Audit du processus d’enregistrement des électeurs à Madagascar 2015

TABLE DES MATIERES

REMERCIEMENTS ...... 5 SYNTHESE DES CONCLUSIONS D’AUDIT ...... 6 RECOMMANDATIONS ...... 8

A L’ATTENTION DES AUTORITES NATIONALES ET DU LEGISLATEUR ...... 8

A L’ATTENTION DE LA COMMISSION ELECTORALE NATIONALE INDEPENDANTE ...... 8 LISTE DES ACRONYMES ...... 9 INTRODUCTION GENERALE ...... 10

PRESENTATION DU PROJET ...... 10

ACTIVITES MENEES DEPUIS JUILLET 2014 ...... 11

METHODOLOGIE ET APPROCHE RETENUES POUR REALISER LES REVUES THEMATIQUES ...... 12 I - REVUE JURIDIQUE ...... 13

A. OBJECTIF ...... 13

B. METHODOLOGIE DE LA REVUE JURIDIQUE ...... 13

C. SOURCES D’INFORMATION ...... 14 1.-Identification des instruments juridiques nationaux ...... 14 a. Textes de référence ...... 14 b. Lois ayant des incidences à l’élection et particulièrement à l’établissement de la liste électorale ...... 14 c. Textes réglementaires ...... 15 2.- Les institutions participant à l’établissement de la liste électorale ...... 15

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a. Les institutions dédiées à l’inscription sur la liste électorale ...... 15 b. Les institutions dédiées au contentieux de la liste électorale ...... 15

D. LES SUJETS ABORDES PAR LA REVUE JURIDIQUE ...... 17 1- Droit de vote ...... 17 2- Inscription sur la liste électorale ...... 17 3- Identification de l’électeur à partir de la carte d’électeur ...... 17

E. ANALYSE DU CADRE JURIDIQUE ...... 17 1- Droit de vote ...... 17 a. La qualité d’électeur liée à l’âge ...... 18 b. La qualité d’électeur liée à la nationalité ...... 19 c. De l’applicabilité des dispositions relatives aux naturalisés ...... 20 2- Des restrictions légales du droit de vote ...... 21 a. De l’incapacité des individus condamnés pour crime et délit ...... 21 b. De l’incapacité des personnes pourvues d’un conseil juridique, les interdits et les aliénés internés .. 25 c. De l’incapacité de droit de vote des individus privés par décision judiciaire de leur droit d’éligibilité. 25 3- L’inscription sur la liste électorale ...... 26 a. Du principe de l’inscription et du principe d’établissement de la liste ...... 26 b. De la responsabilité de l’électeur ...... 28 c. Du principe de transparence ...... 29 d. Les conditions d’inscription et la privation de fait au droit de vote ...... 30 e. Résidence : revue des cas particuliers ...... 30

F. PUBLICATION DE LA LISTE ELECTORALE ET MECANISMES DE RECOURS ...... 32 1- Publication de la liste provisoire ...... 32 2- Des réclamations et des recours ...... 33 a. Les réclamations et le registre spécial ...... 35 b. Du recours en appel devant le tribunal de première instance ...... 36 c. De l’interprétation de l’article 31 du code électoral ...... 37 3- De l’exercice du droit de vote hors de son lieu de résidence ...... 37 4- Organisation des articles ...... 39

G. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX INDICATIONS SUR LA CARTE D’ELECTEUR ...... 40 a. De la validité de la carte d’électeur ...... 41 b. De la distribution de la carte d’électeur ...... 42 c. De la pertinence de la carte d’électeur ...... 43 II - REVUE OPERATIONNELLE ...... 45

A. INTRODUCTION ...... 45

B. LES SOURCES D’INFORMATION DE LA REVUE OPERATIONNELLE ...... 46

C. REVISION DE LA LISTE ELECTORALE ...... 46

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1- Les responsables concernés ...... 46 2- L’opération de révision ...... 48 a. Le personnel en charge de la révision ...... 48 b. La mise à jour de la liste électorale ...... 49 c. Le changement de bureau de vote consécutif à un changement de découpage administratif ...... 53 d. Les décès ...... 54 e. Les individus privés du droit de vote ...... 55 III - LES ENQUETES REALISEES DANS LE CADRE DE CET AUDIT ...... 57

A. OBJET DES ENQUETES ...... 57

B. METHODE D’ECHANTILLONNAGE DES ENQUETES ...... 60 1- Lieux d’enquête - administration des questionnaires A C D ou B C D ...... 61 2- Cartographie des Districts enquêtes (quetionnaires A, B, C, D) ...... 62 3- Questionnaires administrés par entité géographique ...... 63 Nombre total de questionnaires remplis ...... 64 IV - REVUE INFORMATIQUE ...... 65

A. HISTORIQUE DE L’INFORMATISATION DU FICHIER ELECTORAL ...... 65

B. LES LISTES MANUSCRITES ...... 66

C. NUMEROS DE CARTES NATIONALES D’IDENTITE (CNI) ...... 67

D. LE MATERIEL ...... 71

E. LE LOGICIEL DE SAISIE ...... 73 V - REVUE DEMOGRAPHIQUE ...... 75

A. LES SOURCES D’INFORMATION ...... 76 1- Les sources issues de l’Institut National de la Statistique (INSTAT) ...... 76 2- Traitement des données de l’INSTAT ...... 76 3- Traitement des données issues de l’enquête auprès de la population ...... 77 4- Traitement des données issues de la liste électorale ...... 77 5- Les résultats de référence – analyse critique des sources ...... 77 a. Se référant aux données issues de l’INSTAT ...... 77 b. Se référant au fichier électoral ...... 79 c. Se référant à l’enquête de juin 2015 auprès de la population ...... 80

B. POPULATION INSCRITE SUR LE FICHIER ELECTORAL 2012 – 2015 ...... 84 1- Effet d’âge et de génération ...... 85 2- Taux d’inscription par sexe et groupe d’âge – 2013 (en %) ...... 86 a. L’absence des jeunes sur la liste électorale ...... 88 b. Sous-inscription des femmes ...... 90 3- Les personnes sans carte d’électeur – sexe et groupe d’âge ...... 92

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a. Environ 30 % des adultes ne sont pas sur la liste électorale ...... 92 b. La majorité des non-inscrits ont une carte d’identité nationale ...... 94 c. Parmi les adultes, plus de 10% n’ont pas de CNI ...... 94 4- Carte d’identité nationale et carte d’électeur ...... 96 VI - REVUE ADMINISTATIVE ...... 97

A. INTRODUCTION ...... 97

B. METHODOLOGIE ...... 97

C. TEXTES DE REFERENCE : LE CADRE JURIDIQUE ...... 98

D. GENERALITES ET SOURCES D’INFORMATION ...... 98 Les cartes nationales d’identité (CNI) ...... 99 Les certificats établis par les chefs de Fokontany ...... 99

E. L’INSCRIPTION SUR LA LISTE ELECTORALE ...... 99 1- Chaine d’obtention de la carte nationale d’identité ...... 100 a. Mode d’obtention de la carte nationale d’identité ...... 100 b. Mode d’obtention d’une copie d’acte de naissance ...... 101 c. Mode de déclaration des naissances ...... 103 2- Mode d’obtention des certificats délivrés par le Chef de Fokontany ...... 104 a. Le certificat de résidence ...... 104 b. Le certificat de changement de résidence ...... 105

F. LE REGISTRE DE LA POPULATION DU FOKONTANY ...... 107 1- Tenue du registre de recensement du Fokontany par le chef de Fokontany ...... 107 2- La radiation ...... 107 3- L’inscription ...... 108 4- Les décès ...... 108 a. Déclaration de décès ...... 108 b. Obtention d’un acte de décès ...... 110

G. ENREGISTREMENT DES FAITS D’ETAT CIVIL ET FICHIER CENTRAL DES CARTES D’IDENTITE ...... 110 1- Le niveau d’enregistrement des faits d’état civil ...... 110 2- Le fichier central des cartes nationales d’identité ...... 111 CONCLUSION ...... 113 ANNEXES ...... 117

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REMERCIEMENTS

Les travaux d’audit ont pu être menés en toute indépendance, et nous remercions tous ceux ayant facilité les accès aux données, aux administrations et à la population.

Nos remerciements vont à la CENI-T, et aux autorités administratives en lien avec le Ministère de l’Intérieur, pour l’accès aux informations disponibles, aux infrastructures, et aux personnes ressources.

Nos remerciements vont aussi à la Population de Madagascar qui a accepté de participer aux enquêtes menées auprès de la population majeure.

Notre seul regret, est de n’avoir pu accéder aussi rapidement que souhaité à la base de données électorales pour réaliser des extractions statistiques. Cela a quelque peu freiné la dynamique de production de la mission d’audit, mais n’a en rien porté préjudice à l’ensemble des travaux. Nous souhaitons indiquer cette mention, pour exprimer la dualité bien souvent rencontrée entre le souhait de voir un outil progressé et la crainte que soient dévoilées quelques défaillances. Or c’est en les révélant que les mesures idoines peuvent être prises pour. Aussi, notre message est que les gestionnaires de la base de données mettent de côté leurs craintes quant à ce qui ressortira de l’audit ; investiguer une base est une nécessité et celle-ci ne doit en aucun cas devenir l’otage de ces gestionnaires ; elle n’est en aucun cas la propriété de ses gestionnaires mais bien celle du peuple malgache. D’autre part, toute base de données mérite d’être évaluée, afin de pouvoir recevoir les améliorations nécessaires, d’autant qu’au travers d’une base c’est non seulement elle qui est investiguée mais aussi le circuit de collecte de données et les administrations entrant en jeu pour sa confection.

Nous nous félicitons de l’esprit d’ouverture et de partage dont ont toujours fait preuve les autorités de la CENI- T.

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SYNTHESE DES CONCLUSIONS D’AUDIT

¨ Les recommandations de l’audit viennent renforcer les dispositions en place. ¨ Le Code Electoral répond : ¨ aux exigences du suffrage universel ¨ au principe d’égalité des suffrages ¨ L’article 2 du code électoral mentionne le DEVOIR du citoyen à s’inscrire sur la liste électorale alors que son inscription résulte selon l’article 11 de son inscription sur le registre de recensement du Fokontany. Le lien entre registre recensement du Fokontany et inscription électorale doit être mieux pris en compte dans les attentes et devoirs adressés à la population. ¨ Lors de l’enquête auprès de la population, les citoyens n’ont pas manifesté de doute vis-à-vis de l’administration électorale, ce qui traduit une confiance de l’électorat face à l’administration. Cependant, les citoyens ont soulevé des difficultés pour l’obtention d’un acte de naissance et d’une carte d’identité. Ces opérations pouvant être de fait onéreuses pour eux, malgré l’instauration de la gratuité ou de coûts officiels réduits. ¨ 87% des électeurs se déclarent satisfaits de l’emplacement de leur bureau de vote. ¨ L’estimation du nombre d’inscrits décédés sur le fichier électoral s’élève à 0,7%, la majorité de ces décès seraient survenus entre avril 2013 et entre 2015. ¨ Sur le fichier électoral Malagasy sont inscrits 70 à 74% de la population majeure malagasy résidente. ¨ La majorité des absents du fichier électoral sont les jeunes adultes de 18-34 ans avec ou sans carte nationale d’identité et surtout les jeunes femmes adultes. ¨ 90% des inscrits ont pu être formellement identifiés comme résidant ou ayant résidé dans le Fokontany : ce taux mérite d’être affiné pour mieux saisir qui sont les 10% inconnus (s’agit-il d’une inscription frauduleuse ou d’une erreur d’affectation lors de la saisie ?). ¨ Les procédures électorales garantissent un processus égalitaire à tous les citoyens. Néanmoins quelques sous-populations sont exagérément écartées par le code électoral : les condamnés sans distinction de peine et à tout jamais, les naturalisés pendant les 5 premières années suivant leur naturalisation. ¨ Les irrégularités en matière d’inscription électorale constatées dans les procédures ou dans l’application des textes légaux ne peuvent être imputées à des fins partisanes ou discriminatoires visant à exclure une catégorie de la population, néanmoins des efforts doivent être entrepris pour inclure l’ensemble de la population majeure. L’accès à l’enregistrement à l’état civil puis à l’obtention de la Carte nationale d’identité doit être égalitaire et équitable quels que soient la province, le niveau d’enclavement des Fokontany, l’âge ou le sexe des citoyens. ¨ Il est nécessaire de revoir des articles du code électoral pour le rendre plus clair et en adéquation avec l’esprit des textes. ¨ Il est nécessaire de mettre en conformité les procédures avec les textes, et quand les textes présentent une défaillance, de les amender avant de modifier la procédure. De quelques rappels et considérations générales

¨ Le corps électoral inscrit a fort peu évolué au cours des 10 dernières années, s’établissant aux alentours de 8 millions d’inscrits. ¨ Entre 2013 et 2015, de nouvelles communes ont été créées, nécessitant que la CENI-T procède à des transferts informatisés d’électeurs pour que ces derniers soient rattachés à la commune afférente en fonction de leur Fokontany de résidence. ¨ Depuis 2012, des efforts ont été entrepris pour actualiser le fichier électoral et permettre aux adultes de s’inscrire sur le fichier électoral. Néanmoins, cette base ne permet pas de garantir que l’ensemble des

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majeurs malgaches sont inscrits sur le fichier électoral. Les causes de cette absence d’exhaustivité ont été recherchées. ¨ L’absence d’un état civil exhaustif et performant, l’absence de délivrance systématique de carte nationale d’identité et la difficile actualisation des registres de recensement des Fokontany influent directement sur la mise en application du cadre juridique afférent à l’inscription des électeurs, et donc à la l’exhaustivité du fichier électoral. ¨ Le cadre juridique et la réglementation en place apportent des éléments suffisants pour garantir que les malgaches adultes régulièrement inscrits sur le registre du Fokontany et détenant une carte nationale d’identité sont inscrits sur les listes électorales. Cependant, la gestion des cartes nationales d’identité ne permet pas d’attester de l’unicité de la délivrance d’une carte à chaque citoyen malgache ayant entrepris la démarche auprès de l’administration compétente. ¨ La répartition hommes-femmes de l’électorat reste stable et équilibrée entre 2013 et 2015. Néanmoins, les écarts et les évolutions, observés au niveau régional, nécessitent d’approfondir les analyses de la persistance d’inégalités liées à des situations locales. ¨ Le séquencement des opérations de dédoublonnage avec leur mode de mise à jour des listes doit être systématisé et des décisions plus radicales lors du repérage de doublons doivent être prises : lorsque des personnes sont inscrites dans deux régions distinctes, le gestionnaire de la base de données n’ose pas procéder à la radiation de l’inscription la plus ancienne, comme cela est requis par la loi, craignant de désavantager les personnes ayant deux résidences, et notamment les personnalités politiques se présentant pour des mandats. ¨ Si la CENI estime préférable de laisser ces doubles inscriptions, alors il est nécessaire qu’elle en expose les motifs au législateur pour que celui-ci puisse définir le cadre juridique nécessaire à la prise en compte des spécificités soulevées, ou tout au moins trancher cette question. ¨ Les données personnelles des électeurs inscrits dans le fichier électoral, montrent la présence systématique d’un nom pour chaque électeur. Toutefois, quelques manques résiduels rendent difficile la reconnaissance formelle d’électeurs lors des scrutins, notamment l’incohérence sur l’année de naissance ou l’anachronisme entre année de naissance et année de délivrance de la CNI. ¨ L’absence de systèmes administratifs performants pour la mise à jour du fichier électoral induit automatiquement une part d’électeurs non éligibles présents dans la base, notamment des électeurs décédés depuis la dernière refonte, et ceux ayant perdu leurs droits civiles et politiques.

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RECOMMANDATIONS

A L’ATTENTION DES AUTORITES NATIONALES ET DU LEGISLATEUR

La mission d’audit se félicite de la présence systématique de la CNI pour l’inscription électorale (et ce à l’exclusion de toute autre pièce d’identité). Cette unicité de la pièce autorisant l’inscription est un gage pour permettre de consolider le fichier électoral et assurer une cohérence entre les fichiers administratifs.

La mission d’audit invite les autorités nationales et le législateur à :

¨ Conduire une réforme de l’état civil et de conduire un recensement administratif à vocation état civil de la population, en vue de créer des liens entre les données issues de ces travaux, la constitution d’un fichier central des Malgaches, un fichier des cartes nationales d’identité informatisé, et la constitution du fichier électoral ; ¨ Encadrer et rendre efficients les mécanismes opérationnels de radiation des électeurs décédés et les mécanismes d’inscription des jeunes atteignant la majorité ; ¨ Engager une réflexion du cadre juridique relatif à l’inscription sur les listes électorales et à la tenue du fichier y afférent ainsi qu’une réflexion sur les conditions d’inscription des Malgaches résidant à l’étranger ; ¨ Produire arrêtés et décisions fixant la cartographie territoriale appliquée au fichier électoral ; ¨ Définir et faciliter les mécanismes permettant l’exclusion des personnes non éligibles tout en fixant la durée de cette exclusion, et qu’elle garde un caractère raisonnable, notamment sur la durée et sur la raison justifiant cette exclusion (tous les délits n’étant pas du même ordre, et ne devant pas systématiquement porter atteinte au droit de vote ; ¨ Harmoniser les publications du fichier électoral prévues par la loi en lien avec une garantie de protection des données individuelles des électeurs ; ¨ Favoriser la délivrance de cartes nationales d’identité, notamment aux jeunes majeurs et aux femmes.

A L’ATTENTION DE LA COMMISSION ELECTORALE NATIONALE INDEPENDANTE

La mission d’audit encourage la CENI à :

¨ Limiter la part de responsabilités pour l’inscription électorale entre les acteurs en présence, et garantir de mettre à la disposition de la population les moyens nécessaires pour faciliter son inscription électorale. ¨ Evaluer le calendrier électoral des échéances de convocation du corps électoral, pour réaliser une mise à niveau du fichier, valable pour plusieurs scrutins rapprochés, voire une mise à jour en continu. ¨ Intégrer, dans les calendriers opérationnels à venir, les délais nécessaires à l’épuration informatique des doublons et autres anomalies, en aval des opérations de révision ou de modification des listes électorales ; ¨ Communiquer sur les données consolidées du fichier électoral, permettant de distinguer les chiffres préliminaires, des chiffres réels arrêtés après finalisation des opérations de dédoublonnage au niveau national ; ¨ Engager l’identification des doublons résiduels et procéder à leur radiation ; ¨ Analyser et proposer des actions spécifiques permettant d’expliquer l’évolution du corps électoral dans les régions.

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LISTE DES ACRONYMES

BCNUDH : Bureau Conjoint des Nations unies aux Droits de l’Homme

BV : Bureau de vote

CADHP : Charte africaine des droits de l’homme et des peuples

CADHP-PF : Charte africaine des droits de l’homme et des peuples se rapportant aux droits des femmes

CASE : Commission africaine pour la supervision des élections

CDH : Comité des droits de l’homme

CEDEF : Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes

CENCO : Conférence épiscopale nationale du Congo

CENI-T : Commission électorale nationale indépendante pour la Transition

CED : Commission Electorale de District

CID : Centre Informatique de District

CIEDR : Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale

CLRE : Commission locale de recensement électoral

CNTDI : Centre national de traitement des données informatiques

CNI : Carte nationale d’identité

DUDDH : Déclaration universelle des Droits de l’Homme

FIDH : Fédération internationale des Droits de l’Homme

MID : Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation

OIF : Organisation Internationale de la Francophonie

ONG : Organisation non-gouvernementale

OUA : Organisation de l’Unité Africaine

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

PIDCP : Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques

SADC : Communauté de Développement d’Afrique australe

TPI : Tribunal de première instance

UA : Union africaine

UE : Union Européenne

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INTRODUCTION GENERALE

PRESENTATION DU PROJET

Initié par le KMF/CNOE et l’ONG Tolotsoa, le projet « Contribution de la société civile pour une réforme du processus d’enregistrement des électeurs à Madagascar » a pour objet de documenter scientifiquement et d’apprécier de manière objective la qualité du processus de l’établissement de la liste électorale à Madagascar. Les objectifs généraux du projet sont de : - Renforcer les capacités des organisations de la société civile malgache dans l’utilisation des techniques d’observation par échantillonnage ; - Appuyer la participation des organisations de la société civile comme force de proposition crédible et constructive en matière de réformes du cadre électoral ; - Contribuer à l’amélioration du processus d’enregistrement des électeurs en vue des prochains cycles électoraux.

La méthodologie de l’audit repose sur une démarche d’évaluation des activités des différents processus entrant en jeu dans l’inscription électorale. Il s’agit de documenter l’ensemble du processus, de rechercher les éléments de preuves et de les évaluer objectivement. Des revues thématiques sont menées, s’appuyant sur la législation et les pratiques en vigueur, ainsi que sur des enquêtes menées auprès de la population et des acteurs électoraux locaux. Des collaborations ont été établies avec les administrations intervenant directement ou indirectement dans le processus d’inscription des électeurs, notamment la Commission Electorale Nationale Indépendant (de la Transition) et le Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation. Enfin, la conduite et l’appui technique de l’ensemble de l’audit est assuré par l’experte internationale en audit de fichiers électoraux, Madame Karine Sahli-Majira. Les revues thématiques ont été menées par un personnel issu, pour la plupart, des deux organisations initiatrices du projet : - Madame Lalaina Raharinaivo pour la revue du juridique - Monsieur Privat Miadana pour la revue opérationnelle - Madame Manitra Ala Ratsimbazafy pour la revue administrative - Madame Karine Sahli-Majira pour la revue démographique - Madame Voahangy Raveloson pour la revue de terrain - Monsieur Julien Raharison pour la revue informatique Les équipes techniques du KMF/CNOE et de l’ONG Tolotsoa sont responsables de la gestion technique et financière. Le projet a démarré en juillet 2014 et a dû être suspendu de novembre 2014 à mai 2015, et a été achevé le 31 octobre 2015. Le financement du projet, d’un montant total de 313 338 200 Ariary est assuré à hauteur de 90% par l’Union européenne à travers le Programme Dinika – Appui à la Société Civile Malagasy, puis de 5% par le KMF/CNOE et de 5% par l’ONG Tolotsoa.

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ACTIVITES MENEES DEPUIS JUILLET 2014

Début juillet Un séminaire d’imprégnation sur la conduite d’un audit sur le fichier électoral a été organisé à Tana ; une trentaine de personnes membres de la société civile malgache y ont assisté. juillet / août 2014 Une formation des superviseurs (potentiels), en charge de conduire l’enquête sur le terrain a été organisée à Tana. Début août 2014 Le tirage des régions et districts de Madagascar qui feront partie de l’échantillon pour organiser les enquêtes auprès de la population a été réalisé. Août 2014 Suite à la formation de superviseurs potentiels pour conduire l’enquête de terrain, certains n’ont pas été retenus et ont été remplacés ; les enquêteurs potentiels qui travailleront avec eux ont été identifiés. Ils seront à leur tour formés puis une sélection sera faite en fonction de leurs aptitudes à mener l’enquête, lors de formations décentralisées sur trois pôles de formation. Août 2014 Les différents supports d’enquête (questionnaires d’enquête, guide de l’enquêteur et du superviseur, etc.) ont été finalisés en français et en malgache. Août 2014 Sélection des enquêteurs dans chaque district où l’enquête se déroulera Début Octobre Le protocole d’accord entre la CENI-T et les 3 organisations de la société civile (ERIS, KMF-CNOE et Tolotsoa) a été signé. 15 /17 octobre Tirage des communes et Fokontany dans lesquels se déroulera l’enquête terrain Octobre 2014 Formations décentralisées des enquêteurs, assurées par les superviseurs avec l’appui d’un membre de l’équipe de coordination nationale. Novembre 2014 Interruption des activités faute de financement Mai 2015 Relance des activités Mai 2015 Mise en place de la collaboration avec le Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation (MID) Mai 2015 Rafraichissement de formations des enquêteurs, assurées par les superviseurs avec l’appui de documents de rappel créés par l’équipe de coordination nationale. Quelques superviseurs et enquêteurs ont dû être remplacés. Ils n’étaient plus disponibles. Mai 2015 Lancement de l’enquête de terrain proprement dite - Questionnaires A à D Mai-Juin 2015 Saisie des questionnaires A, B, C, D Juin/ Juillet 2015 Enquête complémentaire auprès des CID et CED - Questionnaires E et F Juin /Juillet 2015 Finalisation des 5 revues thématiques Intégration des résultats d’enquête aux revues thématiques 9 juillet 2015 Restitution auprès de la CENI-T des résultats majeurs de l’audit 10 et 11 Juillet 2015 Atelier d’appropriation des travaux de l’audit du fichier électoral auprès des Organisations de la Société civile Juillet – Octobre 2015 Finalisation du rapport définitif

Comme la mise en œuvre du projet a coïncidé avec l’ouverture des Centres Informatiques des Districts, des enquêtes exhaustives auprès CID et des CED ont été réalisées en juillet 2015. Elles avaient pour objet de : - Collecter des informations sur les critiques, justifiées ou non, relatives à l’exhaustivité des listes électorales - Prendre connaissance de l’environnement de travail des CID, acteurs concernés par la mise à jour des listes électorales. Il s’agissait de prendre connaissance des conditions pratiques de travail : local où se déroule la saisie des listes, et matériel informatique disponible pour la saisie des listes.

La revue juridique est menée en se référant aux standards internationaux adoptés par les conventions et par les traités ratifiés par Madagascar, lesquels sont intégrés dans le droit interne du pays. Ces standards internationaux, en matière électorale, se résument aux principes de liberté et aux droits politiques énoncés dans les instruments universels et régionaux, notamment la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme de 1948, le Pacte International relatif aux Droits Civil et Politique de 1996, la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples de 1981.

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En matière de traitement des données, plusieurs approches ont été retenues dans le cadre de la revue démographique et pour la revue opérationnelle. Le traitement est exhaustif pour les travaux réalisés à partir du fichier de la CENI-T, et ceux menés auprès des CID/CED. La collecte a été réalisée par échantillonnage (par grappe) pour les travaux sur les cartes d'électeurs non retirées ; par échantillonnage stratifié pour les travaux qui croisent population et fichier électoral (enquêtes auprès de la population). Le recours aux enquêtes de terrain a pour objet d’apporter un éclairage complémentaire aux analyses effectuées à partir des fichiers informatisés en se référant directement à la population. Dans le cadre de ces enquêtes, le niveau d’inscription de la population à l’état civil, le niveau de détention des Cartes nationales d’identité, la qualité du fichier électoral et son évolution vont être investigués à la lumière du taux d’inscription de la population, tout en gardant à l’esprit la nécessaire adhésion de la population à l’inscription électorale.

La revue administrative établit les liens entre le fichier électoral et les administrations nationales à la source de l’inscription électorale. Faute, de données centralisées et informatisées, les données collectées sont parcellaires, mais un effort d’extrapolation de l’information au niveau national a été fait.

La revue informatique porte sur le système mis en place au niveau national, et a investigué le système mis en place au niveau des CID.

La mission d’audit cherche à apporter des éléments de réponse concernant les préoccupations relatives à la qualité du fichier électoral. Des travaux ont été directement menés sur le fichier électoral national, d’autres à partir des cartes d’électeurs non distribuées, et d’autres encore par croisement de données recueillies auprès de la population avec les données issues de la base de données électorales, et avec les données démographiques de l’INSTAT. La qualité du fichier électoral sera appréciée en fonction de l’exhaustivité des inscriptions, de leur exactitude, de leur complétude (toutes les données nécessaires sont-elles effectivement demandées et saisies), de la prise en compte des demandes de correction, mais aussi de la capacité des agents électoraux ou/et des chefs de Fokontany à recevoir et prendre en compte toutes les inscriptions sur les listes électorales.

METHODOLOGIE ET APPROCHE RETENUES POUR REALISER LES REVUES THEMATIQUES

Les travaux d’audit ont été préparés au travers de cinq revues majeures, et distinctes : - La revue du cadre juridique - La revue opérationnelle ou revue de la chaîne d’inscription des électeurs - L’examen des fichiers informatisés et l’adéquation technologique - La revue démographique - La revue administrative

Chacune de ces revues aborde des parties spécifiques influant sur l’inscription des électeurs. Aussi, pour chaque thème étudié, il s’est agi de systématiquement préciser : - le titre - objet sur lequel porte cette partie de l'audit - la ou les source(s) d'information(s) - la théorie - ce qui est prévu par la législation malagasy ou/et par législation internationale - la pratique en vigueur - ce qui se fait - le(s) constat(s) - une analyse de la situation - écart constaté - une conclusion - une recommandation

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I - REVUE JURIDIQUE

A.OBJECTIF

La revue juridique de la mission d’audit du fichier électoral porte sur l’analyse du cadre normatif du processus d’inscription ainsi que sur la conformité de celui-ci avec la réglementation nationale en vigueur et les standards et principes internationaux. Il s’agit d’analyser la pertinence du cadre, de rechercher des éventuelles contradictions ou lacunes, qui peuvent provenir soit d’un vide juridique ou de dispositions dont les modalités d’application ne sont pas suffisamment explicites. Ainsi, il s’agira de s’assurer que les populations admises à être inscrites peuvent s’inscrire, et que les populations non admises à être inscrites soient bien empêchées, sous réserve que les limitations à l’inscription soient jugées acceptables, c’est-à-dire ne revêtent pas un caractère excessif vis-à-vis des conventions internationales ratifiées par Madagascar. Aussi, la finalité est de disposer d’un corpus juridique relatif au fichier électoral et aux listes électorales fiable et accepté de tous permettant à tous les éligibles de pouvoir exercer leur droit de vote. Dans la revue juridique, l’audit a d’abord procédé à un inventaire détaillé du cadre normatif et institutionnel qui gère le processus d’inscription sur les listes électorales à Madagascar avant de procéder à son analyse juridique. Cette revue porte sur l’analyse du cadre normatif du processus d’inscription afin d’établir sa conformité avec les standards et principes internationaux. La mission d’audit s’est efforcée de rechercher les contradictions et les dispositions légales dont les modalités d’application ne sont pas suffisamment explicites. Les sujets couverts sont les suivants : - l'organisation générale des opérations électorales ; - les délais d’inscription, de réclamation, de publication des listes provisoires et définitives, de prise en compte des corrections etc. ; le recours de 15 jours avant le scrutin, après un arrêt au 30 avril – Quel sens à ce dernier recours – quelle prise en charge possible par le CID et CNTDI ? - les attributions de l'autorité en charge de l'inscription ; - les attributions de l’autorité en charge du recours ; - les modalités prévues pour pouvoir porter plainte ; - La qualité d’électeur o La détermination de l’âge pour pouvoir participer au vote o la citoyenneté malgache (son mode d'obtention, et les droits que cela ouvre en matière électorale) ; o la situation des détenus (prévenus et condamnés), des condamnés non incarcérés. - L’exercice du droit de vote pour les Malgaches résidant à l'étranger - Validité de la carte d’électeur (5 ans) – possibilité d’annulation et de retrait en cas de changement relatif à l’électeur

B. METHODOLOGIE DE LA REVUE JURIDIQUE

L’inventaire du cadre juridique fondé sur les textes mesure les forces et faiblesses du cadre légal existant. Cet inventaire a été renforcé par des entretiens avec des responsables administratifs en charge de la gestion de sous-populations qui acquièrent ou perdent leur droit à l’inscription sur la liste électorale.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 13

C. SOURCES D’INFORMATION

Recensement des instruments du cadre légal et réglementaire ; Identification des instruments juridiques internationaux Madagascar est signataire de plusieurs conventions internationales et régionales : - Déclaration des droits de l’homme de 1948 ; - Pacte relatif aux droits civils et politiques de 1966 ; - Convention internationale sur l'élimination de toutesformes de discrimination raciale de 1969 - Convention internationale sur l’éliminationde toutes formes de discrimination à l'égard des femmes de 1979 - Charte Africaine des droits de l’homme et des peuples de 1981. - Déclaration de Bamako, de l’Organisation internationale de la Francophonie de2000 - Protocole genre et développement, de la Communauté de développement d’Afriqueaustrale, « SADC », de 2007 - Charte Africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, signée le 31 janvier 2014 Autrement dit, Madagascar a signé les textes fondamentaux par rapport aux standards internationaux : - Suffrage universel : Art. 21 de la Déclaration des droits de l’homme - Suffrage égal : Art. 21 de la Déclaration des droits de l’homme - Droit de vote : Art. 25 du Pacte relatif aux droits civils et politiques

1.-IDENTIFICATION DES INSTRUMENTS JURIDIQUESNATIONAUX a. Textes de référence

- Constitution de la République de Madagascar de 2010 : art. 5, 6, 15 et 46 - Loi Organique n° 2012-005 portant Code Electoral § Art. 2 o Titre I : du droit de vote et de l’éligibilité : § Chapitre premier : de la qualité d’électeur et des conditions d’éligibilité : Art. 3 à 7 § Chapitre II : des listes électorales : Art. 8 § Section première : de l’établissement des listes électorales : Art. 9 à 25 § Section 2 : de la révision des listes électorales : Art. 26 à 34 o Titre II : des opérations électorales : § chapitre premier : de la convocation des collèges électoraux : Art. 35 et 36 § chapitre V : de la carte d’électeur : Art. 58 à 63 o Titre III : de l’observation des élections : Art. 123 o Titre IV : de la Commission électorale nationale indépendante o Titre VI : Dispositions pénales § chapitre premier : des infractions constitutives de fraudes à l’exercice du droit de vote : Art. 150 Lois spécifiques à une ou plusieurs élections : - Loi Organique n°2012-015 du 1er août 2012 relative à l’élection du premier président de la quatrième république : Art. 5 et 6 - Loi Organique n°2012-016 relative aux premières élections législatives de la Quatrième République : Art. 8 à 11 b. Lois ayant des incidences à l’élection et particulièrement à l’établissement de la liste électorale

- Ordonnance n°60-064 du 22 juillet 1960 portant code de nationalité malgache (et ses textes modificatifs : Art. 38 et 39) - Code pénal (mis à jour au 30 mars 2005) : Art. 28, 34 et 42 - Code de procédure pénale (ordonnance 62-052 du 20 septembre 1962 et ses textes modificatifs) : Art. 334 ter, 593 et 594

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 14 c. Textes réglementaires

- Décret n°78-277 portant création d’une nouvelle carte nationale d’identité du citoyen malgache - Décret n°2012-614 du 6 juin 2012 fixant la période de la révision systématique des listes électorales - Décret n°2013-154 fixant les conditions d’application des dispositions de la loi organique n°2012-015 du 1 er aout 2012 relative à l’élection du premier président de la Quatrième République o Chapitre II de la liste électorale : art3 à 5 o Chapitre VII de l’organisation du scrutin – section 2 : des cartes d’électeur : Art. 38 à 39 - Décret n°2013-155 fixant les conditions d’application des dispositions de la loi organique n°2012-016 relative aux premières élections législatives de la quatrième république : Art. 3, 38 et 39 - Décret n°2013-158 fixant le modèle et les caractéristiques ainsi que les conditions d’établissement de la carte d’électeur - Décret n°2013-689 portant convocation des électeurs pour l’élection du Premier Président de la Quatrième République et les premières élections des membres de l’Assemblée Nationale de la Quatrième République : Art. 3 et 4

2.- LES INSTITUTIONS PARTICIPANT A L’ETABLISSEMENT DE LA LISTE ELECTORALE a. Les institutions dédiées à l’inscription sur la liste électorale

- La CENIT : Loi n°2012-004 fixant l’organisation, le fonctionnement et les attributions d’une structure nationale indépendante dénommée Commission nationale Electorale Indépendante pour la Transition Délibération

- Le Ministère de l’Intérieur et services déconcentré, particulièrement les Fokontany b. Les institutions dédiées au contentieux de la liste électorale

- Pour les recours administratifs : La CENIT (et ses démembrements)

- Pour les recours judiciaires : Le Tribunal de Première Instance (TPI) DECRET N° 2006-099 du 31 janvier 2006 portant réorganisation des juridictions de l’ordre judiciaire

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 15

Courd’appel TPI Classe Ressort

Antananarivo-Renivohitra, Antananarivo-Avaradrano, Antananarivo Première Antananarivo-Atsimondrano,Anjozorobe,

Manjakandriana,Ambohidratrimo Arivonimamo Deuxième Arivonimamo

ANTANANARIVO Ankazobe Deuxième Ankazobe

Antsirabe Première Antsirabe, Betafo, Faratsiho

Miarinarivo, Soavinandriana,Tsiroanomandidy, Miarinarivo Deuxième Fenoarivobe Ambatolampy Deuxième Ambatolampy, Andramasina,Antanifotsy

Toamasina, Brickaville, Sainte-Marie, Toamasina Première Fénérive,Vavatenina, Soanierana-Ivongo Ambatondrazaka Première Ambatondrazaka, Andilamena,Andriamena TOAMASINA Maroantsetra Deuxième Maroantsetra, Mananara

Vatomandry Deuxième Vatomandry, Marolambo,Mahanoro

Moramanga Deuxième Moramanga, Anosibean’Ala

Fianarantsoa Première Fianarantsoa,Ambohimahasoa,Ambalavao,Ikalamavony

Farafangana Première Farafangana, Vangaindrano, Midongy-tsimo, Vondrozo

FIANARANTSOA Ambositra Première Ambositra, Fandriana,Ambatofinandrahana

Manakara Deuxième Manakara, Vohipeno

Mananjary Deuxième Mananjary, Ifanadiana, Nosy-Varika

Ikongo Deuxième Ikongo

Ihosy Deuxième Ihosy, Ivohibe, Iakora

Toliara Première Toliara, Betioky,Sakaraha

Tolagnaro Première Tolagnaro, Ambovombe,Amboasary, Tsihombe

Morondava Première Morondava, Belo-sur-Tiribihina, Mahabo TOLIARA Miandrivazo Deuxième Miandrivazo

Morombe Deuxième Morombe-Manja

Ankazoabo Deuxième Ankazoabo-Beroroha

Betroka Deuxième Betroka-Bekily

Ampanihy Deuxième Ampanihy-beloha

Mahajanga Première MahajangaMarovoay

Maintirano Première Maintirano, Morafenobe, Antsalova

Mandritsara Deuxième Mandritsara, Befandriana-Avaratra

Maevatanana Deuxième Maevatanàna, Ambato-Boeny, Kandreho

Mampikony Deuxième Mampikony MAHAJANGA Port-Bergé Deuxième Port- Bergé

Besalampy Deuxième Besalampy

Mitsinjo Deuxième Mitsinjo, Soalala

Tsaratanana Deuxième Tsaratanàna

Analalava Deuxième Analalava, Atsohihy, Bealanana

Antsiranana Première Antsiranana, Ambilobe

Antalaha Première Antalaha, Sambava, Andapa, Vohémar ANTSIRANANA Nosy-Be Deuxième Nosy-be

Ambanja Deuxième Ambanja

Actuellement 39 TPI sont fonctionnels sur le territoire national, celui d’Ambovombe est en cours d’installation La compétence de chaque TPI s’exerce sur un ressort géographique déterminé. Si l’idéal était d’avoir un TPI pour un District, la difficulté de la mise en œuvre a fait que plusieurs Districts relèvent d’un même TPI

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 16

D. LES SUJETS ABORDES PAR LA REVUE JURIDIQUE

1- DROIT DE VOTE

- Des électeurs o condition d’âge o condition de citoyenneté § distinction entre malgache de naissance et naturalisé § applicabilité des dispositions en vigueur - De ceux privés légalement de leur droit de vote o des condamnés pour crime et délit o des condamnés dont l’inscription est empêchée définitivement o des individus condamnés lorsque la condamnation empêche d’une manière définitive leur inscription sur la liste électorale. o des personnes pourvues d’un conseil juridique, les interdits et les aliénés internés o Les individus privés par décision judiciaire de leur droit d’éligibilité.

2- INSCRIPTION SUR LA LISTEELECTORALE

- Principe d’inscription o De la responsabilité de l’électeur o Du principe de transparence o Du principe de l’efficacité - Des conditions d’inscription et de la privation de fait du droit de vote o Principe o Des Malagasy à l’étranger o Des individus en détention préventive - Des réclamations et recours - De la problématique de l’exercice du droit de vote hors de son lieu de résidence (sur une autre liste)

3- IDENTIFICATION DE L’ELECTEUR A PARTIR DE LA CARTE D’ELECTEUR

- des indications sur la carte - de la validité sur la carte - de la pertinence de la carte - de la distribution de la carte

E. ANALYSE DU CADRE JURIDIQUE

1- DROIT DE VOTE

Dans cette partie, la qualité d’électeur liée à l’âge puis liée à sa nationalité, puis les restrictions légales au droit de vote seront examinées.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 17 a.La qualité d’électeur liée à l’âge

TEXTES DE REFERENCE

CE Art. 3 –Sont électeurs tous les citoyens malagasy sans distinction de sexe, âgés de dix-huit ans révolus à la date du scrutin, et jouissant de leurs droits civils et politiques.

CE Art. 30–La liste électorale est arrêtée définitivement le 15 avril.

CE Art. 35 –Les collèges électoraux sont convoqués quatre-vingt-dix jours au moins avant la date du scrutin par décret pris en Conseil du Gouvernement ou par arrêté de l’autorité compétente selon les dispositions légales prévues pour chaque catégorie d’élection (…).

CE Art. 36 – Le scrutin doit se tenir durant la saison sèche de l’année, entre le 30 avril et le 30 novembre, sauf cas de force majeure prononcé par la juridiction compétente, sur saisine de la Commission Electorale Indépendante ou ses démembrements au niveau territorial, selon la catégorie d’élections. (…)

CONSTAT Selon l’article 3, le critère d’âge de l’électeurdoitprendre en compte le calendrier électoral. Cependant, pendant la période de révision, il est possible que la date du scrutin ne soit pas (encore) connue, et a fortiori que les électeurs ne soient pas encore convoqués.

ANALYSE Le schéma suivant résume le processus. Jan Fev Mars Avril Mai Juin Juillet Aout Sept Oct Nov Dec Confection/Révision de la liste Période de scrutin Pour une consultation au mois de Septembre : la convocation peut avoir lieu après le 15 avril. Jan Fev Mars Avril Mai Juin Juillet Aout Sept Oct Nov Dec 15 avril 1er juin : 1er Arrêtage convocation Sept : de la liste scrutin De surcroît, il est possible d’avoir plusieurs scrutins dans l’année. L’exemple par excellence étant une élection présidentielle, pour laquelle un second tour est possible : une partie de la population n’aura pas 18 ans au 1er tour, mais atteindra ses 18 ans au second tour.

Jan Fev Mars Avril Mai Juin Juillet Aout Sept Oct Nov Dec Arrêt 1er juin : Scrutin Scrutin de la convocation 1er tour 2è tour liste 18ans 18ans Aussi, ceux qui auront 18 ans au mois d’octobre ne devraient pas être sur la liste du 1er tour, et ne figureraient que pour le 2ème tour. Cette situation n’est sans doute pas celle escomptée.

CONCLUSION Aussi, il est évident que la mise en pratique de cette disposition pose problème, voire même est impossible à respectersi le calendrier électoral n’est pas préalablement connu, ou même s’il connaît des modifications.

RECOMMANDATION Deux options sont possibles : • Fixer la date des scrutins, telle la date d’ouverture de session parlementaire • Redéfinir l’âge pour être électeur :

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 18

o En prenant en considération de l’année de naissance et non pas la date (jour/mois) ? o Ne considérer que les majeurs au 15 avril durant la validité de la liste (un an). b. La qualité d’électeur liée à la nationalité

De la distinction de droits entre malgache de naissance et malgache naturalisé

TEXTES DE REFERENCE

CE Art. 3 - Sont électeurs tous les citoyens malagasy sans distinction de sexe, âgés de dix-huit ans révolus à la date du scrutin, et jouissant de leurs droits civils et politiques. Le droit de vote des femmes ayant acquis la nationalité malagasy par mariage ainsi que celui des étrangers naturalisés Malagasy sont fixés par le Code de Nationalité. Code nationalité : CE Art. 37 - L’individu qui a acquis la nationalité malgache jouit à dater du jour de cette acquisition de tous les droits attachés à la qualité de Malgache, sous réserve des incapacités prévues dans des lois spéciales ou de celles édictées à l’encontre des étrangers naturalisés par l’article 38 ci-dessous.

CE Art. 38- L’étranger naturalisé est soumis aux incapacités suivantes : 1° Pendant un délai de dix ans à partir du décret de naturalisation, il ne peut être investi de fonctions ou de mandats sélectifs pour l’exercice desquels la qualité de Malgache est nécessaire; 2° Pendant un délai de Cinq ans à partir du décret de naturalisation, il ne peut être électeur lorsque la qualité de Malgache est nécessaire pour permettre l’inscription sur les listes électorales; 3° Pendant un délai de Cinq ans à partir du décret de naturalisation, il ne peut être nommé à des fonctions publiques rétribuées par l’Etat, inscrit à un barreau ou nommé titulaire d’un office ministériel. (…)

CE Art. 39 - Le naturalisé qui a rendu à Madagascar des services importants, ou celui dont la naturalisation présente pour Madagascar un intérêt exceptionnel, peut être relevé en tout ou en partie des incapacités prévues à l’article précédent. Dans ce cas, la décision est prise par décret du conseil des Ministres.

CONSTAT Les dispositions du code de nationalité, auxquelles le code électoral renvoie, ouvrent une distinction entre citoyens malgaches : les malgaches de naissance et les naturalisés.

ANALYSE Cette distinction est en contradiction avec le principe de non-discrimination. D’une part, les normes internationales mettent l’accent sur le suffrage universel, l’égalité des suffrages, le droit de se porter candidat, le droit de vote, le droit au secret du vote, la libre expression de la volonté des électeurs, la liberté d’expression, la liberté d’association, la liberté de réunion, la liberté de circulation, l’absence de discrimination, le droit à un recours légal effectif. D’autre part, la Constitution, dans son article 6, écarte toute limitation dans l’exercice des droits et libertés fondamentaux fondée sur les conditions d’acquisition de la nationalité. Elle dispose : « (al 2) Tous les individus sont égaux en droit et jouissent des mêmes libertés fondamentales protégées par la loi sans discrimination fondée sur le sexe, le degré d'instruction, la fortune, l'origine, la croyance religieuse ou l'opinion. (al 3) La loi favorise l’égal accès et la participation des femmes et des hommes aux emplois publics et aux fonctions dans le domaine de la vie politique ,économique et sociale». Rappelons que le droit de vote figure parmi les libertés fondamentales, comme le titre II de la Constitution le précise.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 19

CONCLUSION Les dispositions relatives au droit de vote selon le code de nationalité est restrictif et viole le principe de non- discrimination : il n’accorde le droit de vote qu’au bout de 5 ans aux naturalisés alors que les normes1 internationales insistent sur l’absence de discrimination entre citoyens. De plus comme la Constitution spécifie l’égalité en droit de tous, autrement dit, l’acquisition de la nationalité devrait permettre d’accéder immédiatement à l’exercice des droits civiques.

RECOMMANDATION Nonobstant le fait que les dispositions de l’article 3 du Code Electoral n’ont pas été déclarées anticonstitutionnelles par la HCC, il serait opportun de mieux harmoniser le cadre juridique en premier lieu, par rapport à la Constitution mais également par rapport aux engagements internationaux pris par Madagascar. Dans le cadre de la mise en cohérence des textes : - faut-il changer la Constitution ? - Ou bien accorder les mêmes droits à tous les citoyens sans restriction et en contrepartie, être plus strict dans les conditions pour l’attribution de la nationalité ?

c. De l’applicabilité des dispositions relatives aux naturalisés

TEXTES DE REFERENCE

Code de nationalité

Art.38- L’étranger naturalisé est soumis aux incapacités suivantes : 1° Pendant un délai de dix ans à partir du décret de naturalisation, il ne peut être investi de fonctions ou de mandats sélectifs pour l’exercice desquels la qualité de Malgache est nécessaire; (…)

Code électoral

Art. 12 - « La liste électorale doit indiquer pour chaque électeur : (…) 5. Les numéro, date et lieu de délivrance de la carte nationale d’identité (…) »

Décret n°78-277 portant création d’une nouvelle carte nationale d’identité de citoyen Malgache

Art. 5 – L’étranger résident à Madagascar qui acquiert la nationalité Malgache doit, dans les trois mois qui suivent la date d’acquisition de cette nationalité, solliciter la carte d’identité de Malgache.

CONSTAT Suivant le Code de Nationalité, les individus naturalisés ne devraient être sur la liste électorale qu’au bout de 5 ans de leur naturalisation et ne seront éligibles qu’au bout de 10 ans. La question qui se pose alors est comment empêcher l’inscription des personnes récemment naturalisées (pendant les 5 ans qui suivent leur naturalisation) sur la liste, alors qu’elles peuvent immédiatement se faire établir une CNI.

1 Art. 21 de la Déclaration des droits de l’homme ; Art. 25 du Pacte relatif aux droits civils et politiques ; Art. 5 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ; Art. 3 et 7 de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, Art. 2 de la Charte africaine des droits de

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 20

ANALYSE Le recensement au niveau du Fokontany est catalogué sur le registre du Fokontany qui indique la date de naissance ainsi que le numéro, la date et le lieu de délivrance de la carte nationale d’identité. A aucun moment, il n’est demandé les conditions ou la date d’acquisition de la nationalité. Selon les indications citées dans l’Art. 12 du Code Electoral, il est clair que l’accent est mis sur la délivrance de la CNI, or un individu peut avoir sa carte dès sa naturalisation et non après 5 ans. Sans une communication entre les différentes entités administratives, il n’est pas facile d’empêcher l’inscription d’un individu nouvellement naturalisé.

CONCLUSION Dans la pratique, le risque n’est sans doute pas de craindre d’omettre les individus naturalisés mais plutôt de les avoir intégrés trop tôt, et donc de contrevenir à la loi. En absence de moyens adéquats, la mise en œuvre de cette disposition du Code Electoral relatif à la naturalisation n’est pas aisée. Actuellement, l’impact de la naturalisation est assez minime, vu le nombre d’individus2 naturalisés ces dix dernières années : - Une femme en 2010, - Un homme en 2012.

RECOMMANDATION Un mécanisme d’échange de données et d’informations doit être mis en place pour une liste électorale fiable.

2-DES RESTRICTIONS LEGALES DU DROIT DE VOTE a. De l’incapacité des individus condamnés pour crime et délit

TEXTES DE REFERENCE

Code électoral

Art. 4 - Sont privés du droit de voter et ne doivent pas, en conséquence, être inscrits sur la liste électorale : 1. les individus condamnés pour crime ou délit ; 2.les individus condamnés lorsque la condamnation empêche d’une manière définitive leur inscription sur la liste électorale (…)

2 Source : Ministère de la Justice – Service en charge de la Nationalité

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 21

Constitution

Art. 5 - (…)Sont électeurs dans les conditions déterminées par la loi tous les nationaux des deux sexes jouissant de l’exercice de leurs droits civils et politiques. La qualité d'électeur ne se perd que par une décision de justice devenue définitive

Art. 6 - Les individus condamnés définitivement et non amnistiés ne sont ni éligibles ni électeurs.

Loi Organique n°2012-016 relative aux premières élections législatives de la Quatrième République

Art. 10 - Les individus condamnés définitivement et non amnistiés ne sont ni éligibles ni électeurs.

Code pénal

Art. 28 -La condamnation à une peine criminelle emportera la dégradation civique.

Art. 34 -La dégradation civique consiste :1° Dans la destitution et l'exclusion des condamnés de toutes fonctions, emplois ou offices publics; 2° Dans la privation du droit de vote, d'élection, d'éligibilité, et en général de tous droits civiques et politiques, et du droit de porter aucune décoration (…).

Art. 42 -Les tribunaux jugeant correctionnellement pourront, dans certains cas, interdire, en tout ou en partie, l'exercice des droits civiques, civils et de famille suivants : 1° De vote et d'élection ; 2° D'éligibilité ; 3°D'être appelé ou nommé aux fonctions de juré ou autres fonctions publiques, ou aux emplois de l'administration ou d'exercer ces fonctions ou emplois ; 4° Du port d'armes ; 5° De vote et de suffrage dans les délibérations de famille ; 6° D'être tuteur, curateur, si ce n'est de ses enfants et sur l'avis seulement de la famille ; 7° D'être expert ou employé comme témoin dans les actes. 8° De témoignage en justice, autrement que pour y faire de simples déclarations.

Code de procédure pénale (CPP)

Art. 593 -Un duplicata de chaque bulletin n°1 constatant une décision de nature à entraîner la privation des droits électoraux est adressé par le greffe compétent aux autorités administratives chargées du contrôle des listes électorales. Art. 594 -Le relevé des bulletins n°1 applicables à la même personne est porté sur un bulletin appelé "bulletin n°2. (…)Les bulletins n°2 destinés à la révision des listes électorales ne comprennent que les décisions entraînant des incapacités en matière d'exercice du droit de vote.

CONSTAT Tout d’abord, la restriction n’est pas claire par rapport à la situation d’un individu dans le temps. Se limite-elle aux individus actuellement condamnés pour crime ou délit ? Est-elle valable même pour ceux qui ont purgé leur peine ? Ensuite, le Code électoral, dans sa rédaction actuelle, ne précise pas si les décisions visées sont définitives ou encore susceptibles de recours. Il est également constaté une généralisation de la situation des individus condamnés pour délit contrairement à ce qui est prévu dans le Code pénal, ce qui pose problème pour la mise en application. Les deux dispositions 4.1 et 4.2 se réfèrent aux individus condamnés.

ANALYSE Il y a des peines d’emprisonnement à perpétuité, mais aussi des peines d’emprisonnement pour un temps donné. Une fois la peine purgée, l’individu est réinséré dans la société comme tout autre individu avec ses

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 22 droits et obligations. L’incapacité de vote liée à la condamnation ne doit pas être considérée comme une peine perpétuelle. La restauration des droits doit être prise en compte. Par ailleurs, les mesures de restriction au droit de vote devraient être raisonnables pour se conformer au principe du suffrage universel. L’article 5 de la Constitution fait référence à une «décision de justice devenue définitive ». Une décision de justice est devenue définitive lorsque les voies de recours sont épuisées. Or, le tribunal de première instance peut prononcer une condamnation pour crime ou délit, mais cette décision est encore susceptible de recours en appel et par la suite d’un pourvoi en cassation, autrement dit, elle n’est pas encore définitive. Le code électoral semble ne pas faire la distinction entre les premières condamnations et celles devenues définitives. Du moins, la formulation actuelle est susceptible d’induire en erreur le lecteur du code. La simple lecture du code pourrait suggérer tel qu’il est rédigé actuellement. Une réflexion plus poussée sur sa mise en œuvre invite le lecteur à ne considérer que les décisions définitives dans la mesure où la non-inscription se fait sur la base des informations sur le casier judiciaire. Ces informations ne sont disponibles que lorsque la décision est devenue définitive. Les lois spécifiques à des élections sont plus précises. La formulation des dispositions est très claire, il s’agit de condamnation définitive. Aucune ambiguïté sur les condamnations encore susceptibles de recours. A titre indicatif, le tableau suivant résume la situation des détenus en octobre 2013 selon leur statut carcéral. Le tableau porte sur les personnes dont la condamnation3 n’est pas encore définitive :

Tableau 1: Situation des détenus selon leur statut carcéral en octobre 2013

DIRECTION GENERALE DE L'ADMINISTRATION PENITENTIAIRE MADAGASCAR Année:2013 Situation numérique et répartition des détenus Mois: Octobre 2013

CATEGORIES situation des Majeurs 19 à 22 à 36 à 50 à 60 ans détenus H F TOTAL 21 ans 35 ans 49 ans 59 ans et plus TOTAL Cassationnaires 1474 44 1518 116 723 491 156 32 1518 Appelants 231 22 254 25 122 75 24 7 253 Opposants 48 2 50 3 20 24 1 2 50 Total 1753 68 1822 144 865 590 181 41 1821 Total général de la population pénale 18798 838 20184 3023 9565 5430 1284 334 20184 par catégorie Pourcentage 9,33% 8,11% 4,76% 9,04% 10,87% 14,10% 12,28% Source : Administration pénitentiaire / Ministère de la Justice

Explication de quelques termes juridiques, utilisé dans le tableau précédent : Opposants : détenus jugés par défaut (hors de leur présence) et qui font opposition à ce jugement. Appelants : ceux qui ont été jugés en première instance et font des recours auprès de la Cours d’Appel. Cassationnaires : détenus condamnés qui ont introduit un recours auprès de la Cour de Cassation, et qui en attendent le jugement. La Cour de Cassation est le dernier niveau de recours. Pour les individus condamnés pour crime, le code pénal le précise bien dans son Art. 28 « La condamnation à une peine criminelle emportera la dégradation civique ». En matière correctionnelle, par contre, le code pénal dans son article 42 prévoit seulement l’éventualité de la privation de l’exercice de tout ou partie des droits civiques dont, entre autres, les droits de vote, d’élection ou d’éligibilité. 4 Ainsi, le code électoral interdit à tous les condamnés pour délit l'inscription sur la liste électorale, alors que pour le code pénal, l'incapacité de vote est une éventualité en matière correctionnelle. D'après les dispositions du code de procédure pénale, il ne sera communiqué aux autorités en charge de la liste électorale que les

3 Source : Administration pénitentiaire/Ministère de la Justice 4 Les données actuellement collectées auprès de l’administration pénitentiaire ne permettent pas de faire la distinction entre les condamnés pour crime et ceux condamnés pour délit pour évaluer les deux catégories de population.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 23 décisions entrainant des incapacités en matière électorale. Autrement dit, le service de greffe n’a rien à communiquer aux autorités en charge de la liste électorale si le juge pénal n'a pas prononcé de décision entraînant la privation du droit de vote. Ce qui est normal du point de vue du droit pénal, mais qui pose par contre une problématique sur la mise en œuvre des dispositions du code électoral dans sa rédaction actuelle. Par ailleurs, Il convient de noter la problématique des remontées d’informations. Par exemple, venant des établissements pénitenciers, au moment de la rédaction de cette revue (juin 2015), seuls quelques établissements ont transmis leurs données datant de février 2015. D’un autre côté, le Ministère de la Justice signale les problèmes concernant la mise à jour du casier judiciaire. Il est possible que ce soit ce qui explique la situation suivante : pour les législatives 2013, la candidature d’un individu a été enregistrée malgré une décision de condamnation de la Cour d’Appel. (Cf. Décision n°16-CES/D du 8 octobre 2013 relative à une demande d’annulation de candidature aux élections législatives dans la circonscription de Mananara Nord.) Enfin, les individus visés à l’article 4.2 font déjà partie des individus 4.1. Il n’est pas nécessaire de les spécifier à part L’article 4.2 ne vise pas de nouvelle catégorie d’individus.

CONCLUSION Dans sa rédaction actuelle le Code électoral est plus sévère que le juge pénal et risque d’être en contradiction au principe du suffrage universel concernant les restrictions au droit de vote.

D’un autre côté, le Code électoral semble être plus sévère que la Constitution. Plus précisément, concernant les droits des condamnés dont le jugement n’est pas encore définitif, le code électoral paraît aller à l’encontre de la Constitution. En octobre 2013, 1 821 personnes étaient dans cette situation, représentant 9% des condamnés. Pour ceux condamnés pour crime, le Code électoral reprend les mêmes conditions que le code pénal. Par contre, en matière correctionnelle, le code électoral est plus strict que le code pénal. Dans la pratique, il est difficile de mettre en œuvre les dispositions du code électoral concernant l'interdiction d'inscription des condamnés pour crime à cause des problématiques liées aux remontées d'informations. Par ailleurs, il est pratiquement impossible de mettre en œuvre ces mêmes dispositions pour les condamnés pour délit dans la mesure où les autorités judiciaires ne sont pas tenues de communiquer les décisions de tous les condamnés pour délit. Enfin, les dispositions 4.2 devraient être fusionnées avec celles qui les précèdent.

RECOMMANDATION

Harmonisation et mise en cohérence du code électoral avec la Constitution mais aussi des engagements internationaux. Le Code électoral étant d’interprétation stricte, ses dispositions devraient être rédigées de manière à ne laisser aucune ambigüité dans sa formulation et sa compréhension. Des réformes auprès des autres instances administratives doivent être menées en parallèle pour une meilleure communication afin d’avoir une liste exhaustive et à jour.

Le code électoral doit aborder explicitement et raisonnablement le refus de droits politiques en raison d’une condamnation pénale et en même temps prévoir la restauration de la capacité de vote. Ainsi, il est recommander de reformuler les dispositions de l’Art. 4.1 et 4.2 du Code électoral de manière à éviter les redondances et les ambiguïtés.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 24 b. De l’incapacité des personnes pourvues d’un conseil juridique, les interdits et les aliénés internés

SOURCE

CE Art. 4 - Sont privés du droit de voter et ne doivent pas, en conséquence, être inscrits sur la liste électorale : 1. les personnes pourvues d’un conseil judiciaire ; 2. les interdits et les aliénés internés (…).

CONSTAT Il s’agit ici de refuser des personnes en raison de leur incapacité à prendre des décisions libres et éclairées. La question de leur identification se pose.

ANALYSE La difficulté de les recenser réside dans la communication des informations. A quel type de document doit-on se référer ? Comment obtenir ce document ?

CONCLUSION Le cadre juridique doit se référer à une procédure explicite pour l’application de ces dispositions du code.

RECOMMANDATION Pour une meilleure application des restrictions prévues par le code électoral, un mécanisme d’échange de données et d’informations doit être mis en place afin d’avoir une liste électorale fiable. Les pièces qui servent à apprécier les incapacités de certaines personnes doivent être mentionnées clairement. Il en est de même des entités qui délivrent lesdites pièces.

c. De l’incapacité de droit de vote des individus privés par décision judiciaire de leur droit d’éligibilité.

SOURCE

CE Art. 4 - Sont privés du droit de voter et ne doivent pas, en conséquence, être inscrits sur la liste électorale : (…) 5. les individus privés par décision judiciaire de leur droit d’éligibilité.

CONSTAT Il est mentionné ici que la décision judiciaire concerne le droit d’éligibilité.

ANALYSE Il est normal que l’éligibilité soit conditionnée par la qualité d’électeur. A l’opposé, Il est excessif d’étendre l’incapacité au droit de vote sur la base d’une décision judiciaire relative au droit d’éligibilité.

CONCLUSION Le code électoral risque d’être en contradiction au principe du suffrage universel concernant les restrictions au droit de vote. L’inéligibilité ne doit pas avoir d’impact sur la qualité d’électeur.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 25

RECOMMANDATION Harmonisation et mise en cohérence du code électoral par rapport aux engagements internationaux. Supprimer les dispositions 4.5. En définitif, l’article 4 pourrait être reformulé ainsi :

« Sont privés du droit de voter et ne doivent pas, en conséquence, être inscrits sur la liste électorale : 1- les individus actuellement condamnés définitivement lorsque leur condamnation empêche l’inscription sur la liste électorale. 2- Les personnes pourvues d’un conseil juridique, les interdits et les aliénés internés.»

3-L’INSCRIPTION SUR LA LISTE ELECTORALE a.Du principe de l’inscription et du principe d’établissement de la liste

SOURCE

CE Art. 2 - L’inscription sur la liste électorale est un devoir pour chaque citoyen afin de lui permettre d’exercer son droit de vote.

CE Art. 8 - La liste électorale fait l’objet d’une révision annuelle dans les conditions fixées par les articles 26 et suivants de la présente loi organique.

Toutefois, la refonte de la liste électorale s’effectue tous les dix ans et si les circonstances l’exigent, l’Administration électorale peut en faire procéder la refonte partielle.

CE Art. 9 - Il est dressé dans chaque Fokontany une liste mère électorale par les soins de la Commission Electorale Nationale Indépendante et de ses démembrements.

CE Art. 11 - La liste électorale comprend tous les électeurs inscrits au registre de recensement du Fokontany. L’absence résultant du service national légal n’empêche pas l’inscription sur la liste électorale du Fokontany de la résidence principale. Ces mêmes dispositions sont applicables aux marins en activité disposant un fascicule. Tout candidat doit être inscrit sur la liste électorale s’il remplit les conditions requises dans la catégorie d’élections auxquelles il est présenté. En aucun cas, nul ne peut s’inscrire sur le registre de recensement de plus d’un Fokontany, ni sur plus d’une liste électorale. Toutefois, si un électeur se trouve inscrit sur plusieurs listes à la suite de la révision de la liste électorale, sous réserve d’une décision judiciaire éventuelle à intervenir, seule la dernière inscription enregistrée est maintenue et l’électeur est radié de toutes les listes électorales précédentes.

CE Art. 168 - A titre exceptionnel, pour les premières élections présidentielles et législatives de la Quatrième République, la liste électorale fera l’objet d’une révision systématique dont la période est déterminée par un décret pris en Conseil des Ministres après consultation de la Commission Electorale Nationale Indépendante (…).

Le guide de procédure de la révision systématique de la liste électorale.

CONSTAT L’inscription est un devoir. D’un autre côté, l’établissement de la liste revient à la CENI en partant du registre de Fokontany. En même temps, le code s’adresse à chacun en interdisant l’inscription sur plusieurs listes, sous entendant ainsi la possibilité pour chaque électeur de s’inscrire lui-même. Le code se réfère également à l’interdiction de se faire inscrire plusieurs fois sur le registre du Fokontany.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 26

Par ailleurs, le code électoral prévoit une révision annuelle et une refonte tous les dix ans. Exceptionnellement, une révision systématique est prévue. Le code ne définit pas ce qu’est une refonte et ne définit pas non plus ce qu’est une révision systématique. La révision est prévue dans les articles 26 et suivants.

ANALYSE A priori, le code électoral a opté à la fois pour une inscription « active » mettant l’accent sur l’électeur, mais a également combiné le processus avec une inscription « passive » relevant de la responsabilité d’une structure étatique en partant d’un registre. L’implication de l’électeur dans le processus d’établissement de la liste a l’avantage de permettre un meilleur taux d’actualisation de la liste et d’accroître la transparence du processus. Pour que ce processus soit efficace, la délimitation des responsabilités de chaque entité doit être établie. En cas de défaut d’inscription, jusqu’où la responsabilité de l’électeur et/ou de la CENI est en cause ? Quelle sanction pour l’un ou l’autre ? La refonte n’est pas clairement définie. Le code ne précise pas les opérations qui relèvent uniquement de la refonte contrairement à la révision. Ce manque de précision contribue à une confusion des tâches à entreprendre. Telle qu’il est rédigé, l’article 11 du code est confus. Tantôt, l’article s’adresse à la CENI, tantôt il s’adresse à l’électeur et même à la situation administrative du citoyen au-delà du contexte électoral. L’article 11 précise que la liste comprend tous les électeurs inscrits au registre de recensement du Fokontany. Sans exclure expressément ceux qui ne sont pas sur le registre du Fokontany, le code n’explique pas comment se fait leur intégration. Aucune disposition dans le code ne prévoit explicitement les opérations de recensement auprès des ménages.

CONCLUSION Pour plus d’efficacité et éviter toute contradiction, le code doit délimiter la part de responsabilité qui incombe à l’électeur et celle qui incombe à la CENI. En même temps, le code doit se limiter au processus électoral. Il n’appartient pas au code électoral de régir l’inscription sur le registre du Fokontany. Pour une meilleure lisibilité, le code ne doit pas mettre dans un même article des dispositions relevant de la CENI et des dispositions relevant de l’électeur tel l’article 11.

RECOMMANDATION Le code gagne en clarté en définissant les termes utilisés, particulièrement en ce qui concerne la refonte. Dans ce sens, le code doit également préciser les opérations qui différencient les révisions d’une refonte en prenant en compte les expériences acquises lors de la révision systématique. Il est recommandé de séparer en plusieurs articles les dispositions diverses de l’actuel article 11. Il est suggéré une première reformulation : « la liste électorale comprend tous les électeurs recensés au niveau du Fokontany» Ensuite, il faut supprimer les dispositions relatives à l’obligation d’inscription des candidats déjà prévue aux conditions d’éligibilité. De même il faut supprimer les dispositions de l’Art. 11 relatives à l’interdiction d’inscription sur plusieurs registres du Fokontany. Ce domaine ne relève pas du code électoral. L’alinéa sur les multiples inscriptions peut être ainsi reformulé : « un électeur ne peut être inscrit sur plus d’une liste électorale »

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 27 b. De la responsabilité de l’électeur

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CE Art. 2 - L’inscription sur la liste électorale est un devoir pour chaque citoyen afin de lui permettre d’exercer son droit de vote.

CE Art. 11 - (…) En aucun cas, nul ne peut s’inscrire sur le registre de recensement de plus d’un Fokontany, ni sur plus d’une liste électorale(…).

CE Art. 15 - Tout électeur doit vérifier son inscription sur la liste électorale. L’absence de vérification entraîne ipso facto la perte de tout droit à réclamation.

CE Art. 27 - L’opération de révision consiste exclusivement à : 1- faire ajouter, d’office ou à la demande de tout intéressé, tous ceux qui auraient été précédemment omis et tous ceux qui ont nouvellement acquis les qualités exigées par la loi pour être électeurs(…).

CONSTAT L’inscription est avant tout un devoir. Quelques dispositions du code supposent l’intervention directe de l’électeur pour son inscription.

ANALYSE Etant un devoir, l’électeur doit pouvoir s’inscrire lui-même. Le code n’est pas explicite sur ce processus. Le code spécifie que nul ne peut s’inscrire sur plus d’une liste, ce qui sous-entend que l’électeur peut s’inscrire lui-même sur une liste. Sans l’interdire, le code n’explique pas comment cette opération peut se faire. Aucune disposition ne prévoit le processus à suivre où l’électeur est invité à prendre part à l’établissement de la liste. Il n’y est invité qu’après établissement de la liste pour une vérification et non avant. Pour ce qui est de la révision, les opérations de rajout peuvent se faire à la demande de tout intéressé. Par contre, aucune disposition n’explique comment l’électeur doit procéder. Alors que pour la vérification d’inscription, le code prévoit un délai de consultation et une procédure de réclamation. Néanmoins, le devoir d’inscription du citoyen ne peut être effectif sans une bonne sensibilisation. Informer et motiver les électeurs est essentiel. Le code prévoit un affichage dans les bureaux des services publics de la localité et dans les principaux points de rassemblement. Cet article n’a pas été suffisamment exploité. Le guide établi par la CENIT a prévu un seul lieu d’affichage : « La liste électorale provisoire est déposée au bureau du Fokontany pour être consultée par les électeurs. L'avis de dépôt de la liste électorale établi par la CED est à cet effet à afficher à l'extérieur du bureau du Fokontany, Après la réception de la liste électorale au niveau du Fokontany, le Chef du Fokontany appose une affiche ou un communiqué invitant les électeurs à VERIFIER leurs inscriptions sur la liste. » cf. Guide de procédures de la révision systématique de la liste électorale, p. 21

CONCLUSION Dans le même esprit que la vérification et la réclamation, le code devrait prévoir un délai et une procédure explicite pour la demande d’inscription par l’électeur. Une bonne sensibilisation de l’électeur sur le processus d’inscription doit soutenir le principe du devoir d’inscription.

RECOMMANDATION Des dispositions pour la demande d’inscription par l’électeur doivent être prévues :

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 28

- à quelle autorité s’adresser ? - à quel moment peut-il le faire : calendrier de révision de la liste, mais aussi selon quels horaires d’ouverture des bureaux d’inscription ? Il est également recommandé une mise en application effective de la disposition relative à l’appel à la consultation pour une vérification effective par l’électeur afin de limiter les erreurs et les omissions. c.Du principe de transparence

SOURCE

CE Art. 10 – Une commission locale de recensement des électeurs, chargée de recenser tous les citoyens ayant acquis les qualités exigées par la loi pour l’exercice du droit de vote est créée au niveau de chaque Fokontany.

Ladite commission, placée sous la responsabilité d’un représentant local de la Commission Electorale Nationale Indépendante est composée de quatre représentants de chaque secteur du Fokontany ou de trois représentants par Fokontany. Les membres de ladite commission sont nommés par la Commission Electorale Nationale Indépendante ou ses démembrements au niveau territorial.

Les Organisations Non Gouvernementales, associations ou groupements agréés en matière d’éducation civique et d’observation des élections ainsi que les organisations politiques sont membres de droit de cette commission. Leurs représentants dûment mandatés doivent en faire la déclaration au responsable désigné par niveau par la Commission Electorale Nationale Indépendante et lui adresser la liste de leurs membres affectés à cet effet, sans toutefois dépasser pour chaque entité le nombre de deux.

CE Art. 13 - La Commission Electorale de District arrête par Fokontany la liste de tous les citoyens qu’elle reconnaît avoir acquis les qualités exigées par la loi pour l’exercice du droit de vote. Sont membres d’office de ladite commission : - le président de la Commission Electorale Communale ou son représentant ; - un représentant de chaque parti politique ou de chaque candidat qui en fait la déclaration ; - un représentant de chaque Organisation Non Gouvernementale agréée en matière d’éducation civique et d’observation des élections qui en fait la déclaration.

En aucun cas, l’absence des Organisations Non Gouvernementales et représentants des partis politiques dûment convoqués ne peut constituer un obstacle au déroulement des travaux de la commission.

CE Art. 18 - Tout électeur peut, dans le délai prévu à l’article précédent, contester une inscription indue. Le même droit est reconnu aux autorités administrative et judiciaire, aux Organisations Non Gouvernementales, associations ou groupements agréés en matière d’éducation civique et d’observation des élections ainsi qu’aux organisations politiques.

CONSTAT Les partis politiques et la société civile ont la possibilité de surveiller le processus.

ANALYSE En premier lieu, « les Organisations Non Gouvernementales, associations ou groupements agréés en matière d’éducation civique et d’observation des élections ainsi que les organisations politiques sont membres de droit » du Comité Local de recensement en charge de l’établissement de la liste mère au niveau du Fokontany. (art. 10 du CE) Le code est muet sur l’absence de la société civile et des partis politiques à ce niveau du processus. La seconde étape du processus concerne l’arrêt de la liste des citoyens électeurs pour chaque Fokontany par la Commission Electorale de District.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 29

Tout comme au niveau du Fokontany, les membres de la société civile et des partis politiques peuvent intégrer cette commission. Par contre, le code précise qu’à ce niveau, leur absence n’affecte pas le déroulement des travaux de la commission. Le droit de recours est également reconnu aux partis politiques et organisations de la société civile. En revanche, leur droit à la réclamation n’apparaît que dans la procédure énoncée à l’article 31.

CONCLUSION Le processus mis en place par le code électoral est un processus qui tend vers la transparence.

RECOMMANDATION Il est recommandéque les partis politiques et les organisations de la société civile usent de leurs prérogatives.

d.Les conditions d’inscription et la privation de fait au droit de vote

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CE Art. 9 – Il est dressé dans chaque Fokontany une liste mère électorale par les soins de la Commission Electorale Nationale Indépendante et de ses démembrements.

CE Art. 11 - La liste électorale comprend tous les électeurs inscrits au registre de recensement du Fokontany. L’absence résultant du service national légal n’empêche pas l’inscription sur la liste électorale du Fokontany de la résidence principale. Ces mêmes dispositions sont applicables aux marins en activité disposant un fascicule.(…)

CE Art. 12 - La liste électorale doit indiquer pour chaque électeur : 1. le numéro d’ordre ; 2. les nom et prénoms ; 3. les date et lieu de naissance ; 4. la filiation ; 5. les numéro, date et lieu de délivrance de la carte nationale d’identité ; 6. l’adresse ou le lieu de résidence.

CONSTAT Deux conditions sont requises pour être inscrit sur la liste électorale : - Résider dans un Fokontany, - Avoir une carte nationale d’identité. La revue juridique se limite à l’analyse de la première condition. La deuxième condition est analysée par la revue administrative. e. Résidence : revue des cas particuliers

Nous allons passer en revue les questions liées à la résidence des cas suivants : - Les Malagasy à l’étranger - Les détenus prévenus - Les populations en mouvement (en déplacement, les personnes effectuant leur service national légal, les étudiants)

Les Malagasy à l’étranger Les dispositions du code électoral mettent l’accent sur le lieu de résidence et particulièrement de la résidence à Madagascar. Qu’en est-il alors des Malagasy à l’étranger ?

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 30

La Constitution dans son Art. 5 dispose : « Sont électeurs dans les conditions déterminées par la loi tous les nationaux des deux sexes jouissant de l’exercice de leurs droits civils et politiques. La qualité d'électeur ne se perd que par une décision de justice devenue définitive. » En élisant domicile à l’étranger, aucune décision de justice ne leur enlève la qualité d’électeur défini à l’Art. 3 du CE, « Sont électeurs tous les citoyens malagasy sans distinction de sexe, âgés de dix-huit ans révolus à la date du scrutin, et jouissant de leurs droits civils et politiques. » De plus, ceux qui travaillent dans les missions de représentations à l’étranger continuent de servir l’Etat malgache mais sont privés de leur droit de vote bien que ces missions sont considérées comme des territoires malgaches.

Les détenus prévenus En référence au code électoral Art. 4 : « Sont privés du droit de voter et ne doivent pas, en conséquence, être inscrits sur la liste électorale : (1) les individus condamnés pour crime ou délit (…) ». En premier lieu, la population considérée ici est celle qui regroupe les personnes mises en détention préventive avant leur jugement par un tribunal. Ces personnes incarcérées sont encore présumées innocentes. La durée maximum de la détention préventive est de 30 mois (CPP Art. 334 bis et 334 ter)5. Autrement dit, il est possible qu’un individu soit en détention préventive soit pendant la période de révision de la liste électorale, soit au moment du scrutin. Se pose alors la question de leur recensement mais aussi de leur participation au vote. Jusqu’à maintenant, cette population a été privée de fait de ses droits de vote.

Tableau 2: Situation globale de la population carcérale en octobre 2013 Prévenus majeurs : 10 573 Totale de la population Ratio (%) Homme Femme pénale* condamnés/prévenus 10 022 551 20 184 45 / 55 Source : Administration pénitentiaire/Ministère de la Justice * La population pénale totale comprend les condamnés et les prévenus, mais aussi les majeurs et les mineurs.

Tableau 3: Situation des prévenus majeurs par classe d’âge en Octobre 2013 60 ans et 19 à 21 ans 22 à 35 ans 36 à 49 ans 50 à 59 ans plus 1 860 4 994 2 838 701 180 Source : Administration pénitentiaire/Ministère de la Justice

Les populations en mouvement Quelques cas sont à observer pour le recensement des personnes en déplacement : - Les personnes en déplacement pour raison de travail, vacances, famille ou autre ; - Les personnes effectuant leur service national légal ; - Les personnes mobiles, particulièrement les étudiants.

L’inscription des personnes effectuant leur service national légal Le Code dispose que l’absence résultant du service national légal n’empêche pas l’inscription sur la liste électorale du Fokontany de la résidence principale. Celui qui effectue son service national qui dure deux ans6 ne risque-t-il pas d’être enregistré au Fokontany du lieu de son service ?

5 Code de Procédure Pénale (CPP) 6 Ordonnance n°78-002 du 16 Février 1978 sur les principes généraux du Service National

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 31

L’inscription des étudiants Le code Electoral précise qu’en aucun cas, nul ne peut s’inscrire sur le registre de recensement de plus d’un Fokontany. Dans la pratique, des étudiants figurent souvent dans la liste de la population du Fokontany de leurs parents, d’autant plus qu’ils y reviennent parfois (lors des vacances par exemple). Pourtant, il est possible qu’ils soient en même temps enregistrés au Fokontany de leur lieu d’étude.

CONCLUSION Les Malgaches à l’étranger ont la qualité d’électeur mais sont privés de fait de leur droit de vote. Ils ne sont pas recensés7 actuellement. De même, les détenus prévenus conservent toujours le droit de vote, aucune condamnation n’ayant encore été prononcée. Ces personnes devraient avoir la possibilité d'exercer leur droit pendant leur période d'incarcération. Ceci étant, leur situation soulève d’autres questions : - Quelle est l'adresse d'inscription de la personne incarcérée : celle de l'établissement de détention (la taille de l'établissement peut avoir une influence sur les tendances de vote), sa dernière adresse connue ou une autre adresse? - Comment les personnes détenues peuvent-elles s'inscrire? Leur nom sera-t-il inscrit sur les listes électorales ordinaires ou sur des listes spéciales? - Comment obtenir des données exactes sur leur situation? Concernant cette dernière question, pour 2015, seuls quelques établissements pénitenciers ont pu faire parvenir en juin 2015 leurs données datant de février 2015. Il est à noter également que les juridictions devraient pouvoir fournir les mêmes données. Concrètement, au niveau central (Ministère de la Justice), l’administration pénitentiaire dispose de données plus récentes que l’Administration des juridictions. - De plus, comment les prévenus peuvent-ils participer au vote ? Il a déjà été observé le cas d’un étudiant en détention préventive à Antananarivo et qui a passé ses examens à l’université. Le prévenu a été entouré d’agents de sécurité mais autrement il a passé les examens dans les mêmes conditions que les autres étudiants de sa classe : même sujet, même salle. Actuellement, le code électoral est muet sur ces questions.

RECOMMANDATION Prendre des dispositions pour éviter une double inscription des individus qui effectuent leur service national légal. Il y a lieu de les distinguer des militaires de carrière lors des recensements dans les casernes. De même, toujours pour éviter une double inscription, il y a lieu de préciser le lieu de résidence à considérer pour les étudiants.

F.PUBLICATION DE LA LISTE ELECTORALE ET MECANISMES DE RECOURS

Le processus de recours débute à la date de publication de la liste provisoire. (CE Art. 17)

1-PUBLICATION DE LA LISTE PROVISOIRE

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7Il est à noter que des dispositions d’immatriculation existent selon le Décret n° 61-553 du 12 octobre 1961 fixant les attributions des consuls de la République Malgache

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 32

CE Art. 14 – La liste électorale arrêtée par la Commission Electorale de District est déposée au bureau du Fokontany pour y être consultée par les électeurs et les candidats ou leurs représentants. Avis de ce dépôt est affiché aux bureaux des services publics de la localité, et aux principaux points de rassemblement.

CE Art. 15 – Tout électeur doit vérifier son inscription sur la liste électorale. L’absence de vérification entraîne ipso facto la perte de tout droit à réclamation.

CE Art. 16 – L’accomplissement des formalités prescrites à l’article précédent est constaté par un procès- verbal établi par la commission. Le Préfet de Police pour la Commune Urbaine d’Antananarivo, le Chef de District pour les autres communes urbaines ou le Chef d’arrondissement administratif pour les communes rurales selon le cas, en reçoit une copie.

CONSTAT La liste est publiée pour être vérifiée par tout électeur. L’article 16 mentionne l’établissement d’un PV pour les formalités prescrites à l’article précédent. L’article 15 invite les électeurs à vérifier leur inscription.

ANALYSE Visiblement il y a une erreur dans l’agencement des articles du code, ce qui risque d’induire en erreur sur la compréhension du fond. L’établissement d’un PV est difficilement concevable à chaque vérification par un électeur. Autrement dit, « l’accomplissement des formalités » à constater par PV n’est pas celui décrit à l’article précédent, c’est-à-dire, l’article 15. Il est beaucoup plus logique si ces formalités se réfèrent à celles décrites à l’article 14.

CONCLUSION Les articles 15 et 16 doivent être intervertis.

RECOMMANDATION Le code doit être ré-agencé comme suit :

CE Art. 14 – La liste électorale arrêtée par la Commission Electorale de District est déposée au bureau du Fokontany pour y être consultée par les électeurs et les candidats ou leurs représentants. Avis de ce dépôt est affiché aux bureaux des services publics de la localité, et aux principaux points de rassemblement. CE Art. XX – L’accomplissement des formalités prescrites à l’article précédent est constaté par un procès-verbal établi par la commission. Le Préfet de Police pour la Commune Urbaine d’Antananarivo, le Chef de District pour les autres communes urbaines ou le Chef d’arrondissement administratif pour les communes rurales selon le cas, en reçoit une copie. CE Art. XX – Tout électeur doit vérifier son inscription sur la liste électorale. L’absence de vérification entraîne ipso facto la perte de tout droit à réclamation.

2- DES RECLAMATIONS ET DES RECOURS

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Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 33

CE Art. 17 – Tout citoyen omis peut, dans un délai de vingt jours à compter de la date de l’affichage, présenter sa réclamation. CE Art. 18 – Tout électeur peut, dans le délai prévu à l’article précédent, contester une inscription indue. Le même droit est reconnu aux autorités administrative et judiciaire, aux Organisations Non Gouvernementales, associations ou groupements agréés en matière d’éducation civique et d’observation des élections ainsi qu’aux organisations politiques. CE Art. 20 – Les réclamations formulées verbalement ou par écrit sont reçues au bureau du Fokontany et inscrites sur un registre spécialement tenu à cet effet. Il en est délivré récépissé. Elles sont transmises à la commission locale de recensement des électeurs qui doit trancher dans un délai de sept jours. A défaut de redressement dans le délai imparti le réclamant peut saisir directement, dans un délai de trente jours à compter de la date d’expiration du délai imparti, le Président du Tribunal de Première Instance dans les conditions de l’article 22 du présent Code. CE Art. 21 – Notification de la décision de la commission est faite immédiatement aux parties intéressées, par les soins du démembrement de la Commission Electorale Nationale Indépendante au niveau territorial ou du représentant local de la commission, lesquelles peuvent introduire un recours en annulation contre la décision contestée dans les quinze jours, par simple lettre ou déclaration au greffe du Tribunal de Première Instance. CE Art. 22 – L’appel est porté devant le Président du Tribunal de Première Instance du ressort. Celui-ci statue dans les dix jours, sans frais, sans autre forme de procédure et sur simple avertissement donné cinq jours à l’avance à toutes les parties intéressées. CE Art. 24 – La commission locale de recensement des électeurs opère sans délai toutes les modifications ordonnées par les juridictions. Elle refait, s’il y a lieu, les opérations annulées, dans les délais prescrits par les juridictions. CE Art. 31 – Le Président du Tribunal de Première Instance directement saisi a compétence pour statuer jusqu’au quinzième jour précédant le scrutin sur les réclamations des personnes qui prétendent avoir été omises sur les listes électorales, sans observation des formalités prescrites par les articles 20 et suivants du présent Code.

CONSTAT Des mesures de réclamation et de recours sont prévues par le code électoral avec des délais précis. - Réclamation auprès du Fokontany ; - Recours auprès du Tribunal de première instance.

Un électeur peut faire un recours par rapport à sa propre inscription mais aussi par rapport à une autre inscription s’il la juge indue. Il est également possible aux partis politiques comme aux organisations de la société civile de contester une inscription.

ANALYSE Le tableau suivant résume le processus de réclamation

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 34

Tableau 4 : calendrier des mécanismes de réclamation et recours Processus Délai Auteurs Réclamation au niveau Fokontany 20 jours après avis de dépôt Tout citoyen de la liste provisoire Autorité administrative et judiciaire Organisation de la société civile (OSC) Organisation politique Rectification 7 jours Comité local de recensement (CLRE) Recours au niveau TPI (appel, recours en dernier ressort) Saisine 30 jours après délai imparti Le réclamant (cité ci-dessus) (délai de rectification)

Traitement 10 jours Traitement TPI Jusqu’à 15 jours avant scrutin Recours introduit par les personnes omises Modifications prescrites par TPI immédiatement Comité local de recensement (CLRE)

CONCLUSION Ces mesures ont le mérite d’être prévues. Il faut saluer cette ouverture des initiatives des réclamations à plusieurs entités. Ceci renforce le principe de transparence découlant des engagements de Madagascar en conformité avec le principe du suffrage universel. a. Les réclamations et le registre spécial

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CE Art. 20 – Les réclamations formulées verbalement ou par écrit sont reçues au bureau du Fokontany et inscrites sur un registre spécialement tenu à cet effet. Il en est délivré récépissé. Elles sont transmises à la commission locale de recensement des électeurs qui doit trancher dans un délai de sept jours. A défaut de redressement dans le délai imparti le réclamant peut saisir directement, dans un délai de trente jours à compter de la date d’expiration du délai imparti, le Président du Tribunal de Première Instance dans les conditions de l’article 22 du présent Code.

CONSTAT L’article 20 précise le lieu où les réclamations peuvent être reçues et consignées.

ANALYSE Tout d’abord, l’alinéa premier précise l’inscription des réclamations dans un registre spécial, mais dans le second alinéa, le code ne se réfère plus exactement à ce registre mais plutôt aux réclamations tout simplement. Ce n’est pas « le registre » qui est transmis mais « les réclamations ». Ensuite, le code ne précise par l’entité qui doit recevoir les réclamations. Le second alinéa précise que les réclamations sont transmises à la CLRE, sans préciser quelle entité doit faire cette transmission.

CONCLUSION Le code doit préciser l’entité qui reçoit en premier lieu les réclamations.

RECOMMANDATION Comme c’est la commission locale de recensement qui doit traiter les réclamations et procéder à la rectification de la liste, elle doit être celle qui est en charge du processus depuis le début.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 35

L’article 20 doit être rédigé comme suit : « Les réclamations formulées verbalement ou par écrit sont reçues au bureau du Fokontany par la Commission Locale de Recensement et inscrites sur un registre spécialement tenu à cet effet. La commission locale de recensement des électeurs doit trancher dans un délai de sept jours. (…) » b. Du recours en appel devant le tribunal de première instance

SOURCE

CE Art. 20 – Les réclamations formulées verbalement ou par écrit sont reçues au bureau du Fokontany et inscrites sur un registre spécialement tenu à cet effet. Il en est délivré récépissé. Elles sont transmises à la commission locale de recensement des électeurs qui doit trancher dans un délai de sept jours. A défaut de redressement dans le délai imparti le réclamant peut saisir directement, dans un délai de trente jours à compter de la date d’expiration du délai imparti, le Président du Tribunal de Première Instance dans les conditions de l’article 22 du présent Code. CE Art. 21 – Notification de la décision de la commission est faite immédiatement aux parties intéressées, par les soins du démembrement de la Commission Electorale Nationale Indépendante au niveau territorial ou du représentant local de la commission, lesquelles peuvent introduire un recours en annulation contre la décision contestée dans les quinze jours, par simple lettre ou déclaration au greffe du Tribunal de Première Instance. CE Art. 22 – L’appel est porté devant le Président du Tribunal de Première Instance du ressort. Celui-ci statue dans les dix jours, sans frais, sans autre forme de procédure et sur simple avertissement donné cinq jours à l’avance à toutes les parties intéressées. CE Art. 31 – Le Président du Tribunal de Première Instance directement saisi a compétence pour statuer jusqu’au quinzième jour précédant le scrutin sur les réclamations des personnes qui prétendent avoir été omises sur les listes électorales, sans observation des formalités prescrites par les articles 20 et suivants du présent Code.

CONSTAT Un recours auprès du Tribunal de Première Instance est possible en cas de défaut de redressement. La décision de la CLRE sur les réclamations est notifiée aux parties intéressées.

ANALYSE La procédure de notification sur la prise en compte ou non des réclamations est assez lourde. Cela peut se comprendre par rapport à une inscription indue, mais dans le cas d’une réclamation par rapport à une faute d’orthographe sur une indication, cette procédure est lourde. D’ailleurs, il a été observé que l’électeur ne reçoit aucune notification par rapport à une réclamation sur une telle erreur. L’électeur ne constate le défaut de redressement de sa réclamation que le jour du scrutin. Autrement dit, il n’est plus possible de faire un recours. Les dispositions relatives au recours auprès du Tribunal de Première Instance sont inapplicables faute de connaissance à temps des décisions prises par la CLRE. Pour être efficace, toute solution doit aborder le préjudice et le corriger en temps opportun ou alors elle n’est tout simplement que vœux pieux.

CONCLUSION Une publication de la liste après correction doit être prévue pour donner une occasion à l’électeur ou autre les entités concernées de saisir le Tribunal de première Instance en cas de défaut de redressement, l’objectif étant d’avoir une liste exacte.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 36

RECOMMANDATION Prévoir une publication de la liste après correction pour donner un sens aux dispositions relatives au recours en appel auprès du Tribunal de Première Instance. c. De l’interprétation de l’article 31 du code électoral

SOURCE

CE Art. 31 – Le Président du Tribunal de Première Instance directement saisi a compétence pour statuer jusqu’au quinzième jour précédant le scrutin sur les réclamations des personnes qui prétendent avoir été omises sur les listes électorales, sans observation des formalités prescrites par les articles 20 et suivants du présent Code.

ANALYSE La formulation de l’article 31 du code électoral interpelle sur deux aspects : quant au délai prévu mais aussi quant à la qualité du réclamant. Tout d’abord, sur le délai prévu : A plusieurs reprises, le code insiste sur l’arrêt de la liste au 15 avril. L’article 30 précise que« la liste électorale est arrêtée définitivement le 15 avril ».L’article 34 renforce cette date en précisant que « la liste arrêtée définitivement le 15 avril de l’année est la seule liste valide pour toutes les opérations électorales de l’année en cours et elle reste valide jusqu’au 15 avril de l’année suivante ». Que signifie exactement dans ce cas-là le fait que « Le Président du Tribunal de Première Instance directement saisi a compétence pour statuer jusqu’au quinzième jour précédant le scrutin ». Ensuite, sur la qualité du réclamant : L’article 18 du Code électoral reconnait le droit de contestation à tout électeur, mais aussi à plusieurs entités. Toutefois, dans l’article 31, il n’est plus fait mention que des réclamations « des personnes qui prétendent avoir été omises sur les listes électorales ». Le délai de traitement prévu à cet article 31 ne s’appliquerait plus que pour les réclamations des seules personnes omises ?

CONCLUSION

Prévoir un délai aussi près du jour de scrutin peut être risqué en cas de pluralité de scrutins dans l’année et particulièrement en cas d’élection à deux tours, comme ce fut le cas en 2013. La saisine d’une juridiction ne devrait pas être prévue entre deux tours.

RECOMMANDATION Les délais impartis dans les procédures de recours devraient être révisés. Pour ce faire, une étude est à mener en se référant aux expériences passées. La cohérence du code doit être respectée, les dispositions explicites et harmonisées. Toute ambigüité doit être évitée. Des dispositions réglementaires peuvent compléter les principes énoncés dans le code pour être plus explicites.

3- DE L’EXERCICE DU DROIT DE VOTE HORS DE SON LIEU DE RESIDENCE

SOURCE

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CE Art. 34 al 2 - Tout électeur inscrit sur la liste électorale ayant changé de résidence peut exercer son droit de vote auprès d’un quelconque bureau de vote du territoire pour le cas de l’élection présidentielle et du referendum, et uniquement auprès de l’un des bureaux de vote de la circonscription électorale où il est inscrit pour le cas des élections législatives et territoriales.

Liste arrêtée au niveau de la CENIT au 9 octobre 2013

Résultats des élections publiés par la CES

CONSTAT Discordance des chiffres de la CENIT et de la CES sur le nombre d’électeurs.

ANALYSE A priori, la CES considère le nombre d’électeurs inscrits en se référant aux PV sans les traiter. Les PV venant des bureaux de vote mentionnent le nombre des électeurs officiellement enregistrés dans le bureau de vote augmenté du nombre d’électeurs « déplacés » (missionnaires, observateurs ou délégués de candidats). En revanche, ces électeurs « déplacés » ne sont pas déduits de la liste de leur bureau de vote officiel.

CONCLUSION Par conséquent, le nombre d’électeurs augmente de manière artificielle lors de la proclamation officielle des résultats comparativement aux nombres d’électeurs au moment de l’arrêt de la liste. Néanmoins, les données de certains bureaux de vote n’ont pas été prises en compte par la CES pour cause d’annulation des opérations de vote ou bien pour cause d’absence de documents électoraux.

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Tableau 5: liste des électeurs et des inscrits en 2013 ELECTEURS INSCRITS Différence liste 9 oct 2013 Chiffre CES Inscrit- CENIT 1er tour Electeur ANALAMANGA 1 540 565 1 540 392 - 173 BONGOLAVA 189 162 189 252 90 ITASY 301 238 301 359 121 VAKINANKARATRA 701 711 702 569 858 7 845 000 DIANA 249 383 249 090 - 293 SAVA 300 541 300 488 - 53 7 840 000 AMORON I MANIA 251 445 251 618 173 7 835 000 ELECTEURS ATSIMO ATSINANA 250 480 251 278 798 liste 9 oct 2013 HAUTE MATSIATRA 418 662 418 903 241 7 830 000 CENIT IHOROMBE 101 960 102 307 347 INSCRITS VATOVAVY FITOVINANY 398 645 399 165 520 7 825 000 Chiffre CES 1er tour BETSIBOKA 107 879 108 414 535 7 820 000 BOENY 298 391 297 671 - 720 MELAKY 93 964 94 078 114 7 815 000 SOFIA 391 877 392 794 917 MADAGASIKARA ALAOTRA MANGORO 398 253 398 613 360 ANALANJIROFO 346 661 347 860 1 199 ATSINANANA 475 368 483 328 7 960 ANDROY 201 645 203 004 1 359 ANOSY 221 549 222 042 493 ATSIMO ANDREFANA 387 394 387 980 586 MENABE 196 532 197 063 531 MADAGASIKARA 7 823 305 7 839 268 15 963 Source : nos compilations

RECOMMANDATION Un meilleur traitement des PV est à faire pour une meilleure détection des éventuels cas de multiple participation au vote et un meilleur calcul des abstentions Comment identifier un électeur : quid de la carte d’électeur ?

4- ORGANISATION DES ARTICLES

SOURCE

Plan du code électoral Titre 1er: Du droit de vote et d’éligibilité: Chapitre 1 : de la qualité d’électeur et des conditions d’éligibilité Chapitre 2 : des listes électorales Titre II : des opérations électorales (…) Chapitre V : de la carte d’électeur

CE Art. 58 – Chaque électeur reçoit une carte d’électeur justifiant son inscription sur la liste électorale.

CONSTAT Dans le code électoral, les dispositions relatives à la carte d’électeur sont situées assez loin des dispositions décrivant le processus d’inscription.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 39

ANALYSE La carte d’électeur étant un justificatif de l’inscription, il serait plus pratique d’avoir les dispositions y afférents juste après le chapitre sur les listes électorales.

CONCLUSION Le chapitre sur la carte d’électeur mérite d’être déplacé pour avoir plus de fluidité dans la lecture du code.

RECOMMANDATION Il est proposé une structure du code comme suit : Titre 1er: Du droit de vote et d’éligibilité: Chapitre 1 : de la qualité d’électeur et des conditions d’éligibilité Chapitre 2 : des listes électorales Chapitre 3 : des cartes d’électeur

G.LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX INDICATIONS SUR LA CARTE D’ELECTEUR

SOURCE CE Art. 58 -Chaque électeur reçoit une carte d’électeur justifiant son inscription sur la liste électorale. Cette carte est établie et signée par la Commission Electorale Nationale Indépendante dans les conditions et selon un modèle qui sont déterminés par décret après consultation de ladite Commission. Elle comporte toutes les indications qui doivent figurer sur les listes électorales conformément aux dispositions de l’article 11 du présent Code. Sa validité est de cinq ans à compter du premier janvier de l’année de délivrance sauf dispositions contraires dans le décret ou arrêté de convocation des collèges électoraux.

CE Art. 11 - La liste électorale comprend tous les électeurs inscrits au registre de recensement du Fokontany. L’absence résultant du service national légal n’empêche pas l’inscription sur la liste électorale du Fokontany de la résidence principale. Ces mêmes dispositions sont applicables aux marins en activité disposant un fascicule. Tout candidat doit être inscrit sur la liste électorale s’il remplit les conditions requises dans la catégorie d’élections auxquelles il est présenté. En aucun cas, nul ne peut s’inscrire sur le registre de recensement de plus d’un Fokontany, ni sur plus d’une liste électorale. Toutefois, si un électeur se trouve inscrit sur plusieurs listes à la suite de la révision de la liste électorale, sous réserve d’une décision judiciaire éventuelle à intervenir, seule la dernière inscription enregistrée est maintenue et l’électeur est radié de toutes les listes électorales précédentes.

CE Art. 12 - La liste électorale doit indiquer pour chaque électeur : 1. le numéro d’ordre ; 2. les nom et prénoms ; 3. les date et lieu de naissance ; 4. la filiation ; 5. les numéro, date et lieu de délivrance de la carte nationale d’identité ; 6. l’adresse ou le lieu de résidence.

CONSTAT Concernant les indications qui doivent figurer sur la carte d’électeur, l’article 58 renvoie à l’article 11 du Code.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 40

ANALYSE Ce n’est pas l’article 11 qui mentionne les indications pour chaque électeur mais plutôt l’article 12.

CONCLUSION Il faut rectifier cette erreur de renvoi pour éviter toute confusion.

RECOMMANDATION Il est proposé une reformulation de l’article 58 alinéa 3 comme suit : « Elle comporte toutes les indications qui doivent figurer sur les listes électorales conformément aux dispositions de l’article 12 du présent Code. »

a. De la validité de la carte d’électeur

SOURCE

CE Art. 58al 4 - Sa validité est de cinq ans à compter du premier janvier de l’année de délivrance sauf dispositions contraires dans le décret ou arrêté de convocation des collèges électoraux.

CE Art. 62 - En cas de perte de sa carte d’électeur, l’électeur doit immédiatement prévenir le représentant de la Commission Electorale Nationale Indépendante qui en avise le Président du bureau de vote intéressé afin d’empêcher un usage frauduleux de la carte perdue, et délivre à l’électeur un récépissé de déclaration de perte servant à justifier de l’inscription sur la liste électorale et du droit de vote.

CONSTAT La carte d’électeur est une justification de l’inscription sur la liste électorale. Ellea une validité de 5 ans.

ANALYSE Le Décret n°2015 – 617 du 1er avril 2015 fixant les modalités d’organisation des élections communales et municipales, précise dans son article 5 que « pour les électeurs déjà inscrits, la carte d’électeur utilisée lors des dernières élections est encore valable. » Toutefois, la situation d’un individu peut changer durant cette période : changement de résidence ou perte de la qualité d’électeur. Actuellement, il n’existe aucune disposition de retrait de la carte en cas de retranchement d’électeur sur la liste. Aussi, il reste à déterminer comment empêcher l’utilisation frauduleuse d’une carte dans de tels cas. Suivant l’article 62 du CE, en cas de perte de carte d’électeur, la Commission Electorale Nationale Indépendante délivre à l’électeur un récépissé de déclaration de perte servant à justifier de l’inscription sur la liste électorale et du droit de vote. La durée de validité du récépissé de déclaration de perte n’est pas précisée.

CONCLUSION En bref, les dispositions légales ou règlementaires sur la carte d’électeur sont à compléter.

RECOMMANDATION Il est suggéré de : • Prévoir des dispositions de retrait de carte d’électeur en cas de perte de la qualité d’électeur. • Prévoir des dispositions de retour de l’ancienne carte en cas de changement d’information sur l’électeur, particulièrement en cas de changement de résidence.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 41

• Préciser et limiter la validité d’un récépissé à un scrutin et prévoir un délai pour se faire octroyer un duplicata de la carte d’électeur. b. De la distribution de la carte d’électeur

SOURCE

CE Art. 59 – La remise des cartes aux électeurs est effectuée par les soins du représentant désigné par la Commission Electorale Nationale Indépendante.

CE Art. 60 – Les cartes sont remises au fur et à mesure de l’inscription sur la liste électorale aux électeurs après justification de leur identité, contre émargement du document qui leur sera présenté par l’agent distributeur.

CE Art. 61 – Le jour du scrutin, les cartes non remises à leur titulaire à leur domicile avant la date du scrutin sont tenues à la disposition des électeurs à proximité du bureau de vote concerné.

Après la clôture du scrutin, le Chef de Fokontany transmet à la Commission Electorale Nationale Indépendante ou à ses démembrements les cartes non retirées accompagnées d’un état nominatif. Elles sont conservées par ladite Commission ou ses démembrements.

CONSTAT Selon le Code Electoral, la remise des cartes aux électeurs revient à la CENI (Art. 59 CE). Cette remise est effectuée au fur et à mesure de l’inscription sur la liste électorale (Art. 60 CE).

ANALYSE En référence à l’Art. 60, la délivrance de carte d’électeur devrait se faire de manière continue sans considération de la tenue d’un scrutin. A chaque révision, de nouvelles cartes devraient être remises aux nouveaux inscrits. Ce qui est logique compte tenu du fait que c’est un justificatif d’inscription. Les articles suivants du code ne sont pas suffisamment explicites par rapport à cette remise au fur et à mesure. Les cartes non remises à leur titulaire sont tenues à leur disposition à proximité du bureau de vote, le jour du scrutin. Après la clôture du scrutin, les cartes non retirées sont transmises à la CENI. « Elles sont conservées par ladite Commission ou ses démembrements.” (CE Art. 61) La CENI devrait-elle les conserver ou continuer leur distribution ? Les décrets d’application relatifs à l’organisation d’un scrutin n’apportent pas plus de précision sur la période de délivrance et de distribution de carte. Ces textes règlementaires précisent uniquement les modèles de carte à utiliser pour le scrutin et renvoient pour le reste au Code Electoral.

CONCLUSION Les dispositions actuelles sur la carte d’électeur sont incomplètes et imprécises.

RECOMMANDATION Les textes devraient être précis et non ambigus quant à la distribution des cartes d’électeur : - soit les dispositions dans le corps du Code soient renforcées ; - soit des dispositions règlementaires claires viennent compléter le Code Electoral dans ce sens. Le Code électoral devrait être précis sur la politique à adopter par rapport à la remise de la carte. Les détails du processus pourraient être intégrés dans des textes règlementaires.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 42 c. De la pertinence de la carte d’électeur

SOURCE

Code électoral

Art. 58 – Chaque électeur reçoit une carte d’électeur justifiant son inscription sur la liste électorale. (…)

Art. 63 – Tout électeur inscrit sur la liste électorale a le droit de prendre part au vote. S’il a perdu sa carte d’électeur et s’il n’a pas pu en obtenir un duplicata ou le récépissé prévu à l’article précédent en temps voulu, il lui suffit de justifier de son identité par la présentation de sa carte nationale d’identité et d’une attestation d’inscription sur le registre de recensement délivrée par le représentant local de la Commission Electorale Nationale Indépendante au niveau du Fokontany.

Art. 132 – Dans un délai de dix jours francs après la clôture du scrutin, tout électeur régulièrement inscrit sur la liste électorale et ayant participé au vote a le droit de saisir, selon le cas, la Haute Cour Constitutionnelle ou le Tribunal Administratif, de toutes réclamations et contestations portant sur la régularité du déroulement de la campagne électorale dans la circonscription électorale où il est inscrit, ou portant sur la régularité des opérations de vote qui se sont déroulées dans le ressort du bureau de vote où il est inscrit.

Art. 136 – La requête, établie en double exemplaire, dispensée de tous frais de timbre et d’enregistrement, doit à peine d’irrecevabilité, être signée et comporter : - le nom du requérant ; - son domicile ; - une copie légalisée, à titre gratuit de sa carte d’électeur ou d’une attestation délivrée par la Commission Electorale Nationale Indépendante ou ses démembrements au niveau territorial, selon le cas ; (…).

DECRET N° 2013–158 fixant le modèle et les caractéristiques ainsi que les conditions d’établissement de la carte d’électeur

CONSTAT La carte d’électeur est un justificatif de l’inscription. Il est possible de prendre part au vote avec sa seule carte nationale d’identité. La carte nationale d’identité peut servir à justifier la participation à un scrutin. La carte d’électeur permet également d’informer l’électeur de son bureau de vote.

ANALYSE La carte d’électeur n’est pas obligatoire pour voter. En effet, l’art. 63 précise qu’il suffit à tout électeur de justifier de son identité par la présentation de sa carte nationale d’identité. D’un autre côté, la carte d’électeur devrait permettre de justifier la participation au vote.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 43

Ceci étant, les membres du bureau de vote ne remplissent pas toujours les espaces dédiées pour marquer le vote et aucune disposition ne s’y réfère. En effet, la participation au vote est surtout constatée sur la liste d’émargement8. La participation au vote est une condition nécessaire pour porter plainte en matière électorale. Ainsi la requête doit contenir une copie légalisée de sa carte d’électeur ou d’une attestation délivrée par la Commission Electorale Nationale Indépendante ou ses démembrements au niveau territorial.D’ailleurs il est intéressant de savoir si l’absence de marque de participation au vote sur la carte constituerait un motif de rejet de la requête.

CONCLUSION Le code électoral a prévu des moyens de prendre part au vote, ainsi que des moyens de preuve de participation au scrutin sans avoir la carte d’électeur. Quelle est alors l’utilité de la carte ?

RECOMMANDATION Faire une étude sur la pertinence de la carte d’électeur. Prévoir des dispositions en conséquence sur les mentions à apposer sur la carte après un vote.

8 CE Art. 94 - Le vote est constaté sur une liste d’émargement portant le numéro d’ordre, les nom, prénom, date et lieu de naissance, filiation, les numéro, date et lieu de délivrance de la carte nationale d’identité et l’adresse exacte des électeurs inscrits sur la liste électorale et appelés à voter dans le bureau considéré.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 44

II - REVUE OPERATIONNELLE

A. INTRODUCTION

La revue opérationnelle retrace l’ensemble des opérations pour parvenir à la constitution d’une liste électorale exhaustive et actualisée. La mission d’audit énumère les contrôles effectués et les observations constatées puis formule des recommandations La revue opérationnelle expose la chaîne d’inscription des électeurs, elle traite de chaque étape du processus . Ce processus est retracé par le rapprochement entre les textes légaux et les procédures d’application sur le terrain mises en place par la CENI-T. Ces procédures, mises en place par la Commission Nationale, sont décrites dans les guides pratiques destinés aux opérateurs de la chaîne d’inscription, ou transmis par voie de communiqués.

La liste électorale est mise à jour chaque année. Lors de la révision annuelle sont ajoutés d’office « les omis » selon les informations recueillies par le Fokontany, et sont effectuées des corrections à la demande des intéressés. Refonte totale : a lieu tous les dix ans Refonte partielle : est réalisée en fonction des nécessités du moment Révision systématique : a eu lieu en 2012/2013 pour les premières élections présidentielle et législatives de la 4ème République. La révision systématique ne se distingue de la refonte totale que de par le fait qu’elle ne coïncidait pas avec le cycle des dix ans de la refonte totale.

La refonte 2012/2013 : la procédure d’inscription lors d’une refonte est étudiée afin d’en connaître les bénéfices potentiels. Le recours, par la CENI-T, aux agents électoraux pour la refonte 2012/2013 n’a pas donné lieu à une question spécifique lors des enquêtes sur le terrain, mais a fait l’objet de recueil d’observations faites par des présidents de Fokontany ; elles ont été reprises dans le cadre de cet audit pour faire le lien avec les avis des enquêteurs sur la question. Les maillons de la chaine d’inscription vont de la première inscription d’un individu sur une liste électorale, éventuellement suivie d’une procédure de rectification (erreurs commises lors de l’inscription et avant publication définitive des listes électorales), puis vient la procédure de mise à jour des listes électorales : notamment avec les radiations et les prises en compte des changements d’adresse électorale des citoyens.

Les procédures mises en œuvre pour la révision de la liste électorale sont : • Procédure pour une première inscription sur une liste électorale • Procédure pour changement de liste électorale (du fait d’un changement de résidence, du fait d’un changement de découpage administratif) • Procédure pour une radiation (départ, décès, condamnation) • Procédure pour une rectification sur la liste électorale • Procédures de recours L’analyse de ces procédures porte sur la conformité entre les textes et leur mise en application pratique, puis sur la capacité humaine et technique à respecter la procédure au regard, notamment, des délais prescrits par les textes.

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D’autre part, il semble essentiel de se pencher sur le mode de sensibilisation de la population pour la révision des listes provisoires publiées.

B. LES SOURCES D’INFORMATION DE LA REVUE OPERATIONNELLE

La revue opérationnelle se fonde sur deux sources d’information, d’une part le code électoral qui définit le cadre institutionnel d’autre part les contrôles de leur application menés soit à partir des procès-verbaux récupérés, ou documents de suivis, soit par le contrôle des documents d’inscription, soit encore par un contrôle basé sur les données du fichier électoral.

Les attributions des différents niveaux de démembrement de la CENI-T décrivent les liens et les attentes d’un échelon à l’autre : depuis la Commission locale de recensement électoral (CLRE) au niveau du Fokontany jusqu’à la Commission nationale (CENI-T) en passant par les échelons administratifs intermédiaires : les commissions de district (CED - 119 districts) et les commissions régionales (CER - 22 régions)

La composition des Commissions locales La composition des Commissions locales est précisée dans le code électoral. La principale fonction de ces commissions est le contrôler et la validation de la liste électorale. Sa composition est-elle respectée ou peut-elle l’être ? Quels sont les dispositifs en place ?

L’analyse des documents récupérés et les contrôles effectués sur le fichier électoral font le lien entre le cadre légal et les modalités d’application effectives ; afin d’examiner les écarts ainsi que leurs causes, et voir aussi dans quelles mesures les textes sont applicables et, si ce n’est pas le cas, pour quelles raisons.

Par ailleurs, les enquêtes menées en juin 2015, dans le cadre de cet audit, auprès de chaque niveau des autorités en charge de la liste électorale, complètent ces sources.

Les questions relatives aux cartes d’électeurs non distribuées ainsi que celle concernant l’archivage des documents électoraux sont étudiées dans « La Revue Administrative ».

C. REVISION DE LA LISTE ELECTORALE

La révision de la liste électorale est annuelle ; la liste électorale n’est pas mise à jour en continu, la révision de la liste est faite durant une période de l’année. Le code électoral prévoit, dans son article 8, la mise à jour annuelle de la liste électorale avec ou sans échéance électorale en vue. Elle garantit la possession d’une liste électorale juste pour une année en cours.

CE Art. 8: La liste électorale fait l’objet d’une révision annuelle dans les conditions fixées par les articles 26 et suivants de la présente loi. Toutefois, la refonte de la liste électorale s’effectue tous les dix ans et si les circonstances l’exigent, l’Administration électorale peut en faire procéder la refonte partielle.

1- LES RESPONSABLES CONCERNES

Le code électoral précise les responsables concernés par la révision de la liste électorale ainsi que les opérations à suivre pour sa réalisation.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 46

Code électoral

Art. 26 - Du 1er décembre au 31 janvier de l’année suivante, la liste électorale est révisée annuellement par les soins du responsable visé à l’article 9 du présent code. A cet effet, le représentant local de la Commission Electorale Nationale Indépendante est tenu de communiquer, au moins tous les 3 mois, les pièces nécessaires au Secrétariat général de la Commission Electorale Régionale qui en fait retour à la Commission Electorale de District au moment de la période de révision.

Loi n° 2012-04 - ORGANISATION, FONCTIONNEMENT ET ATTRIBUTIONS DE LA CENI-T

Art. 66 - La Commission Electorale Régionale est assistée par un Secrétariat Général dirigé par un fonctionnaire (cadre A ou B) de la Fonction publique sur une liste de cinq personnes proposées par les Ministères concernés.

La révision de la liste électorale demande la mobilisation permanente des membres de la CENI, en particulier ceux du Fokontany et de la région.

CONSTAT Selon l’article 66 de la loi n° 2012-004 fixant l’organisation, le fonctionnement et les attributions de la CENI-T, le Secrétaire Général de la Commission Electorale Régionale (CER)étant fonctionnaire peut être accessible en permanence. En revanche, le démembrement local de la CENI dans le Fokontany n’est opérationnel que durant la période de révision, l’inexistence de motivation est avancée pour en expliquer la raison. Aucun moyen aussi n’est mis à la disposition du représentant local de la CENI pour transmettre des documents auprès de la Commission régionale (CER).

ANALYSE D’une part, les dispositions de l’article 26 demandent des moyens de fonctionnement pour que le démembrement local de la CENI puisse travailler en permanence. D’autre part, la commission régionale fait seulement office de lieu de collecte des documents nécessaires à la révision de la liste électorale. Le traitement des dossiers n’est effectué qu’en période de révision annuelle, Du 1er décembre au 31 janvier de l’année suivante, au niveau de la Commission Electorale de District (CED). Des questions se posent ainsi sur : - la nécessité du passage par la CER vu que la CED, destinataire des pièces, est plus accessible au démembrement local (proximité et facilité), - l’utilité d’un envoi tous les trois mois de documents étant donné que leur traitement ne suit cette fréquence.

CONCLUSION Les dispositions actuelles de l’article 26 restent difficiles à appliquer faute de mesures pouvant rendre permanent le travail du démembrement local de la CENI dans le Fokontany. Aucun traitement des documents reçus n’est effectué en dehors de la période de révision annuelle. En outre, le passage des documents par la commission régionale (CER) avant de les retourner auprès du district, la CED, n’est pas pour faciliter la chaîne de transmission des informations entre les différents niveaux. De plus, elle engendre des coûts supplémentaires au budget de fonctionnement de l’administration électorale.

RECOMMANDATION Il faudrait enregistrer et classer toutes les pièces nécessaires à la révision de la liste électorale au niveau du Fokontany en attendant leur traitement durant la période de révision annuelle.

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2- L’OPERATION DE REVISION a. Le personnel en charge de la révision

Les opérations pour la mise à jour de la liste électorale sont conduites par le démembrement local de la CENI dans les Fokontany. Code électoral

Art. 9 - Il est dressé dans chaque Fokontany une liste mère électorale par les soins de la Commission Electorale Nationale Indépendante et de ses membres.

Art. 10 - Une commission locale de recensement des électeurs, chargée de recenser tous les citoyens ayant acquis les qualités exigées par la loi pour l’exercice du droit de vote est créée au niveau de chaque Fokontany. Ladite commission, placée sous la responsabilité d’un représentant local de la Commission Electorale nationale indépendante est composée de quatre représentants de chaque secteur du Fokontany ou de trois représentants par Fokontany. Les Organisations Non Gouvernementales, associations ou groupements agréés en matière d’éducation civique et d’observation des élections ainsi que les organisations politiques sont membres de droit de cette commission. DECRET N° 2009 – 890 du 02 juillet 2009 fixant l'organisation, le fonctionnement et les attributions du Fokontany

Art. 16 - Le Comité de Fokontany concourt aux activités relevant du domaine de compétence de l'Etat, notamment en ce qui concerne les matières ci-après : - la notification d’acte émanant des diverses institutions ; - l’établissement et la délivrance d’actes administratifs nécessaires à la vie administrative de la population ; - le recensement de la population et le recensement des jeunes gens qui atteignent l’âge légal ; - la participation aux travaux et opérations électorales ou référendaires - …

CONSTAT Les responsables du Fokontany, en particulier le chef Fokontany, constituent l’autorité administrative de proximité auprès de laquelle se réfère la population dans son quotidien. En plus, ils sont en général informés des différents faits affectant l’ensemble de leurs résidents. Pour la révision annuelle 2014-2015, suivant l’instruction N° 1169/14/CENIT en date du 14 novembre 2014 émise par la CENIT à l’intention de ses membres, la commission locale de recensement des électeurs (CLRE), conduit par l’agent électoral du Fokontany, est composé d’un représentant de chaque secteur (ou village, ou hameau) ou de trois représentants du Fokontany, l’un étant le chef Fokontany. (page 5 – partie IV sur les structures responsables de la révision annuelle de la liste électorale – sous-partie b sur la CLRE – point 2). Dans des Fokontany, des malaises sont parfois ressentis rendant difficile la collaboration entre l’agent électoral et le personnel du Fokontany, en particulier le chef Fokontany, pour les opérations de révision. La participation des organisations non gouvernementales et des diverses tendances de partis politiques aux travaux des CLRE reste faible.

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ANALYSE Comme la liste électorale est constituée des électeurs inscrits sur le registre de recensement du Fokontany (CE Art. 11), la participation du personnel de Fokontany, notamment de son chef, dans les travaux de mise à jour facilite l’inscription de tous les ayants droits qui y résident. Néanmoins, elle peut être cause d’acte arbitraire si la transcription des informations reçues ne s’appuie pas sur les documents administratifs correspondants. La présence des associations et des partis politiques de diverses tendances peut prévenir contre tout acte, volontaire ou non, qui peut affecter la sincérité de la liste électorale.

CONCLUSION L’implication des responsables du Fokontany dans la révision de la liste électorale reste fondamentale pour améliorer l’exhaustivité et la sincérité de la liste. Afin de renforcer la fiabilité des travaux, toutes les opérations menées doivent, cependant, être basées sur des pièces administratives. La participation des acteurs non étatiques garantit une meilleure transparence et donc une meilleure crédibilité des opérations effectuées.

RECOMMANDATION Assurer l’implication du chef de Fokontany et/ou des chefs des secteurs du Fokontany ainsi qu’encourager la participation des acteurs politiques et ceux de la société civile comptent parmi les conditions qui peuvent contribuer à l’obtention d’une liste électorale fiable.

b. La mise à jour de la liste électorale

La mise à jour de la liste électorale est constituée de deux types d’activité : - L’ajout de nouvelles inscriptions - Le retranchement de ceux qui ne peuvent plus jouir de leur droit de vote CE Art. 27 - L’opération de révision consiste exclusivement à : 1. faire ajouter, d'office ou à la demande de tout intéressé, tous ceux qui auraient été précédemment omis et tous ceux qui ont nouvellement acquis les qualités exigées par la loi pour être électeurs, et ce avec les indications prévues à l'article 12 ci-dessus ;

2. à retrancher les noms : o des individus décédés ; o de ceux qui ont perdu les qualités requises par la loi ; o de ceux dont la radiation a été ordonnée par l’autorité compétente ; o de ceux reconnus avoir été indûment inscrits même si leur inscription n'a point été contestée.

Elle reste tributaire de l’inscription sur le registre du Fokontany et de la possession de la carte nationale d’identité. CE Art. 11 - La liste électorale comprend tous les électeurs inscrits au registre de recensement du Fokontany.

CE Art. 12 - La liste doit indiquer pour chaque électeur : 1- le numéro d’ordre ; 2- les nom et prénoms ; 3- les dates et lieu de naissance 4- la filiation ; 5- les numéro, date et lieu de délivrance de la carte nationale d’identité ; 6- l’adresse ou le lieu de résidence.

L’ajout sur la liste électorale en période de révision annuelle se fait de deux manières :

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- par déclaration de l’intéressé ou inscription d’office - par le démembrement local de la CENI. L’instruction N° 1169/14/CENIT en date du 14 novembre 2014 émise par la CENIT à l’intention de ses représentants précise les modalités à suivre pour effectuer les ajouts sur la liste électorale.

Les omis Les omis sont inscrits soit d’office par le démembrement local de la CENI, soit à leur demande durant la période de révision annuelle.

CONSTAT L’instruction émise par la CENIT le 14 novembre 2014 (page 2, partie II –tiret n°1) confirme cette disposition prévue par la loi. Traduction libre du texte de référence : II – Concernant les opérations à faire lors de la révision annuelle de la liste électorale Inscription des électeurs dont l’omission est prouvée, qu’ils en aient fait demande ou non ; la liste électorale arrêtée le 15 avril 2014 en est la base.

L’intérêt de l’électeur à suivre la liste électorale est accru à l’approche d’une échéance électorale ou le jour d’un scrutin.

ANALYSE L’inscription d’office des omis, en se basant sur des documents à la portée des responsables de l’opération de mise à jour, rend accessible le processus de correction de la liste électorale sans être une obligation pour ceux qui ont été omis. En effet, d’une manière générale, l’auto déclaration pour être inscrit sur la liste électorale reste à encourager. Les réclamations des électeurs ne se retrouvant pas dans la liste électorale le jour de scrutin permettent aux responsables de la révision annuelle de disposer d’une liste des omis à vérifier.

CONCLUSIONS Les dispositions adoptées pour intégrer les omis dans la liste électorale permettent d’améliorer son exhaustivité. L’intérêt montré par les électeurs le jour de scrutin constitue un moyen donné aux responsables de la révision annuelle pour identifier les omis.

RECOMMANDATION Le jour d’un scrutin, il est recommandé de mettre en place un dispositif permettant d’enregistrer les électeurs non-inscrits à prendre en compte lors de la révision annuelle suivante.

Les nouveaux majeurs

CE Art. 3- Sont électeurs tous les citoyens malagasy sans distinction de sexe, âgés de dix-huit ans révolus à la date du scrutin, et jouissant de leurs droits civils et politiques.

CE Art. 12 -La liste électorale doit indiquer pour chaque électeur : 1. le numéro d’ordre ; 2. les nom et prénoms ; 3. les date et lieu de naissance ; 4. la filiation ;

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5. les numéro, date et lieu de délivrance de la carte nationale d’identité ; 6. l’adresse ou le lieu de résidence.

(Traduction libre) Instruction N° 1169/14/CENIT en date du 14 novembre 2014 II – Concernant les opérations à faire lors de la révision annuelle de la liste électorale Inscription de personnes venant de remplir la condition d’électeur exigée par la loi (18 ans et disposant de carte nationale d’identité)

CONSTAT - Au moment de délivrer le certificat de résidence pour la constitution des pièces nécessaires à l’établissement d’une carte nationale d’identité, des chefs Fokontany demandent aux nouveaux majeurs de présenter auprès du bureau de Fokontany leurs nouvelles cartes nationales d’identité. Les données y afférentes peuvent ainsi inscrites sur le registre du Fokontany. - Pour obtenir une première CNI, des chefs Fokontany délivrent en 02 exemplaires le certificat de résidence. Le premier exemplaire où est apposée la photo du demandeur constitue une des pièces administratives obligatoires, le second reste au niveau de la commune et est rempli avec les informations sur la CNI. Les chefs de Fokontany passent ensuite mensuellement auprès de la commune pour retirer les doubles des certificats remplis pour pouvoir les enregistrer sur le registre du Fokontany.

ANALYSE Le passage obligatoire par le Fokontany dans la constitution des dossiers pour l’octroi d’une CNI permet à ce dernier d’identifier les nouveaux majeurs. Aucune disposition réglementaire ne les oblige, cependant, à y retourner pour fournir les informations qui vont leur permettre d’être inscrits sur la liste électeur lors de la révision annuelle. La seconde disposition prise par certaines communes y remédie.

CONCLUSION Seules les dispositions assurant la transmission des documents entre les deux administrations de proximité impliquées dans l’établissement de la CNI peuvent garantir l’intégration des données sur les nouveaux majeurs dans le registre du Fokontany. Ceci facilite leur inscription sur la liste électorale durant la révision annuelle.

RECOMMANDATION Des procédures formelles doivent régir la transmission administrative des dossiers lors de l’établissement de la CNI, de la commune vers les Fokontany pour que les données y afférentes soient mises sur le registre du Fokontany avant d’être portées sur la liste électorale en période de révision annuelle.

Le changement bureau de vote : électeurs ayant changé de résidence CE Art. 28 - Pour toutes les inscriptions nouvelles, le tableau doit mentionner dans une colonne spéciale, le Fokontany où l'électeur était précédemment inscrit et la date de sa radiation. Au cas où il n'a jamais été inscrit, mention en est portée dans la colonne spéciale avec indication du Fokontany où il était domicilié dans sa dix-huitième année.

CE Art. 34 al. 3 - Il (Tout électeur inscrit sur la liste électorale ayant changé de résidence – cf al. 2) est radié de la liste électorale de sa localité d'origine et son inscription est portée d’office sur celle de sa nouvelle localité de résidence au moment de la révision annuelle de la liste électorale tel qu’il est prescrit à l’article 27 ci-dessus.

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Traduction libre Instruction N° 1169/14/CENIT en date du 14 novembre 2014 émise par la CENIT Objet : Révision annuelle de la liste électorale, année 2014-2015 Destinataires : - Président de la CER - Président de la CED - Président de la CEC - Président de la CLRE« Mpiadidy fifidianana » - « Mpiadidy fifidianana »

Page 2- Partie II – Concernant les travaux de révision annuelle de la liste électorale Suivant l’article 27 du code électoral, les opérations à réaliser durant la révision annuelle de la liste électorale sont : - … (Tiret n° 3) : Inscription des noms des nouveaux électeurs changeant de résidence dans le Fokontany …. (Tiret n° 7) : Suppression des noms des électeurs qui ont changé de résidence en dehors du Fokontany

Page 3 – Partie III – Documents utilisés pour la révision annuelle de la liste électorale Pour améliorer la méthode de travail, les noms des nouveaux électeurs et les noms de ceux retranchés sont mis sur une « fiche contenant la liste des électeurs ajoutés et enlevés » (modèle 1). On les inscrit sur la même fiche, en bleu pour les additions et en rouge pour les radiations L’inscription sur la fiche dépend du passage de l’électeur qui s’inscrit et il lui est délivré tout de suite un récépissé attestant son inscription sur la liste électorale (modèle 6). 1original et 1 souche est à remplir pour chaque électeur. La souche reste pour l’agent est l’original remis à l’électeur qui s’est inscrit (§3) : Concernant particulièrement l’électeur qui a changé de résidence, il lui est demandé le certificat de changement de résidence de son Fokontany d’origine. Ceci est marqué sur la fiche (fiche enregistrant la liste des électeurs ajoutés et retranchés) et il appartient au Président de la CED de transmettre les informations sur l’électeur concerné auprès du CID de son ancien district d’inscription pour supprimer son nom de l’ordinateur. - .. (§5) : Pour une personne qui a changé de résidence, un « certificat de radiation » de son Fokontany d’origine est nécessaire pour pouvoir l’inscrire dans son nouveau Fokontany. (§7) : Il est nécessaire de regarder le registre de recensement du Fokontany pour identifier les nouveaux électeurs et ceux qui ont changé de résidence

CONSTAT - A la réception de certificat de changement de résidence présenté par le nouveau résident auprès du Fokontany d’accueil, l’électeur concerné est inscrit dans le registre de recensement du Fokontany. En période de révision annuelle de la liste électorale, il est enregistré par l’agent électoral, sur le tableau contenant les additions des nouveaux électeurs et les retranchements de ceux qui ne répondent plus aux qualités demandées par la loi. Cette liste est ensuite remontée au niveau de la CED. - Le certificat de radiation de la liste électorale d’un Fokontany pour cause de changement de résidence n’existe pas au niveau des Fokontany. Les Fokontany délivrent le certificat de changement de résidence au moment où le citoyen déclare son départ Des chefs Fokontany précisent qu’un électeur enlevé du registre de recensement du Fokontany est radié d’office de la liste électorale dudit Fokontany uniquement si l’on est en période de révision annuelle. - L’agent électoral, responsable de toute opération sur la liste électorale, n’est accessible aux citoyens qu’en période de révision annuelle.

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ANALYSE Suivant les articles 11 et 12 du code électoral toute inscription sur la liste électorale repose sur l’inscription de l’électeur concerné sur le registre de recensement du Fokontany et sur la possession de la carte nationale d’identité. Même si les termes « radiés - radiations » sont prévus par le code électoral, les modes d’établissement et d’accès au « certificat de radiation », stipulé par l’instruction de la CENIT à l’intention de ses démembrements restent flous. Si on considère l’esprit général du code électoral, les deux documents demandés en cas de changement de résidence pour pouvoir être inscrit sur la liste électorale relèveraient de deux autorités différentes : - Le Fokontany, autorité administrative du ministère de l’Intérieur, qu’a quitté l’électeur pour le certificat de changement de résidence - L’agent électoral, ou le démembrement de la CENI, pour le certificat de radiation de la liste électoral du Fokontany d’où est parti l’électeur Ce certificat garantirait que la personne qui change de résidence dispose toujours des qualités exigées par la loi pour être électeur. Mais l’obtenir restera difficile pour ceux qui changent de résidence en dehors de la période de révision annuelle.

CONCLUSION L’obtention du certificat de radiation de la liste électorale du Fokontany d’origine reste difficile pour un électeur qui change de résidence. Son exigence s’inscrire sur la liste de son Fokontany portera atteinte à l’exhaustivité de celle-ci ainsi qu’au suivi de la disposition des articles 11 et 34 (al 3) du code électoral.

RECOMMANDATION La remise du certificat de changement de résidence et la présentation de sa carte nationale d’identité au bureau du Fokontany d’accueil doivent permettre l’inscription du nouvel arrivant dans la liste électorale dudit Fokontany. La transmission d’information entre les différents niveaux de l’administration électorale doit se charger des transferts des certificats de radiation pour limiter les inscriptions multiples et les inscriptions indues.

c. Le changement de bureau de vote consécutif à un changement de découpage administratif

CONSTAT Les modifications du découpage administratif relèvent de décisions administratives, l’administration électorale effectue ensuite la mise à jour qui en découle. La question se pose surtout sur la communication qui s’ensuit pour que les électeurs concernés soient informés.

ANALYSE Le changement de liste équivaut pour nombre d’électeurs à un changement de bureau de vote. Ainsi, le jour du scrutin, l’électeur qui n’a pas procédé à la vérification de son inscription ne pourra savoir le bureau dans lequel il est inscrit.

CONCLUSION Aucune disposition n’est prévue dans le code électoral concernant le changement de liste électorale (bureau de vote) liée au découpage administratif.

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Le changement de bureau lié au changement de découpage administratif désoriente les électeurs et peut générer des troubles le jour du scrutin.

RECOMMANDATION Il est recommandé de demander aux responsables des Fokontany concernés par un nouveau découpage administratif entrainant un nouveau découpage (ou numérotation) des bureaux de vote d’en informer les électeurs. Les dispositions à suivre par l’administration électorale en cas de changement administratif doivent permettre à l’électeur de trouver le bureau auquel il est rattaché pour pouvoir s’y rendre et voter.

d. Les décès

Instruction N° 1169/14/CENIT en date du 14 novembre 2014 émise par la CENIT Objet : Révision annuelle de la liste électorale, année 2014-2015 Destinataires : - Président de la CER - Président de la CED - Président de la CEC - Président de la CLRE « Mpiadidy fifidianana » - « Mpiadidy fifidianana »

Page 2- Partie II – Concernant les travaux de révision annuelle de la liste électorale (Tiret n° 4 ) : Retranchement des noms des personnes décédées: Page 3 – Partie III – Documents utilisés pour la révision annuelle de la liste électorale §6 : Un certificat de décès est demandé pour (retrancher) ceux qui sont décédés.

CONSTAT Dans la plupart des Fokontany les décédés sont rayés du registre de recensement du Fokontany sur la base de déclaration effectuée par leurs proches. Ces déclarations sont faites soit sur présentation d’un certificat de décès, soit sur remise d’un permis d’inhumer. Le registre de Fokontany ainsi établi sert de document de base à la révision annuelle. Il arrive que responsables du registre de recensement du Fokontany portent directement les décès sur le registre suite à une information (verbale ou donnée par un tiers) sans présentation d’un document officialisant le décès.

ANALYSE Etabli par un médecin lors de la constatation du décès, le certificat de décès est accessible au citoyen. Il sert de document de référence pour l’établissement des pièces administratives consécutives au décès, en particulier le permis d’inhumer et la demande d’acte de décès. La radiation d’une personne décédée du registre de recensement de Fokontany sans présentation d’aucune pièce attestant le décès affecte la fiabilité du registre de recensement et peut induire des radiations arbitraires, volontaires ou non. L’exigence du certificat de décès supprimerait cette éventualité, mais ce document n’est pas toujours accessible à la commission chargée de réviser la liste électorale. En outre cette disposition peut porter atteinte au suivi des dispositions prévues par l’article 11 du code électoral.

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CONCLUSION Exiger le certificat de décès à la place d’un acte de radiation allège les procédures de déclaration à effectuer par les citoyens tout en assurant la fiabilité des opérations de radiation du registre de recensement du Fokontany et de la liste électorale. De la qualité du registre de recensement du Fokontany dépend, en grande partie, celle de la liste électorale.

RECOMMANDATION Toute radiation d’un décédé du registre de recensement du Fokontany doit se fonder sur la présentation du certificat de décès de l’électeur concerné.

e. Les individus privés du droit de vote

CE Art. 3 – Sont électeurs tous les citoyens malagasy sans distinction de sexe, âgés de dix- huit ans révolus à la date du scrutin et jouissant de leurs droits civils et politiques.

CE Art. 4 - Sont privés du droit de voter et ne doivent pas, en conséquence, être inscrits sur la liste électorale ; 1. les individus condamnés pour crime ou délit ; 2. les individus condamnés lorsque la condamnation empêche d’une manière définitive leur inscription sur la liste électorale ; 3. les personnes pourvues d’un conseil judiciaire ; 4. les interdits et les aliénés internés ; 5. les individus privés par décision judiciaire de leur droit d’éligibilité

Loi n° 2014-021 relative à la représentation de l’état

Art 19 – Le Représentant de l’Etat reçoit copie des décisions de justice concernant les condamnations touchant les droits civils et civiques des individus résidents dans sa circonscription.

Condamnation L’Instruction de la CENIT en date du 14 novembre 2015 prévoit les dispositions à adopter concernant la radiation des personnes condamnées.

Traduction libre du texte de référence

II – Concernant les opérations à faire lors de la révision annuelle de la liste électorale tiret n° 5 : suppression des noms de ceux qui ont perdu leur droit de vote (« casier électoral » au niveau du district)

III – Les outils utilisés pour la révision annuelle de la liste électorale §4 : Pour ceux qui ont perdu leur droit de vote, avant de les inscrire sur la Fiche contenant la liste des Electeurs Supprimés le Président de la CED doit demander le « casier électoral » auprès du Chef de District pour connaître leurs noms.

Loi n°2014-021 du 22 août 2014 relative à la représentation de l’Etat

Art. 19 – Le Représentant de l’Etat reçoit copie des décisions de justice concernant les condamnations touchant les droits civils et civiques des individus résidents dans sa circonscription.

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CONSTAT Le chef de district transmet à la CED une copie du casier électoral que lui transmet la justice. Le casier comporte le nom et l’adresse du condamné, des actes ou délits commis ainsi que les peines y afférentes. La CED transmet à son tour au CID les casiers reçus. Ce dernier procède ainsi au retranchement des condamnés de la liste électorale.

ANALYSE La suppression des condamnés de la liste électorale s’effectue toujours sur la base de pièces justificatives échangées entre les différentes administrations concernées. Les Fokontany où résident les concernés n’ont pas connaissance de ces pièces. Les retranchements effectués peuvent donc faire l’objet de réclamations par les résidents.

CONCLUSION Le procédé suivi pour enlever de la liste électorale les condamnés fiabilisent le processus y afférent.

RECOMMANDATIONS

- Transmission actualisée entre les administrations concernées - Transmission des données y afférentes aux Fokontany

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III - LES ENQUETES REALISEES DANS LE CADRE DE CET AUDIT

A. OBJET DES ENQUETES

Le point étant fait pour ce qui est du cadre institutionnel et juridique, il s’agit à présent de prendre la mesure de la réalité du terrain. Pour cela une série d’enquêtes a été effectuée, tant auprès des acteurs en charge de la liste électorale que de la population. Ces enquêtes font le point sur les modalités d’inscription sur la liste électorale, évaluent le taux d’inscription réel, estiment l’importance des « doublonnages », et présentent les difficultés de la population pour s’inscrire, les difficultés aussi des administrations

Les enquêtes auprès de la population ou des autorités ont réalisées à partir de huit questionnaires, représentant une approche différente du processus d’inscription des électeurs sur le fichier électoral. - Le premier questionnaire (A) concerne le fichier électoral lui-même pour vérifier l’existence réelle des électeurs ; - le deuxième questionnaire (B) s’adresse à la population, enquête auprès des résidents d’un lieu (sans savoir a priori s’ils sont inscrits ou non sur le fichier électoral), cherchant à mesurer l’incidence sur l’inscription sur la liste électorale résultant du non enregistrement à l’état civil et de l’absence de carte nationale d’identité ; - le troisième questionnaire (C) s’adresse au chef de Fokontany (ou à l’agent électoral) où se rend l’enquêteur afin de comprendre les événements majeurs survenus dans la zone d’enquête : départs ou arrivées massifs de population, pouvant justifier d’importants mouvements de population sur la liste électorale de leur circonscription ; - le quatrième questionnaire (D) porte sur les cartes d’électeurs non retirées ; - le Cinquième questionnaire (E) porte sur la prise en compte des listes électorales remontées des Fokontany vers les Centres Informatiques de District (CID) ; - le sixième questionnaire (F) porte sur les conditions de travail des CID ; - Le septième questionnaire (G) concerne l’archivage des données du fichier électoral ; - Le huitième questionnaire (H) décrit les modalités de mise à jour du leur registre de recensement du Fokontany.

L’examen du fichier électoral (questionnaire A) a pour objectif : • une description de la population inscrite (notamment par sexe et âge) ; • une répartition spatiale des inscrits ; • l’établissement de la carte électorale, c’est-à-dire de la répartition spatiale des bureaux de vote ; • une compréhension des probables inscriptions multiples (causes, mode de suppression) ;présence de décédés : quand et où a eu lieu le décès, dans quels cas la liste n’est pas actualisée ; personnes ayant déménagé ;personnes inconnues par le chef de Fokontany (erreur de saisie ou autre cause) ; • une estimation des inscriptions multiples probables (malgré des différences sur certaines variables) ; • le rapprochement de la population inscrite à la population majeure malgache, résidant à Madagascar : par sexe, âge et lieu de résidence ; • le croisement de la carte électorale, avec les listes électorales, et la population électorale (réduite des éventuelles inscriptions multiples).

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Informations recueillies auprès de la population (questionnaire B) Cette enquête vise à évaluer la couverture du fichier électoral • Population sans carte d’électeur • Difficultés invoquées par la population pour ne pas avoir de carte d’électeur • Difficultés invoquées par le chef de Fokontany expliquant que sa population n’ait pas de carte d’électeur • Les caractéristiques des zonesoù la population a de grandes difficultés pour obtenir sa carte d’électeur.

Informations issues du questionnaire D Ce questionnaire concerne les cartes d’électeur non retirées.Il s’adresse aux chefs de Fokontany pour les cartes restées au Fokontany et au chef de district pour les cartes ont été remises au District. Les chefs de Fokontany se sont entretenus avec les superviseurs et enquêteurs sur les cartes d’électeurs non- distribuées. Des décomptes ont été effectués, afin de rechercher s’il s’agissait de sous-populations particulières (décédés, erreurs de localisation de l’électeur, cartes non retirées car comportant des erreurs de saisie).

Les raisons de ce non-retrait, avec la description de la population n’ayant pas retiré sa carte d’électeur ainsi qu’une vérification de l’adéquation entre le lieu d’inscription électorale et le lieu de mise à disposition de la carte : les cartes non-distribuées sont-elles bien destinées aux personnes résidant dans ce Fokontany, erreur lors de l’enregistrement informatisé, lors de la distribution des lots de cartes d’électeurs, etc.

Informations recueillies à partir des questionnaires C, E, F, G Ces questionnaires ont pour finalité l’analyse des circuits de l’information, les éléments de blocage, et les modalités d’archivage. Les chefs de Fokontany se sont entretenus avec les superviseurs et enquêteurs sur les mouvements de population survenus dans leur Fokontany depuis la « refonte de 2012/2013 ». Ces informations permettent de comprendre des situations spécifiques à des Fokontany où la population recherchée n’est plus présente. Les questionnaires E et F complètent les enquêtes menées auprès de la population (questionnaire B) et auprès des chefs de Fokontany (questionnaire C) en charge d’établir la liste électorale de leur Fokontany. Le questionnaire E interroge les Centres Informatiques de District(CID) sur les listes fournies ou non, et dans quels délais, par les Fokontary. Ce questionnaire vise à faire le point, avec les chefs de CID, sur les cahiers des Fokontany reçus pour faire la mise à jour de la liste électorale arrêtée au 15 avril 2015. Ainsi, une proportion de cahiers de Fokontany arrivés dans les temps au niveau du CID peut être estimée, et une évaluation du temps nécessaire aux CID pour réaliser la mise à jour évaluée. Il s’agit de déterminer si les CID ont (eu) suffisamment de temps pour intégrer dans la base de données les mises à jour demandées par les Fokontany.

Le questionnaire F fait le point sur les capacités techniques des CID à réaliser le travail de mise à jour des listes électorales. Ce questionnaire vise essentiellement à faire le point avec les chefs de CID et les Présidents de CED sur l’environnement de travail permettant la mise à jour de la liste électorale : local de travail et outils informatiques disponibles.

Le questionnaire G concerne l’archivage des documents électoraux. Ce questionnaire vise essentiellement à faire le point avec les chefs de CID et les Présidents de CED sur l’environnement de travail permettant la mise à jour des listes électorales : local de travail et outils informatiques disponibles. Cet archivage garantit et protège les droits des citoyens. L’enquête à partir de ce questionnaire concerne : la qualité de l’archivage, la capacité de l’administration à être à la hauteur des attentes administratives, la durabilité du système actuellement en place ; il s’appuie sur les instructions de la CENI-T pour l’archivage au niveau des commissions de district (CID).

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Quelle est la situation de l’archivage des documents au niveau des CED situés dans les chefs-lieux de région dans lesquelles l’enquête de terrain auprès de la population a eu lieu : documents conservés et organisation des documents au niveau de CED. Les CED collectent les listes mères établies au niveau des Fokontany (Art. 10 du Code Electoral), de l’ensemble de leur district. Selon les informations collectées auprès de 10 CED classent les documents par commune, et dans chaque commune ordonnent les documents de Fokontany par ordre alphabétique. Certains conservent les Procès-verbaux de réception et de transmission de documents, afin de pouvoir se référer à ces documents en cas de contestation. Dans d’autres districts, les documents sont entassés pêle-mêle.

Questionnaire H a pour objectif de saisir les modalités de mise à jour du registre de population (parcellaire) Mode de travail des chefs de Fokontany pour mettre à jour leur registre de recensement de Fokontany, et sur leur contribution à la mise à jour de la liste mère (électorale). Ce questionnaire vise essentiellement à faire le point avec les chefs de CID et les Présidents de CED sur l’environnement de travail permettant la mise à jour des listes électorales : local de travail et outils informatiques disponibles.

De nombreux résultats de cet audit se réfèrent aux résultats de l’enquête 2015 par sondage auprès de la population, avec des résultats pour la population totale mais aussi des estimations au niveau provincial. Aussi a-t-il paru opportun de rappeler l’organisation administrative de Madagascar.

Organisation administrative de Madagascar La plus petite entité administrative est le Fokontany, équivalent de village, hameau ou quartier, il y en a actuellement 17 544 ; les « Fokontany sont regroupés en « Kaominina » équivalent d’une commune (ou d’un regroupement de communes) ou d’un canton ; il y en a 1549; les Kaominina sont regroupés en 119 districts, les districts regroupés en 22 régions, les faritra, constituées par subdivision des 6 (anciennes) provinces.

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B. METHODE D’ECHANTILLONNAGE DES ENQUETES

Echantillonnage stratifié – Questionnaires A, B, C, D Ø Provinces (6) Les 6 provinces sont retenues. Ø Tirage des régions (12) – environ 2 régions par Province Critères retenus pour le tirage : niveau d’accessibilité du fait de l’enclavement, du fait des risques sociaux et climatiques Ø Tirage des districts (24) Pas de contrainte de proximité ou d’éloignement entre les districts retenus. Critères retenus pour le tirage : proportion de femmes inscrites et niveau de ruralité Ø Tirage des 2 communes par district (48 communes) Critères retenus pour le tirage : hasard, avec vérification de la capacité géographique des équipes à se rendre sur les lieux Ø Tirage des 2 Fokontany par commune (96 Fokontany) (Questionnaires C, D) Critères retenus pour le tirage : hasard, mais diversité d’effectif de population sur l’ensemble des 96 Fokontany tirés sur Madagascar (de faible taille, taille moyenne à taille élevée) Les deux Fokontany d’une même commune ont été tirés à proximité de moins d’une demi- journée de route entre les deux, afin que le superviseur puisse se rendre et superviser les travaux des 2 Fokontany chaque jour. Ø Fokontany A : Tirage des inscrits (questionnaire A) Critères retenus pour le tirage : hasard, mais inscrits dans un même Bureau de vote, pour assurer une cohésion géographique des lieux de résidence, et donc limiter la zone de déplacement des enquêteurs. Organisation de la liste du BV par liste alphabétique des noms de famille, puis sélection du pas pour tirer 25 inscrits dans un BV du Fokontany. Ø Fokontany B : Tirage des individus majeurs résidant à Madagascar (questionnaire B) Mode de tirage : un secteur du Fokontany avec un pas de tirage des ménages pour parvenir à tirer 50 ménages, et à enquêter environ 50 personnes par Fokontany. (méthodologie détaillée dans le guide de l’enquêteur et du superviseur)

Les questionnaires E et F ont été administrés dans tous les Centres Informatiques de District (CID)

Le questionnaire G, concernant l’Archivage, a été administré dans les CID

Le questionnaire H, relatif à la mise à jour du registre de population, a été administré dans les CID

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1- LIEUX D’ENQUETE -ADMINISTRATION DES QUESTIONNAIRES A C D OU B C D

Nb de Nb de Taux de communes communes Fokontany Fokontany Région District communes rurales urbaines Commune Enquêté Enquêté rurales dans dans Q A Q B échantillon l’échantillon Alaotra- Ilafy Mahatsara Mangabe Ambatondrazaka 3 1 1 mangoro Manakambahiny Sahamalaza Anosivola Alaotra- Ampandroantraka Ampasimaneva Ampandroantraka Anosibe an'ala 4 2 0 mangoro Ampasimaneva Ampasimaneva Manarintsoa II Antananarivo- Ambohijanaka Soaranokely Ankadivola Analamanga 4 2 0 atsimondrano Ampitatafika Malaza Ambohibary Alarobia Antanetibe Ankadimbazimba A/tomanga Analamanga Manjakandriana 3 1 1 Manjakandriana Lohomby Anjozoro Est Mantasoa C U Fénérive-Est Andranofeno Amparatanana Analanjirofo Fenerive est 3 1 1 Mahambo Mahadilo Ambodivoanio Morafeno Tanambao Morafeno Analanjirofo Maroantsetra 3 1 1 Voloina Mahasoa Vodivohitra Atsimo- Ambalahonko Ambalahonko Ambolikapiky Ampanihy ouest 3 1 1 andrefana Ankatafa Ankatafa Amporaha Atsimo- C U Antsiranana Morafeno Cité ouvrière Morombe 3 1 1 andrefana C U Antsiranana SCAMA Grand Pavois Begogo Atsimo- Ranotsara Nord Mandabe Farafangana 3 1 1 Ranotsara Nord atsinanana Iakora Iakora Tainakanga Atsimo- Ambatolahy Ambatolahy Kibanivato Midongy sud 4 2 0 atsinanana C U Ihosy Fanjakamandroso Tanambao Bemarivo Ambalarano Ambalavary Diana Ambanja 2 1 1 Sarodrano et Sarodrano Ankilitoka Ambonaratelo Andranovao Andranovao Manapape Diana Antsiranana i 1 0 2 Maintirano Mangotroky Marodoka Beroboka Belamoty Berobaka Ihorombe Iakora 4 2 0 Tsimafana Kiboy Tsimafana Bemanonga Tanambao Bemanonga Ihorombe Ihosy 3 1 1 Morafeno Marofototra C U Morondava Betania Nosikely Ambodiapana Bemololo Andriana Melaky Ambatomainty 4 2 0 Marotolana Marotolana Marofamara est Antsoha Antsoha Antsahameloka Melaky Maintirano 3 1 1 Mandritsara Antsahabe Maroamboka Mahatsara Mahatsara Belo sur Farafangana Menabe 4 2 0 Atsimo Avaratra tsiribihina Tangainony Vohibitro Marozano Ivondro Ankazovelo Marozano Menabe Morondava 2 1 1 Ankazovelo Maliorano Bevao Marovovo Amborompotsy Antanimavo Ankazoabo Sofia Bealanana 4 2 0 Ampanihy Ouest Besakoa Sud Gorogoda Ambahikily Tsianihy Soavary Sofia Mandritsara 3 1 1 C U Morombe Ambohitse Avaradrova Ambatomiady Ambatomiady Ambohibary Vakinankaratra Antanifotsy 4 2 0 Ampitatafika Masoandro Ampitatafika C U Antsirabe Ampatana 3A Vakinankaratra Antsirabe i 1 0 2 Mahazoarivo C U Antsirabe Miaramasoandro Nord Vatovavy- Ambahy Fenoarivo Ambahy Nosy varika 4 2 0 fitovinany Andara Andara Maintimbato Vatovavy- Vohindava Vohindava Vohitramba Vohipeno 3 1 1 fitovinany Vohipeno Ambolosy Maromby Total 31 17

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2- CARTOGRAPHIE DES DISTRICTS ENQUETES (QUETIONNAIRES A, B, C, D)

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3- QUESTIONNAIRES ADMINISTRES PAR ENTITE GEOGRAPHIQUE

Tableau : Fokontany enquêtés avec nombre et type de questionnaires administrés (questionnaires A B C D)

Questionnaires Régions Districts Communes Fokontany A B C D Ambohibary 50 1 1 Ampitatafika Malaza 25 1 1 Atsimondrano Ankadivola 50 1 1 Ambohijanaka Soaranokely 25 1 1 Analamanga Ankadimbazimba 51 1 1 Alarobia A/tomanga Antanetibe 25 1 1 Manjakandriana Anjozoro Est 51 1 1 Mantasoa Lohomby 25 1 1 Ampatana 25 1 1 (3A) Antsirabe Afovoany 52 1 1 Antsirabe I C U Antsirabe Atsinanana Mahazoarivo Nord 25 1 1 Vakinankaratra Miaramasoandro 58 1 1 Ampitatafika 55 1 1 Ampitatafika Masoandro 25 1 1 Antanifotsy Ambatomiady 25 1 1 Ambatomiady Ambohibary 39 1 1 Cité ouvrière 50 1 1 C U Antsiranana Morafeno 25 1 1 Antsiranana I SCAMA 25 1 1 C U Antsiranana Grand Pavois 50 1 1 DIANA Ambalahonko 25 1 1 Ambalahonko Ambolikapiky 50 1 1 Ambanja Ankatafa 25 1 1 Ankatafa Amporaha 50 1 1 Tanambao 50 1 1 C U Ihosy Fanjakamandroso 26 1 1 Ihosy Ambatolahy 25 1 1 Ambatolahy Kibanivato 50 1 1 Ihorombe Iakora 26 1 1 Iakora Tainakanga 50 1 1 Iakora Ranotsara Nord 25 1 1 Ranotsara Nord Mandabe 50 1 1 Mahatsara Atsimo 25 1 1 Farafangana Mahatsara Avaratra 51 1 1 Sud-Est Farafangana Marozano 50 1 1 Tangainony Vohibitro 26 1 1 Bevao 25 1 1 Maliorano Marovovo 50 1 1 Atsimo Atsinanana Midongy du Sud Ankazovelo 25 1 1 Ankazovelo Voanana 50 1 1 Maromby 50 1 1 Vohipeno Ambolosy 25 1 1 Vohipeno Vohindava 25 1 1 Vohindava Vohitramba 50 1 1 Vatov/Fitov Ambahy 53 1 1 Ambahy Fenoarivo 26 1 1 Nosy Varika Andara 26 1 1 Andara Maintimbato 54 1 1 Marodoka 50 1 1 Maintirano Mangotroky 25 1 1 Maintirano Manapape (QA) 50 1 1 Andranovao Andranovao 25 1 1 Melaky Ambalarano 25 1 1 Bemarivo Ambalavary 50 1 1 Ambatomainty Ambonaratelo 25 1 1 Sarodrano Ankilitoka 50 1 1 Andriana 51 1 1 Sofia Bealanana Ambodiapana Bemololo 25 1 1

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Marotolana 25 1 1 Marotolana Marofamara Est 50 1 1 Maroamboka 50 1 1 Mandritsara Antsahabe 25 1 1 Mandritsara Antsoha 25 1 1 Antsoha Antsahameloka 50 1 1 Mahatsara 25 1 1 Ilafy Mangabe 50 1 1 Ambatondrazaka Anosivola 50 1 1 Manakambahiny Sahamalaza 26 1 1 Alaot/Mangoro Ampasimaneva 25 1 1 Ampandroantraka Ampandroantraka 40 1 1 Anosibe an'Ala Manarintsoa II 40 1 1 Ampasimaneva Ampasimaneva 25 1 1 Andranofeno 25 1 1 C U Fénérive-Est Amparatanana 62 1 1 Fénérive-Est Ambodivoanio 50 1 1 Mahambo Mahadilo 25 1 1 Analanjirofo Mahasoa 25 1 1 Voloina Vodivohitra 50 1 1 Maroantsetra Morafeno 50 1 1 Morafeno Tanambao 25 1 1 Ambohitse 25 1 1 C U Morombe Avaradrova 50 1 1 Morombe Tanandava Station Soavary 50 1 1 Ambahikily Tsianihy 25 1 1 Atsimo Andrefana Gorogoda 50 1 1 Ampanihy Ouest Besakoa Sud 25 1 1 Ampanihy Ouest Antanimavo 25 1 1 Amborompotsy Ankazoabo 50 1 1 Betania 26 1 1 C U Morondava Nosikely 50 1 1 Morondava Bemanonga Morafeno 25 1 1 Menabe Bemanonga Tanambao Marofototra 50 1 1

Tsimafana 50 1 1 Tsimafana Kiboy 24 1 1 Belo/Tsiribihina Berobaka 50 1 1 Beroboka Belamoty 26 1 1 12 Régions 24 Districts 49 Communes 96Fokontany 1207 2407 96 96

Les questionnaires A, B, C, D ont été administrés selon une méthode par sondage.

Nombre total de questionnaires remplis

Nb de Type de questionnaire questionnaires remplis Questionnaire A 1 207 Questionnaire B 4 814 Questionnaire C 96 Questionnaire D 96 Questionnaire E 96 (un par Centre Informatiques de District – 119 centres) Questionnaire F 96 (un par Centre Informatique de District) – 119 centres) Questionnaire G - Archivage (un par Centre Informatique 80 de District) – 119 centres) Questionnaire H - Mise à jour du registre de population(Fokontany enquêtés et contactés par téléphone 45 après opération de terrain

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IV - REVUE INFORMATIQUE

La partie informatique de l’audit porte sur l’étude du fichier électoral informatisé ainsi que sur les ressources mises en place par la CENI-T, tant au niveau national que dans les districts et les régions. Néanmoins, la collecte initiale des informations contenues dans le fichier électoral est faite manuellement, aussi cet aspect est-il d’abord examiné avant de passer à la partie informatique proprement dite.

Le compte-rendu de la collecte manuelle des données s’appuie sur les informations recueillies à partir du questionnaire F passé auprès des chefs de Fokontany qui sont à la source du registre de population.

Par ailleurs les données informatisées transmises dans le cadre de cet audit concernent vingt districts sur les 119. Les résultats de l’examen du fichier électoral portent uniquement sur ces vingt districts.

Cinq thèmes ont été retenus : - Historique de l’informatisation du fichier électoral - Les listes manuscrites - L’analyse des numéros de carte d’identité - L’estimation des doublons et des inscriptions multiples - Le matériel informatique - Le logiciel de saisie.

A. HISTORIQUE DE L’INFORMATISATION DU FICHIER ELECTORAL

Depuis 2006, Madagascar a opté pour l’élaboration d’une liste électorale informatisée dénommé LENIM (Liste Electoral Informatisée Malgache) pour renforcer la fiabilité du système électoral malgache. En 2010, le Système intégré de gestion des élections à Madagascar (SIGEM) est créé pour préparer le référendum. En 2013 la version améliorée du premier SIGEM devient le SIGEM 2013. En 2014, la CENI-T conçoit le SIGLE (Système Informatique de Gestion de la Liste Electorale).

Le Centre National de Traitement des Données Informatiques (CNTDI) est opérationnel depuis la fin avril 2013, avec la mise en réseau à l’aide d’équipements informatiques modernes qui utilise le système CISCO. Le CNTDI est installé dans un nouveau bâtiment. Les centres de traitement informatiques des données (CID) sont équipés de 123 serveurs, 53 groupes électrogènes de 10 KVA, de 22 imprimantes TALLY pour la saisie des données du fichier électoral. Le suivi de ces dotations en matériel informatique par le bureau central du CNTDI est vivement souhaité et recommandé. Ces matériels peuvent être endommagés ou défectueux, ils doivent être régulièrement entretenus. Et, si les locaux du CNTDI sont modernes, ce n’est pas toujours le cas dans les districts, parfois les « bureaux » du centre informatisé du district se situent dans la demeure même du chef CID.

RECOMMANDATION Le transfert des données par l’utilisation d’un accès Internet à très haut débit comme le VSAT est souhaitable au niveau de tous les districts. Des dotations en locaux et matériel, notamment à l’échelon du district, ainsi que l’entretien régulier des matériels sont vivement recommandés.

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B. LES LISTES MANUSCRITES

CONSTAT Les Présidents de Fokontany avec les Agents électoraux établissent les listes électorales à partir des registres de population. De ces registres, établis à la main par les Présidents de Fokontany, sont extraites des listes de personnes majeures susceptibles d’être électeur. La liste des majeurs est ensuite dactylographiée, puis transmise au District qui a en charge la saisie informatique. L’ensemble des listes électorales des Fokontany d’un District collectées constituent la liste mère du district. Les listes mères des districts de la région constituent la liste mère de la région, et, dernier échelon, les listes mères régionales donnent la liste électorale nationale.

Les listes des majeurs des Fokontany d’un district sont saisies dans le Centre Informatique du District (CDI). Chaque CDI procède alors à une série de contrôles informatiques, en vue de supprimer les doublons et de repérer les erreurs patentes. Le logiciel de saisie permet le repérage des doublons. Les contrôles prioritaires concernent le nom, le numéro de carte nationale d’identité et la filiation. Théoriquement, après la découverte d’anomalies dans la liste mère, le responsable du CID doit s’adresser au responsable de la liste électorale du district (CED) qui a son tour renvoie auprès des Fokontany. Les Présidents de Fokontany recherchent des informations complémentaires et effectuent d’éventuelles corrections ou modifications de la liste mère qui sont ensuite retournées au District. Dans la pratique, faute de moyens financiers, les anomalies sont traitées dans le CID-même et sont classées dans des tables d’anomalies. Les personnes listées dans ces tables peuvent participer aux élections et seront réinscrites dans la liste mère quand les informations erronées ou manquantes seront corrigées ou complétées.

La liste informatisée de chaque CDI est ensuite envoyée au Centre National de Traitement informatique. Théoriquement, la transmission est faite par courrier électronique. Dans la pratique, faute de crédits, de matériels ou de connexion Internet, les CID envoient les listes au Centre National par d’autres moyens, notamment les taxis-brousse.

ANALYSE L’extraction et la transcription des informations manuscrites sont reportées sur les fiches de recensement électoral (FRE), avec des listes d’ajouts et de radiations. Ces manipulations à partir de liste plus ou moins bien écrites conduisent à de nombreuses erreurs de saisie, voire à des omissions. Le cheminement de l’information depuis le registre de population jusqu’au Centre national de traitement informatique est parsemé d’embûches : - les informations de base d’abord manuscrites, puis dactylographiées : sont-elles vérifiées, relues, corrigées ? - en cas d’anomalie avérée lors de la saisie informatique, le CID constitue une table d’anomalies et/ou effectue lui-même la correction ; les aller- retours du CID vers le centre électoral de district puis le Fokontany sont inexistants/insuffisants ; - la transmission des données du CDI au centre national est effectuée dans la plupart des cas avec des moyens de fortune. CONCLUSION Point fort Les Présidents de Fokontany connaissent la population de leur juridiction, atout majeur pour éviter les oublis et radier les électeurs partis ou décédés.

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Points négatifs La qualité des listes manuelles plus ou moins lisibles ; les modalités de transmission à chaque échelon.

RECOMMANDATION - Assister ou aider les Présidents de Fokontany lors de la confection de la liste mère de leur Fokontany pour que l’information de base soit de meilleure qualité ; - Intensifier les vérifications au niveau du Fokontany, avant l’envoi au CDI ; - Envisager des moyens modernes plus rapides et plus efficaces de transmission des fichiers informatisés ; - Doter les centres électoraux de district et les centres informatiques de district de plus de moyens en personnel, notamment pour vérifier et assainir les listes mères successives.

C. NUMEROS DE CARTES NATIONALES D’IDENTITE (CNI)

CONSTAT Il relève de l’autorité de la commune d’attribuer une carte d’identité nationale à un citoyen malagasy. La carte d’identité nationale malagasy est composée de 12 chiffres. Ce numéro, en principe unique, est l’assemblage des trois codes administratifs : l’ancienne province, le district, la commune (cinq chiffres), du sexe (1 chiffre) et un nombre séquentiel sur six positions attribué à chaque nouveau détenteur d’une carte d’identité dans la commune (la commune elle-même est un regroupement de Fokontany). L’attribution d’un numéro de CIN doit suivre la composition initialement prédéfinie par le Ministère de l’Intérieur, des formations sur la confection de ce numéro sont dispensées aux responsables de ce travail dans les communes. Pour évaluer les doublons dans le fichier électoral, avec les critères de la CENIT, il aurait fallu disposer d’une base de données avec les mêmes critères que la CENIT : le numéro CIN, la date de naissance, la filiation, le lieu de résidence, le sexe et la commune de résidence (ces deux dernières informations déjà contenues dans le numéro de CNI auraient pu être comparées, elles n’ont pas été fournies. De plus, comme cela a déjà été souligné, seules les données de vingt districts sur les 119 de Madagascar ont été fournies. Ces vingt districts représentent à peu près un million d’électeurs sur les 8,5 millions inscrits.

ANALYSE Le tableau qui suit présente le nombre de doublons observés dans le fichier électoral des vingt districts appartenant aux six provinces. Au total près de 6% des numéros de CIN ont au moins un doublon, voire plus. En effet, sur près d’un million d’électeurs, 3 000 ont un numéro identique au moins trois fois, ce qui signifie que pour trois mille électeurs il n’y a « que » mille numéros de carte d’identité, et même un peu moins. Le tout est de savoir s’il s’agit des mêmes individus ou d’erreurs sur le numéro de carte d’identité. Pour les seuls doublons, la majorité des « multiples », 27 000 numéros sont dupliqués, mais on ne sait affirmer pour autant qu’il s’agit de « vrais » doublons, c’est-à-dire d’électeurs inscrits deux fois ou bien de 54 000 électeurs (différents). Donc, a priori on ne peut savoir s’il s’agit de doublons (un même électeur inscrit deux fois) ou d’erreur de numéros de carte d’identité, ou encore les deux à la fois : et des électeurs inscrits deux fois et des duplications erronées du numéro de carte d’identité.

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Inscriptions multiples dans le fichier électoral

nombre % Pas de doublon 936 990 94,26 2 numéros CIN identiques 54 124 5,44 3 numéros CIN identiques 2 739 0,28 4 numéros CIN identiques 152 0,02

5 numéros CIN identiques 25 0

Total 994 030 100,00

Source : CNTDI - vingt districts répartis dans les 6 provinces

Répartition des inscriptions multiples selon les districts regroupés dans leur région Pas de Régions 2 n° idem 3 n° idem 4 n° idem 5 n° idem Total doublon ALAOTRA-MANGORO 32 749 1 779 56 0 0 34 584 ANALAMANGA 63 705 1 793 37 0 0 65 535 ANALANJIROFO 125 706 5 180 179 4 1 131 070 ATSIMO-ANDREFANA 37 025 2 031 106 0 0 39 162 ATSIMO-ATSINANANA 74 332 5 993 322 29 5 80 681 DIANA 109 496 6 116 282 15 4 115 913 IHOROMBE 73 635 5 988 424 31 1 80 079 MELAKY 43 093 3 663 193 16 5 46 970 MENABE 88 956 5 978 364 18 3 95 319 SOFIA 62 219 3 211 98 6 1 65 535 VAKINANKARATRA 126 647 4 316 105 2 0 131 070 VATOVAVY-FITOVINANY 99 427 8 076 573 31 5 108 112 Total 936 990 54 124 2 739 152 25 994 030 Source : CNTDI - vingt districts répartis dans les 6 provinces

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% PROVINCE Région Pas de doublon Total AVEC DOUBLON ANTANANARIVO ANALAMANGA 63 705 65 535 2,79 VAKINANKARATRA 126 647 131 070 3,37

ANTSIRANANA DIANA 109 496 115 913 5,54

FIANARANTSOA ATSIMO-ATSINANANA 74 332 80 681 7,87 IHOROMBE 73 635 80 079 8,05 VATOVAVY- FITOVINANY 99 427 108 112 8,03

MAHAJANGA MELAKY 43 093 46 970 8,25 SOFIA 62 219 65 535 5,06

TOAMASINA ALAOTRA-MANGORO 32 749 34 584 5,31 ANALANJIROFO 125 706 131 070 4,09

TOLIARA ATSIMO-ANDREFANA 37 025 39 162 5,46 MENABE 88 956 95 319 6,68

Ensemble Total 936 990 994 030 5,74 Source : CNTDI - vingt districts répartis dans les 6 provinces

Un essai d’analyse des inscriptions multiples à partir du fichier des vingt districts fait ressortir des écarts autour de la moyenne selon la province. Les inscriptions multiples sont relativement moins nombreuses dans la province de Antananarivo (entre 2 et 4%), beaucoup plus fréquentes dans la province de Fianarantsoa, ou encore dans les districts analysés de la région de Mélaky (entre 7 et 9%). Il conviendrait de mener plus d’investigations pour comprendre ce qui motive, non seulement les inscriptions multiples, mais leur disparité selon les districts/régions/provinces.

Pour tenter d’éclaircir en partie ce point, les dates de naissance ont été rapprochées du numéro de la carte d’identité. En ajoutant au numéro de CIN, la date de naissance. Il s’avère que 3% des inscrits ont à la fois des numéros de CIN et des dates de naissance identiques. Il semblerait donc que le nombre de doublons (un électeur inscrit deux fois) soit moitié moins important, (3% et non plus 6) encore faudrait-il s’assurer qu’il n’y ait pas d’erreur sur les dates de naissance de ces faux doublons. A priori, le risque est faible. Il s’agirait donc dans 3% des cas de vrais doublons (électeurs inscrits deux fois) et de 3% d’erreur sur le numéro de carte d’identité. Compte tenu des modalités de transcription (cf. ce qui a été dit au sujet de la succession des listes mères), ce pourcentage d’erreur est « normal » s’agissant de transcriptions manuscrites.

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Répartition des inscrits selon le nombre d’enregistrement multiple avec même n°de CNI et date de naissance identique ou non

Degré de doublon nombre %

Pas de doublon 967 394 97,32

2 numéros CNI identique 25 542 2,57 3 numéros CNI identique 1 056 0,11 4 numéros CNI identique 28 0 5 numéros CNI identique 10 0 Total 994 030 100,00

Source : CNTDI - vingt districts répartis dans les 6 provinces

Concernant le sexe, la saisie dans la base de la CNTDI présente quelques anomalies comme le montre le tableau qui suit. Afin qu’une comparaison entre la variable sexe saisie et la valeur attribuée au sexe à la 6ème position du numéro CNI, la variable a deux modalités 1 pour les hommes, 2 pour les femmes. Dans le fichier électoral analysé les modalités de 0 à 9 sont renseignées.

Répartition des inscrits selon la modalité enregistrée à la variable « sexe »

Sexe nombre

0 279 1 542 035 2 451 347 3 60 4 47 5 48 6 27

7 52

8 45

9 60

Total 994 000 Source : CNTDI - vingt districts répartis dans les 6 provinces

Quelques numéros du CNI aussi sont incomplets, au lieu d’avoir 12 chiffres, 25 cas dans le fichier étudié ont 10 ou de 11 caractères.

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CONCLUSION Certaines erreurs sont facilement identifiables, il est donc envisageable de les réduire aisément : une ligne d’instructions dans le logiciel d’enregistrement devrait suffire. Ceci ne vaut pas pour autant comme correction, mais uniquement comme repérage d’une erreur. Les migrations sont l’une des causes des inscriptions multiples. Point fort Même saisis manuellement, près de 97% des numéros de CIN sont (probablement) corrects, ceci serait à affiner avec le fichier électoral complet.

RECOMMANDATION - Du point de vue strictement informatique, la recommandation serait d’adjoindre au numéro de la carte d’identité une clé de contrôle (à l’identique de clé du numéro de sécurité sociale ou de la clé de chaque numéro de compte bancaire ou de carte bancaire), ainsi lors de l’enregistrement d’un numéro de carte d’identité erroné, le logiciel bloquerait la saisie. - Quelques modifications mineures du logiciel informatique permettraient de bloquer l’enregistrement d’un doublon (vrai ou faux doublon : un vrai doublon est un même électeur inscrit deux fois (ou plus), dans les autres cas il s’agit d’erreur relative à un électeur ou des électeurs différents. - L’ensemble du fichier électoral serait à étudier dans sa totalité, l’analyse d’une vingtaine de districts n’est pas suffisante, notamment pour mesurer les inscriptions multiples résultant des migrations. - Un individu qui s’inscrit sur le registre d’un nouveau Fokontany devrait présenter un certificat de radiation du registre du Fokontany de départ

D. LE MATERIEL

CONSTAT Afin de connaître l’état des lieux dans les CIR et CID concernant le matériel informatique, une fiche d’inventaire a été envoyée dans chaque district.

Le contenu du fiche d’inventaire comprend le nombre d’ordinateurs, d’imprimantes, de serveurs et enfin les routeurs existant dans le site, selon leur état de marche.

Sur les 119 fiches d’inventaire remises dans les Districts, seules 45 ont été remplies et traitées.

ORDINATEURS Sur près de six cents ordinateurs existant dans ces 45 districts, un peu plus de quatre cents fonctionnent, soit deux ordinateurs sur trois ; les pannes ne concernent pratiquement pas le logiciel (un sur cent), toutes les autres pannes sont des pannes du matériel.

Il n’y a semble-t-il aucun district sans aucun ordinateur en fonctionnement, mais il arrive qu’il n’y en ait qu’un ou deux en fonctionnement.

Sur les 45 districts qui ont répondu au questionnaire, il y a quatre districts dans lesquels tous les ordinateurs fonctionnent.

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IMPRIMANTES La situation est pour les imprimantes est différente : sur les 142 imprimantes réparties dans les districts pour lesquels nous avons obtenu de l’information, une sur deux fonctionne, une sur deux est en panne. Toujours des problèmes matériels. Dans certains districts toutes les imprimantes sont en panne.

Sur les 45 districts qui ont remplis le questionnaire, six ont déclaré n’avoir aucune imprimante ; et, dans six sur les 39 restants, aucune imprimante n’est en état de marche.

MATERIEL DE TRANSMISSION DES DONNEES Pour ce qui est de ce type de matériel : les serveurs et les routeurs, une centaine de serveurs et un peu moins de routeurs, neuf sur dix fonctionnent correctement.

CONCLUSION Une grande partie du matériel en place n’est pas en bon état : une imprimante sur deux est en panne, un ordinateur sur trois est en panne. Dans plusieurs districts il n’y a aucune imprimante. Seuls les serveurs sont à peu près tous en état de fonctionnement (9 sur 10).

RECOMMANDATION Entretenir le matériel ; doter chaque district de « consommables » en quantité suffisante (toner, papier) ; faire appel à des techniciens tant pour l’entretien des ordinateurs et les imprimantes que pour le fonctionnement du matériel de transmission.

Tableau des ordinateurs (45 districts répartis dans les six provinces) 2015 Nombre Nombre Total dans le ordinateurs ordinateurs district en marche en panne

ANTANANARIVO 112 37 149 ANTSIRANA 28 5 33 FIANARANTSOA 55 48 103 MAHAJANGA 91 22 113 TOAMASINA 66 40 106 TOLIARA 64 25 89 416 177 593

Tableau des imprimantes (45 districts répartis dans les six provinces) 2015 Nombre Nombre Total dans le imprimantes imprimantes district en marche en panne ANTANANARIVO 19 7 26 ANTSIRANA 5 5 10 FIANARANTSOA 15 10 25 MAHAJANGA 19 27 46 TOAMASINA 6 12 18 TOLIARA 7 10 17 71 71 142

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E. LE LOGICIEL DE SAISIE

DESCRIPTION

Un logiciel de saisie est un programme informatique créé à partir d’un langage de programmation informatique, d’une part pour faciliter l’entrée des données recueillies sur des documents préalablement préparés dans ce sens, d’autre part pour détecter les anomalies comme les champs vides, les incohérences entre les réponses, et les doublons. Divers rapports et états peuvent être générés et imprimés à partir de ce logiciel.

ANALYSE Depuis la création de la liste électorale informatisée en 2006, Madagascar a toujours essayé d’améliorer le logiciel de saisie de la liste électorale en adoptant (ou adaptant) un nouveau logiciel, et ce pratiquement à chaque élection (la LENIM en 2006, le SIGEM en 2010 et le SIGLE en 2014). Ceci dans le but de réduire les imperfections ou anomalies décelées lors des élections précédentes. Le CNTDI a opté pour l’utilisation de l’application Web PHP-MySQL pour concevoir le SIGLE. Une application Web PHP-MySQL est en fait une interface de programme de saisie ou un site Web conçu avec PHP, un langage de programmation informatique actuellement très utilisé par les informaticiens. La plateforme MySQL est un système de gestion de données Web. L’association de ces deux langages de programmation donne un outil de travail très fiable en termes de traitement et de gestion des données. En manipulant le SIGLE, divers menus s’ouvrent en arborescence ; la manipulation est intuitive. Il n’est pas dans notre propos de développer le contenu technique du logiciel, si ce n’est pour souligner son efficacité ; à titre informatif, une capture d’écran a été faite :

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CONCLUSION En conclusion, le logiciel actuel est simple à manipuler et nécessite peu de temps pour former les agents en charge de la saisie. Ceci est très important, plus le logiciel de saisi est simple, moins il nécessite une connaissance avancée en informatique pour entrer les données, et plus l’apprentissage et la manipulation sont aisées, ce qui réduit les erreurs et augmente la rapidité de saisie.

Points positifs et points négatifs Le SIGLE est un système très complet pour le traitement des données électorales, qu’il s’agisse de l’impression des cartes d’électeur, de la liste électorale, de la préparation des listes électorales par bureau de vote lors d’une élection. Au niveau central national, les infrastructures informatiques sont entretenues et sécurisées ; au niveau du district et de la région, ces matériels devraient aussi l’être en fournissant des locaux fixes et officiels pour chaque centre de district et chaque centre régional

RECOMMANDATIONS Le SIGLE est outil de saisie de qualité qui pourrait certes être amélioré, mais une saisie de données ne sera optimale que si les opérations en amont sont correctement menées : remplissage des bordereaux de saisie, vérification et le contrôle des données recueillies. Des modalités pratiques des anomalies repérées lors de la saisie informatique devraient être définies, pour cela, il faut à la fois du personnel, des moyens financiers, du matériel, des locaux convenables et une réelle volonté politique.

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V -REVUE DEMOGRAPHIQUE

Cette revue présente une analyse de la population électorale fondée essentiellement sur le fichier électoral et les enquêtes de juin 2015. Ces enquêtes permettent d’estimer le niveau de sous-inscription et de distinguer les populations les plus concernées. Les principaux résultats sont les suivants : • Population par sexe et âge (confrontation du fichier des inscrits avec la population électorale malgache) • Répartition par âge de la population inscrite dur le fichier électoral (2012 – 2015) • Répartition géographique de la population sur la liste électorale, taux d’inscription • Présence/absence des femmes sur la liste électorale • Présence/absence des jeunes sur la liste électorale • La population sans carte d’électeur • Population sans carte nationale d’identité

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A. LES SOURCES D’INFORMATION

La revue démographique est réalisée à partir des informations publiées par l’INSTAT sur la démographie à Madagascar et sur les résultats des enquêtes menées en 2015, à savoir : - Le recensement de la population (1993) et les mises à jour avec projections démographiques de l’INSTAT, - Les données statistiques issues du fichier électoral, - Les résultats des enquêtes de juin 2015 auprès de la population, - Les résultats des enquêtes de juillet 2015 auprès des autorités aux divers niveaux de la chaîne entrant dans le processus de l’établissement et de la mise à jour de la liste électorale. L’objet de ces enquêtes, la méthodologie et la cartographie des zones d’enquête ont été décrits, ci-dessus, dans la partie intitulée « Les enquêtes réalisées dans le cadre de cet audit » Ne sont développés dans ce qui suit que les sources et les traitements statistiques utiles à la revue démographique.

1- LES SOURCES ISSUES DE L’INSTITUT NATIONAL DE LA STATISTIQUE (INSTAT)

Le dernier recensement a eu lieu en 1993. Sur la base des résultats de ce recensement, l’INSTAT établit des projections de population. Celles requises dans le cadre de cette étude sont : - les projections de la population totale par sexe et âge de 2004, 2008, 2011 - les projections de population totale (les deux sexes et tous les âges) par district (119 districts), regroupées ensuite en région (22 régions), chaque année de 1993 à 2011

2- TRAITEMENT DES DONNEES DE L’INSTAT

Les données de l’INSTAT ont été actualisées jusqu’en 2013 (année de la refonte de la liste électorale) et 2015 (année des enquêtes terrain réalisées pour cet audit) ; la structure par sexe et âge qualifiée par l’INSTAT a été reproduite en l’état pour chaque sexe, avec les grands groupes d’âge qui ont paru les plus pertinents dans le cadre présent, à savoir 1. les moins de 18 ans 2. les 18 – 34 ans (ou 18 – 33 ans dans certains cas) 3. les 35 – 54 ans 4. les 55 ans et plus

En ce qui concerne la régionalisation, la répartition de la population totale selon l’INSTAT a été reprise en l’état (situation estimée en 2011) et prolongée en 2013 (année de la refonte de la liste électorale) et 2015 (année des enquêtes auprès de la population réalisées pour cet audit). Sans information pertinente sur les disparités régionales, la structure par sexe et âge (regroupés en trois grands groupes d’âge) a été appliquée dans chaque district et chaque région.

En conséquence, plus l’entité régionale est petite, moins pertinents sont les résultats ; à l’inverse plus fiables sont les résultats extrapolés à l’ensemble du pays ou à la subdivision en six provinces (anciennes provinces éclatées en 22 régions).

Les résultats de l’INSTAT, portés jusqu’en 2013, ont été comparés à ceux de la liste électorale pour estimer les taux d’inscription par sexe, groupe d’âge et zone de résidence (district, région, province).

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3- TRAITEMENT DES DONNEES ISSUES DE L’ENQUETE AUPRES DE LA POPULATION

Il s’agit dans ce qui suit des résultats issus du questionnaire B passé à la population. Au total plus de deux mille ménages ont été enquêtés à travers le territoire (cf. plus haut le chapitre consacré aux enquêtes). Dans chaque ménage deux adultes ont été interrogés ce qui représente alentour de 4 800 personnes interrogées. Les résultats sont extrapolables à l’ensemble du pays moyennant une marge d’erreur acceptable (alentour de 5 %) ; les résultats extrapolés par province ont une marge d’erreur plus élevée qui varie avec le taux de sondage, néanmoins, ils ont pour eux de fournir une appréciation différenciée inter- provinces. En revanche, les résultatsne sont pas extrapolables à l’échelle du district.

Par ailleurs, les résultats de l’enquête 2015 ont été rapprochés de ceux extraits du fichier électoral informatisé, notamment pour comparer les estimations des taux d’inscription : - Liste électorale avec des projections de population de l’INSTAT ; - Enquête 2015 avec le fichier électoral et les projections de la population ; - Liste électorale et enquête 2015.

4- TRAITEMENT DES DONNEES ISSUES DE LA LISTE ELECTORALE

Les données de la liste électorale issue de la refonte de 2013 ont été utilisées pour construire les pyramides des âges des inscrits de l’ensemble du pays et par province, ainsi que pour observer l’évolution globale de l’inscription de 2012 à 2015. Des programmes informatiques ont été mis au point et appliqués pour repérer les erreurs dans la liste électorale : erreurs diverses (date de naissance, n° de carte d’identité), données incomplètes et modes de repérage des inscriptions doubles. Ces aspects sont déjà développés dans la « Revue Informatique ».

5- LES RESULTATS DE REFERENCE – ANALYSE CRITIQUE DES SOURCES a. Se référant aux données issues de l’INSTAT

2013 –Population 18 ans et plus, par sexe et groupe d’âge (en millier de personnes)

Groupes d’âge Hommes Femmes Total

18 – 34 ans 2 707 2 761 5 468 35 – 54 ans 1 782 1 690 3 472 55 ans et + 807 753 1 560

Total des 18 ans et + 5 296 5 204 10 500

Selon les données statistiques issues de l’INSTAT extrapolés jusqu’en 2013, la population de 18 ans et plus serait de l’ordre de dix à onze millions de personnes, avec un peu plus d’hommes que de femmes. Ces données, auxquelles la suite de l’étude se réfère souvent, appellent plusieurs remarques : Les projections de l’INSTAT sont fondées sur le recensement de 1993, plus de vingt années se sont écoulées depuis, et les sources pour mesurer l’évolution démographique sont réduites (qualité de l’état civil insuffisante, peu d’informations sur les migrations à l’intérieur du pays) aussi le taux de croissance supposé de la population est difficile à apprécier qu’il s’agisse du mouvement naturel ou de migrations inter-régionales.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 77

L’attention doit, de plus, être portée sur le taux de masculinité : en effet, à partir de 35 ans à Madagascar, le nombre d’hommes pour cent femmes est supérieur à 100, traduisant un plus grand nombre d’hommes que de femmes (or, à travers le monde, ce taux, supérieur à cent à la naissance – le nombre d’enfants de sexe masculin, est majoritaire à la naissance, diminue ensuite progressivement avec l’âge pour passer autour de cent aux âges de l’activité et de la fécondité ; il continue à régresser aux âges élevés les femmes sont beaucoup plus nombreuses que les hommes (50 hommes pour 100 femmes voire moins). A Madagascar, le nombre d’hommes pour cent femmes passés l’âge de 55 ans est de 107. Ce résultat (trop élevé) traduit une sous-déclaration probable du nombre des femmes âgées. Ainsi, les effectifs féminins de plus de 35 ans, auxquels il est fait référence dans cette étude, sont donc sous-évalués. Par exemple, le taux d’inscription (apparent) des femmes âgées de plus de 55 ans est de 82% (en comparant le fichier électoral aux projections de population) or, l’effectif féminin de référence devrait être plus important, aussi le taux réel d’inscription est très probablement moins élevé.

Le tableau ci-après présente les estimations de population par province en 2013. Ces estimations sont établies à partir des projections par district et région de l’INSTAT de 1993 à 2011, puis prolongées jusqu’en 2013 ; la question de la mesure des migrations inter-région ainsi que les écarts régionaux probables de fécondité et de mortalité reste entière. La province de Antananarivo est plus attractive que celle de Toliara, la fécondité dans les zones urbaines est inférieure à la fécondité en zone rurale, etc. En gardant un taux de croissance globale identique d’un district à l’autre, comme d’une région à l’autre, et d’une province à l’autre, on pose qu’une croissance migratoire positive est balancée par une réduction d’autant de la croissance naturelle …

Population par Province (en millier de personnes) INSTAT Population Pop de Pop de Femmes population Provinces totale 18 ans et + 18-33 ans 18 ans et + totale 2013 estimée 2013 2013 2013 2011

ANTANANARIVO 6009 6 098 3 049 775 1 524 ANTSIRANANA 1592 1 615 808 205 404 FIANARANTSOA 4304 4 367 2 184 555 1 092 MAHAJANGA 2492 2 529 1 264 322 632 TOAMASINA 3158 3 205 1 602 407 801 TOLIARA 3140 3 186 1 593 405 797 Ensemble du pays 20695 21 000 10 500 2 670 5 250

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 78 b. Se référant au fichier électoral

2013 –Inscrits sur la liste électorale, par sexe et groupe d’âge(1) (en millier de personnes)

Groupes d’âge Hommes Femmes Total 18 – 34 ans 1 838 1 471 3 309 35 – 54 ans 1 683 1 510 3 193 55 ans et + 684 613 1 297 Total des 18 ans et + 4 205 3 594 7 799 (1) les effectifs ci-dessus concernent les inscrits avec sexe et date de naissance renseignés et/ou non aberrants

Inscrits sur la liste électorale par Province (en millier de personnes)

Inscrits Femmes Inscrits H et F Provinces Total H et F 18 à 33 ans 18 à 33 ans ANTANANARIVO 2 733 533 1 137 ANTSIRANANA 550 89 186 FIANARANTSOA 1 421 224 545 MAHAJANGA 892 147 339 TOAMASINA 1 220 214 456 TOLIARA 1 007 156 413 Ensemble du pays 7 823 1363 3 076

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 79 c. Se référant à l’enquête de juin 2015 auprès de la population

Structure comparée (par sexe et groupe d’âge) population totale selon l’INSTAT et échantillon interrogé en 2015

Echantillon % % pop tot pop 2013 2015(1) échantillon (en millier d’habitants) 2013 Hommes 1 112 25 2 707 26 18 - 34 ans Hommes 701 16 1 782 17 35 – 54 ans Hommes 374 8 807 8 55 ans et +

Femmes 1 181 27 2 761 26 18-34 ans Femmes 696 16 1 690 16 35 -54 ans Femmes 345 8 753 7 55 ans et+ Population 4 409 100 10 500 100 totale (1) échantillon juin 2015 avec réponse à la question sexe et âge

Le rapprochement des structures par sexe et grands groupes d’âge d’entre l’échantillon et la population (estimée en 2013) fait état d’une bonne adéquation. Les enquêteurs devaient respecter les proportions par sexe et groupe d’âge, dans chaque Fokontany, pour s’aligner sur la structure de la population nationale.

2015 – nombre de questionnaires et taux de sondage par province Enquête 2015 auprès de la population

Taux de sondage Nombre de Provinces pour 1000 questionnaires B de18 ans et + ANTANANARIVO 812 0,26632

ANTSIRANANA 400 0,49505

FIANARANTSOA 1 216 0,55678

MAHAJANGA 802 0,63449 TOAMASINA 784 0,48939

TOLIARA 800 0,50220

Ensemble du pays 4 814 0,45848

L’écart entre le nombre de questionnaires par province (4 814) et le nombre de questionnaires par sexe et âge (4 409) est de 405 ; il s’agit de 405 enquêtés avec des réponses aberrantes, non remplies par l’enquêteur, ou illisibles) aux questions sexe et/ou âge.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 80

Résultats par Province –« a une carte d’électeur » Selon l’enquête de juin 2015 nb d’inscrits « a une carte extrapolés Provinces d’électeur » 2015 (effectif enquêté) (en millier)

ANTANANARIVO 742 2 786

286 577 ANTSIRANANA FIANARANTSOA 992 1 782 MAHAJANGA 540 851

TOAMASINA 563 1 150

415 826 TOLIARA Ensemble du pays 3 538 7 717 (1)

(1) ce résultat extrapolé à l’ensemble du pays diffère quelque peu de la somme des extrapolations par province

Taux d’inscription comparé par province Selon l’enquête de juin 2015 ; selon le fichier électoral 2013

Taux d’insc. Taux d’insc. EcArt. absolu par Provinces selon l’enquête selon le fichier rapport au fichier 2015 électoral 2013 électoral (%) ANTANANARIVO 91,4 89,6 -1,8

ANTSIRANANA 71,4 68,1 -3,3

FIANARANTSOA 81,6 65,1 -16,5

MAHAJANGA 67,3 70,6 +3,3

TOAMASINA 71,8 76,2 +4,4

TOLIARA 51,9 63,2 +11,3

Ensemble du pays 73,5 74,5 +1,0

La comparaison des estimations du taux d’inscription selon que l’on se réfère à l’enquête de juin 2015 (par rapport à la population estimée en 2015) ou au fichier électoral (2013 par rapport à la population estimée en 2013) montre un écart peu important pour l’ensemble du pays (de l’ordre de 1%) ; en revanche l’écart varie avec les provinces, tantôt dans un sens, tantôt dans l’autre : Fianarantsoa avec un taux d’inscription apparent à l’enquête bien plus élevé que l’estimation faite basée sur la liste électorale ; à l’inverse, à Toliara le taux très faible selon le fichier électoral le serait encore plus selon l’enquête de juin 2015 … Il convient donc de garder en mémoire que les résultats de l’enquête 2015 donnent des informations de qualité pour l’ensemble du pays, mais seulement des indications relatives à l’échelle de la province.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 81

Cette appréciation sur l’ensemble du pays est encore à modérer si l’on se réfère au fichier sans doublons. Les autorités en charge du fichier électoral sont très précautionneuses quand il s’agit de radier des inscrits (même nom, prénom, date de naissance, n° de CNI, date de délivrance de la CNI et district de résidence). Les inscriptions multiples rencontrées dans le fichier électoral seraient à vérifier auprès de la population de chaque Fokontany en vue, le cas échéant, d’assainir le fichier (cf. « Revue Informatique ».)

Population avec carte d’identité Les personnes interrogées à l’enquête 2015 devaient, s’ils en avaient une, présenter leur carte d’électeur et leur carte d’identité. Une partie des enquêtés sans carte d’électeur avait une carte d’identité nationale. Pas tous. Certains n’ont ni carte d’électeur, ni carte d’identité. Ceux sans carte d’identité ont parfois déclaré en avoir eu une dans le passé.

Population avec carte d’identité (ayant ou non une carte d’électeur) Selon le sexe et le groupe d’âge Taux de a une CNI Echantillon sondage pour (effectif extrapolé % avec CNI 2015 avec CNI 1 000 en millier) Hommes 979 0,41079 2 383 88,0 18 - 34 ans Hommes 684 0,39338 1 739 97,6 35 – 54 ans

Hommes 367 0,46344 792 98,1 55 ans et + Femmes 906 0,42774 2 118 76,7 18-34 ans Femmes 640 0,41183 1 554 92,0 35 -54 ans Femmes 332 0,45817 725 96,2 55 ans et+

Population 3 908 0,41990 9 307 88,6 totale

Population sans carte d’électeur (CE), avec carte d’identité (CNI) Selon le sexe et le groupe d’âge

Echantillon Taux de avec CNI et sans CE % sans CE 2015 avec CNI sondage pour (effectif extrapolé avec CNI sans CE 1000 en millier) Hommes 215 0,41079 523 19,3 18 - 34 ans Hommes 91 0,39338 231 13,0 35 – 54 ans

Hommes 58 0,46344 125 15,5 55 ans et + Femmes 235 0,42774 549 19,9 18-34 ans Femmes 85 0,41183 206 12,2 35 -54 ans Femmes 48 0,45817 105 13,9 55 ans et+ Population 732 0,41990 1 739 16,6 totale

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 82

Population avec carte d’identité ayant ou non une carte d’électeur Résultats bruts par province de résidence – juin 2015

Nombre de personnes Nombre total

Provinces enquêtées ayant de personnes

une carte d’identité(1) enquêtées

809 812 ANTANANARIVO ANTSIRANANA 352 400 FIANARANTSOA 1 093 1 216

MAHAJANGA 722 802

692 784 TOAMASINA TOLIARA 635 800 Ensemble du pays 4 303 4 814

(1) avec informations renseignées sur le sexe et l’âge

Population non inscrites sur une liste électorale (LE) avec ou non une carte nationale d’identité 1.- Résultats bruts par province de résidence – juin 2015

Nombre de personnes Nombre de personnes enquêtées non inscrites sur enquêtées non inscrites Provinces une liste électorale sur une liste électorale ayant pourtant sanscarte d’identité une carte d’identité

ANTANANARIVO 67 3

ANTSIRANANA 66 48 FIANARANTSOA 101 123 MAHAJANGA 182 80

TOAMASINA 129 92

TOLIARA 220 165 Ensemble du pays 765 511

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 83

2.- Résultats extrapolés par province de résidence et à l’ensemble du pays – juin 2015

Population non Population non inscrite sur une inscrite sur une liste liste électorale Provinces électorale ayant mais sans carte une carte d’identité d’identité en millier en millier ANTANANARIVO 252 11 ANTSIRANANA 133 97

FIANARANTSOA 181 221

MAHAJANGA 287 126 TOAMASINA 264 190 TOLIARA 438 329

Ensemble du pays 1 555 974

B. POPULATION INSCRITE SUR LE FICHIER ELECTORAL 2012 – 2015

300 000

250 000 2015 2014 200 000 2013

2012 150 000

100 000

50 000

0 1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995 Année de naissance

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 84

1- EFFET D’AGE ET DE GENERATION

La population inscrite selon l’âge sur la liste électorale suit la forme de la pyramide des âges de Madagascar : quand les effectifs sont nombreux, le nombre d’inscrits est important, quand l’âge s’élève, la population est moins nombreuse, en conséquent, les inscrits sont d’autant moins nombreux : par exemple, le nombre d’électeurs de60 ans (génération 1955) est bien plus important que celui des électeurs de 70 ans (génération 1945), et ainsi de suite (effet d’âge correspondant à l’impact de la mortalité sur des effectifs plus importants

années 2012 2013 2014 2015 Nombre d‘inscrits 6 967 7 823 8 206 8 485 (en milliers)

Croissance annuelle de 2012 à 2013 de 2013à 2014 de 2014 à 2015 Pour 100 électeurs +12,3% +5,6% +3,4% dans les générations les plus jeunes), l’allure de ces courbes ne renseigne donc pas sur le taux d’inscription selon l’âge. Il faut pour cela comparer aux effectifs totaux par âge.

Actuellement, il y a près de 8,5 millions d’électeurs inscrits.

Evolution du nombre d’inscrits 2012 – 2015

De 2012 à 2015, le nombre d’inscrits est passé de moins de sept millions à près de huit millions et demi. Cette progression du nombre d’inscrits est plus élevée que la seule augmentation du nombre d’individus majeurs résultant de la croissance démographique. L’augmentation la plus notable a eu lieu en 2013 suite à la refonte du fichier électoral (+12%), les années suivantes la croissance du nombre d’inscrits reste juste un peu plus élevée que la croissance naturelle.

La forme de la courbe des inscrits selon l’âge (hommes et femmes confondus) s’apparente à celle de la pyramide des âges de l’ensemble de la population de 18 ans et plus. La chute brutale des inscrits dans les générations nées à partir de 1990 et jusqu’en 1997 (18 ans en 2015) correspond à l’inscription tardive et progressive des jeunes qui arrivent à la majorité et s’inscrivent au fil du temps.

Pyramide des inscrits en 2015 Pyramide des majeurs malgaches en 2015 HOMMES FEMMES HOMMES FEMMES

19351935 19351935

19451945 19451945

19551955 19551955

19651965 19651965

19751975 19751975

19851985 19851985

19951995 19951995 160 000 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 85

Superposition de pyramides des âges de la population totale de 18 ans&+ (en foncé) et pyramide des inscrits sur les listes électorales (en couleurs claires) - en 2015

19351935

19451945 HOMMES FEMMES 19551955

19651965

19751975

19851985

19951995

250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000

2- TAUX D’INSCRIPTION PAR SEXE ET GROUPE D’AGE – 2013 (EN %)

Le taux apparent d’inscription sur la liste électorale est de 74 % ; ce taux est établi en rapportant les effectifs d’inscrits du fichier électoral 2013 (y compris les doublons) comparé aux estimations de population fondées sur les projections de l’INSTAT. Il est vraisemblable que ce résultat maximise le nombre d’électeurs inscrits et minimise l’effectif de la population, ne serait-ce que les femmes de 35 ans et plus. Le taux réel d’inscription est inférieur à 74,3%.

Taux d’inscription selon le fichier électoral2013

Groupes d’âge Hommes Femmes Total 18 – 34 ans 67,9 53,3 60,5 35 – 54 ans 94,5 89,4 92,0 55 ans et + 84,7 81,5 83,1 ensemble 79,4 69,1 74,3 Sources : fichier électoral 2013 ; Projections de population 2013 fondées sur l’INSTAT

Taux d’inscription selon l’enquête 2015

Groupes d’âge Hommes Femmes Total 18 – 34 ans 68,7 56,8 62,6 35 – 54 ans 84,6 79,7 82,2 55 ans et + 82,6 82,3 82,5 ensemble 76.2 68.0 72,0 Sources : enquête 2015 ; Projections de population en 2015 fondées sur l’INSTAT

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 86

Le rapprochement des résultats semble aller dans le sens d’un taux global d’inscription voisin de 70 %, en prenant en compte la probable sous-évaluation des femmes de 35 ans et plus.

Population par province – inscrits et non inscrits en 2013 (en millions de personnes) Pop 18 ans Non-inscrits Inscrits 2013 % inscrits et + 2013 ANTANANARIVO 3 049 2 733 316 89,6

ANTSIRANANA 808 550 258 68,1

FIANARANTSOA 2 184 1 421 763 65,1

MAHAJANGA 1 264 892 372 70,6

TOAMASINA 1 602 1 220 382 76,2

TOLIARA 1 593 1 007 586 63,2

ENSEMBLE 10 500 7 823 2 677 74,5 Sources : estimation INSTAT de population totale par région – fichier électoral CENI-T

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 87 a. L’absence des jeunes sur la liste électorale

Les jeunes adultes de 18-34 ans représentent 50% de la population majeure nationale. Dans toutes les régions de Madagascar les jeunes adultes sont nettement moins inscrits que les autres adultes. En gris, sur la carte, sont représentées les régions dans lesquelles cette situation de sous-inscription des jeunes adultes est encore plus marquée.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 88

Taux d’inscription des jeunes adultes (hommes et femmes de18 à 33 ans) par province - 2013 (effectifs en millier)

H et F Population totale % jeunes adultes Province 18 à33 ans inscrits 18 à 33 ans Inscrits (en millier) (en millier) (18-33 ans) ANTANANARIVO 1 137 1 524 74,6

ANTSIRANANA 186 404 46,0

FIANARANANA 545 1 092 49,9

MAHAJANGO 339 632 53,6

TOAMASINA 456 801 56,9

TOLIARA 413 797 51,8 Total 3 076 5 250 58,6

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 89 b. Sous-inscription des femmes

Sources : MOE-UE

Sur la carte, ci-dessus, pour chaque région le nombre de femmes inscrites a été rapporté au nombre d’hommes inscrits. La population malgache compte en moyenne 51 femmes pour 49 hommes (données RGPH 1993), et cette proportion, sans événement historique majeur, ne fluctue que faiblement.Bien que l’on puisse se questionner sur l’éventuel impact de l’exode masculine ou féminine dans les régions, la sous-inscription des femmes (par rapport au nombre d’home inscrits) est flagrante dans toutes les régions de Madagascar, sauf dans l’Analamanga.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 90

Taux d’inscription des femmes par province - 2013 (effectifs en millier)

Femmes Femmes % femmes de 18 ans et + province Inscrites(millier) inscrites (millier) 2013 2013 2013 ANTANANARIVO 1 322 1 524 86,7

ANTSIRANANA 264 404 65,3

FIANARANANA 630 1 092 57,7

MAHAJANGO 399 632 63,1

TOAMASINA 589 801 73,5

TOLIARA 398 797 49,9

total 3 602 5 250 68,6

Taux d’inscription des jeunes femmes (18 à 33 ans) par province - 2013 (effectifs en millier)

Femmes Femmes % femmes province 18 à 33 ans inscrites 18 à 33 ans de 18 à 33 ans (en millier) (en millier) inscrites ANTANANARIVO 533 775 68,8

ANTSIRANANA 89 205 43,4

FIANARANANA 224 555 40,4

MAHAJANGO 147 322 45,6

TOAMASINA 214 407 52,6

TOLIARA 156 405 38,5

total 1 363 2 670 51,0

Parmi, les femmes de 18-33 ans, en moyenne 51% sont inscrites (alors 100 % sont attendus). Dans la Province de Antananarivo, elles sont cependant mieux inscrites que dans les autres provinces, et bien faiblement dans la Province de Toliara.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 91

3- LES PERSONNES SANS CARTE D’ELECTEUR– SEXE ET GROUPE D’AGE a. Environ 30 % des adultes ne sont pas sur la liste électorale

1.- Les personnes non inscrites sur une liste électorale (selon le sexe et l’âge)

18 à 34 ans 35 à 54 ans 55 ans et plus total

hommes 28% 9% 5% 42%

femmes 42% 11% 5% 58%

ensemble 70% 20% 10% 100% Source : enquête 2015 auprès de la population adulte

Si l’on estime que la population totale est de l’ordre de 21 millions d’habitants en 2015, et qu’un peu plus de la moitié de la population totale est âgée de 18 ans et plus, il y aurait onze millions d’électeurs pour 8,5 millions d’inscrits (selon la liste électorale). Ceci représenterait un taux d’inscription de l’ordre de 70 %. Les enquêtes réalisées en 2015 donnent un taux d’inscription de 74 % ; il est difficile de se prononcer sur la marge d’erreur, les données de recensement sont anciennes et les estimations de population totale fondées sur un taux de croissance naturelle supposé.

CONSTAT La population majeure sans carte d’électeur peut être estimée à trois millions de personnes : en 2015, sur mille personnes en âge de voter, entre 250 et 300 ne sont pas inscrites sur la liste électorale. Ces personnes qui pourraient (devraient) être sur la liste électorale sont surtout des femmes et/ou des moins de 35 ans, hommes et femmes.

RECOMMANDATION

Mener des enquêtes auprès des populations non inscrites sur la liste électorale (et aussi dépourvues de carte nationale d’identité) pour établir des profils et mieux comprendre les causes de non-inscription et aussi les raisons expliquant ce manque de carte d’identité ; mener ensuite des campagnes d’informations ciblées auprès de ces populations.

2.- Les personnes sans carte d’électeur par province

Population majeure non inscrite sur une liste électorale (2015) (pour 100 majeurs dans chaque province)

Pour 100 majeurs Provinces dans la province

ANTANANARIVO 8,6

ANTSIRANANA 28,5

FIANARANTSOA 18,4 MAHAJANGA 32,7 TOAMASINA 28,2

48,1 TOLIARA Ensemble du pays 26,5 Source : enquêtes juin 2015

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 92

Les adultes sans carte d’électeur représentent entre un quart et un tiers de la population en âge de voter. La situation n’est pas homogène à travers le territoire national. Le tableau ci-dessus donne le nombre d’adultes sans carte d’électeur pour cent adultes habitant la province ; ainsi à Antananarivo, sur cent adultes résidents, près de neuf (8,6%) n’ont pas de carte d’électeur. Toliara est la Province avec la plus faible proportion d’inscrits : pratiquement un adulte sur deux n’est pas inscrit, et dans la province de Mahajanga, une personne majeure sur trois n’est pas sur la liste électorale. La province de Antananarivo enregistre le meilleur taux d’inscription, mais c’est aussi la province la plus peuplée et cette relative « bonne » proportion est à modérer par un effectif de plus de 300 000 personnes non inscrites.

Répartition des majeurs sans carte d’électeur dans le pays selon la province 2013 et 2015 (Pour cent majeurs résidant dans le pays)

INSTAT et Enquête juin Provinces fichier électoral 2015 2013 ANTANANARIVO 14,2 11,3

ANTSIRANANA 9,4 8,9

FIANARANTSOA 27,4 16,7

MAHAJANGA 13,6 15,1

TOAMASINA 14,4 19,6 TOLIARA 21,0 28,4

Ensemble du pays 100,0 100,0 Source : INSTAT – fichier électoral 2013 - enquête juin 2015

La répartition des majeurs non-inscrits par province donne une évaluation des efforts à entreprendre. Ce tableau confirme le précédent. La province de Toliara (et dans une moindre mesure celle de Fianarantsoa, ainsi que Toamasina) apparaît cette fois encore comme celle où il y a à la fois le moins grand nombre d’inscrits en valeur relative (un électeur sur deux n’est pas sur la liste électorale) et en valeur absolue : cette province regroupe le plus grand nombre d’adultes non-inscrits ; sur cent adultes non inscrits dans le pays, environ 25 résident à Toliara, province la moins peuplée.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 93 b. La majorité des non-inscrits ont une carte d’identité nationale

CONSTAT Selon l’enquête menée dans le cadre de cet audit, près de 20 % d’adultes interrogés qui ont (ou ont eu), une CNI ne sont pas inscrits sur la liste électorale. Là encore, il s’agit d’abord de jeunes adultes, à peu près autant d’hommes que de femmes sont dans ce cas.

Sans carte d’électeur mais avec carte nationale d’identité (selon le sexe et l’âge)

18 à 34 ans 35 à 54 ans 55 ans et plus total hommes 30% 13% 7% 50% femmes 32% 12% 6% 50% ensemble 62% 25% 13% 100% Source : enquête auprès de la population 2015

Cette population représente deux millions d’adultes :il s’agit majoritairement de jeunes adultes qui représentent 62% de cette catégorie avec carte d’identité mais « non inscrite sur une liste électorale ». Pour cette catégorie de population, la détention d’une carte d’identité ne se traduit pas par une démarche pour être inscrit sur la liste électorale. Cette situation n’est pas exceptionnelle, elle se retrouve dans de nombreux pays démocratiques. Cela ne signifie pas pour autant qu’il faille négliger d’encourager les jeunes adultes en âge de voter à faire une démarche d’inscription pour participer aux scrutins.

RECOMMANDATION Mener des campagnes d’inscription envers les jeunes adultes : sont-ils inscrits dans leur Fokontany, ont-ils fait porter leur n° de CNI sur le registre de recensement du Fokontany ?

c. Parmi les adultes, plus de 10% n’ont pas de CNI

La détention d’une carte nationale d’identité conditionne l’inscription sur la liste électorale (et l’obtention d’une carte d’électeur). Pour qu’un électeur soit inscrit, il doit avoir présenté sa carte d’identité (au chef de son Fokontany de résidence).

CONSTAT Selon les enquêtes réalisées en 2015, parmi la population malgache de plus de 18 ans, dix adultes sur cent n’ont pas de carte d’identité, soit entre un million et un million et demi de personnes à travers le pays.

Sans carte nationale d’identité … et donc non inscrits sur une liste électorale Parmi les adultes « sans carte d’identité » plus de 80 % ont moins de 35 ans ; dans l’ensemble, ce sont essentiellement des femmes. Cette population, sans carte d’identité, ne peut de fait être inscrite sur une liste électorale.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 94

Sans carte nationale d’identité … et donc non-inscrits sur une liste électorale 1.- selon le sexe et l’âge 18 à 34 ans 35 à 54 ans 55 ans et plus total hommes 27% 3% 1% 31% femmes 55% 11% 3% 69% ensemble 82% 14% 4% 100% Source : enquête auprès de la population 2015

2.- selon la province de résidence

% % d’enquêtés ayant Provinces de majeurs enquêtés(H et F) une carte d’identité sans Carte d’identité ANTANANARIVO 99,6 0,4 ANTSIRANANA 88,0 12,0 FIANARANTSOA 89,9 10,1

MAHAJANGA 90,0 10,0

TOAMASINA 88,3 11,7 TOLIARA 79,4 20,6 Ensemble du pays 89,4 10,6

Source : enquête auprès de la population 2015

La répartition des « sans carte d’identité » selon la province de résidence montre la situation très favorable à Antananarivo (0,4 % des adultes sans CNI) ; en revanche, dans la majorité des provinces cette proportion est de l’ordre de 10 %. C’est-à-dire que dix adultes sur cent n’ont pas de carte d’identité. La province de Toliara est celle qui enregistre le plus mauvais « score » : un adulte sur cinq n’a pas de carte d’identité.

RECOMMANDATION - Mener des opérations ciblées envers les jeunes adultes de (18 à 34 ans) pour qu’ils se fassent établir une CNI - Selon la législation en vigueur la carte nationale d’identité est valable 10 ans, est-elle renouvelée ? acceptée sans renouvellement ? Cependant, pour l’inscription électorale elle est acceptée sans renouvellement. - Se préoccuper des zones enclavées, telle que Toliara

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 95

4- CARTE D’IDENTITE NATIONALE ET CARTE D’ELECTEUR

Une personne majeure doit présenter une carte d’identité pour s’inscrire sur la liste électorale. La question est d’apprécier si l’absence de carte nationale d’identité est un frein à l’inscription sur une liste électorale. Le tableau qui suit est issu des données récoltées au cours de l’enquête 2015. Il compare dans chaque province les enquêtés non inscrits sur une liste électorale selon qu’ils ont ou non une carte d’identité. La détention d’une carte d’identité a-t-elle une incidence avérée sur la non-inscription sur une liste électorale ?

Sans carte d’électeur : répartition selon que les enquêtés ont ou non une carte d’identité

Population non inscrite Population non mais ayant inscrite et sans carte Provinces une carte d’identité d’identité % % ANTANANARIVO 16,2 1,1

ANTSIRANANA 8,5 10,0

FIANARANTSOA 11,6 22,7

MAHAJANGA 18,5 12,9 TOAMASINA 17,0 19,5

TOLIARA 28,2 33,8 Ensemble du pays 100,0 100,0

CONSTAT Selon les résultats ci-dessus, par exemple, dans la province de Fianarantsoa, s’agissant des « enquêtés non inscrits sur une liste électorale », 11,6 % des enquêtés ont une carte d’identité ; ils représentent 22,7 % des enquêtés sans carte d’identité, et les résultats sont dans l’autre sens dans la province de Mahajanga. Ceci traduit une faible liaison entre les deux variables : l’une varie dans un sens et l’autre, tantôt dans le même sens, tantôt en sens inverse.

Le constat est à peu de chose près identique en comparant selon le sexe et l’âge. Il n’y a qu’une faible corrélation entre les deux, en d’autres termes, l’absence de CNI n’est pas la cause expliquant la faible inscription. Si l’absence de carte d’identité expliquait la non-inscription sur la liste électorale, les effectifs d’adultes sans carte d’électeur seraient soit très proches de ceux sans carte d’identité soit bien supérieurs. Cependant, la détention d’une carte d’identité pourrait être le signe d’une plus forte imprégnation de la vie dans la société et de son appartenance à la société civile. En d’autres termes, une population sensibilisée au fait de détenir une carte d’identité – pour faire valoir ses droits, obtenir des subsides, des allocations, un logement, une autorisation de travail, des aides financières, etc., peut, par la suite, être incitée à vouloir voter et donc à veiller à être inscrite sur une liste électorale.

CONCLUSION - L’absence de carte d’identité empêche toute inscription sur une liste électorale, mais ne semble pas expliquer la non-inscription sur la liste électorale - 10% de la population majeure n’a pas de carte d’identité - Ce sont essentiellement les « moins de 35 ans », hommes et femmes mais majoritairement des femmes. - Les zones les rurales, enclavées sont les plus concernées.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 96

VI - REVUE ADMINISTATIVE

A. INTRODUCTION

La revue administrative établit les liens existants entre le fichier électoral et les administrations nationales à l’origine des documents indispensables à l’inscription électorale. Aussi porte-t-elle une attention particulière sur le mode de transmission des informations entre ces administrations. Elle traite à la fois des documents administratifs nécessaires au citoyen pour conduire à son inscription sur une liste électorale et des liens entre administrations pour permettre la mise à jour du fichier électoral. C’est pourquoi elle s’intéresse au registre de recensement du chef de Fokontany et au mode de mise à jour de ce registre. La revue administrative dresse un état des lieux en matière d’enregistrement des naissances et décès à l’état civil, et de délivrance de cartes nationales d’identité à la population malgache majeure. Cette revue est étayée de chiffres issus des enquêtes menées auprès de la population dans le cadre de cet audit, mais aucun chiffre issu de l’administration en matière d’état civil ou de CNI n’a été introduit, faute d’information statistique fiable et fournie. Le système d’inscription au niveau des Fokontany est étudié pour comprendre le système de prise en compte des inscrits au niveau le plus proche du citoyen, et bien appréhender les difficultés du citoyen ou/et de l’administration locale en charge d’enregistrer les inscriptions : difficultés quantitatives et qualitatives. La revue administrative porte aussi sur le niveau de déclaration des naissances et décès et la proportion de cartes nationales d’identité délivrée à la population. La mise en parallèle de ces données avec l’inscription sur les listes électorales permet de mieux comprendre le taux d’inscription électorale, car, sans acte de naissance, aucune carte nationale d’identité ne peut être établie, et sans carte nationale d’identité aucune inscription électorale n’est possible.

B. METHODOLOGIE

Les conditions nécessaires à l’inscription à la liste électorale sont présentées en se référant aux dispositions du code électoral. Sur la base de ce cadre, la liste des pièces à fournir par le citoyen est exposée, puis la chaîne administrative à suivre pour les obtenir. Ensuite, les textes établissant la délivrance de ces documents ont été consultés afin d’appréhender les principes fondamentaux. Dans cette perspective, des juristes et des personnes travaillant ou ayant travaillé dans l’administration ont été rencontrées pour apporter leur expertise et leur avis sur les procédures en vigueur. Il est arrivé que des textes auxquels les textes législatifs font référence soient restés introuvables en dépit des efforts déployés. Après entretien et tentative d’éclaircissement avec des responsables du Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation, des administrateurs civils, il s’avère que ces textes : - soit n’ont jamais existé et la coutume s’est substituée à eux - soit n’ont pas été conservés du fait de la capacité limitée de l’administration en termes d’archivage. Dans ces cas, les analyses sont effectuées sur la base des déclarations recueillies auprès des administrations concernées. L’intérêt de l’analyse est de déterminer dans quelles limites le cadre légal facilite ou au contraire génère une difficulté pour le citoyen pour obtenir les pièces nécessaires à son inscription sur la liste électorale. Des chiffres issus de l’enquête menée par la mission d’audit viennent illustrer ces analyses.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 97

Ensuite et pour chaque thème retenu, une conclusion est rédigée, elle est suivie de recommandations en vue de faciliter l’accès à l’inscription de tous les citoyens en âge de voter selon les textes en vigueur mais ne disposant pas toujours des pièces administratives nécessaires.

C. TEXTES DE REFERENCE : LE CADRE JURIDIQUE

- Loi organique n°2012-005 portant code électoral - Loi n°61.025 du 9 octobre 1961 relative aux actes d’état civil - Loi n° 2012-023 du 2012 sur la décentralisation - Décret n°2009-890 du 02 juillet 2009 fixant l’organisation, le Fonctionnement et les attributions du Fokontany - Décret n°82-435 du 30 novembre 1982 portant modification du décret n°78-277 relatif à la création d’une nouvelle carte nationale d’identité du citoyen malgache - Guide du Maire

D. GENERALITES ET SOURCES D’INFORMATION

L’inscription et le mode de mise à jour de la liste électorale sont fonction des textes appliqués par les administrations en charge de la délivrance des pièces permettant l’inscription (la primo-inscription), la radiation temporaire ou définitive, le changement de résidence se traduisant (le plus souvent) par le changement de lieu de vote. Les liens et le partage d’informations entre les administrations ont été observés afin d’établir la nécessité de créer ou de les utiliser, et de faciliter le rôle de chaque administration d’Etat tout en préservant l’indépendance des institutions. Les thèmes retenus correspondent aux différentes étapes et documents à présenter pour l’inscription, la radiation ou le changement sur la liste électoral. Il s’agit en premier lieu des actes d’état civil (naissance et décès), puis de l’établissement d’une carte nationale d’identité, et des modalités à suivre en cas de changement de résidence. Des informations ont été recueillies sur place auprès des administrations (questionnaire A) et de la population : questionnaire B (questionnaires en annexe)

Questionnaire A : Nombre de décédés sur la liste électorale • Niveau d’enregistrement des décès (à l’état civil et sur les registres de Fokontany) • Mode de transmission de l’information sur les décédés au fichier électoral (autorités compétentes et liens administratifs entre autorités)

Questionnaire B : Informations recueillies auprès de la population : • Population sans acte de naissance • Population ayant lancé une procédure d’obtention de jugement supplétif • Difficultés invoquées par la population pour ne pas avoir d’acte de naissance • Mode d’obtention d’une copie d’acte • Mode d’établissement d’un acte de décès • Population sans carte d’identité • Difficultés invoquées par la population pour ne pas avoir de CNI

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 98

Les cartes nationales d’identité (CNI)

• Mode d’obtention d’une CNI • Niveau administratif en charge de la confection et de la délivrance des CNI • Capacité de l’administration à la tenue des registres de cartes nationales d’identité • Evaluation du nombre de cartes nationales d’identité en circulation

Les certificats établis par les chefs de Fokontany

• Certificat de résidence : mode de délivrance, autorité responsable, procédure prévue, capacité administrative et humaine à suivre la procédure, niveau d’adhésion de la population, solution alternative trouvée par la population ou/et par l’administration, etc. • Certificat de changement de résidence : mode de délivrance, autorité responsable, procédure prévue, capacité administrative et humaine à suivre la procédure, niveau d’adhésion de la population, solution alternative trouvée par la population ou/et par l’administration, etc. La qualité de l’archivage des documents civils ainsi que les capacités de l’administration tant au niveau local qu’au niveau des districts ou au niveau national sont analysées afin de comprendre les rouages qui assurent un service de qualité à la population, et de saisir les éléments qui influent sur la qualité du fichier électoral.

E. L’INSCRIPTION SUR LA LISTE ELECTORALE

L’inscription sur la liste électorale est définie dans le code électoral

CODE ELECTORAL Art 11 La liste électorale comprend toutes les personnes inscrites dans le registre du Fokontany.

Art 12 La liste doit indiquer pour chaque électeur : - Le numéro d’ordre - Les noms et prénoms - La filiation - Les numéro, date et lieu de délivrance de la carte nationale d’identité

Les articles 11 et 12 du code électoral prévoient une double condition pour acquérir la qualité d’électeur : la possession d’une carte nationale d’identité et l’inscription dans le registre de recensement de population du Fokontany. Toute personne majeure malgache, sous réserve de quelques exceptions répondant à ces 2 critères, « devrait » figurer sur la liste électorale. La revue vise à faire le lien entre les administrations en charge de la délivrance des pièces indispensables à l’inscription. Les prochaines parties porteront par conséquent sur : I- Le mode d’obtention de la carte nationale d’identité II- Le mécanisme d’inscription dans le registre de population du Fokontany III- Le mode d’archivage des administrations concernées

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 99

1- CHAINE D’OBTENTION DE LA CARTE NATIONALE D’IDENTITE a.Mode d’obtention de la carte nationale d’identité

Décret n°82-435 du 30 novembre 1982 portant modification du décret n°78-277 relatif à la création d’une nouvelle carte nationale d’identité du citoyen malgache

Tout malgache de l’un ou de l’autre sexe, de plus de 18 ans ou plus, domicilié à Madagascar depuis plus de six mois, doit être muni d’une carte dit du « citoyen Malgache » conforme au modèle annexé dans le présent décret et fournie par l’Administration. Cette carte sera délivrée à tout mineur sur sa demande ou celle de son représentant légal. Tout Malgache de l’un ou de l’autre sexe qui se rend à l’étranger doit être muni de la carte, s’il est âgé de plus de 18 ans.

Art 2. Tous les assujettis à la carte nationale du citoyen Malgache devront se présenter devant le préfet exécutif du Firaisampokotany de leur domicile et se munir de trois photographies de quatre centimètres sur quatre centimètres environ, récentes et parfaitement ressemblantes, oreilles dégagées, sans lunettes de soleil et sans couvre-chef.

Ces dispositions ne s’appliquent pas toutefois aux religieuses, et justifier leur identité au moyen d’une ou de plusieurs des pièces ci-après : - Extrait d’acte de naissance - Jugement supplétif - Acte de notoriété - Livret de famille - Ancienne carte d’identité - Passeport - Livret militaire - Livret de pension civile et militaire - Carte d’électeur - Permis de conduire Comportant pour le moins les nom et prénoms des intéressés ainsi que la date et le lieu de leur naissance.

CONSTAT La carte nationale d’identité est une pièce indispensable dans la vie du citoyen. Elle permet à ce dernier de décliner son identité dans toutes les opérations administratives auxquelles il prend part Dans le cadre des élections, elle constitue la pièce maîtresse à l’inscription à la liste électorale. Vu dans son ensemble, le mode d’obtention du document ne semble pas présenter de difficultés probantes pour l’administré. Toute personne ayant atteint 18 ans révolus, de nationalité malagasy et domiciliée dans le pays depuis au moins six mois peut obtenirsa carte nationale d’identité. Cependant, l’intéressé doit présenter une liste de documents en vue de son établissement. - Une copie d’acte de naissance - Un certificat de résidence pour justifier son domicile - 4 photos d’identité Après présentation de ces pièces au Chef d’Arrondissement Administratif, l’administration établit puis délivre à l’intéressé sa CNI.

ANALYSE Le citoyen doit suivre une procédure administrative assez lourde pour pouvoir réunir l’ensemble des pièces justificatives nécessaires à son dossier. En effet, celui-ci devra se rendre:

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- Auprès du Chef de Fokontany de sa résidence actuelle, pour acquérir le certificat de résidence ; - Dans sa commune de sa naissance, pour la copie d’acte de naissance ; - Auprès du Chef d’arrondissement administratif,pour déposer son dossier.

Selon les retours des questionnaires d’enquête, il n’est pas toujours aisé pour la population d’approcher ces autorités. Une proportion non négligeable des répondants a même exprimé sa crainte de l’administration. Faits de natures à décourager les nouveaux majeurs à poursuivre la procédure.

CONCLUSION Le système actuel ne permet pas un accès de fait à l’ensemble de la population. En effet, une proportion de la population enquêtée sans Carte d’électeur a déclaré ne pas avoir de Carte Nationale d’Identité. Quelques autres répondants ont signifié que le Chef d’arrondissement Administratif a demandé des frais allant de 5 000 à 10 000 Ariary pour leur délivrer leur carte.

RECOMMANDATION Faciliter l’accès à l’administration pour le citoyen. De plus, la délivrance des documents devrait être gratuite à travers tout le pays. En ce sens, un contrôle dans les localités où cette pratique est observée est à exercer par le Ministère de l’Intérieur.

b. Mode d’obtention d’une copie d’acte de naissance

Loi n° 61.025 sur les actes d’état civil

Art.56. Les actes d'état civil et leurs copies intégrales sont des actes authentiques, à la condition d’être revêtus de la signature et du sceau de l'officier d'état civil compétent; ces actes et copies intégrales font foi jusqu'à inscription de faux de ce que l'officier d'état civil a personnellement fait et constaté et seulement jusqu'à preuve contraire de la vérité des déclarations reçues par lui.

Art.57. Ont seules le droit d'obtenir une copie d'acte d'état civil : 1°)- Les parties intéressées ; 2°)- Les autorités administratives et judiciaires déterminées par des textes spéciaux.

La chaîne d’obtention de la carte nationale implique en amont l’acquisition d’une copie d’acte de naissance. Cette pièce justifie l’identité de la personne, son âge et sa filiation, informations clé pour l’établissement « physique » de la carte nationale d’identité.

CONSTAT L’article 56 de la Loi relative aux actes d’état civil prévoit que les copies d’acte d’état civil sont des actes authentiques revêtus de la signature et du sceau de l’officier d’état civil, autorité compétente pour sa délivrance. Le guide du Maire fait mention de la gratuité de la première copie. Celles délivrées plus tard sont fournies en échange d’une somme fixée annuellement par le Conseil municipal. Voyons à présent quelles sont les personnes auxquelles l’acte de naissance peut être délivré ; l’article 57 liste les cas, parle « des parties intéressées ». De quelles personnes est-il question exactement ? Dans la pratique, il s’agit : - En premier lieu de l’intéressé lui-même - Puis de ses parents La durée de validité de l’acte est de 3 mois.

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ANALYSE Rappelons que les copies d’actes ne peuvent être acquises qu’auprès de la commune de naissance. Ainsi, les personnes ne vivant plus à proximité de cette autorité rencontrent des difficultés pour obtenir ce document : distance qui génère des incidences financières et le temps à consacrer à cette démarche. Par ailleurs, la courte durée de validité de la copie d’acte nécessite que le citoyen refasse cette même démarche plusieurs fois au cours de son existence, notamment en cas de renouvellement de sa carte d’électeur.

CONCLUSION Le système actuel ne facilite pas l’obtention d’une copie d’acte d’état civil au citoyen. Les démarches administratives lourdes et les coûts de déplacement tendent à le décourager, notamment quand celui-ci s’est éloigné de son lieu de naissance.

RECOMMANDATION Moderniser l’état civil pour faciliter l’obtention des copies d’acte au citoyen (demande par Internet, liaison entre les mairies, etc.)

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 102 c. Mode de déclaration des naissances

Loi 61.025 du 9 octobre 1961relative à l’état civil Art.24. Les déclarations de naissance doivent être faites dans les douze jours de la naissance. Art.26. Les déclarations de naissance doivent émaner du père ou de la mère, de l'un des ascendants ou des plus proches parents ou de toute personne ayant assisté à la naissance ou encore lorsque la mère sera accouchée hors de son domicile de la personne chez qui elle sera accouchée. En ce qui concerne les accouchements auxquels ont assisté les médecins et sages-femmes, ceux-ci sont tenus, dans les délais fixés à l'article 24, de faire parvenir à l'officier de l'état civil du lieu de l'accouchement, une attestation indiquant que la naissance de l'enfant est survenue tel jour à tel endroit déterminé. Circulaire n° 788-MJ/CAB du 29 décembre 1961 relative à la tenue de l'état civil Art.47. (Modifications du 15.03.63) - Dans les douze jours de la naissance (sauf pour les déclarations de naissance survenues avant la promulgation de la loi, c'est-à-dire avant le 9 octobre 1961), toute naissance survenue sur le territoire malgache doit faire l'objet d'une déclaration à l'officier de l'état civil même s'il s'agit d'un enfant apatride ou étranger (art. 24 et 81 de la loi). La déclaration est reçue à la mairie. Elle est faite par le père ou la mère, ou un ascendant ou un proche parent ou une personne ayant assisté à la naissance ou par la personne chez qui la mère sera accouchée. Les déclarations de naissance peuvent également être faites par les médecins et sages-femmes qui ont assisté à la naissance. Comment déclarer les naissances survenues dans les villages éloignés des centres d’état civil ? A la diligence des maires des communes rurales et des communes urbaines comportant une zone rurale importante, le regroupement périodique au niveau de chaque village des déclarations de naissance et de décès sera organisé : à cet effet, il pourra être distribué aux chefs de villages et de quartiers des cahiers ou carnets contenant en première page les éléments nécessaires à une déclaration de naissance (modèle n° 30) et à une déclaration de décès (modèle n° 31). Les villageois seront invités à aviser le chef de village chaque fois qu'une mère est sur le point d'accoucher ou qu’un décès est survenu. Le chef de village notera dans son cahier les éléments nécessaires à la déclaration. Tous les douze jours il se rendra au chef-lieu de la commune et, en tant que déclarant, fera inscrire naissance et décès sur les registres de l’état civil. Cette pratique est facultative.

CONSTAT On remarque que la déclaration de naissance peut être faite par un grand nombre de personnes. Outre celles qui en ont l’obligation (le père, la mère et toute autre personne ayant assisté à l’accouchement), la déclaration peut être faite par le médecin ou les infirmières qui ont procédé à l’accouchement. En outre, la circulaire relative à la tenue de l’état civil prévoit en son article 47 que la déclaration peut être faite par le Chef du village de naissance si celui-ci est diligenté par le Maire.

ANALYSE Dans les cas où la déclaration n’est pas faite par les ascendants directs de l’enfant : - A qui peut être délivré le premier acte de naissance ? - Tout déclarant fait-il partie des personnes dénommées « intéressées » par l’article art. 57, et peut-il recevoir la « première » copie d’acte ? Le texte ne contient pas de disposition habilitant le chef de Fokontany à appuyer la déclaration de naissance. Dans la pratique, on remarque que les cas de déclaration faite par le Chef de Village sont inexistants tandis que

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 103 ceux où le Chef Fokontany entre en jeu sont plus fréquents.

CONCLUSION Parmi les personnes enquêtées, certaines ont déclaré ne pas avoir d’acte de naissance. Nombreuses sont celles qui ont déclaré avoir lancé une procédure pour l’obtention d’un jugement supplétif d’acte de naissance. Il est à rappeler que sans acte de naissance l’obtention de la copie d’acte de naissance est impossible et par conséquent celle de la Carte Nationale d’Identité aussi.

RECOMMANDATION Pour parvenir à une déclaration exhaustive des faits d’état civil il faudrait veiller à la mise en pratique de l’article 47 relatif aux facilités de collecte d’éléments pour effectuer la déclaration accordées par le Maire au chef de village. Et éventuellement mettre les textes en cohérence avec la pratique en autorisant le chef de Fokontany (voire en le responsabilisant) à aider à la déclaration des naissances survenues dans son Fokontany dans les délais prévus par la Loi.

2-MODE D’OBTENTION DES CERTIFICATS DELIVRES PAR LE CHEF DE FOKONTANY

DECRET N° 2009-890 du 02 juillet 2009 fixant l'organisation, le fonctionnement et les attributions du Fokontany

Article 16. : Le Comité de Fokontany concourt aux activités relevant du domaine de compétence de l'Etat, notamment en ce qui concerne les matières ci-après : - la notification d’actes émanant des diverses Institutions ; - l'établissement et la délivrance d'actes administratifs nécessaires à la vie administrative de la population : - le recensement de la population et le recensement des jeunes gens qui atteignent l'âge légal pour le service militaire ; - la participation aux travaux et opérations électorales ou référendaires ; - le contrôle des marchés, de la circulation et de la commercialisation des bovidés ; - l'assistance des autorités administratives et judiciaires dans la prévention et la répression des infractions, notamment les actes de nature à troubler l'ordre public ; - la transmission de renseignements sur les évènements de tout ordre concernant le Fokontany et son environnement.

Les dispositions du texte restent très générales en ce qui est des attributions des responsables au niveau des Fokontany. Aussi, on ne trouve aucune information précise ni sur la nature ni sur le mode de délivrance « des actes administratifs nécessaires à la vie administrative de la population » dont parle l’article 16. a.Le certificat de résidence

CONSTAT Dans la pratique, le certificat de résidence est délivré par le Chef du Fokontany, à titre gratuit, sur la base de présentation par l’intéressé du carnet d’appartenance au Fokontany. L’acquisition est immédiate au moment où l’administré passe au Bureau du Fokontany pour en faire la demande. Demande peut être faite par une personne autre que le premier concerné.

ANALYSE L’obtention de la pièce ne semble présenter aucune difficulté probante pour l’administré. Cependant, il existe des cas où le Chef de Fokontany est souvent absent ou n’habite pas la circonscription dont il a la charge. On remarque également dans la pratique que les personnes issues de foyers ayant effectivement rempli leurs

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 104 devoirs communautaires sont privilégiés.

CONCLUSION Le demandeur n’est pas totalement à l’abri de difficultés pour obtenir un certificat de résidence.Un nouveau majeur est pénalisé si le foyer duquel dans lequel il est né ne s’est pas acquitté des obligations communautaires qui lui incombent.

RECOMMANDATION Veiller à ce que le chef de Fokontany ne puisse pas entraver la délivrance de certificat de résidence pour des raisons communautaires. Concernant les risques de retard dans la délivrance du certificat de résidence, il faudrait prévoir d’établir systématiquement un certificat de résidence à tout nouveau majeur et, en même temps, l’encourager à se faire établir une carte nationale d’identité, ce qui, ensuite, facilitera ses démarches pour s’inscrire sur la liste électorale. b.Le certificat de changement de résidence

Le certificat de résidence et le certificat de changement de résidence ont été traités dans la même partie ; ces documents sont délivrés par les mêmes autorités.

CONSTAT Il s’agit d’un document délivré par le Président du Fokontany à toute personne quittant sa circonscription. Dans la pratique, l’aspect de cette pièce diffère selon le Fokontany. Prenons les cas de deux Fokontany, celui d’ANATIHAZO ISOTRY et celui de MANANJARA

Dans le premier Fokontany le document se présente comme suit :

Ici l’imprimé est rédigé en une seule langue qui est le Malagasy. Les informations à remplir sur l’imprimé sont : - Les nom et prénoms du demandeur - La date de naissance (sans le lieu) - La filiation - Numéro de la Carte nationale d’identité et sa date de délivrance (sans lieu de délivrance) - L’adresse du demandeur - Mention du fait qu’il ait rempli toutes les obligations dont il a été tenu dans le Fokontany de départ et mention du Fokontany d’accueil - Le nombre de personnes le suivant dans le nouveau Fokontany

Dans le Fokontany de MANANJARA, il se présente comme suit :

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 105

Ici, l’imprimé est présenté en deux langues : Malagasy et Français. Les informations à remplir dans l’imprimé sont : - Les noms et prénoms du demandeur - Les dates et lieu de naissance - Le numéro de la carte nationale d’identité ses date et lieu de délivrance - La filiation (avec une distinction du nom du père et celui de la mère) - L’adresse du demandeur - Le numéro de recensement - L’autorisation de déménagement - L’adresse du nouveau lieu de résidence - La date de délivrance

ANALYSE Cette différence aussi bien de fond que de forme est due au fait que les attributions des responsables au niveau du Fokontany en termes de délivrance de ces actes ne sont que très vaguement mentionnées dans le décret qui s’y rapporte. Contrairement au certificat de résidence, la vraie utilité de ce certificat n’est pas précise. Aussi, se pose-t-on les questions suivantes : - En quoi cette pièce intervient-elle dans la mise à jour du registre de recensement du Fokontany de départ ? - Les Fokontany exigent-ils tous la présentation de ce certificat pour inscrire un nouvel arrivant?

CONCLUSION Il existe des zones d’ombre dans la compréhension de l’utilité du certificat aussi remarque-t-on que peu de gens voient l’utilité de se présenter au bureau du Fokontany pour déclarer leur départ Dans les cas où la personne se présente dans un nouveau Fokontany sans présenter cette pièce, le Chef Fokontany pourra-t-il l’inscrire dans son registre ?

RECOMMANDATION - Prévoir les textes pour exprimer l’utilité de ces certificats (surtout en ce qui concerne le certificat de changement de résidence) - Prévoir des dispositions légales consacrant: une formalisation des certificats à travers tout le pays, ainsi que les conditions d’acquisition de ce document

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 106

F. LE REGISTREDE LA POPULATION DU FOKONTANY

Cette partie se fonde d’une part sur le cadre légal, avec les décrets d’organisation et de tenue des registres de la population, d’autre part sur les résultats d’enquête de juin 2015 (questionnaire H)auprès des chefs de Fokontany. Le questionnaire H concerne : - lemode de travail des chefs de Fokontany pour la mise à jour le registre de recensement du Fokontany - la description du niveaude contribution du Fokontany dans la mise à jour de la liste mère (électorale) - des documents de travail utilisés par les chefs de Fokontany ont été recueillis à titre d’illustration.

1- TENUE DU REGISTRE DE RECENSEMENT DU FOKONTANY PAR LE CHEF DE FOKONTANY

DECRET N° 2009-890 du 02 juillet 2009 fixant l'organisation, le fonctionnement et les attributions du Fokontany

Article 16. : Le Comité de Fokontany concourt aux activités relevant du domaine de compétence de l'Etat, notamment en ce qui concerne les matières ci-après : - la notification d’actes émanant des diverses Institutions ; - l'établissement et la délivrance d'actes administratifs nécessaires à la vie administrative de la population ; - le recensement de la population et le recensement des jeunes gens qui atteignent l'âge légal pour le service militaire ; - la participation aux travaux et opérations électorales ou référendaires ; - le contrôle des marchés, de la circulation et de la commercialisation des bovidés ; - l'assistance des autorités administratives et judiciaires dans la prévention et la répression des infractions, notamment les actes de nature à troubler l'ordre public ; - la transmission de renseignements sur les évènements de tout ordre concernant le Fokontany et son environnement.

Le recensement de la population par le Chef Fokontany consiste en la tenue du registre de recensement du Fokontany. Il s’agit de rayer le nom des personnes quittant le Fokontany ou à inscrire les nouveaux arrivants dans le Fokontany.

2- LA RADIATION

CONSTAT Le mode de radiation diffère selon les chefs Fokontany. Si certains chefs Fokontany procèdent sur simple déclaration, d’autres privilégient un mode plus formel. Dans ce cas il peut exiger un certificat de décès ou la présentation du carnet d’appartenance au Fokontany pour les personnes émigrantes.

ANALYSE Il existe de nombreux cas où les habitants quittent leur Fokontany de résidence sans passer l’indiquer au Chef Fokontany. Ces situations sont dues à plusieurs facteurs : - Outre le caractère payant du certificat de changement de résidence, certains Fokontany ne délivrent ces pièces qu’après paiement d’une amende par toute personne n’ayant pas rempli ses obligations communautaires - Tous les Fokontany n’exigent pas la présentation d’un certificat de changement de résidence avant d’inscrire les nouveaux venus dans le registre de recensement

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 107

CONCLUSION Les cas où une personne se retrouve inscrite dans plusieurs registres de Fokontany sont fréquents.

RECOMMANDATION - Un cadre identique pour la radiation devrait être établi à travers tout le pays - Et, s’agissant des décédés, une procédure plus rigoureuse pour la radiation devrait incomber à tous les chefs Fokontany (déclaration des décès recevable uniquement si elle est effectuée par un proche parent du défunt avec, à l’appui, la présentation d’un acte de décès).

3- L’INSCRIPTION

CONSTAT Toute personne se présentant au bureau du Fokontany et formulant le désir de s’installer dans la circonscription est inscrite à condition de présenter le certificat de changement de résidence délivré par le Fokontany de départ

ANALYSE Comme cela a été dit plus haut, tous les Fokontany n’exigent pas la présentation du certificat de changement de résidence pour procéder à l’inscription des nouveaux venus. Quelles preuves le Chef du Fokontany d’accueil qui n’exige pas de certificat de radiation a-t-il pour s’assurer que la personne qu’il reçoit a bien été rayée du registre de son ancienne résidence ?

CONCLUSION Risques de double inscription : au Fokontany de l’ancienne résidence d’où il n’est pas radié, au Fokontany de sa nouvelle résidence où les autorités administratives l’inscrivent.

RECOMMANDATION L’inscription devrait se faire dans des conditions plus strictes. La présentation d’un certificat de changement de résidence devrait être une condition exigée par tous les Fokontany accueillant de nouvelles personnes. En ce sens, un cadre légal plus précis devrait être mis en place afin d’éviter que le mode de recensement de la population au niveau des Fokontany ne soit laissé à la totale discrétion du Chef. Ainsi la disparité de procédure dans les Fokontany serait réduite et par la même occasion les risques d’inscriptions multiples.

4- LES DECES a. Déclaration de décès

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 108

Loi n°61.025 du 9 octobre 1961 relative aux actes d’état civil

Art.31. Les décès doivent être déclarés soit par le conjoint survivant, soit par les ascendants et descendants, ou l'un des plus proches parents, ou par une personne ayant assisté au décès, ou par un médecin appelé à constater le décès. Tout agent de l'autorité qui, dans l'exercice ou à l'occasion de ses fonctions, est amené à constater un décès, est tenu d'envoyer dans les trois jours à l'officier de l'état civil du lieu du décès tous les renseignements énoncés à l'article 30 en conformité duquel l'acte de décès sera rédigé. Tout hôtelier, transporteur public, directeur d'établissement public ou privé qui, dans ses fonctions ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, aura eu connaissance d'un décès, doit en aviser immédiatement soit l'officier de l'état civil du lieu du décès, soit l'autorité civile qui se chargera de faire la déclaration. Toute personne trouvant un cadavre doit en informer aussi l'autorité. Toute déclaration de décès devra être faite dans les douze jours du décès.

CONSTAT Comme pour une naissance, le décès peut être déclaré par grand nombre de personnes. Comme mentionné dans l’article ci-dessus, il s’agit de : - le conjoint survivant - les ascendants et descendants, - l'un des plus proches parents, - une personne ayant assisté au décès, - un médecin appelé à constater le décès - un agent de l’autorité ayant assisté le décès - un hôtelier, transporteur public, directeur d'établissement public ou privé qui, dans ses fonctions ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, aura eu connaissance d'un décès

ANALYSE Contrairement aux déclarations des naissances, la loi ne prévoit pas de procédure intermédiaire comme dans le cas des naissances survenues dans des localités reculées.

CONCLUSION La procédure n’est pas facilitée pour les administrés. Mais dans quelles limites l’acte de décès est nécessaire dans la mise à jour du registre du chef Fokontany ?

RECOMMANDATION Une procédure de proximité comme dans le cas des déclarations de naissance devrait être mise en place. Ainsi les chefs Fokontany seraient autorisés à relayer les déclarations de décès faites à leur niveau vers la commune.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 109 b. Obtention d’un acte de décès

Loi n°61.025 du 9 octobre 1961 relative aux actes d’état civil

Art. 3. — L'officier de l'état civil est chargé: 1° - De recevoir les déclarations des naissances et d'en dresser acte; 2° - (L.66.017 du 05.07.66) de recevoir concurremment avec les notaires et les officiers publics authentificateurs, les reconnaissances d'enfants nés hors mariage et d'en dresser acte; 2° - (ancien) — De recevoir concurremment avec les notaires, les reconnaissances d’enfants naturels et d’en dresser notes; 3° - De célébrer les mariages et d'en dresser acte; 4° - De recevoir les déclarations des décès et d'en dresser acte; 5° - De recevoir des actes d'adoption et de rejet; 6° - De tenir les registres de l'état civil, c'est-à-dire: — inscrire tous les actes qu'il a reçus; — transcrire certains actes reçus par d'autres officiers publics; — transcrire divers jugements, tels que les jugements de divorce et ceux qui ordonnent la rectification d'un acte de l'état civil ou l'insertion d'actes omis; — apposer les mentions qui doivent, d'après la loi, être faites en marge d'actes de l'état civil déjà inscrits ou transcrit.

CONSTAT Le décès étant un fait d’état civil, l’autorité habilitée à en recevoir la déclaration et à en dresser acte est l’officier d’état civil.

G. ENREGISTREMENT DES FAITS D’ETAT CIVIL ET FICHIER CENTRAL DES CARTES D’IDENTITE

Bien qu’il constitue un moyen important de suivi du niveau d’inscription dans la liste électorale, l’archivage demeure précaire aussi bien au registre d’Etat civil qu’au fichier central de la carte nationale d’identité. La possibilité d’un accès facile et rapide à des données statistiques sur le taux de natalité et le nombre de CNI en circulation serait pourtant un atout majeur dans l’élaboration d’une liste électorale fiable.

1- LE NIVEAU D’ENREGISTREMENT DES FAITS D’ETAT CIVIL

Loi n°61.025 du 9 octobre 1961 relative aux actes d’état civil

Art.11. (ancienne loi 61 025 du 5.07.61) — Dans chaque centre d’état-civil, il est tenu en double exemplaire des registres distincts, a°)- pour les naissances, reconnaissances et légitimation, b°)- pour les décès, c°)- pour les mariages, d°)- pour les adoptions et les rejets, e°)- pour les changements de nom. Toutefois, Le Ministre de la justice pourra, par arrêté, autoriser certains centres d'état civil à tenir en double exemplaire un registre commun à tous les actes.

Art.18. — S'il apparaît au procureur de la République au cours de sa vérification annuelle, que certains actes défectueux doivent être rectifiés, il saisit à cette fin la juridiction civile compétente qui ordonnera les rectifications nécessaires.

CONSTAT La consultation du registre d’état civil pourrait informer sur le niveau d’enregistrement des faits d’état civil dans chaque Commune. Comme il est prévu à l’article 11 un registre est tenu, dans chaque centre d’état civil, en double, dont un exemplaire conservé au centre de l'état civil, et un autre transmis au greffe du tribunal de première instance. Il s’agit de registres distincts pour les naissances et les décès et tout autre fait d’état civil dont il a été fait acte au niveau de cette administration. Par ailleurs, la qualité de la tenue et de la conservation

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 110 des registres d’état civil sont assurées par la Loi en son article 18 qui en prévoit une vérification annuelle par le Procureur de la République.

ANALYSE Tenu en version physique, le registre est devenu un outil obsolète et non adapté aux besoins administratifs et de gestion des centres d’état civil mais également à toute autre entité voulant en faire le suivi pour établir des statistiques.

CONCLUSION La fiabilité de l’état civil garantit celle de la liste électorale. Dans son état actuel, il ne permet pas aux autorités compétentes d’être assurées de la qualité de l’enregistrement, ni d’y avoir recours pour effectuer des dénombrements dans des délais rapides et obtenir régulièrement des statistiques de qualité sur les faits d’état civil.

RECOMMANDATION Il apparaît comme un impératif d’informatiser l’état civil. En effet cela permettra de : - Sécuriser, fiabiliser et rendre disponible les données statistiques en matière d’état civil, de suivre l’évolution de la natalité, de la fécondité, et l’évolution de la mortalité par sexe et par âge, par zone géographique - Gérer de manière plus efficace les registres - Améliorer gestion et la qualité des documents fournis aux citoyens

2- LE FICHIER CENTRAL DES CARTES NATIONALES D’IDENTITE

Circulaire d’application du décret n° 51-287 du 9 Juin 1961 portant création de la carte nationale d’identité de citoyen malgache

Rôle général du service du fichier central Le service du fichier central a pour rôle général - D’exploiter les fiches sur un plan dactyloscopique - De les classer

IV- Exploitation dactyloscopique et classement des fiches En matière dactyloscopique, il est indispensable d’avoir une unité de technique. L’inspecteur chef du fichier est habilité à trancher, au besoin après avoir pris l’avis des inspecteurs chefs d’équipe, les cas litigieux et à imposer son interprétation.

Un double classement des fiches est prévu : - Alphabétique - Dactyloscopique Il est à rappeler que les fiches sont classées par numéro national dans les mairies d’arrondissement de Tananarive Ville, les arrondissements de district et les cantons. C’est donc, en définitive, suivant trois principes différents que doit s’effectuer le classement des fiches.

V- Exploitation mécanographique des fiches Les fiches sont susceptibles d’une exploitation mécanographique. Cette exploitation sera faite, éventuellement, à la diligence du Service du Fichier central, sur la demande des départements ministériels intéressés, et notamment du ministre des Forces Armées, après accord du Ministre de l’Intérieur.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 111

CONSTAT Le Fichier central des cartes nationales d’identité est un fichier qui centralise les données relatives aux cartes nationales d’identité délivrées par chaque district. Un exemplaire de la fiche mère est transmis depuis l’arrondissement administratif vers le fichier central via le bureau du district. Au niveau du service du fichier central, les exemplaires des CNI sont archivés par ordre alphabétique et par année de délivrance.

ANALYSE Le Fichier Central est le lieu où sont conservées les données relatives aux personnes majeures en possession d’une carte nationale d’identité. Le service permet par conséquent de déterminer le nombre de cartes nationales d’identité en circulation. Aussi constitue-t-il l’outil de référence pour évaluer la fiabilité de la liste électorale. Notre dernière visite dans ce service a révélé qu’il souffrait d’une insuffisance de locaux pour l’archivage. Le budget de fonctionnement laisse également à désirer.

CONCLUSION Les dernières données disponibles remontent à l’année 2012. Le classement a cessé en 2013. Les responsables ont affirmé que l’état des locaux et le manque de moyens financiers ne leur permettait plus que de faire une récolte des copies de fiches mères au niveau des districts.

RECOMMANDATION Comme c’est le cas pourle registre d’état civil, le service du fichier central des cartes nationales d’identité nécessite une modernisation. En plus de la révision de son budget de fonctionnement et de la rénovation des locaux, le Ministère de tutelle devrait œuvrer pour une informatisation de l’archivage.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 112

CONCLUSION

Cette partie reprend les conclusions majeures de la mission d’audit du fichier électoral malgache. Elle passe brièvement en revue les grands chapitres qui viennent d’être développés.

Avant cela, on ne saurait trop insister sur l’envergure du travail accompli, bien qu’il faille aussi constater qu’il reste beaucoup à faire. Lors de cette mission tous les aspects de la liste électorale ont été abordés, mais leur étude n’est pas pour autant achevée, le respect des délais impose parfois de clore trop tôt … Les résultats liés aux enquêtes terrain de juin 2015 représentent une mine d’information qui rend compte de la façon dont les textes s’organisent et s’appliquent, tant du point de vue de la population que du point de vue des responsables administratifs en charge de la liste électorale. Ces enquêtes donnent une vision à plusieurs facettes et à plusieurs niveaux du vécu des acteurs.

Du point de vue juridique, les textes analysés montrent une bonne cohérence de l’ensemble des lois et décrets, ils traduisent une ferme volonté de transparence du processus électoral dans la totalité de ses articles. Les remarques et recommandations faites dans le cadre de cet audit, bien que mineures, ne doivent pas pour autant être négligées. L’essentiel des aspects difficiles dans l’application du code électoral tient aux interdépendances entre la commission électorale et les autres entités administratives en amont et en aval : avoir une carte d’électeur repose sur la présentation d’une carte d’identité et un lieu de résidence ; avoir une carte d’identité nécessite un acte prouvant la naissance et la filiation ainsi qu’un document justifiant du lieu de résidence donc d’être recensé dans le registre de population du Fokontany du domicile. Deux administrations sont prioritairement concernées : l’état civil pour un acte de naissance, le registre de population pour la résidence. Or, le code électoral doit se limiter au processus électoral. Il ne lui appartient pas de régir l’inscription sur le registre du Fokontany, ou de se substituer aux services d’état civil. Pour illustrer le propos, la migration d’un Fokontany à l’autre n’induit pas l’obligation d’être radié du Fokontany de départ pour demander son inscription sur le registre de population et sur la liste électorale du Fokontany d’arrivée. Et, s’agissant d’un acte de naissance, il est difficile à un administré éloigné de son lieu de naissance d’en obtenir un aisément. Là encore cet aspect limite l’électeur potentiel, mais n’est pas du ressort du code électoral.

Du point de vue opérationnel Le travail des démembrements n’a lieu qu’au cours d’une période de l’année réservée à la révision de la liste des électeurs. Les commissions électorales ne mettent pas à jour en continu la liste électorale, ce serai souhaitable.

Les opérations de circulation/transmission des données pour la mise à jour de la liste électorale passent par l’échelon régional. Cet échelon semble un passage obligé, plus artificiel qu’utile ; dans les faits, le district est le maillon principal de la chaîne allant du Fokontany au niveau national

Par ailleurs, le code électoral est jalonné de textes légaux pour son application ; souvent ces textes ne sont pas suffisamment précis, ou peu adaptés aux réalités du terrain. Le flou de ces textes engendre des modalités d’application qui diffèrent d’une circonscription à l’autre. Il en est ainsi du certificat de décès – pas toujours exigé – comme du certificat de radiation. En cas de changement de domicile, ce document, difficile à obtenir (car il faut être quitte des travaux d’utilité publique), n’est pas toujours exigé.

Audit du processus de l’enregistrement des électeurs à Madagascar - 2015 Page 113

Bien que la participation des Présidents de Fokontany reste fondamentale lors de la révision de la liste, toute opération d’ajout et de retrait devrait s’appuyer sur un document officiel. Officiel et identique à travers tout le pays.

En outre, il faudrait que l’administration électorale transfère elle-même les certificats de radiation et non que l’électeur en soit porteur.

Enfin, le code électoral devrait prévoir les dispositions à prendre pour informer les électeurs lors d’un nouveau découpage administratif, et donc des changements éventuels de bureaux de vote ; actuellement, en cas de modification, l’électeur « se débrouille » au mieux pour situer son nouveau bureau.

Du point de vue informatique L’essentiel tient en deux points, - d’une part le logiciel informatique du fichier électoral est complet et de bonne facture : il est simple et facile à utiliser ; - d’autre part la collecte de l’information de base détenue dans chaque Fokontany est à moderniser.

Cette dernière question est fondamentale, les traitements informatiques, aussi pertinents soient-ils, ne peuvent rendre que les données entrées dans le système. Ceci se décline sur deux registres : l’information qui émane du Fokontany doit être de meilleure qualité (radiations et nouvelles inscriptions sont à faire en liaison entre le Fokontany de départ et celui d’arrivée), la chaîne de transmission est à améliorer (locaux, matériel, connexions Internet), elle est trop lourde pour mettre à jour le fichier et corriger les anomalies détectées lors de la saisie informatique. L’importance des inscriptions multiples est révélatrice de ce manque.

Du point de vue démographique L’inscription de la population adulte sur le fichier électoral est de l’ordre de 70 % : sur dix électeurs potentiels sept sont inscrits, trois ne le sont pas. Ce résultat couvre d’importantes disparités régionales : dans l’une des provinces enquêtées, seul un électeur sur deux est inscrit – Toliara. La comparaison de la structure par sexe et âge de la population inscrite avec la population totale majeure fait état d’un taux d’inscription assez élevé à partir de 35 ans (80 %), en revanche les jeunes adultes et, à tous âges les femmes, sont moins souvent sur la liste électorale. Ici aussi les disparités régionales sont marquées, l’inscription est plus fréquente en zone urbaine que dans les régions rurales enclavées.

S’agissant des cartes nationales d’identité, pièce maîtresse sans laquelle une inscription sur la liste électorale ne peut être faite, 10 % des adultes n’en ont pas. Sont concernés surtout les jeunes et surtout les femmes, et, toujours un manque plus flagrant dans les zones peu urbanisées.

Ces résultats de cadrage ont été obtenus à la suite de confrontation de plusieurs sources : les projections démographiques de l’INSTAT, le fichier électoral, les enquêtes de terrain de juin 2015. Le rapprochement des sources appelle à la modestie quant à l’affirmation des résultats : - Les projections démographiques de l’INSTAT se basent sur le recensement de 1993 et les données de l’état civil font défaut pour apprécier valablement le mouvement naturel, moins encore s’agissant des migrations, de plus il semble avéré que le nombre de femmes est sous-évalué dans les projections de l’INSTAT ; - Le fichier électoral (encore récent : sa première version informatisée date de 2006) est empreint de nombreuses inscriptions multiples (6 %) ; - L’enquête par sondage auprès de la population (4 800 personnes interrogées à travers les six provinces) n’a vocation qu’à donner des résultats pour l’ensemble du pays ; les résultats par province, pour

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informatifs qu’ils soient, confirment l’impression générale mise à jour avec les autres sources : les femmes, les jeunes adultes, les zones les plus reculées sont marquées par un déficit tant en cartes d’identité qu’en déclarations de naissance et inscriptions sur la liste électorale. Des efforts sont à décider et des campagnes de sensibilisation à lancer en ciblant ces catégories, et en commençant par susciter des démarches en vue d’obtenir acte de naissance et carte nationale d’identité.

Du point de vue administratif L’état civil est l’un pilier de l’organisation de la vie en collectivité ; son informatisation devrait être une priorité. L’état civil est à la source des démarches de tout citoyen et cela commence avec la détention d’une carte nationale d’identité. Le strict cadre électoral l’exige pour s’inscrire et pouvoir voter. Cette démarche initiale conduit le citoyen à intégrer son appartenance au groupe. Le registre de recensement, tenu dans chaque Fokontany, serait à informatiser, ne serait-ce qu’en commençant par l’informatisation des Communes. Non seulement la tenue manuscrite des registres engendre des erreurs, mais aussi son maniement est difficile, voire obsolète. Des efforts sont à initier et soutenir dans ces deux domaines, par ailleurs très liés et qui induisent la qualité et la complétude de la liste électorale.

La qualité de la liste électorale ne pourra s’améliorer qu’avec le développement de l’informatisation de l’un et de l’autre. Ce sont des chantiers importants, ils sont longs et coûteux à mettre en place, mais restent essentiels à l’organisation de la vie en société.

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ANNEXES

Liste des annexes

Annexe 1 - PROGRAMME DE L’ATELIER DE TRANSFERT DE COMPETENCES AUX OSC POUR L’AUDIT DU FICHIER ELECTORAL MALAGASY

Annexe 2 -QUESTIONNAIRES A, B, C, D, E, F, G, H

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Annexe1 PROGRAMME DE L’ATELIER DE TRANSFERT DE COMPETENCES AUX OSC POUR L’AUDIT DU FICHIER ELECTORAL MALAGASY

Cet atelier s’est tenu les 10 et 11 juillet 2015 à Antananarivo. Etendue de l’activité : Audit du fichier électoral, du procédé d’inscription à la liste électorale.

PROGRAMME de la formation

¨ Organisation des journées de formation 9h-16h

¨ 4 séquences de 90 min par jour

¨ Organisation des séances :

¡ Présentation et cadrage du thème de la séance

¡ Connaissances et attentes des participants

¡ Présentation des orateurs / formateurs

¡ Discussion : questions – réponses

¡ Niveau de satisfaction des participants en fonction de leurs attentes initiales

¡ Evaluation en fin d’atelier

JOUR 1 – Séquence 1

¨ Standards internationaux et fondamentaux d'une "bonne liste électorale" - le cas de Madagascar

JOUR 1 – Séquence 2

¨ Le fichier électoral – présenté par revue thématique (3 revues)

¡ Revue juridique

¡ Revue opérationnelle

¡ Revue informatique

JOUR 1 – Séquence 3

¨ Travail en petit groupe sur les textes du code

¨ Restitution commentée des travaux de groupes

JOUR 1 – Séquence 4

¨ Difficultés du fichier électoral par revue

¡ Revue juridique / Revue opérationnelle

¡ Revue administrative / Revue sur les enquêtes menées

¨ Photo des participants à l’atelier

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JOUR 2 – Séquence 1

¨ Revue démographique et Revue informatique

JOUR 2 – Séquence 2

¨ Questionnaires d’enquête et méthode d’échantillonnage

JOUR 2 – Séquence 3

¨ Organisation de la collecte sur le terrain, préparation du masque de saisie

¨ Saisie, Corrections de niveau 1, Base de données, Corrections de niveau 2

¨ Analyse des données et extrapolation

¨ Travail en petits groupes : de l'analyse aux recommandations

JOUR 2 – Séquence 4

¨ Synthèse des travaux - de l'analyse aux recommandations de l’audit électoral

¨ Remise des attestations aux participants

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