Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad ISSN: 1909-3063 Universidad Militar Nueva Granada

Míguez, María Cecilia LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA * Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad, vol. 12, núm. 2, Julio-Diciembre, 2017, pp. 207-229 Universidad Militar Nueva Granada

DOI: 10.18359/ries.2140

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LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA*

María Cecilia Míguez**

Resumen

Este artículo repasa el modelo teórico de clasificación de la política exterior argentina elaborado por Juan Car- los Puig en su doctrina de la autonomía. En especial, analiza el concepto de autonomía heterodoxa, que este autor acuñó y desarrolló a lo largo de varios de sus tra- bajos. El artículo se propone revisar dicho concepto, ya que se señalan algunas debilidades, a partir del análi- sis de los casos históricos, incluidos en el periodo de la

* Artículo de reflexión que se inscribe en el plan de trabajo de la autora como investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) 2016-2017: Conflicto político interno y política exterior argentina: guerra fría, actualidad y teoría de las Revista de Relaciones relaciones internacionales y del proyecto PIP Conicet 2015-2017, dirigido por la autora y titulado Los condicionantes internos de la inserción internacional argentina. Presiones, debates y movilizaciones en torno a la política exterior desde la década de 1960 hasta la

12 (2), 207-229. DOI: http://dx.doi. actualidad. Asimismo, forma parte de la programación científica (2016-2018), Universidad de , Ciencia y Tecnología (UBACyT) Política exterior, inserción económica internacional y movilización popular a lo largo de dos décadas turbulentas de la historia argentina (1963-1983). ** Doctora en Ciencias Sociales, de la Universidad de Buenos Aires (UBA); especialista en Historia Económica y de las Políticas Económicas y licenciada en Ciencia Política de la misma universidad. Investigadora Adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) en el Instituto de Estudios Históricos Económicos Sociales e Internacionales (IHES, IDEHESI, CONICET). Correo electrónico: [email protected]. org/10.18359/ries.2140 Internacionales, Estrategia y Seguridad , Recibido: 19 de septiembre 2016 Evaluado: 21 de octubre 2016 Aceptado: 28 de noviembre 2016 Artículo de Reflexión clasificación la y heterodoxa autonomía La (2017). M. Míguez, Referencia: de las políticas exteriores en la Argentina. 208 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD

Guerra Fría. Para probar esas debilidades señaladas, se sintetizan las características de la política exterior de los Gobiernos de Arturo Frondizi (1958-1962) y Arturo Illia (1963-1966), la última dictadura militar (1976-1983) y el de Raúl Alfonsín (1983- 1989). Finalmente, se realiza una nueva clasificación de las políticas exteriores y, en las conclusiones, un posible aporte para el estudio histórico comparativo de las distintas políticas exteriores, proponiendo un esquema de investigación que vincu- la variables económicas, políticas y estratégicas, partiendo de un enfoque histórico.

Palabras clave: Argentina, política exterior, relaciones internacionales, relacio- nes Norte-Sur, teoría de la dependencia.

THE UNORTHODOX AUTONOMY AND THE CLASSIFICATION OF FOREIGN POLITICS IN ARGENTINA

Abstract

This article reviews the theoretical model of classification of the Argentinian foreign policy developed by Juan Carlos Puig in his Doctrine of Autonomy. In particular, it analyzes the concept of heterodox autonomy, developed by the author along several of his works. The article proposes to check the concept, indicating some weaknesses from the analysis of historical cases included in the period of the . To prove these notable weaknesses, the characteristics of the foreign policy of the governments of Arturo Frondizi (1958-1962), Arturo Illia (1963-1966), the last military dictatorship (1976-1983) and Raúl Alfonsín (1983-1989) are synthesized. Finally, the article makes a new classification of the exterior policies and, in the conclusions, a possible contribution for the histori- cal comparative study of the different exterior policies is presented, proposing a scheme of investigation that links economic, political, and strategic variables, departing from a historical approach

Keywords: Argentina, foreign policy, international relations, North-South rela- tions, dependency theory.

A AUTONOMIA HETERODOXA E A CLASSIFICACAO DAS POLÍTICAS EXTERIORES NA ARGENTINA

Resumo

Este artigo analisa o modelo teórico da classificação da política externa Argentina desenvolvido por Juan Carlos Puig na sua Doutrina da Autonomia. Em particular,

LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 209 analisa o conceito de autonomia heterodoxa, que este autor cunhou e desen- volveu durante o curso de seus trabalhos. O pretende artigo revisa o conceito e mostra algumas fraquezas a partir da análise dos casos históricos, incluído no período da Guerra Fria. Para testar essas deficiências identificadas, resume as características da política externa dos governos de Arturo Frondizi (1958-1962), Arturo Illia (1963-1966), a última ditadura militar (1976-1983) e Raúl Alfonsín (1983-1989). Finalmente o artigo faz uma classificação nova das políticas ex- ternas e nas conclusões, uma possível contribuição para o estudo comparativo histórico das políticas externas diferentes, propondo um esboço de investigação que une variáveis econômicas, políticas e estratégicas, a partir de uma perspec- tiva histórica.

Palavras-chave: Argentina, política externa, relações internacionais, relações Norte-Sur, teoria da dependência.

Introducción nente latinoamericano en 2001-2002, la reflexión sobre la autonomía y, por Uno de los ejes centrales a la hora de lo tanto, su utilización como parámetro clasificar la política exterior argentina de clasificación de la política exterior en los últimos cincuenta años ha sido fueron prácticamente abandonadas o la cuestión de la autonomía. Esto es así relegadas porque el pensamiento he- porque desde la década de los sesenta gemónico neoliberal dejó de entender surgió una serie de interpretaciones que a dicha cuestión como comportamien- buscaron comprender el fenómeno de to deseable para los Estados depen- la dependencia, y para ello se orienta- dientes como la Argentina. ron a comprender la relación de los pa- íses de América Latina con las potencias En los últimos años, la crisis de la he- hegemónicas. Surgieron así categorías gemonía norteamericana y de las polí- que buscaban explicar los distintos gra- ticas neoliberales en la región, el auge dos de autonomía con los que los Go- de Gobiernos de nuevo signo político biernos se habían desenvuelto a partir y la profundización de los procesos de de la política exterior implementada. La integración revitalizaron el debate alre- más significativa en esta línea en la Ar- dedor de la autonomía. El presente artí- gentina fue la de Juan Carlos Puig, que culo repasa sintéticamente la principal dio origen a lo que se conoció como corriente teórica que ha reflexionado doctrina de la autonomía. sobre la problemática de la autonomía en la Argentina, y partiendo del análisis Sin embargo, desde la década de los de algunos casos concretos (Gobiernos noventa y hasta la gran crisis económi- de distinto carácter entre 1945 y la ac- ca, política y social en todo el conti- tualidad) la revisa críticamente.

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El objetivo es hacer un aporte concep- necesidad de buscar alternativas en la tual al debate sobre la autonomía, para relación con el mundo. profundizar el análisis histórico de caso, así como los parámetros de clasi- En ese contexto, el concepto de auto- ficación existentes. Resulta interesante nomía apareció como la contrapartida vincular la necesidad de construir con- de la descripción de la situación de ceptos y categorías que permitan com- opresión y vulnerabilidad de los paí- parar las diversas políticas exteriores ses dependientes. Las particularidades aplicadas por los distintos Gobiernos, de esta formación económico-social pero con un enfoque histórico que dé han sido analizadas en detalle por dis- cuenta de la complejidad y evite el es- tintas vertientes de las llamadas teorías tiramiento conceptual. de la dependencia, durante la década de los sesenta y setenta, que partieron Por ello, se repasan algunos casos de de la discusión con las teorías del de- políticas exteriores en los cuales se sarrollo (Rostow) –en sus vertientes de vislumbran márgenes de autonomía, la dualidad estructural y el estructura- para revisar la utilidad de los concep- lismo cepalino de Raúl Prebisch–, así tos existentes y proponer nuevos enfo- como con las versiones ortodoxas del ques de análisis. marxismo. Podríamos clasificar a estas teorías en tres grandes grupos: 1) auto- res y trabajos que niegan la posibilidad La doctrina de la autonomía y del desarrollo capitalista en la periferia, autonomía heterodoxa porque este sistema solo conduce al subdesarrollo; 2) autores que estudian los condicionantes para el desarrollo en En la década de los cincuenta y sesen- la periferia a partir de la hipótesis del ta surgió en América Latina la teoría de estancamiento estructural, y 3) autores la Comisión Económica para América y trabajos que analizan la existencia de Latina y el Caribe (Cepal) y sus poste- un modo capitalista de producción en riores críticas, las teorías de la depen- la periferia, subrayando la forma de- dencia. Como se dijo, esto dio lugar pendiente que adopta en relación con a una importante contribución a la el capitalismo de los centros. Algunos reflexión profunda respecto de la in- autores ponen énfasis en la construc- serción internacional de los países del ción de una “teoría del subdesarrollo”, continente. A partir de allí, el cuestio- como André Gunder Frank, Theotonio namiento y la mirada crítica sobre las dos Santos y Ruy Mario Marini, otros en características de la periferia –no sola- el análisis de los obstáculos del desarro- mente respecto de los condicionantes llo nacional, como Celso Furtado y Os- económicos, sino también de la suje- valdo Sunkel (Sotelo Valencia, 2005). ción política y del rol de las élites di- rigentes locales– se remitieron a una Helio Jaguaribe (1979) fue quien en impugnación de la dependencia y a la primer término orientó los estudios

LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 211 sobre la dependencia a las relacio- nes: la viabilidad nacional y la permi- nes internacionales. Entre todas las sibilidad internacional. cuestiones que el autor analiza, es particularmente interesante el plan- En la Argentina, fue Puig quien re- teo que realiza respecto del rol de las tomó las formulaciones de Jaguaribe élites locales, ya que son estas las que para definir y estudiar la cuestión de asumen la dependencia a cambio de la autonomía. Para Puig (1980) la au- diversas ventajas de clase. Jaguaribe tonomía es la máxima capacidad de diferenció cuatro niveles de estrati- decisión propia que se puede lograr, ficación en el sistema internacional teniendo en cuenta los condiciona- resultante de la segunda Guerra Fría: mientos objetivos del mundo real. las naciones con primacía general, Construyó, además, una serie de ti- con primacía regional, con autono- pos ideales para explicar los distintos mía –es decir, margen de autodeter- periodos a partir de nuestra historia minación en asuntos domésticos y como colonia española. La depen- capacidad de actuación internacio- dencia y la autonomía en estado puro nal independiente– y las dependien- (es decir, no verificables en la reali- tes (mayoritarias), cuya actuación se dad) constituyen los extremos de la encuentra condicionada por factores historia y el camino que deben reco- y decisiones externos. Esa categoría: rrer los países periféricos en la con- secución de su autonomía. Elaboró, [...] incluye a la gran mayoría de los entonces, cuatro modelos con los países del mundo. En él se encuen- cuales buscaba representar gradacio- tran los países que no disponen de nes progresivas de la autonomía, de requisitos para ubicarse en niveles acuerdo con el comportamiento de más altos. Tales países, a excepción las élites dirigentes: de algunos remanentes coloniales, poseen nominalmente la condi- • La dependencia paracolonial, en ción de Estados soberanos, dotados la cual las élites que conducen un de órganos propios de gobierno y Estado periférico o dependiente ac- acreditados como interlocutores in- túan prácticamente como un apén- dependientes ante otros Estados y dice económico, político e incluso organismos internacionales. (Jagua- ideológico de la potencia central ribe, 1979, p. 93) • La dependencia nacional, que co- rrepondería al caso de la política Para este Jaguaribe, la autonomía sig- exterior argentina en el periodo nifica margen de autodeterminación que va entre la emancipación y la en asuntos domésticos y capacidad Primera Guerra Mundial, caracte- de actuación internacional indepen- rizada por la existencia de un pro- diente (1979, pp. 96 y 97); asimismo, yecto de las élites locales, pero de considera que esa autonomía puede forma subordinada y dependiente lograrse en función de dos condicio- de la metrópoli.

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• La autonomía heterodoxa, donde ronistas, en la que había coincidido ubica a la “tercera posición” pero- el margen potencial de decisión au- nista, entre otros, caracterizada por tónoma del país y con el margen ac- una élite que, si bien no confronta tual (1988, p. 33). La categoría teórica totalmente con los intereses estraté- es definida como un estadio donde gicos de la potencia dominante, su lo que Puig (1984) llama los “supre- proyecto es disiente en gran medi- mos repartidores nacionales” discrepan da, especialmente en lo que hace a con la potencia dominante en tres la defensa de los propios intereses. cuestiones: 1) en el modelo de desa- • La autonomía secesionista, donde rrollo interno que puede no coincidir las élites causan problemas internos con las expectativas de la metrópoli; y externos por una ruptura total con 2) en las vinculaciones internacionales la potencia hegemónica, sin la co- que no sean globalmente estratégicas, rrecta evaluación de las consecuen- y 3) en el deslinde entre el interés na- cias (Puig, 1988). cional de la potencia dominante y el interés estratégico del bloque. Uno de los supuestos de la teoría de Puig es la posibilidad de que en el Históricamente, Puig lo aplica –si bien contexto de relaciones internacionales distinguiendo matices– para otros ca- asimétricas se puedan llevar a cabo es- sos en el periodo 1955-1973. Se re- trategias autonomizantes enmarcadas fiere así a la política exterior aplicada en dos escenarios tipo: la dependencia por los Gobiernos de Frondizi, Illia, nacional y la autonomía heterodoxa. Levingston y Lanusse (Puig, 1980). Los Gobiernos de Cámpora y Perón En el primer caso, las élites naciona- habrían profundizado la línea de este les aceptan las consecuencias de las último, de nuevo en el marco de la relaciones asimétricas, pero tratan tercera posición, y de acuerdo con de sacar el mayor provecho posible su planteo la última dictadura militar de tales relaciones aun a riesgo de fue un periodo de “persistencias auto- conflictos importante debido a la nomistas heterodoxas en un contexto “miopía” de la potencia dominante; político disfuncional y económico de- en el segundo, reivindican aspectos pendentista” (Puig, 1988, p. 38). cada vez más significativos para su decisión propia. (Puig, 1988, p. 20) Tenemos aquí políticas exteriores que, si bien pueden tener rasgos en co- Este autor, que se desempeñó como mún, también tienen importantes di- canciller durante la presidencia de ferencias. En cuanto a lo que podría Héctor Cámpora, consideró como asemejarlos, es en cierta medida la ejemplo de una política de autono- relación con Estados Unidos, ya que mía heterodoxa a la tercera posición, en todos los casos pueden citarse ele- formulación coherente de política ex- mentos en los cuales existe un relativo terior de los primeros Gobiernos pe- margen de autonomía.

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Uno de los aspectos más endebles es en el sistema internacional de relacio- que la autonomía es medida de forma nes, tanto como la particular incidencia exclusiva respecto del país que se con- de estas en las clases dirigentes argenti- sidera hegemónico en el periodo, pero nas a lo largo del siglo XX” (p. 50). se desconoce la disputa por esferas de influencia por parte de las distintas potencias. Durante la etapa posterior Análisis de los casos históricos: a 1955, el margen de autonomía es ampliando la mirada sobre las analizado solamente respecto de la re- potencias y la vinculación entre lación con Estados Unidos. Esa falencia política interna y externa desemboca en la afirmación de que la política exterior de la última dictadura Para poder realizar aportes teóricos so- militar puede ser entendida como de bre la problemática de la autonomía, autonomía heterodoxa, al igual que el debemos partir del análisis histórico caso de la tercera posición de los pri- de distintos Gobiernos donde se hayan meros Gobiernos peronistas. puesto en práctica diversas estrategias de política exterior; lo que pone sobre Puig (1988) intenta resolver esa con- la mesa algunas de las limitaciones de tradicción sosteniendo que la orienta- los enfoques teóricos citados es el aná- ción autonomista del Gobierno militar lisis histórico y, por lo tanto, es desde “no llegó nunca a estructurarse en un allí de donde hay que partir para ela- proyecto coherente y global” y que borar nuevos conceptos.

[…] no se podía mantener una Si analizamos la historia de las relacio- política exterior autonomista sin nes internacionales en la Argentina, participación del pueblo y de las uno de los aspectos que podemos de- organizaciones populares en su tectar a partir de los estudios realiza- formulación e implementación, así dos desde la década de los ochenta en como tampoco era posible susten- adelante, en especial los de Mario Ra- tarla en un esquema económico poport (1981) y Carlos Escudé (1983), que incrementaba la dependencia es la concurrencia de varias potencias y, sobre todo, la vulnerabilidad del disputando el predominio económico país desde el punto de vista de su y político en el país. Especialmente los seguridad. (p. 39) trabajos sobre la relación triagular de la década de los veinte elaborados por Los autores Mario Rapoport y Claudio Mario Rapoport dieron cuenta de este Spiguel (2005) fueron los primeros en aspecto estructural de la inserción in- llamar la atención sobre estas debili- ternacional argentina. Por ello, centrar dades, y sostuvieron acertadamente el el análisis de la política exterior desde esquema interpretativo “opaca la con- la posguerra en adelante únicamente currencia entre distintas potencias en en la relación con los Estados Unidos el mercado mundial contemporáneo y presenta problemas rápidamente.

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Puig comete ese error porque sosla- país y no necesariamente de todos. En ya la concurrencia acá referida y, por segundo lugar, porque esa tendencia lo tanto, descuida el análisis sobre las puede expresarse en algunas de las condiciones que, en algunos casos, áreas de la política y no en todas. posibilitan grados de acercamiento o alejamiento de la potencia hegemóni- La política exterior de Arturo Fron- ca principal, algo que caracterizó sin dizi (1958-1962) estuvo vinculada duda al contexto internacional de la de manera muy estrecha al proyecto Guerra Fría. Este aspecto conduce a un económico que se llevaría adelante: error prescriptivo: si el problema es el el desarrollismo. Los sucesivos viajes acercamiento unilateral a la potencia del presidente y de su secretario de hegemónica, cualquier tipo de diversi- relaciones económicas y sociales tu- ficación de las relaciones exteriores es vieron como objetivo principal crear entendido como rasgo de autonomía. relaciones que permitieran el ingreso Así, la estrategia multilateral aparece del capital extranjero, norteamerica- como sinónimo de independencia. De no en mayor medida, pero también esta manera, se descuida otro aspecto, europeo y soviético. El desarrollismo que es la existencia de otras relacio- fue efectivamente un proyecto indus- nes asimétricas y que también signifi- trialista, basado en la convicción de can nuevos lazos de dependencia, con que la industrialización era el medio otras potencias secundarias. para adaptar la economía argentina a la mundial, pero que rompía con Por lo tanto, a partir de un breve de- el modelo peronista defensor del na- sarrollo de los casos de la política ex- cionalismo empresario –discutiendo terior de Arturo Frondizi, Artuto Illia, el tipo de autonomía intentada por la última dictadura militar (1976-1983) este– y por oposición abría las puer- y el Gobierno de Raúl Alfonsín –para tas a los organismos multilaterales, que seleccionar algunos ejemplos–, se afi- se convirtieron en grandes acreedores na en este artículo la clasificación tra- del Estado argentino. A contramano de dicional de Puig que coloca a las tres las tendencias tercermundistas de Ban- primeras dentro de la autonomía he- dung y de las formulaciones peronistas terodoxa, y se recupera la importancia de la tercera posición, que represen- de la concurrencia de varias potencias taban una lucha contra el dominio de para explicar y distinguir los compor- las grandes potencias, el desarrollismo tamientos de los Gobiernos en el sis- teorizó como única opción la necesi- tema internacional. No toda política dad de recurrir a ellas como fuentes de exterior con margen de autonomía inversión para alcanzar el desarrollo, lo respecto de una o varias potencias im- que terminó por profundizar las crisis plica necesariamente la promoción de del balance de pagos y el endeuda- una inserción internacional autónoma. miento. Por lo tanto, los márgenes de En primer lugar, porque dicho margen autonomía respecto de Estados Unidos se define respecto de algo, de algún en el ámbito político diplomático de

LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 215 la política exterior deben interpretarse oposición ferviente del Gobierno ar- como parte de una estrategia de inser- gentino a la expulsión de de la ción multilateral, más que como con- Organización de Estados Americanos tracara de un proyecto defensor del (OEA) y su política respecto del conti- nacionalismo económico, como había nente latinoamericano y en particular sido la tercera posición de Perón (Mí- de Brasil (Morgenfeld, 2012). guez, 2011). Existen trabajos que por lo anterior Durante los cuatro años de su Gobier- identificaron la política exterior de no, Arturo Frondizi fue sufriendo una Frondizi como “independiente”, como gran pérdida de poder y autonomía en el caso de Archibaldo Lanús (1984), la toma de decisiones, y abandonan- mientras que otros focalizaron en los do las concepciones que había soste- aspectos de apertura en cuanto al nido durante la etapa de oposición al capital extranjero y afirmaron lo con- Gobierno peronista y en sus primeras trario. También fue calificada como formulaciones teóricas. El pacto con una estrategia de “cornisa”, ya que el peronismo que le había permitido pretendía caminar por un pequeño ganar las elecciones se rompió rápida- andarivel, que le otorgara una relativa mente debido a la política económica “independencia” frente a Estados Uni- implementada y los sectores conserva- dos (Rapoport, 1997). dores y liberales se opusieron desde el inicio, con la anuencia de las Fuer- Comprender a fondo la política exte- zas Armadas. Sin embargo, fue en el rior de Arturo Frondizi requiere partir ámbito de la política exterior donde de un complejo análisis de variables el presidente se negó a delegar su res- internas y externas. Alain Rouquié ponsabilidad y manejo personal, y se (1994 interpreta la afirmación del po- mantuvo fiel a los principios de no in- der personal de Frondizi y los rasgos tervención y autodeterminación de los “independientes” de su política, par- pueblos. tiendo de la necesidad del Gobierno de mantener y resguardar un ámbito A lo largo de su Gobierno y en cuanto que le otorgara prestigio y cierta popu- a la dimensión político-diplomática, la laridad, para contrarrestar la gran crisis tradición ideológica del propio presi- y pérdida de apoyo en la política inter- dente se expresó en varias oportunida- na; es decir, “proveer consensos que des. Los casos más notorios fueron los compensaran la impopularidad de las reparos expresados a la recién lanzada medidas adoptadas en el terreno eco- Alianza para el Progreso, su alto perfil nómico y social” (pp. 146 y 147). Una al intentar mediar entre Cuba y Estados posición similar sostiene Robert Potash Unidos, recibir a Ernesto (1981), cuando afirma que el ámbito (símbolo de la revolución antiimperia- de las relaciones exteriores, en espe- lista, nacional y socialista en América cial después de 1961, ofrecía a Fron- Latina) en la quinta presidencial, la dizi la oportunidad de recuperar su

María Cecilia Míguez 216 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD imagen, para demostrarles a los radica- con margen de autonomía respecto les intransigentes y a los nacionalistas de Estados Unidos se destaca la propia que seguía sosteniendo sus principios dinámica de la Guerra Fría en la regi- e intenciones de desempeñar un papel ón y el espacio que generaba la com- independiente en las políticas hemis- petencia entre las superpotencias. Las féricas e inclusive aspiraría a un reco- Fuerzas Armadas y el más duro antipe- nocimiento en el concierto mundial. ronismo utilizaron el argumento de la cercanía de Frondizi con las ideologías Es cierto que los márgenes de autono- de izquierda para erosionar un poder mía existentes en la política exterior ya debilitado a partir de la ruptura de la fueron especialmente en el ámbito po- alianza con el peronismo. En la canci- lítico y diplomático, y redundaron en llería, los funcionarios conservadores, altos costos para su Gobierno, ya que liberales y los más variados promotores entre las causas se encuentra el golpe de los vínculos con la potencia del nor- militar que lo derrocó en 1962. Por otro te reaccionaron contra la orientación lado, sería erróneo afirmar que eran el internacional del presidente y de su correlato de un proyecto vinculado con colaborador cercano, . el nacionalismo económico, dadas las características del modelo desarrollista Más allá de las limitaciones de esa y su estrecha vinculación con el capital política que Frondizi denominaba in- extranjero. Es decir que, en los aspec- dependiente, haciéndose eco de la tos económicos, hubo acercamiento política exterior independiente elabo- con Estados Unidos y con la Unión So- rada por Janio Quadros, esta generó viética, las dos superpotencias del pe- gran rechazo en las clases dirigentes. Si riodo (Míguez, 2011). Así lo expresaba bien fue el triunfo del peronismo en las también un informe de coyuntura del elecciones de 1962, el punto cúlmine Departamento de Estado, que conside- a partir del cual el presidente tendría raba que Frondizi parecía dispuesto a los días contados, las medidas de polí- seguir la tendencia marcada por el régi- tica exterior y la posición ideológica de men de Aramburu hacia una cada vez Frondizi y Frigerio frente a la dinámica mayor cooperación internacional y que compleja de la Guerra Fría fueron, en había solicitado estrechar la relación cierto modo, causales de su derroca- con Estados Unidos (s. a., 1958).1 miento. En síntesis, se advierte en este caso la coexistencia de la defensa de Entre los elementos que explican las la autodeterminación de los pueblos posibilidades de aplicar una política en el ámbito diplomático y una políti-

1 En el informe “The Outlook for Argentina. National Intelligence Estimate” (5 de agosto de 1958), en una nota al pie, se aclara especialmente: “durante el régimen de Aramburu, Argentina acompañó al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional (FMI) ratificando la Carta de la Organización de los Estados Americanos, siendo el último país en hacerlo, y aprobó la resolución anticomunista firmada en en 1954” (p. 495).

LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 217 ca de apertura al capital extranjero en dy que visitó Buenos Aires entre el 8 condiciones de privilegio en el ámbito y el 10 de noviembre de 1963– y del económico de la política exterior. Senado de Estados Unidos (Míguez, 2012). Asimismo, diferenciándose de En el caso del Gobierno de Arturo Illia los desarrollistas, Illia se negó a reno- (1963-1966), el distanciamiento res- var el Acuerdo de Garantía de Inver- pecto de Estados Unidos incluyó, a siones firmado por su antecesor, y a diferencia del caso anterior, cuestiones lo largo de su mandato se aplicó una centrales de la economía. El Gobierno política heterodoxa, que incluyó no de Arturo Illia contó con un poder res- solamente una suba de salarios a par- tringido desde el inicio, ya que asumió tir del establecimiento en 1964 de la la presidencia sin haber logrado la ma- Ley de Salario Mínimo Vital y Móvil, yoría en la Cámara de Diputados y ha- sino que además aplicó controles de biendo sido electo con menos del 25 % precio que alcanzaron a productos de los votos, mientras que los votos en de la canasta familiar, bienes de con- blanco alcanzaron aproximadamente sumo especiales y tarifas públicas. Se el 20. Esto, junto con el complejo es- regularon las remesas de utilidades, cenario de proscripción del peronismo el pago de intereses y dividendos, la y de enfrentamientos entre fracciones industria automotriz y la farmacéuti- de las Fuerzas Armadas, atentaría con- ca. En este último caso se implementó tra la legitimidad de su mandato. una Ley de Medicamientos que regu- laba los procedimientos para aprobar La política exterior llevada adelante nuevas especialidades medicinales y mantuvo en algunos aspectos de la los requisitos por cumplir, así como agenda márgenes de autonomía res- los márgenes razonables de ganancia pecto de Estados Unidos y de las po- en la cadena de producción y comer- tencias en general. Ello se expresó en cialización, y que obligó al Gobierno a medidas de orden económico y otras enfrentar a un importante lobby de los de orden político diplomático y estra- laboratorios transnacionales. tégico. En cuanto a las primeras, des- de su campaña electoral el presidente Este tipo de políticas iban a contrama- hizo foco en la necesidad de anular los no de los planes de ajuste promovidos contratos petroleros ratificados duran- por el FMI en ese momento, lo que te la presidencia de Arturo Frondizi, y complicaba la relación con el organis- de iniciar una investigación al respec- mo y, por lo tanto, las líneas de crédito to, situación que generó preocupación internacional. En 1965 se producía un en Estados Unidos, principal país de importante vencimiento de los acuer- origen de las empresas inversoras del dos firmados previamente con el fon- rubro. La anulación fue una de sus do, y para negociar un crédito stand by primeras medidas de gestión a pesar con dicho organismo, debía aceptarse de las presiones de Averell Harriman un importante cambio en la regulación –enviado del presidente John Kenne- del movimiento de capitales, una deva-

María Cecilia Míguez 218 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD luación del peso y una política mone- rio de la estructura del comercio inter- taria restrictiva. Lo anterior constituyó nacional y responsabilizaban a dicha un punto clave de tensión externa e cuestión de las dificultades que atrave- interna (Míguez y Morgenfeld, 2016). saban los países “subdesarrollados”. La delegación argentina propuso la crea- En cuanto a las cuestiones político- ción de un Fondo Mundial de Finan- diplomáticas y estratégicas, en el con- ciación de Alimentos, que funcionara texto de la Guerra Fría, el Gobierno dentro del ámbito de las ONU, para radical llevó a cabo una política exte- que los países proveedores, contribu- rior guiada por el “idealismo krausista” yentes y beneficiarios pudieran formar y el “universalismo”, ambos de ins- parte del control del comercio de este piración yrigoyenista (Simonoff, 2007). tipo de bienes (Míguez, 2015). Hizo pie en la necesidad del desarro- llo nacional, la integración continental Asimismo, el costado económico de y la confianza en la Alianza para el esa orientación “universalista” se com- Progreso. pletó en los hechos con una signifi- cativa diversificación comercial que Hay que destacar que fue durante este incluyó no solo una apertura hacia la Gobierno que se consiguió, respecto Unión Soviética, evidenciada en el del histórico reclamo por las Islas Mal- crecimiento de los volúmenes expor- vinas, la aprobación de la Resolución tados entre 1964 y 1966, sino también 2065 de la Organización de Naciones en la venta de cereales a la República Unidas (ONU), que instaba a Inglaterra Popular China. y a Argentina a proseguir sin demoras las negociaciones por la soberanía. Sin embargo, la definición de la política Otro de los hitos de la gestión del canci- estuvo condicionada por la compleja ller Zavala Ortiz fue su participación en relación con Estados Unidos y las re- la llamada Carta de Alta Gracia. En esa percusiones políticas de la revolución localidad cordobesa tuvo lugar a prin- cubana en el continente, el peso de la cipios de 1964 una reunión convocada deuda externa, las presiones internas por la Comisión Especial de Coordi- –entre ellas las propias diferencias con nación Latinoamericana, que consti- su canciller, Miguel Ángel Zavala Ortiz, tuía un encuentro previo a la Primera proveniente del radicalismo unionista Conferencia de Naciones Unidas sobre y de orientación liberal– y las posicio- Comercio y Desarrollo. Allí se aprobó nes de las Fuerzas Armadas.2 la Carta de Alta Gracia, un documen- to donde los países latinoamericanos Uno de los sucesos más significativos denunciaban el carácter discriminato- giró en torno a la intervención estadou-

2 Para un análisis de la relación entre Estados Unidos y América Latina respecto de la seguridad hemisférica ver a Romano (2012).

LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 219 nidense en , en 1965, comunismo y un escollo en la relación y a la consiguiente presión al resto de con la potencia predominante. Me- los países americanos para multilate- dios de comunicación vinculados con ralizar la ocupación. La invasión tuvo los sectores dominantes como Primera gran repercusión en el plano político Plana y Confirmado utilizaron su crítica interno argentino (Míguez, 2012). La a la posición ambigua del Gobierno y propuesta de Estados Unidos, crea- sus columnas sobre el tema para con- ción de la Fuerza Interamericana de tribuir al desprestigio de la figura del Paz para apoyar su decisión unilateral, presidente, acrecentar la sensación de generó fracturas dentro del Gobierno, “amenaza” que representaba el pero- así como diversas expresiones y mani- nismo para las clases dirigentes y sec- festaciones a favor y en contra de la tores medios, y así legitimar el latente participación argentina. golpe de Estado.

Fue nada menos que el canciller Za- La vinculación entre el caso de Santo vala Ortiz quien apoyó la moción de Domingo y el golpe de Estado es cla- multilateralizar el conflicto, alegando ra. Constituyó parte del telón de fondo que para garantizar la paz era mejor que desembocó en el alejamiento del “multilateralizar” la intervención, en general Onganía de la Comandancia lugar de que continuara siendo “uni- en Jefe del ejército en noviembre de lateral”, lo que suscitó diferencias, de- 1965, y esa renuncia iniciaba de algún bates, fracturas, renuncias y disputas modo la cuenta regresiva del golpe mi- internas, tanto en el propio Gobierno litar (Rouquié, 1994). de la Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRD), como en la oposición parla- Por lo tanto, en el caso de este Gobier- mentaria (Unión Cívica Radical Intran- no podemos afirmar que existió una sigente [UCRI], Movimiento Integración política de relativa autonomía respec- y Desarrollo [MID], socialismo) y extra- to del modelo de desarrollo impulsado parlamentaria (el peronismo proscrip- por la potencia dominante en la re- to, movimiento estudiantil, partidos de gión, lo que coincide con una de las izquierda, sindicatos). Por esta razón, características centrales del concepto la Argentina nunca envió tropas, y el de autonomía heterodoxa, y diferencia presidente no presentó el pedido al claramente de la conducta del Gobier- Parlamento. A pesar de la presión, Illia no de Frondizi. En términos diplomá- mantuvo una posición que denunciaba ticos y militares, la cuestión es más el comunismo y su intervención, pero compleja de definir, puesto que co- afirmaba la necesidad de combatirlo a existieron políticas que confrontaron través del desarrollo y los programas con Estados Unidos, como la negativa de ayuda. Las Fuerzas Armadas, espe- al envío de tropas a Santo Domingo, cialmente el sector azul, consideraron entre otras con las cuales el canciller que esto implicaba una posición “ti- Zavala Ortiz intentaba mostrar acerca- bia” del Gobierno frente al avance del miento. Ejemplo de esto último es la

María Cecilia Míguez 220 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD firma conjunta en mayo de 1964, entre nacional, lo que reorientó la economía el canciller y el entonces embajador de a la exportación de unos pocos pro- Estados Unidos, Mc. Clintock, de un ductos primarios y a la especulación, convenio de cooperación militar que y socavó las bases de cualquier tipo de se basaba en la aceptación del nuevo inserción internacional autónoma. concepto de la seguridad continental; con esto se remplazó la doctrina de la En cuanto a Estados Unidos, y como lo amenaza externa por la interna, es de- demuestran varios autores que se han cir, la ideológica. Era la base de la nue- especializado en el periodo, a pesar va Doctrina de la Seguridad Nacional.3 del carácter complejo de la relación Específicamente, se trataba de un me- entre Argentina y Estados Unidos, el morándum de entendimiento respecto apoyo económico a la dictadura por dl Programa de Asistencia Militar (Mi- parte del Tesoro de Estados Unidos y litary Assistance Program [MAP]), que la banca privada liderada por David refrendaba la cooperación en el marco Rockefeller fue fundamental, no solo de la amenaza castrista-comunista en durante el Gobierno de Gerald Ford, el interior de cada uno de los países la- sino también en el de James Carter, tinoamericanos. Implicaba realmente con quien habría mayores discrepan- un hito importante en la estrategia de cias políticas (Morgenfeld, 2013). seguridad estadounidense en la región (Míguez, 2015). En síntesis, de los ca- Al mismo tiempo, el Gobierno fue sos analizados, el del Gobierno de Illia, mostrando rasgos de acercamiento con su complejidad, es el que más se económico cada vez más estrechos ajusta a la definición de autonomía he- a intereses vinculados con la Unión terodoxa elaborada por Puig. de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). De acuerdo con Rapoport El caso de la última dictadura militar (2006), en ello pesaban razones histó- es significativo, porque las transforma- ricas –lazos existentes desde el primer ciones estructurales que impuso se tra- peronismo y cultivados en especial dujeron en una reprimarización de la desde 1971–, políticas –entendidas estructura productiva, basada en una muchas veces como contrapeso de la nueva relación de subordinación res- injerencia de potencias occidentales pecto de Estados Unidos y de la Unión tradicionales– y económicas –la colo- Soviética en términos de una nueva re- cación de productos agroexportables–. lación triangular (Rapoport y Spiguel, En efecto, el Gobierno militar ratificó 2005). Las medidas adoptadas tuvie- una gran cantidad de acuerdos bilate- ron como consecuencia una apertura rales negociados por José Ber Gelbard, de la economía que provocó la quie- ministro del tercer Gobierno peronis- bra de ramas enteras de la industria ta; el comercio con la URSS se duplicó

3 Para un análisis del devenir del concepto de seguridad internacional ver Cujabante (2009).

LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 221 entre 1976 y 1979, y surgieron gran- de contrainsurgencia, como el caso de des emprendimientos de inversión y (Rapoport, 2006). Los beneficios promoción industrial (Vacs, 1984). Se de la relación económica con la URSS firmó un convenio para la pesca e in- se expresaron políticamente en organis- dustrialización del krill en el Atántico mos internacionales, donde los soviéti- Sur, se acordó la concreción de pro- cos se negaron sistemáticamente a que yectos de centrales hidro y termoeléc- se cuestionara a Argentina, hecho que tricas, insumos para la central nuclear frenó las críticas que surgían en foros Atucha I y maquinarias y vehículos internacionales por parte de países de (Rapoport, 2006). Europa Occidental y de organizaciones independientes (Paradiso, 1993). Con la asunción del demócrata Carter en 1977, la relación política con Esta- Por lo tanto, lo anterior derivó en una dos Unidos se fue enfriando (Vázquez disminución de la ayuda militar, que Ocampo, 1987). Puede afirmarse que bajó de 32 millones de dólares a 15,7 la relación con Estados Unidos estuvo millones, al mismo tiempo que se ini- signada por una serie de tensiones en ciaba otra controversia referida al de- lo referido a la violación sistemática sarrollo nuclear argentino, ya que el de los derechos humanos (aplicación general dictador del terrorismo de Estado), la transfe- se negó a ratificar el Tratado para la rencia de armamentos y la política Proscripción de Armas Nucleares en nuclear del Gobierno militar. A ello se América Latina, suscripto en 1967. agrega la permanencia de Argentina Cabe destacar que incluso la dictadura en el Movimiento de No Alineados. militar liderada por Juan Carlos On- Ante la feroz y sangrienta persecución ganía (1966 y 1970), de gran afinidad llevada adelante por el Estado de los política, ideológica y económica con opositores políticos y sindicales con el Estados Unidos, tampoco lo había rati- argumento de la lucha antisubversiva, ficado, con lo cual podría considerarse Estados Unidos incluyó a Argentina en una postura tradicional del país. una política que buscaba denunciar los abusos contra los derechos huma- Por último, en respuesta a su depen- nos cometidos en el bloque soviético dencia del mercado soviético y en fun- (Rapoport, 2006). Cabe destacar que ción de los vínculos cultivados desde fueron los complejos vínculos del país 1971 en adelante (Rapoport, 1988), y la desconfianza generada por su in- Argentina rechazó el embargo cereale- serción triangular lo que explicaría la ro de Estados Unidos contra la Unión insistencia en la denuncia por parte de Soviética, en respuesta a la invasión Estados Unidos, a diferencia de otras a Afganistán en 1980 (Lanús, 1984). dictaduras latinoamericanas que tam- Esto generó tensiones, pero detrás de bién cometían ese tipo de violaciones algo que puede ser interpretado como promovidas por la Doctrina de la Segu- autonomismo subyacía la dependen- ridad Nacional y las estrategias militares cia argentina de las exportaciones de

María Cecilia Míguez 222 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD granos hacia la URSS que se había rechos humanos, en octubre de 1978 convertido en su principal importador se acordó incrementar las relaciones (Rapoport, 2006). económicas (Cisneros y Escudé, 1999). Una reunión entre Videla y el vice- Sin embargo, las relaciones económi- presidente Walter Mondale en Roma cas basadas en el intercambio comer- posibilitó una autorización del Depar- cial, pero fundamentalmente en el tamento de Estado a un importante enorme endeudamiento proveniente crédito del Eximbank para garantizar de bancos occidentales, continua- el financiamiento de la represa hi- ron. La política de apertura financie- droeléctrica Yaciretá (Rapoport, 2006). ra instalada a partir de 1977 fue en Una vez más, en la relación entre am- consonancia con las propuestas de la bos países influían diversas Comisión Trilateral y generó un proce- y contradictoras de un lado y de otro. so de especulación y endeudamiento público y privado del que importantes Estos elementos impiden afirmar que bancos occidentales obtuvieron gran- esa política en efecto heterodoxa pu- des beneficios. El paquete de medidas diera considerarse autónoma, y que adoptadas por el ministro José Alfre- manejó un margen de distancia de las do Martínez de Hoz tuvieron como posiciones de la potencia del Norte en consecuencia una retrogresión en la función de la propia dinámica de la inserción de la economía en el merca- Guerra Fría y su inserción triangular, y do mundial, profundizando su carác- de cuestiones de política interna. ter dependiente de las exportaciones agropecuarias (destrucción de gran Asimismo, con la asunción de Ro- parte del aparto industrial orientado a nald Reagan se profundizaron lazos mercado interno) y del capital finan- políticos que redundaron en la par- ciero internacional (Rapoport y Spi- ticipación de militares argentinos en guel, 2005). Hay que destacar que la operaciones en apoyo a los contrarre- nueva legislación sobre radicación de volucionarios nicaragüenses (Russell, capitales e inversión extranjera (Ley 1988), y más adelante, hacia 1982, 21.382) posibilitó una abrumadura en el levantamiento de las sanciones afluencia de capitales, y que para el económicas y militares previas (Aguirre periodo 1977-1980 Estados Unidos li- Lanari, 1996). deraba la inversión extranjera directa en el país con el 36,92 % de participa- Teniendo en cuenta todas estas cues- ción (Cisneros y Escudé, 1999). tiones, resulta contradictorio conside- rar la última dictadura militar como Por lo tanto, a pesar del resentimiento una política de autonomía heterodoxa, inicial de algunos sectores y la presión al igual que las dos descriptas ante- de ciertos legisladores norteamerica- riormente, especialmente porque se nos para que se aplicaran sanciones trató de un proyecto económico que a Argentina por violaciones a los de- profundizó los lazos de dependencia,

LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 223 aunque incorporara otros vínculos del entre los países de América Latina (Bri- sistema internacional a ese patrón pe- ceño Ruiz, 2014). Los Gobiernos de riférico. La propia caracterización que Frondizi y de Illia dieron importancia hace Puig de la última dictadura mili- de modos diversos a esa solidaridad, tar se contradice con una de sus afir- pero sin duda no fue prioridad para el maciones, donde sostuvo que: caso de la última dictadura militar.

[...] es preciso no confundir, medidas En cuanto a la política exterior de aperturistas, de ampliación de mer- Raúl Alfonsín, si bien queda fuera de cados, contestatarias de la potencia la clasificación realizada por Puig, pa- dominante en planos restringidos de rece muy ilustrativa para complejizar expansión nacional, con auténticas la cuestión de la categorización de la estrategias autonomistas, las cuales autonomía en las relaciones interna- suponen un grado aceptable de con- cionales y la política exterior. Durante gruencia y complementación entre los dos primeros años del Gobierno se los diversos regímenes societales, a pusieron rápidamente a prueba las ex- saber según Jaguaribe, el de valores, pectativas y límites de una propuesta el de participación, el poder y la que pretendía establecer políticas de propiedad [...] Pretensiones autono- relativa autonomía respecto a Estados mistas, ineludiblemente competiti- Unidos, sobre la base de las buenas re- vas en lo económico y lo estratégico laciones con la socialdemocracia euro- con las naciones industrializadas, no pea y con la Unión Soviética –principal pueden sostenerse en América Lati- comprador de los productos agroex- na, sin modelos de desarrollo inter- portables hasta 1986–. Ello dio lugar a no congruentes y sin estar afincadas los intentos de armar el famoso Club de en la solidaridad estratégica, que no Deudores, la reunión de Berna donde es ocasional y especulativa, con paí- se estancaron las negociaciones sobre ses que aspiran a lo mismo. (Puig, Malvinas y el fracasado plan económi- 1980, pp. 154 y 155) co de la Multipartidaria. En cuanto a las cuestiones más puramente políticas, el Aquí aparece otra cuestión central, Gobierno de Alfonsín buscó retomar que es la vinculación que tiene en esta el perfil históricamente democrático teoría la autonomía con la solidaridad de la política internacional argentina estratégica con el resto de los países de (compromiso con la solución pacífica América Latina (Simonoff, 2015). En de controversias, respeto por la auto- efecto, Puig hizo una defensa del im- determinación de los pueblos y la no pulso a una integración solidaria que injerencia de las potencias en los asun- podría ser alcanzado por la celebra- tos internos), lo que se evidenció en ción de alianzas estratégicas, la acción la posición del Gobierno adoptada en política sectorial, la firma de acuerdos el caso del conflicto de Nicaragua y la bilaterales o multilaterales y la promo- participación en el Grupo Contadora, ción de las políticas de cooperación su voto en la ONU, su negativa a firmar

María Cecilia Míguez 224 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD el Tratado de No Proliferación Nuclear a cabo por el Gobierno de Alfonsín y a la desactivación del misil Cóndor II, logró mantener márgenes de autono- y en la permanencia en el Movimiento mía respecto a Estados Unidos, sobre de Países no Alineados (Míguez, 2013). la base de sus buenas relaciones con la Unión Soviética, con Europa Occiden- Desde fines de 1984, por un lado, tal y con otros países latinoamericanos. hubo un acercamiento paulatino a los Ahora bien, lo hizo especialmente en dictámenes de las grandes potencias y el área político-diplomática y estraté- de los organismos multilaterales de cré- gico-militar de la política exterior, y no dito, en el plano de la política económi- en la dimensión económica. Desde el ca exterior; por otro lado, persistieron llamado giro realista se continuó pro- políticas estratégicas o diplomáticas de fundizando la inserción internacional alto perfil, con las cuales se buscaba ac- dependiente instalada a partir de la tuar con cierto margen de autonomía, última dictadura militar, en el ámbito en especial respecto a Estados Unidos de la política económica, lo que consi- (Paradiso, 1993). Al mismo tiempo, y deramos rasgos estructurales de la de- como se anticipaba, al menos hasta pendencia se profundizaron (Míguez, 1986, lo fundamental de las exporta- 2013). La posibilidad de mantener una ciones agropecuarias seguía depen- “relación madura” con Estados Uni- diendo del mercado soviético –en los dos no estuvo basada en un proyecto marcos de la aún vigente Guerra Fría–, autonómico global que revirtiera las lo que explicaría en cierta medida la condiciones impuestas por la última no suscripción por parte del Gobierno dictadura militar, sino en una estrate- del reclamo internacional de cese de la gia de inserción multilateral, que pivo- ocupación rusa de Afganistán. teó entre Europa y la Unión Soviética.

A partir de 1985, la tensión, por un lado, entre un “giro realista” y el ajus- Conclusión: te económico acordado con el FMI afinando la clasificación en oportunidad del Plan Austral y, por otro, la política de alto perfil le generó Para analizar la política exterior debe- al presidente acusaciones provenien- mos entenderla en un sentido amplio, tes de distintos frentes, es decir, de que abandone los límites tajantes res- quienes, criticaban la política econó- pecto de la política interna, lo que tie- mica partiendo de argumentos vin- ne especial relevancia en el caso de la culados al nacionalismo económico periferia donde el Estado tiene por fun- y la defensa de la industrialización y ción esencial la garantía de inserción mercado interno, así como de aque- en el mercado mundial (Evers, 1979). llos que bregaban por el abandono del Política interna y política externa se ha- alto perfil político, caracterizándolo llan íntimamente relacionadas porque peyorativamente como principismo. esa incorporación a las condiciones de En síntesis, la política exterior llevada acumulación del capitalismo mundial

LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 225 solo puede realizarse en el plano na- 1) Periodos cuando la política pública cional y a través de las clases dirigentes se orienta a la búsqueda de una locales. En este sentido, se entiende inserción internacional autónoma, por patrón de inserción internacional poniendo reparos a la injerencia de cierta regularidad en la relación de una las potencias hegemónicas –una o nación con el resto de los actores del varias–, tanto en la política interna sistema internacional, siendo el resul- como en la política exterior, como tado de las diferentes políticas exte- los casos de la Tercera Posición de riores de los Estados, pero también de Juan Domingo Perón y en cierta las acciones internacionales de actores medida el de Arturo Illia. En este no gubernamentales (Perina, 1988). sentido, habría un importante gra- Con ello queremos afirmar que el Es- do de confrontación con la poten- tado tiene aún un rol relevante en la cia predominante, Estados Unidos, adopción y promoción de determina- en términos políticos, estratégicos y do patrón de inserción internacional económicos. Podríamos clasfificar- a través de la implementación de la los como períodos de construcción política exterior y de la política eco- de autonomía. nómica interna. Por lo tanto, medir el comportamiento autónomo en el área 2) Otros momentos cuando las políti- de la política exterior implica también cas aplicadas profundizan una es- referirse a la política interna, dado el tructura de inserción internacional profundo entramado entre una y otra. dependiente, es decir, asumiendo un importante nivel de afinidad o Por otra parte, coincidimos con Tokat- complementariedad subordinada lian y Carbajal (1995) cuando afirman entre el proyecto económico im- que todo Estado-nacion “para ser pulsado por el Estado y los requer- autonomo requiere: contar con un imientos de algunas de las potencias autodesarrollo; una autoconciencia de del sistema internacional, pero se que se actua con referencia a metas y confronta en otros aspectos con Es- propositos propios; y una libertad de tados Unidos sobre la base del re- accion frente a los condicionamientos direccionamiento o diversificación externos” (p. 8), para abonar la necesi- de las relaciones exteriores, como el dad de vincular la política interna con caso de la última dictadura militar la política externa a la hora de analizar en la Argentina. Rapoport y Spiguel los grados de autonomía. (2005) lo han considerado como di- versificación de la dependencia. Para aportar a la discusión conceptual luego de haber analizado los citados 3) Otros donde coexiste una afinidad casos históricos, dentro de todos los en términos de la política económi- ejemplos que Puig señala como de ca interna y externa, entre el país autonomía heterodoxa, pueden distin- y la potencia hegemónica del peri- guirse los siguientes: odo, con la búsqueda de márgenes

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de autonomía en las dimensiones momento, su relación y su vincu- políticas, diplomáticas y estratégi- lación con el país en cuestión. cas. Ese sería el caso del Gobier- no de Arturo Frondizi y, en cierto 2) La inserción económica internac- modo, de Raúl Ricardo Alfonsín ional del país fomentada por la (Míguez, 2013). Aquí, el análisis política pública, analizando condi- debería orientarse a comprender cionantes estructurales y medidas qué elementos son los que explican políticas, económicas y estratégicas esa coexistencia, teniendo espe- implementadas en la coyuntura. cialmente en cuenta el accionar de otros actores políticos del sistema 3) El posicionamiento político y internacional, así como las contra- diplomático respecto a cuestiones dicciones políticas en el plano in- de agenda local e internacional. terno. Si el grado de afinidad en términos de política económica con 4) Los vínculos con países a los que las potencias hegemónicas en el sis- podríamos considerar “pares” en té- tema internacional es alto, pueden rminos del tipo de la posición ocu- considerarse como estrategias de pada en el sistema internacional. inserción internacional dependiente Es decir, con aquellos que posibili- con márgenes de autonomía. tan las condiciones con las que es posible desarrollar una autonomía Por lo anterior, rescatando la impor- horizontal, respecto a la contradic- tancia fundamental de la Doctrina de ción principal entre potencias he- la Autonomía y su aporte a la teoría gemónicas y países subordinados.4 de las relaciones internacionales, para hacer una caracterización sería impor- 5) El grado de afinidad, complemen- tante tener en cuenta en cada periodo tariedad, subordinación, oposición histórico, tomados en su conjunto, los o confrontación del proyecto siguientes aspectos: económico y político interno lle- vado adelante por el país y el de 1) Cuáles son las potencias predomi- las potencias predominantes en el nantes en el sistema mundial en ese sistema internacional.5

4 El concepto de autonomía horizontal desarrollado por Míguez (2014) refiere la posibilidad de construcción de una autonomía para los países periféricos en ámbitos colectivos, donde puedan posicionarse de forma conjunta para reducir las injerencias de las potencias en aspectos políticos, económicos y sociales. Además, parte de asumir que la autonomía se construye en relación con otros países, pero en situación de relativa paridad respecto de las grandes asimetrías del sistema internacional. 5 Russell y Tokatlian (2009) han desarrollado un excelente modelo para conceptualizar la relación entre los países latinoamericanos y Estados Unidos. Los autores distinguen cinco modelos o tipos de vinculación existentes desde finales de la Guerra Fría, que incluyen el aislamiento, el desafío, la oposición limitada, el acomodamiento y finalmente el acoplamiento.

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En general, para definir el contenido de cepto. Su relación con el regionalis- la relación que un Estado tiene con el mo en América Latina. Cuadernos resto de los Estados del sistema inter- sobre Relaciones Internacionales, nacional, es necesario tener en cuenta, Regionalismo y Desarrollo, 9(18), entre las variables internas, el tipo de 9-41. régimen político-económico, los dife- Calduch Cervera, R. (1993). Dinámica rentes actores gubernamentales que de la sociedad internacional, Ma- influyen en la formulación de política drid: Editorial Universitaria Ramón exterior, los temas que predominan en Areces. la agenda política y capacidades o ins- trumentos con los que se cuenta para la Cisneros, A. y Escudé, C. (1999). His- aplicación de la política y los intereses toria general de las relaciones ex- económicos y estratégicos que se dispu- teriores de la República Argentina. tan el contenido de esa política. Entre Buenos Aires: Grupo Editor Lati- las externas, se destacan la estructura noamericano. Recuperado el 15 jerárquica del sistema internacional y el de julio de 2016, de http://www. patrón de relaciones entre los países he- argentina-rree.com/11/11-066.htm gemónicos de dicho sistema, así como Cujabante, X. (2009). La seguridad entre estos y los no hegemónicos. internacional: evolución de un concepto. Revista de Relaciones Por todo lo dicho, ha sido objeto de Internacionales, Estrategia y Seguri- este artículo considerar una serie de dad, 4(2), 93-19. variantes para caracterizar la política Escudé, C. (1983). Gran Bretaña, Esta- exterior de los distintos Gobiernos, que nos posibilite la comparación, pero sin dos Unidos y la declinación argen- caer necesariamente en tipos de idea- tina (1942-1949), Buenos Aires: les que no nos permitan un análisis de Editorial De Belgrano. profunda interpretación; es decir, res- Evers, T. (1979). El Estado en la perife- petando la particularidad histórica. ria capitalista. Coyoacán: Siglo XXI. Jaguaribe, H. (1979). Autonomía peri- férica y hegemonía céntrica. Estu- Referencias dios Internacionales, (45), 91-130.

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