine”, 2014: ix). Análises sobre a situação na Ucrânia têm enfatizado os interesses da Rússia na região e a estratégia que Moscovo tem prosseguido para enfraquecer o poder e legitimidade do novo governo de Kiev. Estas análises oferecem explicações tão variadas como a necessidade de Vladimir Putin reforçar a sua popularidade doméstica; as suas ambições regionais, que passam pela edificação de um bloco económico euro-asiático, cujas possibilidades de sucesso sem a participação ou pelo menos a lealdade da Ucrânia seriam muito reduzidas; ou a responsabilidade de proteger russos étnicos no espaço pós- soviético, que justifica a intervenção política, económica e militar da Federação Russa nos países da sua vizinhança próxima (ibidem: viii). Existem ainda explicações que sugerem que a anexação da Crimeia foi um movimento meramente reativo, despoletado pelos acontecimentos que levaram ao exílio de Viktor Yanukovitch; ao passo que outras interpretações veem esta anexação como parte de um novo imperialismo russo, cujo objetivo último seria a reunificação do espaço que outrora pertencera à URSS. Ainda que a anexação da Crimeia e o apoio de Moscovo às forças pró-russas no leste ucraniano possam ser interpretadas como uma reação à mudança de poder na Ucrânia e à perceção de uma ameaça aos interesses regionais da Federação Russa, estas análises parecem negligenciar uma série de fatores que enriquecem a compreensão dos eventos na região. Apesar da intervenção da Rússia na crise ucraniana ter sido projetada como um evento inesperado, uma análise contextual das relações externas da Federação Russa mostram que o Kremlin tem apostado na criação de condições que lhe permitam intervir no espaço pós-soviético, com o objetivo de salvaguardar os seus interesses políticos e de segurança. A anexação da Crimeia pode, assim, ser vista como um prolongamento da política externa russa tal como vem sendo desenvolvida desde os anos 2000. Moscovo tende a percecionar a independência e a soberania dos países na sua vizinhança próxima como uma ameaça aos seus interesses regionais (Blank, 2014: 165).

187 @cetera: Um novo olhar sobre o espaço pós-soviético e a crise na Ucrânia Como tal, tem desenvolvido uma estratégia que passa pela utilização dos seus recursos económicos, políticos e militares para assegurar que os mesmos se mantenham na sua esfera de influência (Dias, 2014). Ao sentir os seus interesses ameaçados, o Kremlin não hesitou em usar as suas vantagens na península da Crimeia para influenciar as decisões políticas de Kiev. Contudo, o novo governo ucraniano tem resistido a esta manifestação de poder e exercido a sua agência no que considera ser o melhor para o futuro do país. Neste sentido, iniciou uma série de reformas estruturais no país e assinou, em junho, o Acordo de Associação com a UE, que continua a ser vista como um motor de estabilidade e prosperidade. Como resposta a esta atuação, Moscovo tem reforçado o seu apoio a forças separatistas no Leste da Ucrânia, bem como as suas capacidades militares nas zonas fronteiriças, com o objetivo de acentuar a instabilidade no país e assim condicionar as decisões políticas de Kiev (Freedman, 2014: 9). No entanto, se daqui resultaram algumas concessões, que passam pela reforma constitucional e a descentralização do poder de tomada de decisão, os efeitos na agenda internacional ucraniana parecem ser limitados, uma vez que, oficialmente, esta continua a privilegiar a aproximação às instituições euro-atlânticas, em conformidade com as exigências da sociedade civil, tal como manifestadas pelo movimento “Euromaidan” (Charap, 2014: 89- 90). Têm sido feitas algumas tentativas de ir para além de uma leitura realista e estritamente geopolítica destes acontecimentos. Com efeito, alguns estudos com uma forte componente etnográfica têm salientado a heterogeneidade que marca o movimento “Euromaidan”, bem como a importância de reconhecermos a agência da sociedade civil ucraniana e a sua capacidade de resistir a estruturas de poder nacionais e regionais. Jennifer J. Carroll (2014) defende que a débil situação socioeconómica na Ucrânia, assim como as opções de política externa tomadas pelo Presidente ucraniano, levaram à difusão de um discurso anti-Yanukovitch que abriu caminho para mobilização de classes trabalhadoras, mas também de oligarcas e ativistas políticos, que se uniram nos protestos contra o governo. A autora faz referência ao envolvimento de grupos de extrema-direita nos protestos e a um sentimento nacionalista exacerbado que foi amplamente explorado pelos meios de comunicação social e pelo Kremlin. Contudo, estes fatores têm que ser desconstruídos e questionados. Na sua investigação, Jennifer J. Carroll (2014: 12) conclui que este nacionalismo não traduz um sentimento de ódio ou descriminação, mas antes a vontade de encontrar um espaço onde a identidade ucraniana possa florescer de forma sustentada, independentemente dos interesses particulares das classes políticas corruptas que têm governado o país. Por outro lado, a visibilidade de grupos de extrema-direita parece estar muito mais relacionada com o seu maior acesso a meios de comunicação comparativamente a segmentos independentes

188 Vanda Amaro Dias da sociedade civil, do que à sua real influência nos protestos que ocorreram nas ruas de Kiev. Esta heterogeneidade do movimento “Euromaidan” leva-nos ainda a contestar a ideia simplista e redutora, defendida pelo Kremlin, que este movimento não passaria de um esquema ocidental para defender os seus interesses regionais. Para além de a diversidade de quadrantes da sociedade civil envolvidos nos protestos implicar a coexistência de diferentes interesses, perceções e orientações políticas que tornaria difícil a manipulação ocidental dos referidos acontecimentos, esta leitura parece ignorar todo o contexto de relações da UE com a vizinhança partilhada com a Rússia. As práticas da UE neste domínio têm sido marcadas pela relutância em aprofundar relações políticas e de segurança com a vizinhança a Leste devido ao receio de retaliações políticas, económicas e, sobretudo, energéticas por parte de Moscovo (Dias, 2013). Todavia, também aqui devemos evitar interpretações simplistas, uma vez que no seio da própria UE, existem várias divergências entre os vários Estados-membros quanto às políticas a serem adotadas em relação ao espaço pós-soviético. Não obstante a tímida emergência de análises críticas sobre a crise ucraniana e os jogos de poder no espaço pós-soviético, continua a ser necessário uma abordagem mais vasta e aprofundada destes fenómenos. Aqui o construtivismo crítico pode constituir uma mais-valia ao permitir a inclusão e interpretação do poder exercido por outros atores que não os tradicionais decisores políticos nestes cenários. A pressão exercida pela sociedade civil ucraniana e a sua perceção daquela que devia ser a orientação doméstica e internacional do país foram cruciais para a evolução dos acontecimentos. Esta é uma ótica que tem sido marginalizada nos estudos pós-soviéticos, não obstante a sua importância crescente para as dinâmicas que ocorrem neste espaço. Isto evidencia que, apesar de as estruturas estatais de poder nesta região, que tem na Federação Russa o seu representante máximo, não poderem ser ignoradas, elas também não devem ser reificadas. Se teoricamente estas estruturas estão em vantagem para fazer vingar os seus interesses e dominar os atores que se encontram na sua esfera de influência, na prática o que se verifica é que, em maior ou menor grau, estes atores resistem a este exercício de poder e agem em conformidade com a perceção que têm dos seus interesses nos diversos momentos. Para além disso, estes atores vão muito para além dos representantes oficiais dos países do espaço pós-soviético, incluindo, como fica claro na crise da Ucrânia, movimentos da sociedade civil, das forças militares e de segurança, bem como grupos económicos. Contudo, uma interpretação crítica desta dimensão deve ir além do mero reconhecimento do papel exercido pelos atores não estatais nestes fenómenos. É, pois, necessário compreender o como e o porquê de estes atores manifestarem e defenderem interesses diametralmente opostos aos dos atores estatais e

189 @cetera: Um novo olhar sobre o espaço pós-soviético e a crise na Ucrânia o modo como a sua agência é capaz de influenciar a tomada de decisão ao nível da política interna e externa dos países do espaço pós-soviético. Paralelamente, importa identificar o que existe no seio destes movimentos que nos permita afirmar ou refutar a ideia de que a sua atuação é distinta da que seria se houvesse uma manipulação dos eventos por parte de atores ocidentais. Um enfoque nestas questões tem o potencial de trazer novas explicações e interpretações sobre a crise na Ucrânia e as dinâmicas de poder no espaço pós-soviético, tais como difundidas por análises de pendor mais tradicional. Com efeito, julgamos ser crucial ir além dos postulados tradicionais que analisam as dinâmicas do espaço soviético com base em pressupostos realistas e de Realpolitik. Com isto não queremos negar a existência deste tipo de práticas no terreno, mas antes defender um processo analítico que olhe primeiro para as várias facetas destes fenómenos, para daí retirar ilações sobre as práticas discursivas de atores e estruturas. O que se defende, portanto, é uma análise desprovida de enviesamentos analíticos que avancem respostas predefinidas para os eventos, como parece ser o caso em muitas leituras tradicionais destes fenómenos. Impõe-se, desta forma, uma análise crítica quer da crise ucraniana, quer das dinâmicas de poder no espaço pós-soviético, que implique a desconstrução das várias perceções, práticas e dos discursos que nelas se inserem. Este processo de desconstrução requer do investigador respostas a um conjunto de questões: quais os fatores endógenos e exógenos que influenciam os acontecimentos em análise?; quais os atores envolvidos nestas dinâmicas?; quais são as suas perceções, identidades e interesses?; quais as práticas discursivas em jogo nestes processos?; que relações de poder existem e como estas afetam o rumo dos acontecimentos?; quais as manifestações das estruturas de poder (discursivas e não discursivas)?; e qual a capacidade de resistência dos agentes envolvidos? Após o mapeamento destas dinâmicas é necessário que o investigador cruze as informações obtidas e veja como elas se influenciam e constituem mutuamente, para então se ocupar do tratamento crítico das consequências destes fenómenos e realizar um trabalho analítico que permita uma melhor e mais vasta compreensão dos fenómenos em estudo. Porém, este processo acarreta várias dificuldades para o investigador. Por um lado, as dinâmicas em jogo no espaço pós-soviético estão em permanente transformação e interação, tornando a interpretação de fenómenos políticos neste espaço num processo complexo. Por outro lado, esta complexidade exige do investigador um exaustivo trabalho metodológico que implica não apenas a análise criteriosa de práticas e discursos, mas também uma presença no terreno que permita a realização de entrevistas, ou um trabalho de índole mais etnográfica, a fim de se identificarem as perceções, interesses e

190 Vanda Amaro Dias questões identitárias que influenciam as decisões e ações dos atores envolvidos nestas dinâmicas. Apesar destas dificuldades, uma análise com base nos pressupostos do construtivismo crítico permite-nos abrir novos horizontes e alargar a nossa compreensão sobre estes eventos. A crise na Ucrânia surge como muito mais do que um mero movimento reativo por parte de Moscovo. Ela resulta da evolução e interseção de questões identitárias, políticas, socioeconómicas e geoestratégicas. Desta forma, a sua compreensão não é possível sem a ponderação do quadro geopolítico mais vasto em que a Ucrânia se insere, bem como das perceções e dos interesses dos vários atores envolvidos nestes acontecimentos. Uma interpretação crítica desta crise implica, assim, a desconstrução dos discursos, práticas e dinâmicas de poder que marcam este palco de manobras complexas a fim de evidenciar a forma como o contexto e as interações entre agentes e estruturas influenciaram o rumo dos acontecimentos. É precisamente aqui que reside a mais-valia do construtivismo crítico, já que este nos fornece os instrumentos necessários para uma interpretação crítica da atual situação na Ucrânia e no espaço pós- soviético, de forma mais ampla, a fim de aprimorar o conhecimento e compreensão das dinâmicas que a todo o momento se desenvolvem na região.

CONCLUSÃO A crise na Ucrânia exemplifica muitos dos problemas que se fazem sentir no espaço pós- soviético e, de forma mais alargada, no quadro geopolítico e de segurança euro-asiático. A tradicional análise dos eventos neste espaço tem ficado aquém no que respeita à compreensão da complexa relação entre questões identitárias, interesses, perceções e dinâmicas de poder em jogo nesta região. Nesta breve reflexão levantaram-se possivelmente mais questões do que aquelas a que se deu resposta. No entanto, julgamos ter ficado clara a necessidade de se ir para além de uma análise tradicional, e muitas vezes redutora, dos fenómenos que ocorrem no espaço pós-soviético. Ao privilegiar uma desconstrução destas dinâmicas baseada na ponderação de discursos, práticas e dinâmicas de poder, o construtivismo crítico permite enaltecer a complexidade que marca este espaço, evidenciando dinâmicas de outra forma invisíveis. Desta forma, a presente abordagem permite lançar um novo olhar para este espaço e desenvolver uma interpretação mais informada e desenvolvida dos acontecimentos que aqui se desenrolam nos vários momentos.

VANDA AMARO DIAS É doutoranda em “Relações Internacionais: Política Internacional e Resolução de Conflitos” na Universidade de Coimbra. mestre em Ciência ol tica e Rela es

191 @cetera: Um novo olhar sobre o espaço pós-soviético e a crise na Ucrânia Internacionais, com especialização em Estudos Europeus, pela Universidade Nova de Lisboa e licenciada em Ciência Política e Relações Internacionais, pela mesma instituição. Os seus principais interesses de investigação incluem a política externa da União Europeia, Rússia e espaço pós-soviético. Contacto: [email protected]

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A POLÓNIA E A PERIFERIA ORIENTAL DA EUROPA: CONTINUIDADE OU RUTURA NA

POLÍTICA EXTERNA DE VARSÓVIA

DANIEL MARCELINO RODRIGUES

FACULDADE DE ECONOMIA DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA, PORTUGAL

OBSERVARE, UNIVERSIDADE AUTÓNOMA DE LISBOA, PORTUGAL

Resumo: O presente texto procura refletir sobre a existência de elementos de continuidade e/ou rutura na definição e implementação da política externa polaca para a sua periferia oriental. Partindo de uma análise histórica sobre a importância que o Leste tem para a Polónia, observa-se o papel assumido por Varsóvia a nível regional, nomeadamente em termos da Política Europeia de Vizinhança e da sua Parceria Oriental.

Palavras-chave: Polónia, política externa polaca, parceria oriental, relações Polónia- Ucrânia, Commonwealth Polaco-Lituana.

INTRODUÇÃO A imprevisibilidade da crise ucraniana e as suas consequências para a estabilidade regional soaram como um alerta para a União Europeia (UE), os Estados Unidos da América (EUA) e a NATO, que estranharam a postura da Rússia, enquanto parceiro. Contudo, esta ingenuidade ocidental não tem razão de ser. Não só não eram desconhecidos os conflitos etnolinguísticos existentes em território ucraniano, como já era conhecida a reivindicação por parte de Moscovo do papel da Federação Russa enquanto defensora das minorias étnicas ou grupos russófonos existentes fora do seu território. O conflito que opôs a Geórgia à Federação Russa em 2008 tinha demonstrado em que consistia o chamado intervencionismo humanitário russo. Apesar de a atitude geral de uma grande maioria dos Estados-membros da UE e parceiros da NATO se caracterizar por uma certa passividade e uma já referida ingenuidade, levantaram-se algumas vozes contra esta postura, insistindo na possibilidade de um revanchismo ou revisionismo russo que poderia assumir várias formas, desde um expansionismo

195 Daniel Marcelino Rodrigues territorial-imperial até ao recurso a minorias étnicas com o desígnio de destabilizar Estados anteriormente sob a sua autoridade ou influência. A Polónia, assim como os países bálticos, mostraram desde logo a sua preocupação e procuraram persuadir a UE e a NATO da necessidade de uma emergência securitária colocada por um ressurgimento da ameaça russa na periferia oriental de ambas as organizações. Pelo importante papel desempenhado pela Polónia desde a eclosão do conflito, parece relevante observar e compreender de que forma a política externa polaca para o Leste resulta de um processo histórico de expansão territorial para aquela região; explicar a importância do fator “segurança” nesta mesma política externa; e identificar as principais tendências na política oriental de Varsóvia no período pós-comunista. De notar que o entendimento que aqui se faz de “Leste” ou “periferia oriental” remete para os territórios que hoje constituem a Bielorrússia, a Ucrânia e a Moldova, sendo que, devido à importância regional da Federação Russa, esta será igualmente englobada.

A POLÓNIA E O LESTE Uma breve análise histórica permite-nos verificar que o interesse da Polónia pelos seus vizinhos de Leste tem constituído uma tendência sólida e duradoura da sua política externa. Este não resulta apenas de uma visão expansionista para aquela região, decorrendo acima de tudo de interesses geopolíticos. Quando o reino da Polónia se uniu ao Grão-Ducado da Lituânia em 1385,1 o seu principal leitmotiv residia na crescente ameaça da Ordem Teutónica nas margens do Báltico, demonstrado pelo seu poderio militar e pelas suas conquistas territoriais. A Polónia não só estava à beira do colapso face à ordem religiosa-militar, como também as ainda pagãs terras lituanas estavam sob a sua ameaça direta. A união com a Lituânia resulta de uma necessidade de segurança mútua de ambos os territórios. Que outra esperança poderiam os monarcas polacos ter, quando a expansão do domínio germânico ameaçava fazer-se à custa do seu reino? A própria expansão territorial da Polónia não poderia fazer-se para Ocidente sem esbarrar nas terras alemãs. O interesse polaco na sua periferia oriental não é, por conseguinte, o resultado de uma mera coincidência. Contudo, a união com o Grão-Ducado da Lituânia significou a entrada da Polónia nos conflitos do Grão-Ducado com a Moscóvia, então em ascensão política e militar (Rodrigues, 2010: 124). Se o período que se estende das partilhas (ou partições) do território da Commonwealth entre o Reino da Prússia, o Império Russo e o Império Austríaco em 1772, 1793 e 1795 à restauração da independência da Polónia significou a inexistência de uma política externa, este não foi menos importante no que diz respeito à definição do

1 A União de Krewo (1385) marcou o início da união dinástica entre ambos os territórios, tendo sido fortalecida em 1569 com a União de Lublin e a criação da Commonwealth Polaco-Lituana.

196 @cetera: A Polónia e a periferia oriental da Europa conceito de nação polaca. Este momento é essencial para entender as tendências da política externa da Segunda República (1918-1939). De facto, o insucesso da sublevação de 1863 que visava o restabelecimento da Rzeczpospolita levou a uma reinvenção da ideia de “Polonidade” (Bilenky, 2012). Ao contrário da ideia de nação orgânica desenvolvida pelos filósofos do Aufklärung, a nação polaca baseava-se na tradição inclusiva da Commonwealth Polaco-Lituana, rejeitando qualquer ideia de unidade meramente étnica ou religiosa. Porém, e como foi indicado anteriormente, esta noção foi sendo reinventada à medida que as pretensões polacas fracassavam. Assim, passou-se sucessivamente de uma reivindicação do seu caráter multinacional para uma noção civilizacional cujo propósito seria o de unificar os povos da antiga Commonwealth à volta de uma cultura superior, a cultura polaca; e de esta para uma definição exclusivamente étnica, com base no mito da raça polaca (Prizel, 1998: 40). A restauração da independência (ou renascimento) da Polónia no pós-Primeira Guerra Mundial foi acompanhada de uma redefinição das prioridades da nação polaca, agora equiparada a um Estado-nação. No que diz respeito à sua política externa, a Segunda República polaca teve como objetivo central o restabelecimento da Commonwealth Polaco-Lituana, ainda que com uma estrutura confederal. Tal conduziu ao desenvolvimento de relações muito tensas com a Lituânia, em especial após a conquista de Vilnius (em polaco Vilna) pelo Exército Polaco em Abril de 1919 e com a Ucrânia. A própria ideia de um Estado ucraniano independente era encarada pelas autoridades polacas como servindo exclusivamente os interesses da Alemanha. A nível interno, a Segunda República polaca baseou-se naquilo que Ilya Prizel denomina como “objetivo autocontraditório”, a saber: a criação de um Estado polaco no território da Commonwealth Polaco-Lituana (1998: 62). Este propósito seria alcançado através de uma “polonização” das populações autóctones (ucranianos, bielorrussos, alemães), longe do princípio de tolerância da Rzeczpospolita. O papel desempenhado por Józef Piłsudski no período entre guerras é, de igual modo, importante na definição do lugar a ocupar pela Polónia no cenário internacional. São particularmente interessantes as ideias de “Prometeísmo” e de “Federação Intermarum”, ambas definidas pelo Chefe de Estado polaco. A primeira faz referência a um projeto político cujo objetivo fundamental consistia na desagregação do Império Russo (posteriormente da União Soviética). A ideia de “Federação Intermarum” procurou ir além do mero fim do principal inimigo da Polónia, ao propor a formação de uma federação de Estados da Europa central e de Leste sob a égide polaca (Troebst, 2003). Na prática, isto significaria uma elevação da Polónia ao lugar de potência regional, a despeito de outros atores estatais. É de notar que, apesar do interesse polaco no Leste, aliado a uma política de aproximação às democracias ocidentais, com o estabelecimento

197 Daniel Marcelino Rodrigues de alianças políticas e militares com França e o Reino Unido, este era parte de um projeto mais vasto. Como complemento a uma utópica “Federação Intermarum”, Varsóvia desenvolveu uma intensa atividade diplomática com vários países balcânicos, sendo que a importância dada a esta região se deveu à vontade demonstrada pela Polónia (e apoiada pela Roménia) de criar uma barreira contra um possível expansionismo soviético em direção ao Ocidente (Znamierowska-Rakk, 1995). A ideia de uma Polónia operando como um baluarte antibolchevique encontra analogia histórica na definição da Polónia como um baluarte da Cristandade (antemurale christianitatis). Independentemente das propostas analisadas, é sempre o posicionamento da Polónia no sistema internacional que está em discussão. Assim, e segundo Roman Dmowski,

[p]ara quem quer que tenha uma pequena compreensão da geografia política da Europa, deveria ser claro que a região onde a Europa ocidental acaba e as vastas Planícies do Leste começam, numa região localizada entre dois grandes poderes, a Alemanha e a Rússia, não há lugar para um państewko (pequeno Estado). (apud Prizel, 1998: 69)2

De certa forma, o lugar que a Polónia pretende ainda hoje assumir a nível regional é o de uma grande potência que esteja em pé de igualdade com os seus poderosos vizinhos. A Segunda Guerra Mundial e as suas consequências foram desastrosas para a Polónia. Às ocupações alemã e soviética durante o conflito, seguiu-se a implementação de um regime decalcado do modelo soviético. É possível afirmar-se que a política externa da República Popular da Polónia se tornou quase inexistente, estando essa fundamentalmente dependente dos diktats de Moscovo. As relações de Varsóvia com os territórios a Leste eram desenvolvidas no seio das estruturas políticas, económicas e militares do chamado Bloco de Leste (COMECON, Pacto de Varsóvia). Porém, não deixa de ser interessante verificar que foi durante este período que foi desenvolvida a chamada “Doutrina Giedroyc”, também conhecida por “Doutrina Giedroyc-Mieroszewski”, que defendia a existência de relações amigáveis e pacíficas com a Ucrânia, a Lituânia e a Bielorrússia, que viria a dar origem à Doutrina ULB.

A (RE)DEFINIÇÃO DA POLÍTICA EXTERNA POLACA NO PERÍODO PÓS-COMUNISTA O restabelecimento de um Estado polaco plenamente soberano levou a uma (re)definição da política externa do país, mais adequada a uma nova realidade regional e internacional. As autoridades políticas da Polónia pós-comunista foram hábeis na definição de novas prioridades, privilegiando numa primeira fase a sua integração

2 Tradução livre do autor.

198 @cetera: A Polónia e a periferia oriental da Europa regional e europeia e reforçando as relações transatlânticas, para posteriormente voltar a olhar para o Leste (Longhurst, 2013). Assim, é sem surpresa que Varsóvia formou logo em 1991 o Triângulo de Visegrado (hoje Grupo de Visegrado) com a então ainda Checoslováquia e a Hungria, sendo no mesmo ano oficializado o seu “retorno à Europa” com o estabelecimento do Triângulo de Weimar (juntamente com a França e a Alemanha). O fortalecimento das relações transatlânticas passou fundamentalmente pela adesão do país à NATO, em 1999 e da sua posterior participação em missões daquela organização (por exemplo, no Iraque). É de salientar que, à semelhança do que acontece com outros países da região, a questão do escudo de defesa antimíssil norte-americano reveste-se de particular importância para a Polónia (Horovitz, 2014). O processo de integração euro-atlântica ficou de certa forma selado com a adesão do país à União Europeia aquando do grande alargamento de 2004. A importância dada pela Polónia à sua periferia oriental pode ser encontrada através da observação das prioridades da política externa para o período entre 2012 e 2016. Uma análise da documentação oficial do Ministério dos Negócios Estrangeiros permite- nos identificar quatro pontos dizendo direta ou indiretamente respeito àquela região, a saber: (1) a cooperação regional, salientando-se a abertura e solidariedade com o Leste e o apoio prestado às ambições de adesão à União Europeia por parte dos países da Política Europeia de Vizinhança; (2) a cooperação para o desenvolvimento, aliada à promoção da democracia e dos direitos humanos; (3) a parceria e a cooperação com a diáspora polaca; e (4), o diálogo UE-Rússia. Apesar das dificuldades que enfrenta, a Parceria Oriental pode ser considerada uma expressão da europeização da política externa polaca, não obstante o debate sobre quem terá sido o principal ator na definição daquele mecanismo, se a Polónia ou outro Estado europeu. Se a sua oficialização, aquando da Cimeira de Praga de 2009, tem sido uma das principais razões da controvérsia, o papel fulcral da diplomacia polaca é inequívoco, sendo igualmente indiscutível o apoio da Suécia e dos países bálticos ao projeto. A Parceria Oriental é, aliás, geralmente vista como sendo o resultado de uma iniciativa conjunta polaco-sueca iniciada em 2008, cujo intuito passava por definir prioridades regionais dentro da Política Europeia de Vizinhança. Não deixa também de ser fundamental a contribuição do Grupo de Visegrado para a criação e implementação da Parceria Oriental, o que ajuda a compreender o papel desempenhado não apenas pela República Checa durante a sua Presidência do Conselho da União Europeia, entre Janeiro e Junho de 2009, como pelos restantes membro do Grupo (Törő et al., 2013; Dangerfield, 2009). O interesse demonstrado pelos países da Europa central em relação às antigas repúblicas soviéticas não se manifesta somente através da Parceria Oriental mas também no estabelecimento e fortalecimento de relações bilaterais interestatais no

199 Daniel Marcelino Rodrigues período pós-Guerra Fria. Olhando para o caso específico da Ucrânia, é por um lado possível verificar que uma viragem da sua política externa para a região central-europeia tinha como principais objetivos uma possível integração europeia que serviria simultaneamente como um contrapeso à Rússia e à Comunidade dos Estados Independentes (CEI). Por outro lado, uma aproximação da Ucrânia à Europa central pode ser vista como uma forma de transformar aquele país num Estado-tampão entre a região e a Federação Russa (Mercedes-Balmaceda, 1998). A importância dos países da Parceria Oriental para Varsóvia, em especial a Ucrânia, a Bielorrússia e, em menor grau, a Moldova, pode por um lado ser vista como a expressão histórica do lugar ocupado pelo Leste na política externa polaca (Copsey e Pomorska, 2013). O facto de o atual embaixador da UE em Kiev ser um polaco, Jan Tombinski, não deixa de ser relevante quando analisamos o papel desempenhado pela Polónia enquanto ponte entre a Ucrânia e as instituições europeias. Por outro lado, a existência de uma relação estável entre a Polónia e o Ocidente viabilizou o desenvolvimento de uma nova visão para o Leste, mas cujos alicerces residem numa lógica histórica de sobrevivência do Estado polaco. Assim entendida, a segurança da Polónia requere necessariamente o estabelecimento de boas relações com a Federação Russa ou, pelo menos, a estabilidade da região, justificando desta forma a dedicação de Varsóvia à Parceria Oriental. É de notar que, de todos os territórios pertencentes à Commonwealth Polaco-Lituana, a Polónia é o único que não se tornou uma república soviética, não obstante o regime que vigorou no país durante grande parte da segunda metade do século XX. Para além disso, e com exceção da Lituânia (e obviamente da Polónia), nenhum deles se tornou um Estado-membro da UE, o que conduz a uma abordagem específica das autoridades polacas em relação à Bielorrússia e à Ucrânia, por vezes divergente daquela que é posição dos seus parceiros europeus. No que diz respeito à Bielorrússia, e indo ao encontro do desejo de promoção da democracia e dos direitos humanos naquela que tem sido chamada a “última ditadura da Europa”, o Estado polaco, assim como organizações não governamentais daquele país, têm apoiado e financiado movimentos de oposição e da sociedade civil bielorrussa. Da mesma forma, think-tanks, institutos e ONG polacas têm divulgado amplamente a situação política na Bielorrússia, dando nomeadamente possibilidade à oposição do país de participar em conferências e seminários dedicados à Bielorússia (Grajewski, 2005). A Ucrânia reveste-se de maior relevância para a Polónia dado ter sido assumido que a segurança nacional de ambos os países depende em certa medida da segurança nacional de cada um. Como foi indicado anteriormente, Varsóvia tem procurado afastar Kiev da influência russa, trazendo a Ucrânia para a órbita europeia. No fundo, apenas um Estado ucraniano estável, democrático e economicamente desenvolvido poderá

200 @cetera: A Polónia e a periferia oriental da Europa proporcionar à Polónia a segurança que esta pretende para as suas fronteiras orientais (Gajauskaitė, 2013: 207). Num excelente artigo de opinião de Sławomir Sierakowski, intitulado “Why Poland loves Ukraine … for now” publicado pelo International New York Times na sua edição de 29-30 de março deste ano3, é possível encontrar de forma sucinta e bastante precisa quais as verdadeiras razões do interesse de Varsóvia pela Ucrânia e, em parte, pelos países da Parceria Oriental. Também é notório o sentimento de crítica e desconfiança perante a postura europeia durante a crise ucraniana, quando o autor afirma que

[o]s interesses da “Velha” e da “Nova” Europa são claramente divergentes. A primeira não está ameaçada, e portanto não pretende arriscar nada na situação atual. A “Nova Europa” irá novamente perder confiança na União Europeia e voltar a confiar nos Estados Unidos, que sozinhos podem atuar como garantes de segurança. (Sierakowski, 2014: 10)4

O mesmo está presente no discurso político oficial, a exemplo da declaração do Ministro dos Negócios Estrangeiros polaco quando afirmou que “[t]odos concordam que países que têm soldados norte-americanos no seu território não são invadidos” (Sikorski apud Horovitz, 2014: 82-83). A política transatlântica da Polónia resulta fundamentalmente de uma lógica securitária, mais do que económica, estando esta ligada ao processo de integração europeia do país. Isto não significa que Varsóvia se sinta tentada por um certo euroceticismo, à semelhança de Praga. O seu projeto europeu continua a ser encarado como uma prioridade, sendo disso exemplo o recente debate sobre a adoção da moeda única, a curto-médio prazo. Porém, e apesar do seu envolvimento nas políticas de segurança e defesa europeia, as autoridades polacas têm mostrado uma descrença face à capacidade de afirmação da UE enquanto ator independente (Chappell, 2010). Por fim, a importância da Federação Russa no sistema internacional e, naturalmente, a nível regional, requer a existência de relações entre Varsóvia e Moscovo. Contudo, esta necessidade não tem resultado numa relação fácil. Se o peso da história assim como a existência e subsistência de uma desconfiança mútua têm tido um peso negativo na tentativa de normalização das relações bilaterais entre ambos, têm existido algumas tentativas de aproximação. É exemplo desse esforço a vontade de um “reset” levado a cabo nos últimos anos e que resultou, entre outros, na visita do Patriarca Ortodoxo Russo Kirill à Polónia, em 2012.

3 Disponível em http://www.nytimes.com/2014/03/29/opinion/sierakowski-why-poland-loves-ukraine-for- now.html?_r=0. 4 Tradução livre do autor.

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CONCLUSÃO A postura polaca face aos eventos pós-Maidan é o resultado esperado de uma agenda de segurança nacional que continua largamente dependente de três fatores. Em primeiro lugar, uma preocupação que resulta do receio provocado pela imprevisibilidade da posição russa face à sua periferia e aos territórios que considera serem parte do seu espaço vital. A anexação da Crimeia e a existência de um discurso oficial legitimando a possibilidade de réplicas noutros contextos apenas serviram para reforçar o nervosismo polaco. Em segundo lugar, a confirmação de que a segurança e a defesa do território polaco dependem da NATO e, em especial, dos EUA. Em terceiro lugar, a Parceria Oriental continua a ser um vetor prioritário da política externa polaca, já que, de acordo com as autoridades polacas, apenas a estabilização dos Estados na sua periferia oriental poderá criar as condições necessárias à estabilidade regional e, por conseguinte, garantir a segurança da Polónia. Segundo Varsóvia, tal apenas poderá ser alcançado através de um reforço sistemático da cooperação entre a UE e os países da Parceria Oriental, em especial a Bielorrússia, a Ucrânia e a Moldova. A questão de Vilna e a perda de Lwów são feridas profundas no sentimento nacional polaco, símbolos do fim do seu poder político e cultural em toda a região. No entanto, esta antiga hegemonia regional é, aliada ao fator “segurança”, uma das razões centrais do contínuo interesse da Polónia no seu Leste. À semelhança de outros países e, porventura, mais que a grande maioria deles, a política externa polaca é moldada pela história e pela geografia do seu território, aliada a um forte sentimento nacional forjado e consolidado ao longo de 123 anos sem a existência de uma Polónia independente (Fedorowicz, 2007). O atual momento da política externa do país tem mostrado o alcance e os limites da sua diplomacia, sendo a crise ucraniana fundamental para um ressurgimento da Polónia na cena internacional. É inegável que Varsóvia tem procurado desempenhar um papel central na sua resolução desde a eclosão da crise. Porém, este tem estado em larga medida dependente do posicionamento da Polónia no seio do sistema internacional, em particular no âmbito das organizações regionais e internacionais a que pertence, assim como a importância que aquela consegue assumir nas relações com os seus vizinhos. A cooperação estratégica levada a cabo pelas autoridades polacas com a Ucrânia e a capacidade da Polónia em influenciar os processos de democratização naquele país e na Bielorrússia seriam fundamentais para dar a Varsóvia o estatuto de “especialista” da Política Oriental europeia, elevando o país numa invisível hierarquia da UE (Gajauskaitė, 2013: 207). O sucesso alcançado pela diplomacia polaca aquando do envio de forças da NATO para o seu território não deixa de ser uma vitória de Pirro, dado que esta não passa de uma aparente garantia de segurança que em nada resolveu as tensões provocadas pelo envolvimento russo na Ucrânia. As relações bilaterais entre a Polónia e

202 @cetera: A Polónia e a periferia oriental da Europa a Federação Russa não beneficiam deste contexto de tensão, sentindo-se pelo contrário um arrefecimento. Varsóvia não é encarada por Moscovo como um ator relevante nas suas relações com a UE ou na gestão da crise ucraniana dado que as autoridades russas têm dado preferência ao diálogo com Berlim, Paris ou Londres. 5 As exigências de segurança feitas pela Polónia à NATO resultam, em grande medida, desta subalternização do país nas relações entre a UE e a Federação Russa. Progressivamente foi crescendo entre a elite política polaca e a população em geral o sentimento de que, para os parceiros europeus, a segurança do seu país é secundária face à importância assumida pelas relações económicas e comerciais com Moscovo. A posição polaca perante a crise ucraniana não é desprovida de um forte sentido estratégico. Os receios de Varsóvia face à possibilidade de uma nova vaga expansionista russa para Ocidente são autênticos. A recente renovação da proposta de projeto (primeira proposta em 2007) visando a criação de uma brigada militar polaco-ucraniano- lituana resulta dessa necessidade de segurança desejada pela Polónia. No “Defence and Security Forum”, que teve lugar a 7 de abril de 2014 em Londres, Radosław Sikorski afirmou que “[o] mundo já não olha para a Rússia a partir do ângulo da sua própria correção política que, dogmaticamente, descartou qualquer ameaça de Moscovo.” Sikorski reforçou esta ideia três dias mais tarde, afirmando que “[n]enhum país europeu é capaz de lidar com a crise ucraniana sozinho. Daí o papel fundamental da UE e da sua política externa comum.”6 Em jeito de conclusão, fica a questão sobre a forma adotada hoje pela diplomacia polaca. Existe uma europeização da política externa polaca ou uma polonização por parte da política externa europeia?

DANIEL MARCELINO RODRIGUES Professor auxiliar convidado em Relações Internacionais na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra e investigador doutorado integrado do Observare, da Universidade Autónoma de Lisboa (Portugal). É doutorado em Relações Internacionais, Política Internacional e Resolução de Conflitos, pela Universidade de Coimbra e licenciado em História pela mesma instituição. Contacto: [email protected]

5 A este respeito, ver o interessante artigo de Ekaterina Levintova (2010) sobre a visão que a imprensa russa e polaca têm do “Outro” polaco e russo, respetivamente. 6 Para mais informações ver http://www.mfa.gov.pl/en/news/a_lecture_by_the_chief_of_polish_diplomacy_at_the_national_defence_univer sity?printMode=true.

203 Daniel Marcelino Rodrigues

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204 e-cadernos CES 19, 2013, @cetera: 205-213

WHITHER THE EURO-ATLANTIC SPACE?

REDEFINING EURO-ATLANTIC SECURITY IN A POST-POST-COLD WAR ERA

MICHAEL HIKARI CECIRE

FOREIGN POLICY RESEARCH INSTITUTE, UNITED STATES

Abstract: The Ukraine conflict has exposed the fragility of both Ukrainian sovereignty and, more broadly, of the Euro-Atlantic security architecture as a whole. Western powers’ collective inability to effectively counter Russian aggression in Ukraine and along its periphery is a blow to the efficacy of the European post-Cold War era. Western retrenchment, meanwhile, only serves to effectively countenance Russian demands for spheres of influence and leaves Ukraine, as well as other periphery states such as Georgia and Moldova, isolated and vulnerable to Russian coercion. This strategy ultimately only undermines interstate norms and serves Russian neo-imperial designs. To restore the integrity of the Euro-Atlantic system, Western powers must play a more proactive role in defending periphery states’ sovereignty and revitalize predictable, realistic pathways for expansion into Euro-Atlantic structures.

Keywords: Russia, Ukraine, NATO, Euro-Atlantic.

There is some geopolitical irony in the circumstances that surround the ongoing conflict in Ukraine. As Ukrainian sovereignty was supposedly enshrined – if perhaps not guaranteed – in the now infamous 1994 Budapest Memorandum (Budapest Memorandums on Security Assurances, 1994), the post-Cold War Euro-Atlantic space was codified through the structural latticework in the Conference on Security and Co-operation in Europe (CSCE) summit declaration, also in Budapest in 1994 (CSCE, 1994). And today, amid the throes of a multifaceted assault on Ukrainian sovereignty by Russia, so too are the norms that govern interstate relations in the Euro-Atlantic space deeply, if not irrevocably, undermined. This is no historical coincidence; though Ukraine is neither a member of the European Union (EU) or the North Atlantic Treaty Organization (NATO), its basic political and territorial sovereignty is a de facto pillar of the framework governing the maintenance of a rules-based Euro-Atlantic order. Conversely, current Russian military intervention in Ukraine not only

205 Michael Hikari Cecire serves to undermine and defeat Ukrainian sovereignty, but also constitutes a major blow to the efficacy of the Euro-Atlantic system. Similarly, Russian military, political, diplomatic, or economic aggression against other states on its periphery are further attacks – of admittedly varying intensity and seriousness – on the Euro-Atlantic system. The immediate implications of Russian geopolitical boldness are already stark: extensive Ukrainian territory appears to be either under total (Crimea) or effective (Donetsk and Luhansk regions) control of Russian forces or its proxies. However, the downstream effects of the situation have a far broader reach. The Euro-Atlantic security architecture, which found its most immediately recognizable form from the 1994 Budapest summit, appears unenforceable to all but only the weakest and most vulnerable violators – such as the NATO operations against Slobodan Milosevic’s Serbian regime in 1999. What does this mean for Euro-Atlantic security? In the absence of a system that effectively challenges violators, it can be argued that there is essentially no system at all. The conduct of international relations, of course, is not an inflexible practice; rules are often reinterpreted according to needs and perceived interests. However, consistent and notorious violations of interstate norms demand a reexamination of existing structures and consideration of what comes next in their virtual absence. In the wake of Russian actions in Ukraine, the integrity of the Euro-Atlantic system has waned with the West’s strategic acquiescence to Russian claims of spheres of influence to be respected. The conflict in Ukraine has rapidly transmogrified from what at first appeared to be a limited intervention into Crimea, a recognized bastion of pro-Russian sentiment in Ukraine (Cecire, 2014a), into a hotly-contested “hybrid” war in eastern Ukraine between Moscow- backed proxies and Ukrainian forces loyal to the Kiev government, which includes a mixture of regular government forces and allied, if oftentimes effectively autonomous, pro-Kiev militias (Taylor, 2014). This transformation since the beginning of the conflict in late February 2014 has not been ignored by the international community. It has been vociferously denounced and led to several rounds of escalating sanctions by both the US and the EU (BBC News, 2014). However, while there is evidence that these sanctions are having an effect on the Russian economy, they do not appear to be serving to arrest or appreciably blunt Russian military activities in Ukraine. On the contrary, Russian activity appears to have gradually increased throughout 2014. Meanwhile, more assertive instruments of challenging Russian aggression in Ukraine have yet to be employed – direct military advisory, providing lethal military equipment, or other more forceful options remain unused. Though Ukraine does receive various forms of assistance from the West, these reported assistance packages typically have limited military value at best and, also importantly, could be seen as telegraphing strategic ambivalence and disunity by the Western powers.

206 @cetera: Whither the Euro-Atlantic Space? Redefining Euro-Atlantic Security in a Post-Post-Cold War Era

But regardless of Western intentions, Ukraine increasingly appears to be at the mercy of Russian forces. Without a more forceful Western role, it will be unlikely, if not impossible, for the Kiev government to achieve a military victory over Russian proxies on its territory and reassert full control within its borders.

EMERGING REALIGNMENTS The official Western position, summarized broadly, may be best described as retrenchment in the face of Russian aggression in Ukraine. In general terms, the US and much of Europe has collectively agreed to concentrate on territorial defense against the possibility of further Russian incursions into Europe. This notion is most fully manifest in the multilateral declaration following September 2014 annual NATO summit in Wales (NATO, 2014). The declaration offers insight into the resettling Euro-Atlantic security rubric in the face of Russian actions in Ukraine. While the Alliance offered unequivocal condemnation of Russian aggression and offered some measure of support for Ukraine and other embattled states on the Russian periphery, the statement – as well as NATO actions – make clear the distinction between NATO member states and Western-leaning, non-member countries such as Ukraine, Georgia, and Moldova. This has essentially cleaved Europe according to spheres of influence between NATO member states on one side – along with non-member countries geographically removed from Russian borders – and Russia and its ever-expanding periphery on the other. This is tantamount to a de facto acknowledgement of the very geopolitical demands that Moscow has consistently espoused and Western leaders have verbally rejected. Although likely unintentional, the NATO declaration appears to effectively surrender – in practice, if not rhetorically – the long-held notion that former Soviet states can and do have the opportunity to choose their foreign policy orientation free of external coercion. This would seem to contradict the “Europe whole and free” formulation that has buttressed the foundation of the Euro-Atlantic security architecture as well as the post-1989 global order itself (Horelick, 1989). At the same time, the NATO summit declaration obscures deep divisions that have rent the Alliance and the West over Russia. Despite the incontrovertibility of ongoing Russian military participation in Ukraine (Vandiver, 2014), varying threat perceptions have prevented a consistently coordinated Western response to Russian actions. Even recent EU sanctions against Russia, which have been widely considered to be increasingly strong, have been described as “watered down” based on dissention among key EU member states (Kuznetsov and Gergely, 2014). Though perceptions among European states cannot be strictly defined, three rough categories can be observed. The first category are certain states, primarily Eastern

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European, such as Poland and the Baltic states, that have lobbied for a stronger EU and NATO responses to Russia – partially out of concern for their own security. A second category are the “skeptical” states, including Germany, France, and Italy, that condemn Russian actions in Ukraine but see the issue as highly localized and are eager to return to the status quo ante. Finally, the third category of states, most strongly represented by Viktor Orban’s Hungary, appear sympathetic to Russian actions (Orenstein, 2014). These divisions are likely encouraged by Moscow to prevent the formation of a unified Western front. Formulating a strong, unified response to the Russian abrogation of interstate norms is further complicated by the realities of other strategic challenges. For one, the EU, and indeed much of the Western world, has yet to fully recover from the damaging effects of the 2008 global financial crisis, rendering the prospect of confronting Russia – a major European trade partner and energy supplier – particularly difficult just as withdrawals from Afghanistan were once expected to yield a small “peace dividend” for a number of NATO states. For the US, the latter point is especially salient given the budgetary pressures leveled by the 2011 Budget Control Act (“sequestration”). These considerations are accentuated by other emerging contingencies. The rapid offensive by the terrorist group Islamic State of Iraq and al Sham (ISIS)1 in Iraq – not to mention the still-raging Syrian civil war – has in some ways pushed the Russian threat to a secondary status. Outgoing NATO Secretary-General Anders Fogh Rasmussen has even claimed that ISIS represents a greater threat to Europe than Russia (Tignor, 2014). This claim, however, appears dubious. While concerns about the reverse flow of European foreign fighters are legitimate, that remains more of a hypothetical threat than a clear and present danger to European security. By comparison, there is a conceivably existential Russian threat to not only Ukrainian statehood, but also that of the Baltic states – and with it, the interlocking Euro-Atlantic alliance system that secures European peace. The response by Euro-Atlantic structures, and the member states themselves, has essentially reinforced Russian claims to a privileged sphere of interest. Non-NATO countries on the Russian periphery, Ukraine as well as Georgia and Moldova, may be offered varying degrees of Western support, but not at the risk of being drawn into any kind of direct conflict with Russia. In this sense, the fates of Ukraine, Georgia, and Moldova are ultimately tethered to Russian forbearance – or on these states’ independent ability to stave off Russian encroachment through alternative military or diplomatic means.

1 The group is also known as the “Islamic State of Iraq and the Levant” (ISIL) or, more recently, as just the “Islamic State.” The use of “ISIS” for the author’s sake of personal consistency rather than an expression of a preference for any particular term.

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CHOICES TO MAKE The absence of more robust Western backing to stem Russian aggression puts Western- leaning non-NATO states in a precarious position. In particular, Ukraine is faced with the prospect of either extensive, permanent dismemberment should it maintain its Euro-Atlantic orientation or, alternately, far more limited territorial sacrifices (likely only Crimea) in exchange for subservience to Moscow. Georgia and Moldova face similar, if less immediately urgent, conundrums in their dealings with the West and Moscow. None of these states have the independent military capacity to withstand a concerted Russian hybrid warfare operation, much less a full-scale invasion, without extensive Western support. This leaves these states uniquely vulnerable to Russian pressure. With more robust Western support essentially off the table, Ukraine, Georgia, and Moldova may be gradually forced to concede to Russian demands even if they would prefer resistance. Recent events in Ukraine underline this idea: Ukrainian pleas for advanced Western weaponry and training have reportedly not been fulfilled, justifying the Ukrainian government’s ceasefire, brokered by Russian President Vladimir Putin, with Russian-backed proxies in the east.2 For their part, Georgia and Moldova have expressed solidarity with Ukraine, but have been wary of appearing provocative, mindful of their isolation from the Western security blanket. This dynamic may serve as an incentive for Moscow to more comprehensively extend its dominion over the states on its periphery, confident in the unlikelihood of Western opposition more appreciable than statements and sanctions. For their part, domestic political trends in these states will likely reflect this reality; Euro-Atlantic conditioned reforms may slow or be gradually abandoned, “Eurasianism” would grow as an internal political force, and geopolitical accommodationism towards Russia could be seen as a necessary evil to ensure the preservation of some measure of independence (Cecire, 2014b). Further afield, Western parochialism may have the effect of confirming the foreign policy orientations of “multivector” autocracies such as Kazakhstan, Azerbaijan, and Armenia. Such developments would seem to make fears of returning Russian power something of a self-fulfilling prophecy. Western retrenchment as a reaction to Russian aggression without providing the tools or support to pro-West states outside of NATO effectively, if unintentionally, endorses Russian claims to spheres of influence, in turn forcing periphery states to gradually accommodate to Russia to ensure their survival.

2 See MacAskill, 2014. Ukrainian President Petro Poroshenko claims that an external country is providing Ukraine with advanced weaponry. However, this has yet to be confirmed and, if true, appears likely to be the enterprise of a single state rather than a collective Western decision.

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POLICY IMPLICATIONS It can be argued that the prevailing response to Russian actions on its periphery – retrenchment – will only embolden and empower Moscow’s aggressive agenda. The clearest course correction would be to extend more concrete support to periphery states, but extensive disunity within the Western community makes this unlikely as a multilateral, Euro- Atlantic initiative. Instead, individual states – or informal collections of like-minded Western states – could provide support for periphery states without abandoning Euro-Atlantic collective defense. Specifically, providing lethal and non-lethal military equipment – and the training to use them properly – could go a long way in enhancing local forces’ combat effectiveness and deterrence value. But ultimately, even such moves are largely tactical in nature and are likely insufficient on their own to reverse the strategic degradation of the Euro-Atlantic space. Revitalizing the Euro-Atlantic space is a more ambitious project, on several orders of magnitude. While prescriptions for such an endeavor are beyond the scope of this paper, a brief comment is nonetheless in order. Returning the Euro-Atlantic space to vigor is an inherently complex agenda, but is rooted in at least one core element: expansion. The ability and willingness to expand is a precondition – though perhaps insufficient in itself – for the health of the Euro-Atlantic space; the responsibilities and the benefits of membership within NATO and/or the EU, to name two of the most important structures, codifies certain interstate norms, enshrines liberal democracy as the established form of government, and whenever possible cultivates adherence to a rules-based international order. This is not to say that NATO or EU members do not have internal disagreements – the Turkey-Greece conflict over Cyprus evinces otherwise – but these disagreements are moderated by a general understanding that dialogue, above all, is the means by which all parties are committed towards resolution. Expanding the Euro-Atlantic space is desirable not only because it advances “good” principles, but also because it can act a dissuading force against transnational coercion and disorder. Of course, membership within Euro-Atlantic structures should not be expanded at all costs; on the contrary, the standards of liberal democracy among members is exactly what makes the Euro-Atlantic space what it is. But maintaining real, predictable, concrete pathways into the Euro-Atlantic space is a key to its strength – the perceived benefits of membership within one or more Euro-Atlantic structures is the chief incentive for the difficult and sometimes burdensome tasks of reform. This acts as a mechanism for bolstering support from elites, special interests, and the public to engage in reform processes they might otherwise be wary of undertaking. But in the absence of membership pathways, an imbalance is created between the reform burden and the perceived benefits. Local stakeholders, whether out of political calculation or genuine dismay, can use the vagaries of

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Euro-Atlantic conditionality to rally opposition. In Georgia, which has enjoyed a dominant societal consensus in favor of Euro-Atlantic integration since the early 2000s,3 skepticism of NATO and the EU membership is increasing just as favorability towards Russia-backed “Eurasianism” increases (Cecire, 2014b). Restoring concrete, near- to medium-term prospects for Euro-Atlantic integration could help mitigate such shifts in elite and public opinion. The Euro-Atlantic space remains a pillar of the international rules-based order, but its strength is waning in the face of largely unchecked Russian aggression. The sum of the Euro-Atlantic community’s response – retrenchment – is insufficient at best and self- defeating at worst if the Euro-Atlantic system is to survive in its recognizable post-1994 configuration. This has the added effect of leaving states on the Russian periphery, such as Ukraine, Georgia, and Moldova, ultimately to their own devices in the absence of clear Western support. The “new rules” of the Euro-Atlantic security architecture may have the consequence of spurring Russian accommodationism in these states while eroding whatever leverage the West has – or hoped to cultivate – further afield among the “multivectored” autocracies. If the West hopes to reverse these trends, the Euro-Atlantic space should be reinvigorated through expansion. Allowing for expansion is the vitalizing force of the Euro- Atlantic space and the only means of avoiding the establishment of the same spheres of influence which Moscow promotes and the Western community claims to deny.

MICHAEL HIKARI CECIRE Michael Hikari Cecire is a Black Sea regional analyst and an Associate Scholar at the Foreign Policy Research Institute, United States. A former adviser to the Georgian Economy Minister, he has written extensively on Eurasian political, economic, and security issues in a variety of academic, policy, and media outlets. Cecire is also a co-editor and contributing author of Georgian Foreign Policy: The Quest for Sustainable Security, which was published by the Konrad Adenauer Foundation in 2014. Contact: [email protected]

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213 www.ces.uc.pt Colégio de S. Jerónimo Apartado 3087 3000-995 Coimbra, Portugal Tel. +351 239 855 570 Fax. +351 239 855 589