Aldea Mundo ISSN: 1316-6727 [email protected] Universidad de los Andes

Ortiz Mena, Antonio La creación de las políticas comerciales en América: lo que se puede aprender de la experiencia mexicana Aldea Mundo, vol. 10, núm. 19, noviembre, 2005, pp. 7-16 Universidad de los Andes Táchira, Venezuela

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Cómo citar el artículo Número completo Sistema de Información Científica Más información del artículo Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Página de la revista en redalyc.org Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto ANTONIO ORTIZ MENA L.N. / LA CREACIÓN DE POLÍTICAS COMERCIALES EN AMÉRICA: LO QUE SE PUEDE APRENDER DE LA EXPERIENCIA MEXICANA / 7-16 Aldea Mundo • Revista sobre Fronteras e Integración Año 10, No. 19 / Noviembre 2005 • ISNN 1316-6727 • Depósito Legal 1996-02TA-3 7

LA CREACIÓN DE POLÍTICAS COMERCIALES EN AMÉRICA: LO QUE SE PUEDE APRENDER DE LA EXPERIENCIA MEXICANA Antonio Ortiz Mena L. N.*

La integración económica ha sido un tema que ha generado gran atención en el Hemisferio Occidental, pero la esencia de las negociaciones comerciales ha tomado usualmente preeminencia sobre el proceso de elaboración de políticas. Debido a la diversidad de tópicos que se incluyen en las denominadas negociaciones comerciales, es normal que diversas ramas del ejecutivo sean parte de la negociación. Asimismo, los Congresos en diversos países latinoamericanos están haciendo sentir su presencia en la arena de la política exterior. La manera como se formula la política comercial a nivel doméstico afecta de forma considerable la capacidad de los países para obtener lo que se proponen en las negociaciones internacionales. En este artículo, se analiza el proceso de elaboración de políticas comerciales en México, dada su experiencia al suscribir acuerdos de libre comercio con 32 países, para extraer lecciones que puedan ser aplicables a otros Estados latinoamericanos en su búsqueda de incorporarse de forma más activa en la política económica mundial. Palabras clave: México, política comercial, negociaciones, libre comercio.

The Trade Policy Making Process in the Americas: Lessons from the Mexican Experience Abstract: A great deal of attention has been paid to economic integration in the Western Hemisphere, but the substance of trade negotiations has usually taken precedence over the trade policy making process. Given the vast array of topics included in so called trade negotiations, typically several branches of the executive play a part in negotiations. Likewise, the legislature in several Latin American countries is making its presence felt in the foreign policy arena. How the process of trade policy formulation takes place at the domestic level greatly affects the ability of countries to get what they want out of international negotiations. This paper analyzes the trade policymaking process in , given its experience in subscribing free trade agreements with 32 countries, to extract lessons that may be applicable to other Latin American countries in their quest to engage more actively the world political economy. Key words: Mexico, trade policy, negotiations, free trade.

El papel del comercio se tornó sobresaliente en a política comercial en México se 1979, cuando el Presidente López Portillo (1976- ha convertido en los últimos años 1982) consideró la idea de que México se integrara en uno de los temas de políticas al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y públicas más sobresalientes y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés). Desde politizados. Luego de la segunda entonces, el comercio se ha convertido—para bien posguerra y hasta la década de los o para mal—en un tópico común de discusión 70, las políticas comerciales eran consideradas política en la búsqueda de desarrollo económico e como una materia relativamente secreta que era igualdad social. bien administrada por los burócratas del Ministerio México es el país latinoamericano más de Finanzas1. La economía era cerrada y la mayoría importante para el comercio internacional; el total de las discusiones en materia de políticas económicas de su comercio representa cerca del total del resto se centraban en la búsqueda de políticas apropiadas de América Latina. Su récord de trayectoria en la en una economía cerrada. creación de políticas comerciales, luego de más de

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Sin embargo, una vez enseñar valiosas lecciones a otros Junto con ese modelo centrado que ésta había comenzado a países latinoamericanos que ahora en lo interno, México quería estabilizarse, se hizo público el se están involucrando más procurarse una política externa descubrimiento de grandes reservas activamente en el sistema comercial defensiva a fin de disminuir su de petróleo y el presidente hizo un mundial. dependencia hacia Estados Unidos. famoso anuncio a todos los La creciente preeminencia de Se ejercieron esfuerzos tímidos de mexicanos de que debían prepararse las políticas comerciales en México liberalización comercial gradual para administrar la riqueza petrolera ha estado acompañada de cambios durante el mandato del presidente recién adquirida. en el locus de autoridad en esa área. Luis Echeverría (1970-1976). Sin El argumento era que ya que Este trabajo examina dichos embargo, el propósito básico era México tenía petróleo en un tiempo cambios y sus efectos en la diversificar las relaciones en que los precios de éste estaban formulación e implementación de comerciales a través de una política en alza (y parecía que continuarían políticas comerciales en el futuro exterior que permitiera vínculos más subiendo), no había necesidad de cercano. Para ello se organizará la estrechos con el Tercer Mundo, y abrir la economía ni de diversificar información de la siguiente manera: la justificación de la política las relaciones comerciales. Se la primera sección presenta una económica exterior era mucho más gozaría de un mercado interno revisión del diseño de políticas política que económica. dinámico y las exportaciones comerciales durante las décadas de El propio presidente era quien petroleras junto con los préstamos los 70 y 80, tiempo en el cual el decidía las políticas económicas, internacionales constituirían la único actor significante era el poder tanto la interior como la exterior nueva estrategia de crecimiento. ejecutivo; la segunda sección (Zaíd, 1987). En 1974, Echeverría De hecho, en 1979 México había muestra cómo un antiguo actor (el promovió en la Organización de las negociado con éxito un protocolo Ministerio de Economía2) toma el Naciones Unidas (ONU) la Carta para su entrada al Acuerdo General control de la formulación de de Derechos y Deberes Económicos sobre Aranceles y Comercio políticas comerciales durante los de los Estados, que sostenía que la (GATT) en términos muy 90, en detrimento de los antiguos difícil situación de los países en vías favorables. Este protocolo había actores (el Ministerio de Finanzas de desarrollo era causada sido negociado por un equipo de y, en menor grado, la Secretaría de principalmente por los países oficiales que habían trabajado antes Relaciones Exteriores o SRE), los desarrollados, quienes debían para el Ministerio de Finanzas. cuales fueron marginalizados; la comprometerse en una serie de López Portillo había decidido tercera sección resalta la influencia acciones para resarcir tal situación. transferir la autoridad en materia de creciente del Congreso mexicano Un año más tarde, él encabezó la políticas comerciales del Ministerio en las políticas comerciales; y la preparación de una infructuosa de Finanzas al de Comercio y los última sección examina cuatro resolución de la ONU que expertos comerciales de aquél posibles escenarios para el futuro comparaba al sionismo con el también fueron transferidos a este próximo3. racismo. Este hecho se tradujo en último. un boicot de la economía mexicana Mientras el cambio de locus de DE LAS POLÍTICAS COMERCIA- por parte de importantes intereses las políticas comerciales dejaba ver LES EN UNA ECONOMÍA CE- empresariales de Estados Unidos. la intención de López Portillo de RRADA A LA LIBERALIZACIÓN Al final de su administración, comenzar la liberalización de la INICIAL la economía todavía era cerrada y economía y de embarcarse en serio A lo largo de la segunda el comercio no se había en el sistema comercial multilateral, posguerra, México siguió una incrementado ni diversificado en el presidente trató de guardar total estrategia de desarrollo centrada en cuanto a los mercados de discreción sobre el asunto. lo interior y caracterizada por la exportación. El mal manejo de la El 18 de marzo de 1979 industrialización rápida, un macroeconomía conllevó a una (precisamente el aniversario de la ambiente económico protegido por devaluación (luego de 22 años de nacionalización de la industria barreras comerciales significativas tener un control de cambio del peso petrolera de 1938), López Portillo y altos niveles de crecimiento en relación con el dólar) y a un anunció que México no se uniría al económico (Lustig, 1992). Las programa de estabilización con el GATT. Él había decidido que el políticas comerciales eran Fondo Monetario Internacional gobierno mexicano no necesitaba manejadas por el Ministerio de (FMI). soportar las restricciones impuestas Finanzas, y se les usaba como Cuando el presidente José López por las normas comerciales instrumentos para reforzar el ingreso Portillo comenzó su mandato (1976- multilaterales. Aunque el presidente gubernamental. No había mucho 1982), intentó—al igual que su sometió el asunto a votación en su espacio para examinar las políticas predecesor—liberalizar la gabinete, se sabía que López Portillo

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Al igual que su Poco después, durante la presidencia grupos empresariales participaron predecesor, De la Madrid terminó de Carlos Salinas (1988-1994), se sólo de manera ad hoc y algo por legitimar una decisión que profundizaría la liberalización desordenada (Flores 1998; Ortiz prácticamente ya se había tomado, comercial, y con ella vendría el Mena L.N., 2004a). aunque en esta oportunidad la fortalecimiento del Ministerio de La estrategia de exportación misma fue a favor del ingreso al Comercio y una pequeña pero basada en el petróleo terminó en GATT. Esta vez el mecanismo no creciente participación del una severa crisis económica, cuando fue la votación del gabinete, sino Congreso. entre finales de 1981 y 1982 los una serie de audiencias legislativas precios del petróleo se vinieron organizadas por el Senado acerca LA FORMULACIÓN DE LA PO- abajo, las tasas de interés sobre de las relaciones comerciales de LÍTICA COMERCIAL DENTRO préstamos internacionales se México y la conveniencia de DEL REGIONALISMO dispararon y el gobierno insistió en ingresar al GATT (Ortiz Mena L.N., La administración de Salinas adquirir nuevos préstamos con las 2004b). Aunque el Congreso buscaba un flujo importante de tasas más altas jamás vistas y con desempeñó un papel menor, su inversión extranjera directa (IED) un vencimiento acortado, en lugar relevancia en la política económica para estimular el crecimiento de cambiar de dirección económica exterior aumentaría durante los económico. Mientras que durante (Ortiz Mena L.N., 2004a). próximos años. el mandato de De la Madrid la La crisis económica fue el factor Después del ingreso al GATT economía se había comenzado a que produjo el drástico cambio de en 1986, la reforma comercial entró liberalizar y se había obtenido un la política comercial mexicana. El en escena como pieza clave para la superávit comercial por casi todo presidente Miguel De la Madrid estabilización económica, debido a el período, el valor de las (1982-1988) se vio forzado a la falta de resultados de los esfuerzos exportaciones había permanecido eliminar muchos permisos de estabilizadores realizado entre 1983 prácticamente estático y el promedio importación y a reducir los aranceles y 1987. En diciembre de este último de crecimiento económico estuvo con el fin de facilitar las año, la tasa de inflación anual era cerca de cero en toda su etapa importaciones en un intento por cerca al 160%. Para evitar la presidencial. frenar la inflación, la cual arremetida de la hiperinflación, ese Una serie de acuerdos amenazaba con salirse de control. mismo mes el gobierno de De la regionales, con el Tratado de Libre Se logró un superávit comercial y Madrid organizó una reunión de Comercio para América del Norte así generar las divisas que se representantes claves de los sectores (TLCAN) como primus inter pares, necesitaban para atender la onerosa laboral y empresarial. Junto con eran vistos como la manera de atraer deuda externa. varios miembros del gabinete, IED a México. La nueva, más Las reformas de las políticas implementaron el Pacto de proactiva y asertiva política comerciales que se llevaron a cabo Solidaridad Económica. Como económica exterior requería durante el mandato de De la Madrid factor principal de la estrategia cambios en las instituciones se facilitaron gracias al aún fuerte estabilizadora que se ejecutó bajo nacionales involucradas en el diseño sistema corporatista de este Pacto, se redujeron otra vez los de políticas, así como una mayor— representación política (Kaufman aranceles, trascendiendo los si bien todavía limitada— et al.) y al control del Partido compromisos adquiridos al ingresar participación del poder legislativo. Revolucionario Institucional (PRI) al GATT. Algunas organizaciones La negociación del TLCAN fue el en ambas cámaras legislativas4. empresariales y de trabajadores primer paso de una estrategia muy De la Madrid puso en práctica protestaron sin obtener ningún exitosa que incluía eficiencia en la medidas de liberalización comercial resultado, mientras que el Congreso creación de políticas comerciales como parte de un plan de permaneció en silencio (Ortega, con bajos niveles de pluralismo. estabilización económica. Las 2002). La administración de Salinas primeras medidas contemplaban la En resumen, México logró pasar tuvo que forjar una nueva relación reducción de aranceles y la de una economía cerrada al ingreso con el mundo desarrollado, en eliminación de algunas barreras no en el GATT y al aumento de la especial con Estados Unidos y la arancelarias, como los permisos de liberalización principalmente a Unión Europea. México no podía importación. Estas medidas fueron través de decisiones del ejecutivo, seguir manteniendo una política decisiones administrativas de la con una mínima participación exterior defensiva basada en la

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Ésta se encargó de con países latinoamericanos, con Ernesto Zedillo (1994-2000) la promoción interna activa y de las los cuales los siguientes acuerdos entendieron la necesidad de una consultas externas al Congreso de se encuentran vigentes: México- nueva política económica exterior Estados Unidos, gobiernos federales Bolivia (1995), México-Costa Rica que promoviera la cooperación y se y municipales estadounidenses, y (1995), G-3 (México-Colombia- centrara en los intereses compartidos comunidad empresarial y sin fines Venezuela, 1995), México- entre México y los países de lucro de ese país, a fin de (1998), México- industrializados (Schiavon y Ortiz establecer canales de comunicación (1998), México-Triángulo del Norte Mena L.N., 2001). y generar suficiente consenso para (El Salvador, Honduras y También se requería la creación el acuerdo. Guatemala, 2001), México-Uruguay de una estructura burocrática Había tensiones entre la oficina (2003). compuesta por un grupo de expertos de la SECOFI en Washington y la Además de lograr acuerdos de capaces de implementar la nueva embajada mexicana en esa ciudad, libre comercio en América Latina, política comercial. El presidente ya que la SRE consideraba que la México suscribió cuatro acuerdos Salinas le dio amplia autoridad de oficina era una embajada paralela extra-hemisféricos: el Acuerdo de negociación comercial a la que trataba asuntos muy delicados Asociación Económica, Secretaría de Comercio y Fomento en los cuales se excluía a la SRE. Concertación Política y Industrial (SECOFI) en detrimento El mecanismo que se estableció Cooperación con la Unión Europea de la Secretaría de Relaciones para las negociaciones del TLCAN (2000), el Tratado de Libre Exteriores (SRE). Mientras que en el ámbito interior consistía en Comercio México – Asociación algunos líderes diplomáticos de la dos canales básicos de Europea de Libre Comercio (EFTA, SRE insistían en que se les tomara comunicación para los grupos de por sus siglas en inglés) (2001), el en cuenta en lo referente a la política interés nacionales: Coordinadora de Tratado de Libre Comercio México comercial externa y cuestionaban Organizaciones Empresariales de - Israel (2000), y el Tratado de Libre la decisión de estrechar lazos con Comercio Exterior (COECE), que Comercio. México - Japón (2004). Estados Unidos, la SRE fue abarcaba las principales Es importante mencionar que notoriamente marginalizada durante organizaciones empresariales, y el aun cuando la SECOFI dirigió las las negociaciones del TLCAN Consejo Asesor para el Tratado de negociaciones económicas en el (Schiavon y Ortiz Mena L.N., Libre Comercio, diseñado para acuerdo de asociación México- 2001). representar a la sociedad civil, y Estados Unidos, al final la SRE Por otra parte, la SECOFI llevó que comprendía a los representantes desempeñó un papel importante y a cabo un riguroso proceso de de los sectores laboral, agrícola, estuvo a cargo de la negociación de selección y reclutamiento de los empresarial y académico (Ortiz los aspectos políticos del acuerdo mejores economistas con avanzada Mena L.N., 2004b). Este (Schiavon and Ortiz Mena L.N., preparación académica y con una mecanismo fue usado en todas las 2001). postura favorable hacia la estrategia negociaciones comerciales En cuanto al papel del Congreso de liberalización profunda. En 1990, subsiguientes y ha sobrevivido, con en esta fase, se puede decir que fue se creó la Oficina de Negociación pequeños cambios, hasta el presente. importante desde el punto de vista del Tratado de Libre Comercio El éxito de la negociación del formal, especialmente en lo (ONTLC), y las negociaciones del TLCAN a través de la SECOFI concerniente a las negociaciones TLCAN fueron dirigidas—de una transformó el contenido y del TLCAN, pero en realidad sirvió manera muy jerárquica—por el formulación de las políticas como una estrategia de legitimación Ministro de Comercio, Jaime Serra comerciales. Como resultado, que el Presidente Salinas supo usar. Puche, y por el Jefe de México obtuvo acceso Al comienzo de su administración, Negociaciones del TLCAN, incomparable al mercado Salinas no vislumbraba un acuerdo Herminio Blanco Mendoza, y su estadounidense y aumentó de libre comercio con Estados equipo. Se le consultaba significativamente su comercio (en Unidos; fue sólo después que fuera frecuentemente al presidente Salinas términos de dólares); de igual forma, rechazado por los países europeos y era poco lo que se delegaba este éxito destacó el proceso de durante su visita al Foro Económico (Salinas 2000, Cameron y Tomlin creación de políticas por parte de la Mundial de Davos, en enero de 2000). SECOFI, por medio de la cual se 1990, que optó por acercarse a Además de la ONTLC, la concluyeron muchos otros acuerdos Estados Unidos. (Salinas, 2000). SECOFI abrió una oficina en de libre comercio. Ya para 2004, Los contactos preliminares entre los Washington, D.C. que estaba a cargo México era el país que había oficiales de ambos gobiernos se

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El Congreso no influía la Cámara de Diputados es la única llegó en las audiencias indicara que mayormente en las políticas que tiene el poder para autorizar y México debía negociar un acuerdo comerciales y el Presidente ejercía aprobar el gasto gubernamental de libre comercio con Estados supremacía sobre el controlado (Nacif 2000). Aunque la cámara Unidos. Congreso. El ejecutivo disfrutaba baja no tiene facultades en relación Aunque el Senado estaba de poderes formales e informales con los acuerdos internacionales, facultado para ratificar los acuerdos para dominar a los oficiales del ésta puede influir en la política internacionales, los representantes servicio exterior y a los ministros comercial a través de su jurisdicción de la SECOFI también se reunieron encargados de los asuntos en cuanto a política fiscal (los con un grupo de diputados. Mientras económicos. Aunque el Congreso aranceles afectan las finanzas que el PRI controlaba el Senado y tenía facultades específicas en gubernamentales), y además está la Cámara de Diputados, en la cuanto a política exterior, ninguna facultada para recaudar impuestos cámara baja había una cantidad cámara las ejercía completamente. domésticos que pueden afectar la importante de diputados de los Había poca responsabilidad y no política comercial. partidos de oposición, y el gobierno funcionaba un sistema de control ni La Cámara de Diputados solía deseaba evitar las fricciones de equilibrio de poder. aprobar el gasto gubernamental políticas innecesarias durante las El diseño de la política basada en las preferencias del negociaciones del TLCAN y la comercial se había vuelto más ejecutivo. La situación ha cambiado subsiguiente fase de ratificación. pluralista durante los últimos años. completamente hoy en día. La Las consultas a los diputados eran En el período de elecciones Cámara de Diputados, que ahora se una forma de prevenir potenciales legislativas federales de 1997, el encuentra dividida, dedica largas conflictos políticos. PRI perdió su mayoría en la cámara horas de discusión antes de aprobar En la fase de conclusión de las baja, un suceso que tuvo serias el presupuesto del gobierno para el negociaciones, el Senado preparó implicaciones en relación con el nuevo año fiscal, y las tensiones un informe detallado acerca del control de la agenda en la Cámara entre el ejecutivo y el legislativo en TLCAN, que apoyaba de Diputados (Nacif, 1999). cuanto a política fiscal se han enérgicamente su ratificación. En En 2000, Vicente Fox, candidato filtrado en el terreno del comercio éste no apareció ni una sola crítica por el Partido Acción Nacional exterior. significativa del resultado de las (PAN), ganó las elecciones luego Por ejemplo, precisamente negociaciones (Senado de la de más de 70 años de gobierno del durante una de esas prolongadas República, 1994). Pero las cosas no PRI. La representación en la Cámara sesiones en que la Cámara de serían tan fáciles en el futuro de Diputados y el Senado ya era Diputados trataba de aprobar el inmediato. más pluralista; ningún partido tenía presupuesto fiscal para 2002, se la mayoría en la cámara baja, aprobó por primera vez un impuesto EL NUEVO SIGLO: ACTIVISMO mientras que el PRI, ahora un sobre el jarabe de maíz con alto DEL CONGRESO partido de oposición, mantenía la contenido de fructosa originario de El sistema político centralizado mayoría en el Senado. Ambas Estados Unidos. y la predominancia del PRI durante cámaras habían comenzado a Pocos meses después del los ochenta y noventa fueron desempeñar un papel más asertivo establecimiento de ese impuesto, el ingredientes claves para la en los asuntos de política exterior. gobierno decidió suspenderlo realización de cambios radicales en Aunque el poder legislativo no unilateralmente durante siete meses. la política comercial durante ese tiene nuevas facultades en cuanto a El legislativo mexicano cuestionó periodo. La estricta discreción que asuntos de comercio exterior, éste el manejo del impuesto por parte el jefe del ejecutivo mantenía en ahora ejerce facultades que por del gobierno y exigió que se limitara cuanto a la política comercial décadas habían estado inertes. Hoy la suspensión a cuatro meses. A indicaba que los cambios en las en día el Congreso interviene en las pesar de la insistencia del gobierno políticas económicas se podían políticas comerciales al menos por que la suspensión del impuesto realizar con relativa facilidad, al cuatro vías diferentes. debía permitirse según la menos sin limitantes internas (Ortiz Constitución mexicana, los

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En el dedicado al debate de las “reformas Cámara de Diputados restableció futuro, las amenazas de negar la estructurales” que abarcan las leyes para el año fiscal 2003 un impuesto autorización de los viajes de política fiscal, energía y trabajo. de 20% sobre el jarabe de maíz con presidenciales al extranjero tenían Sin embargo, puede ser sólo alto contenido de fructosa usado en que tomarse literalmente. cuestión de tiempo que la materia bebidas no alcohólicas y Otro ejemplo de la intención del vuelva a la palestra. concentrados, alegando que aún se Congreso de ejercer mayor Aparte de la lucha por lograr un necesitaba proteger a la industria influencia en las políticas externas papel en el cambio del equilibrio del azúcar mexicana de sus es la exigencia de un poder de veto de poder entre las agencias del competidores estadounidenses. La para el Senado sobre los ejecutivo involucradas en los Cámara aprobó el impuesto en compromisos adquiridos por asuntos económicos exteriores, el contra de los términos del TLCAN México en las organizaciones Congreso también buscaba hacer y de las preferencias del ejecutivo. internacionales. Durante la LVIII escuchar su voz. En diciembre de Poder de ratificación legislatura (1997-2000), el Senado 2002, un grupo de senadores El Artículo 76 de la Constitución ratificó el Estatuto de Roma de la presentó el Proyecto de Ley Sobre establece que el Senado tiene poder Corte Penal Internacional, pero la Aprobación de Tratados exclusivo de ratificación de los quería introducir un poder de veto Internacionales en Materia tratados internacionales y del sobre cualquier otra acción que el Económica. De acuerdo con este nombramiento de los embajadores. gobierno de México emprendiera proyecto, el Senado tendría la Ya que por décadas los gobiernos bajo el estatuto7. facultad de observar de cerca las del PRI tuvieron mayoría en el De igual manera, en 2002 un negociaciones económicas Congreso, el ejecutivo podía diputado del PRI introdujo una internacionales y tomar en nombrar a prácticamente cualquier propuesta de poder de veto para el consideración las opiniones que persona que quisiera sin enfrentar Senado sobre las votaciones claves sobre la materia tuvieran las ninguna oposición. Igualmente, el de México en las organizaciones organizaciones no gubernamentales Senado no enfrentaba mayores internacionales (Gaceta (ONG), organizaciones dificultades para la ratificación de Parlamentaria, mayo 2003). empresariales y laborales, gobiernos tratados internacionales durante los La autoridad para las ne- y legislaturas de las provincias8. La mandatos de líderes del PRI. gociaciones comerciales propuesta no ha sido formalmente De acuerdo con el Artículo 88 Entre 2002 y 2003, sobrevino discutida por el legislativo, pero es de la Constitución, el Congreso tiene un debate acerca de cuál era el locus probable que lo sea en el futuro también la facultad de autorizar los de autoridad adecuado de las inmediato9. viajes presidenciales al extranjero; negociaciones comerciales, que Poder de negociación así, el presidente no puede enfrentó al Ministerio de Economía La cuarta vía por la que el abandonar el país sin la aprobación y a la SRE (Schiavon y Ortiz Mena Congreso ha tratado de intervenir de ambas cámaras. Cuando el L.N., 2003). La administración de en la política comercial es el poder Congreso estuvo controlado por el Fox preparó una propuesta para de negociación y presión de ciertos PRI nunca negó un viaje transferir la autoridad de tópicos de la política comercial que presidencial al jefe del ejecutivo, y negociación comercial a la SRE. afectan al electorado. Líderes del el presidente nunca retiró una Si el Congreso mexicano percibe Senado de los tres principales petición por anticipar una respuesta que la política comercial necesita partidos políticos10 han declarado negativa.6 más vigilancia y supervisión, que la apertura comercial y los El 9 de abril de 2002, los debería considerar la aprobación de subsidios otorgados a los partidos de oposición en el Senado esa moción, a fin de obstaculizar la productores estadounidenses han rechazaron la petición del presidente influencia de los promotores del colocado en una situación crítica a Fox para viajar a Calgary, Libre Comercio sobre la política algunos sectores de la agricultura Vancouver, San Francisco y Seattle, comercial, que han logrado mexicana (Reforma, diciembre argumentando que el viaje no imponerse en el Ministerio de 2002). involucraba una visita estatal oficial. Economía. No obstante, dado que En caso de que la eliminación Sin embargo, la verdadera razón la administración de Fox es la de aranceles sobre ciertos productos estaba más asociada a las diferencias propulsora de la moción, el que se efectuó en enero de 2003 por de perspectiva en cuanto a política Congreso podría ejercer su poder compromisos del TLCAN afectara exterior (en especial la postura de veto y rechazar el cambio de seriamente a la agricultura crítica de Fox hacia los derechos autoridad. mexicana, los legisladores de los humanos en Cuba), y a un La discusión se ha calmado por partidos de gobierno y oposición

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Así pues, los dependerá en parte de la elección partidos participaron y se legisladores esperan hacer una de los actores que se encargarán de comprometieron en las carrera política mientras están en el la formulación de las políticas negociaciones que originaron el Congreso y continuarla al obtener comerciales, así como de la Acuerdo Nacional para el Campo, nuevos cargos por elección o evolución del sistema político suscrito entre el gobierno y un grupo nombramiento en otros despachos mexicano. Se pueden prever cuatro de organizaciones agrícolas fuera de aquel (Nacif, 1999). escenarios. (Reforma, febrero de 2003). A fin Debido a que sólo cumplen un La transferencia de autoridad de obtener respaldo político para período, los legisladores no tienen de negociación comercial hacia la dicho tratado, el gobierno de Fox intenciones de establecer o SRE tuvo que apoyar la posible desarrollar raíces políticas entre su El primer problema que se renegociación del TLCAN como electorado, y no tienen interés o plantea es el cambio de autoridad uno de los tópicos de discusión del tiempo suficiente para volverse entre la SRE y el Ministerio de Acuerdo. expertos o especializarse en los Economía en lo referente a política Aunque a la larga el gobierno asuntos del Congreso. Esto trae comercial. La primera ha sido no ha adquirido compromisos en como consecuencia que los generalmente más cautelosa en los cuanto a la renegociación del miembros del Congreso casi compromisos de liberalización TLCAN, el solo hecho de que siempre se convierten en comercial y de economía contemplara la posibilidad a causa legisladores insolventes, con poca internacional, mientras que el de los llamados de renegociación experiencia para participar de segundo ha sido el precursor del que hicieran un grupo de manera constructiva en las políticas libre comercio, incluyendo la legisladores generó mucha inquietud comerciales o en otros asuntos adhesión de México al GATT y al entre algunas organizaciones complejos relacionados con éstas. TLCAN (Schiavon y Ortiz Mena empresariales nacionales y Una segunda limitación es el L.N., 2001). Si el Congreso aprueba extranjeras. Si se impusiese más hecho de que las comisiones una transferencia de autoridad de presión legislativa sobre el legislativas cambian negociación comercial del ejecutivo, éste podría tener constantemente, ya que se depuran Ministerio de Economía a la SRE, dificultades para cumplir algunos cada tres años y se reorganizan con sería más difícil para los promotores de los compromisos internacionales legisladores nuevos e inexpertos, del libre comercio, controlar la políticamente sensibles. de modo que no hay oportunidades política comercial. reales de acumular experiencia Mayor participación del Con- POSIBLES ESCENARIOS legislativa (Nacif, 2000). greso en los asuntos interna- Las crecientes tensiones del Además, al no tomarse en cuenta la cionales ejecutivo en relación con la antigüedad, se cierra la posibilidad Existen ventajas y desventajas definición de la autoridad para la de una clara división entre la respecto a, una mayor participación creación de las políticas económicas influencia del partido y el correcto del Congreso en las políticas exteriores y principalmente el funcionamiento de las comisiones comerciales. Desde la perspectiva aumento del activismo del Congreso (Nacif, 2000). Esto trae como positiva, si el Congreso asume la representaron serios desafíos para resultado—dado que las comisiones corresponsabilidad por las acciones la creación y aplicación de políticas legislativas nunca son del ejecutivo en cuanto a la comerciales en México. completamente independientes— economía exterior aumentarían las Aunque el Congreso ahora que los líderes parlamentarios probabilidades de que aquél apruebe participa más activamente en la ejerzan un control sobre sus incitativas complementarias internas política comercial y ejerce todas las delegados en las comisiones y, hasta que se correspondan con las facultades que le concede la cierto punto, sobre la agenda políticas económicas externas. Al Constitución, todavía tiene también. Los dos niveles de TLCAN se le ha culpado limitaciones estructurales que delegación que prevalecen en el injustamente por una serie de constituyen un obstáculo Congreso hacen que los ciclos de deficiencias en la economía permanente para la participación preferencias sean la norma y que mexicana, cuando en verdad esta

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De ponerse en práctica establecimiento de un correcto Comercio de las Américas y la esas medidas, la habilidad de balance entre las facultades Agenda de Desarrollo de Doha. México para cumplir sus ejecutivas y legislativas en los Existe el peligro potencial de que obligaciones comerciales podría ser asuntos de economía internacional. el Congreso obstruya las decisiones cuestionada por sus socios. Un mecanismo similar a la Trade en materia de política comercial con ¿Un escenario ideal? Promotion Authority estadounidense el fin de obtener beneficios El desafío consiste en permitir sería ideal a este respecto. electorales a corto plazo, al otorgar una mayor discusión y participación En relación con la distribución a los problemas políticos nacionales en los asuntos de economía intra-ejecutivo de facultades sobre una mayor prioridad que a los internacional, sin general parálisis las políticas económicas externas, beneficios a largo plazo de la política o políticas incipientes. Debe la transferencia de la autoridad de liberalización comercial (Ortiz reconocerse la necesidad de negociación comercial a la SRE Mena L.N., 2004a). eficiencia y representatividad parece equivocada. El Ministerio Por ejemplo, si no se logran (Shugart y Carey, 1995), pero hasta de Economía tiene un balance tasas altas de crecimiento ahora los legisladores y los grupos interno en cuanto a su tarea de tratar económico para la segunda mitad de interés han favorecido la con los exportadores y con los del período presidencial de Fox y participación y representatividad en intereses importadores competitivos. la oposición en el Congreso detrimento de la eficiencia y Si la autoridad de negociación determina que dicho estancamiento coherencia de las políticas. comercial se transfiriese a la SRE, es el resultado natural del Como muestra, el Proyecto de existiría el riesgo de que los “neoliberalismo” y de la Ley Sobre la Aprobación de intereses importadores competitivos liberalización comercial, se estaría Tratados Internacionales en Materia absorban al Ministerio de ante una eventual renuncia a los Económica de diciembre de 2002 Economía; como consecuencia, éste beneficios potenciales que puede le otorgaría al Senado poderes de se encargaría casi exclusivamente producir la participación en la diseño de agenda y de vigilancia de la aplicación de instrumentos economía mundial de manera tales que se dejaría a los normativos para la regulación de proactiva y con una perspectiva de representantes del ejecutivo los flujos comerciales, incluyendo mediano y largo plazo. El hecho de prácticamente sin autoridad en las el cúmulo de leyes comerciales que en la mitad de la administración negociaciones internacionales. Este injustas, y no se responsabilizaría Fox ya haya comenzado la carrera es el tipo de problemas que trata de de la apertura de nuevos mercados. por la sucesión presidencial hace resolver la legislación De igual manera, si la SRE que este escenario sea probable. estadounidense del fast trackcondujera las negociaciones Presión adicional por parte de (también conocida como Trade comerciales en el futuro, las los otros actores Promotion Authority), la cual consideraciones económicas La presión de las empresas, confiere al ejecutivo de ese país la estarían supeditadas a las grupos laborales y ONGs, también autoridad para negociar y suscribir consideraciones políticas y puede afectar la postura del acuerdos comerciales con terceros. diplomáticas. Tal vez lo mejor es Congreso en el delicado asunto del Mientras que el Congreso dejar que el Presidente pueda equilibrio intra-ejecutivo y estadounidense establece los límites manejar todas las opciones políticas legislativo de las facultades en del rango de posibles acuerdos, éste posibles, lo cual se aseguraría cuanto a políticas económicas delega poder al ejecutivo, el cual haciendo que el Ministro de externas. Una fuerte oposición puede negociar los acuerdos Economía presente la justificación nacional a cualquier negociación de económicos internacionales y luego económica de las políticas liberalización por parte de las enviarlos al Congreso para su voto comerciales mientras que la SRE ONGs, adicional aunada a los de aprobación o nulidad. En señalaría las consecuencias políticas deficientes procedimientos México, el péndulo podría ir de un de dichas opciones, pero sin agrícolas, podría generar tensiones extremo al otro: desde la total falta rechazarlas de antemano.12 domésticas que producirían un de observación real por parte del Además, cada vez es más difícil cambio del proceso y contenido de Congreso a la inhabilitación del separar la política comercial de la la política comercial. ejecutivo en la adquisición de inversión extranjera y de muchas

Aldea Mundo, Año 10 No. 19, Noviembre 2005 ANTONIO ORTIZ MENA L.N. / LA CREACIÓN DE POLÍTICAS COMERCIALES EN AMÉRICA: LO QUE SE PUEDE APRENDER DE LA EXPERIENCIA MEXICANA / 7-16 15 otras áreas problemáticas. Si la Notas mexicana se libró en contra de autoridad de las políticas la reelección del ejecutivo y no comerciales se transfiriese a la SRE ha sido fácil separar el concepto 1Las políticas comerciales aumentaría el riesgo de generar de reelección de la fueron administradas por políticas rudimentarias; en concentración excesiva de mucho tiempo por el Ministerio consecuencia, diferentes agencias poder por parte del ejecutivo. de Finanzas hasta los años estarían encargadas de formular El rechazo general a la setenta, ya que los aranceles políticas en áreas problemáticas que reelección se ha extendido eran considerados parte no deberían ser contempladas de hasta el Congreso. esencial del ingreso fiscal. manera separada. 12Agradezco a Luis de la Calle Véase Torres, 1984. Se debería tener en cuenta que esta reflexión. 2Desde diciembre de 2000 el pocos países han mezclado la Ministerio de Comercio se ha política exterior con la política denominado Ministerio de comercial, y que Canadá, que ha Economía. sido colocado como ejemplo exitoso 3Este trabajo representa un de un Ministerio de Asuntos esbozo del tema y delinea los Exteriores al mando de la política esquemas de las tendencias comercial, decidió recientemente básicas observadas durante el establecer un Ministerio del período que aquí se examina. Comercio por separado. Lo que Ha sido diseñado como un realmente se necesita es Bibliografía estudio de caso que genera colaboración estrecha entre las hipótesis y que no tiene agencias del ejecutivo encargadas •Cameron, Maxwell A. and Brian W, pretensiones teóricas. de los asuntos de comercio exterior, Tomlin (2000), The Making of 4Para una revisión del sistema así como también la colaboración NAFTA. Ithaca, New York, Cornell político mexicano de la época, estrecha en esta materia entre el University Press. véase Cornelius, 1991. ejecutivo y el legislativo. •Cornelius, Wayne (1991), The 5El año entre paréntesis se Sin embargo, el desempeño de Mexican Political System in refiere a la entrada en vigencia Transition. La Jolla, Center for U.S.- un papel consciente y constructivo del acuerdo. Mexican Studies. por parte del Congreso 6En una ocasión, Zedillo tuvo •Flores Quiroga, Aldo (1998), necesariamente implicaría una que retirar una petición de viaje Proteccionismo versus revisión de la estructura legislativa al extranjero, cuando el PRI ya librecambismo. México, Fondo de y operativa de México a fin de Cultura Económica. había perdido el control de la mejorar la calidad de la •Gaceta Parlamentaria (2002-2003) cámara baja del Congreso en participación legislativa en la (varios números). 1997. política comercial. En este sentido, •Kaufman, Robert, Carlos Bazdresch 7La medida requería una el futuro no luce muy prometedor, and Blanca Heredia (1994), enmienda constitucional y no y el statu quo parece ser el peor de “Mexico: Radical Reform in a ha sido aprobada hasta el Dominant Party System”. En todo el mundo. Queda esperar que momento. Stephan Haggard and Stephen otros países estén atentos a la lección 8Proyecto de Ley Sobre la Webb (editors), Voting for Reform: que se pueda aprender de los Aprobación de Tratados Democracy, Political Liberalization, aciertos y fracasos de México en la Internacionales en Materia and Economic Adjustment. New elaboración de políticas York, The World Bank and Oxford Económica, Senado Mexicano, comerciales. University Press. diciembre de 2002. •Lederman, Daniel, William F. 9 Comunicación personal con la Maloney and Luis Servén (2003), Diputada Adriana González Lessons from NAFTA for Latin Carrillo, Presidenta de la America and the Caribbean Comisión de Relaciones Countries: A Summary of Research Exteriores de la Cámara de Findings. Washington, D.C, The Diputados. World Bank. 10Enrique Jackson (PRI), Diego •Lustig, Nora (1992), Mexico: The Fernández de Cevallos (PAN) Remaking of an Economy. Washington, D.C., Brookings y Jesús Ortega (PRD). 11 Institution. La reelección ha demostrado •Nacif, Benito (1999), La no reelección ser un tópico especialmente consecutiva y la persistencia del contencioso. La revolución partido hegemónico en la Cámara

Aldea Mundo, Año 10 No. 19, Noviembre 2005 ANTONIO ORTIZ MENA L.N. / LA CREACIÓN DE POLÍTICAS COMERCIALES EN AMÉRICA: LO QUE SE PUEDE APRENDER DE LA EXPERIENCIA MEXICANA / 7-16 16 de Diputados. México, CIDE •Torres, Blanca (1984), “Hacia la Working Paper EP-63. Utopía Industrial”. En Historia de •Nacif, Benito (1999), Legislative la Revolución Mexicana, vol. 21. Parties in the Mexican Chamber México, El Colegio de México of Deputies. Mexico, CIDE Working •Von Bertrab, Hermann (1997), Paper EP-93. Negotiating NAFTA: A Mexican •Nacif, Benito (2000), El Sistema de Envoy’s Account. New York, Comisiones Permanentes en la Praeger Publishers. Cámara de Diputados. México, •Zaíd, Gabriel (1987), La Economía CIDE Working Paper EP-116. Presidencial. México, Vuelta. •Ortega Riquelme, Juan Manuel (2001), Institutions and Economic Reform in Mexico: The Case of the Economic Pacts, 1987-1997. Boston, Boston University Graduate School of Arts and Sciences (Ph.D. Dissertation). •Ortiz Mena L.N., Antonio (2004), “Mexico in the Multilateral Trading System”. En Macrory, Patrick F.J. (editor), The Kluwer Companion to the World Trade Organization. The Hague, Kluwer Academic Publishers (en prensa). •Ortiz Mena L.N., Antonio (2004), “Mexico’s Trade Policy: Improvisation and Vision”. En Aggarwal, Vinod, Joseph Tulchin and Ralph Espach (editors), The Strategic Dynamics of Latin American Trade. Stanford University Press-The Woodrow Wilson Center. •Reforma. (2002-2003) (varios números). •Salinas de Gortari, Carlos (2000), México: Un paso difícil a la modernidad. México, Plaza y Janés. •Schiavon, Jorge y Antonio Ortiz Mena L.N. (2001), “Apertura comercial y reforma institucional en México (1988-2000): Un Análisis Comparado del TLCAN y el TLCUE”, Foro Internacional, vol. XLI, no. 4, octubre-diciembre, pp. 731-760. Antonio Ortiz Mena L.N., Ph.D. •Schiavon, Jorge y Antonio Ortiz Profesor del Centro de Investigación Mena L.N. (2003), “Política Exterior y Docencia Económicas (CIDE), y Apertura Comercial (1988-2003)”, México, D.F. Jefe de la División de Este País, no. 145, abril, pp. 89- Estudios Internacionales de CIDE. 95. •Senado de La República (1994), Dictamen sobre el Tratado de Libre Email: Comercio para América del Norte [email protected] y Acuerdos Complementarios Laboral y Ambiental. México, Fecha de recepción: Senado de La República. 1 de agosto de 2005 •Shugart, Matthew Soberg and John M. Carey (1995), Presidents and Fecha de aceptación definitiva: Assemblies. New York, Cambridge 23 de septiembre de 2005 University Press.

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