XIV SIMGeo Simpósio de Geografia da UDESC
2º SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO ÁREA TEMÁTICA: PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PLANEJAMENTO LOCAL E REGIONAL
REGIÃO SOB A ÓTICA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DE SANTA CATARINA
Cristiane Mansur de Moraes Souza1 Felipe Batisti2 Luis Claudio Krajevski3 Gilberto Friedenriech dos Santos4
Resumo
A forma como o conceito de “região” é utilizado para o constituição de novas estruturas regionais é foco central deste artigo, que visa analisar o emprego do termo “região” sob a ótica político-administrativa do Vale do Itajaí (SC). O pressuposto inicial aponta que a definição e estruturação político-administrativa do Estado ignora, muitas vezes, as divisões macro e microrregionais, provocando a constituição de estruturas que nem sempre respeitam os organismos e as composições regionais já estabelecidas. Por metodologia adotou-se a pesquisa qualitativa, através de análise documental e bibliográfica. Os resultados apontam que não há uniformidade quanto ao entendimento do conceito de região, trazendo significativas diferenças na construção político-administrativa de cada estrutura examinada e prejuízos na concepção e execução de políticas públicas regionais.
Palavras Chaves: Região. Vale do Itajaí. Estrutura político-administrativa.
Abstract
The way the concept of "region" is used for the establishment of new regional structures is the central focus of this article, which aims to analyze the use of the term "region" under the political- administrative perspective of Vale do Itajaí (SC). The initial assumption shows that the definition and political-administrative structure of the State ignores the macro and micro-regional divisions, defining structures that do not always consider the regional compositions already established. The methodology is a qualitative research through documentary and bibliographic analysis. Results
1 Doutora em Ciências Humanas pela Universidade Federal de Santa Catarina, coordenadora e professora permanente do programa de pós-graduação em desenvolvimento regional, FURB. E- mail: [email protected] 2 Mestrando em Desenvolvimento Regional pela Universidade Regional de Blumenau. [email protected] 3 Doutorando em Desenvolvimento Regional pela Universidade Regional de Blumenau. [email protected] 4 Doutor em Geografia pela Universidade de São Paulo (USP), professor do departamento de história e geografia e do programa de pós-graduação em desenvolvimento regional, FURB. E-mail: [email protected] Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) Florianópolis, Santa Catarina
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have shown that the concept of region can be changed, what may cause some difficulties in the design and implementation of regional policies.
Key-words: Region. Vale do Itajaí. Political-administrative structure.
Introdução
O estabelecimento de microrregiões, em diversas escalas, tem sido utilizado com frequência para organizar municípios e regiões no Brasil. Observa-se que nem sempre a criação de novas estruturas consideram as divisões político-administrativas existentes. Neste sentido, este trabalho visa identificar de que forma o termo região é utilizado na constituição de novas estruturas regionais. Assim, parte-se de uma discussão a respeito do conceito de região. Em seguida, para efeito de comparação entre as estruturas existentes, analisa-se a mesorregião Vale do Itajaí, as Regiões Metropolitanas presentes nesta região, as Secretarias de Desenvolvimento Regionais – SDR’s e as Associações de Municípios. Posteriormente, procura-se identificar: existem diferenças entre os componentes das estruturas político-administrativas? Quais são as discrepâncias na participação de alguns municípios nestas estruturas? Desta forma, será possível ponderar sobre esta discussão. A pesquisa caracteriza-se como análise documental e bibliográfica. Os documentos consultados referem-se às leis complementares de Santa Catarina e outros documentos essenciais para o entendimento das estruturas político-administrativas. Quanto à análise bibliográfica, foram utilizados textos visando identificar o conceito de região. Assim, os textos selecionados envolvem o conceito de região e a aplicação destes conceitos quando da criação de estruturas político-administrativas. Os resultados foram obtidos baseados na comparação entre a composição das estruturas regionais examinadas.
Conceito de região
A definição de região não é uniforme entre as diversas áreas do conhecimento. Tal diferenciação ocorre, muitas vezes, de acordo com a área de estudo, com o objetivo de definir região e sua aplicabilidade. De acordo com Costa Gomes (1995) a palavra região decorre do latim “regere”. O termo “regione” era utilizado no Império Romano para denominar áreas que possuíam uma administração local, desde que este território fosse submisso a Roma. Para Correa (1991) o Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) Florianópolis, Santa Catarina
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termo região está associado à ideia de diferenciação de área. Dentro da própria geografia, o termo região ganha diferentes conotações conforme sua corrente de estudo, por exemplo, para Correa (1995), “... lugar e região... têm sido diferentemente conceitualizados segundo as diversas correntes da geografia”. Para Dias e Santos (2003), a região também pode ser utilizada do ponto de vista administrativo, sendo um importante instrumento para políticas públicas. Desta forma, é comum deparar-se com o uso do termo região em diferentes contextos: região econômica (de acordo com a atividade produtiva, exemplo: região da soja), região geográfica (conforme o relevo de determinada área, por exemplo, planalto serrano, ou até mesmo no uso de região relacionada à geopolítica), região político- administrativa ou administração pública (em Santa Catarina, por exemplo, o estabelecimento das Secretarias de Desenvolvimento Regionais), entre outras. Independente da definição que serve como ponto de partida, não há dúvidas que a organização microrregional tem sido cada vez mais utilizada como estratégia para o desenvolvimento de Estados e municípios. Entretanto, parcerias microrregionais podem ser insuficientes para o desenvolvimento. Brandão (2004) defende que a ação pública é essencial para promover avanços, respeitando as distinções socioeconômicas e regionais. Evidentemente, não devemos buscar uma definição completa de região sob o prisma de uma única área. Leis (2011) ressalta que “a busca pelo conhecimento não pode excluir, a priori, nenhum enfoque”. Desta forma, tem-se que o conceito de região não é único, podendo apresentar inúmeras interpretações. Contudo, como este ensaio busca compreender a composição de diferentes estruturas regionais de organização, parte-se da concepção de região sob a ótica político- administrativa, conforme a estrutura a ser analisada.
As regiões do Vale do Itajaí
A estruturação de diferentes escalas a respeito do planejamento é verificada em inúmeras e diversificadas estruturas político-administrativas. Dentro da estrutura administrativa do Estado de Santa Catarina, por exemplo, a divisão regional existente em uma Secretaria Estadual é diferente de uma estrutura regional pertencente à outra Secretaria. Contudo, quando ocorre a existência de organizações além da esfera administrativa estadual, a questão econômica é preponderante. A estratégia de organização
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microrregional entre municípios e territórios pode ser extremamente útil na superação das dificuldades locais. Para Sachs (1993), “a troca de experiências entre cidades deve desempenhar um papel importante nas políticas de cooperação”. Assim, a organização de cidades em estruturas regionais diversificadas e de diferentes escalas contribui para a elaboração de políticas públicas e a consecução de objetivos comuns às regiões envolvidas. A existência destas estruturas de organização permite a otimização de recursos produtivos, a identificação de necessidades comuns aos municípios e regiões, a redução de custos com a implementação de políticas públicas, o planejamento de ações conjuntas, entre outros. A questão do planejamento merece destaque, visto que é impossível conceber a ideia de desenvolver a região sem uma ação planejada. Como Sachs (2009) argumenta, “o planejamento é indispensável para a concretização eficaz do desenvolvimento”. Considerando a extensa diferenciação entre as estruturas político-administrativas regionais do Estado e visando comparar a discrepância entre os municípios em diferentes estruturas regionais, optou-se por analisar quatro classificações de regiões que pertencem ao Vale do Itajaí: Mesorregião do Vale do Itajaí, Regiões Metropolitanas do Vale do Itajaí, as Secretarias de Desenvolvimento Regional e Associações dos Municípios.
Mesorregião Vale do Itajaí
A diferenciação e classificação em mesorregiões foi adotada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, a partir de 1976. Conforme o IBGE 1998, apud Marques (2003), “Entende-se por mesorregião uma área individualizada, em uma unidade da Federação, que apresente formas de organização do espaço definidas pelas seguintes dimensões: o processo social, como determinante, o quadro natural, como condicionantes, e a rede de comunicação e de lugares, como elemento da articulação espacial. Estas três dimensões deverão possibilitar que o espaço delimitado como mesorregião tenha uma identidade regional. Esta identidade é uma realidade construída ao longo do tempo pela sociedade que aí se formou”.
Conforme definição do IBGE, o Estado de Santa Catarina é dividido em seis mesorregiões: Grande Florianópolis, Norte Catarinense, Oeste Catarinense, Serrana, Sul Catarinense e Vale do Itajaí (FIGURA 1).
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Figura 1: Mesorregiões do Estado de Santa Catarina Fonte: http://www.baixarmapas.com.br/mapa-de-santa-catarina-mesorregioes
A mesorregião do Vale do Itajaí possui mais de 1.500.000 habitantes e é composta por 54 municípios (www.cidade-brasil.com.br): Agrolândia, Agronômica, Apiúna, Ascurra, Atalanta, Aurora, Balneário Camboriú, Balneário Piçarras, Barra Velha, Benedito Novo, Blumenau, Bombinhas, Botuverá, Braço do Trombudo, Brusque, Camboriú, Chapadão do Lajeado, Dona Emma, Doutor Pedrinho, Gaspar, Guabiruba, Ibirama, Ilhota, Imbuia, Indaial, Itajaí, Itapema, Ituporanga, José Boiteux, Laurentino, Lontras, Luiz Alves, Mirim Doce, Navegantes, Penha, Petrolândia, Pomerode, Porto Belo, Pouso Redondo, Presidente Getúlio, Presidente Nereu, Rio do Campo, Rio do Oeste, Rio do Sul, Rio dos Cedros, Rodeio, Salete, São João do Itaperiú, Taió, Timbó, Trombudo Central, Vidal Ramos, Vitor Meireles e Witmarsum.
Regiões metropolitanas do Vale do Itajaí
Conforme o Ministério do Desenvolvimento Social, região metropolitana é um centro populacional que consiste na existência de uma grande cidade central – no caso, a metrópole - e sua área de influência.
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As regiões metropolitanas estão previstas na Constituição Federal, CF, de 1988. Em seu artigo 25°, parágrafo terceiro, o texto registra “Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”. Dentre os motivos pelos quais se criam as regiões metropolitanas, destacam-se: políticas públicas em conjunto, capacidade de financiamento, desenvolvimento da região, integração dos municípios, entre outros. Considerando a mesorregião do Vale do Itajaí, conforme a Lei Complementar LC 495/2010 do Estado de Santa Catarina (e suas alterações, a saber: LC 523/2010, 571/2012 e 580/2012), a mesma possui três regiões metropolitanas: 1. Região Metropolitana do Vale do Itajaí, composta por dezesseis municípios: Apiúna, Ascurra, Benedito Novo, Blumenau, Botuverá, Brusque, Doutor Pedrinho, Gaspar, Guabiruba, Ilhota, Indaial, Luis Alves, Pomerode, Rio dos Cedros, Rodeio e Timbó. 2. Região Metropolitana do Alto Vale do Itajaí, a qual abrange 28 municípios: Agrolândia, Agronômica, Atalanta, Aurora, Braço do Trombudo, Chapadão do Lajeado, Dona Emma, Ibirama, Imbuia, Ituporanga, José Boiteux, Laurentino, Lontras, Mirim Doce, Petrolândia, Pouso Redondo, Presidente Getúlio, Presidente Nereu, Rio do Campo, Rio do Oeste, Rio do Sul, Salete, Santa Terezinha, Taió, Trombudo Central, Vidal Ramos, Vitor Meireles e Witmarsum. 3. Região Metropolitana da Foz do Itajaí, formada por nove municípios: Balneário Camboriú, Balneário Piçarras, Bombinhas, Camboriú, Itajaí, Itapema, Navegantes, Penha e Porto Belo.
Secretarias de Desenvolvimento Regional
As Secretarias de Desenvolvimento Regional surgiram como grande marca do processo de descentralização e reestruturação administrativa estabelecida pela Lei Complementar n 243 de janeiro de 2003:
⁰ “I - pela regionalização do planejamento e da execução orçamentária; II - pela articulação que resulte no engajamento, integração e participação das comunidades, com vistas ao atendimento das demandas atinentes as suas áreas de atuação; e III - pelo acompanhamento das audiências do Orçamento Estadual Regionalizado previsto na Lei Complementar nº 157, de 09 de setembro de 1997 e pela mobilização das comunidades para participação nas audiências”. (Art. 54, Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) Florianópolis, Santa Catarina
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Subseção I, Seção V da Lei Complementar n 243/2003)
⁰ Tais estruturas atuam como agentes oficiais do Executivo Estadual nas mais diversas regiões do Estado onde, em parceria com os Conselhos de Desenvolvimento Regional (formados por Prefeitos, Presidentes das Câmaras de Vereadores, representantes da Sociedade Civil de cada um dos municípios da área de abrangência da SDR e os Secretários de Desenvolvimento Regional), têm por objetivo o combate a litoralização, buscando assim, a promoção de um desenvolvimento regional, restabelecendo a harmonia na distribuição populacional entre as regiões, buscar o desenvolvimento territorial sustentável e o bem-estar social, e motivar o desenvolvimento econômico e social com ênfase no planejamento, fomento e a geração de emprego e renda (SANTA CATARINA, LEI COMPLEMENTAR 381/2007). Inicialmente foram criadas 29 Secretarias de Desenvolvimento Regional, estabelecidas com base em critérios regionais definidos pelo Governo na época, os quais se diferenciaram dos recortes regionais já estabelecidos e consolidados, como bacias hidrográficas ou associações de municípios. Em 2005, entre alguns ajustes foi criada a 30ª SDR em Dionísio Cerqueira e no ano de 2007 foram criadas outras seis (Quilombo, Taió, Seara, Timbó, Itapiranga e Braço do Norte) completando assim, um total de 36 Secretarias (FIGURA 2).
No caso do Vale do Itajaí, encontramos oito Secretarias de Desenvolvimento Regional. A seguir, apresentamos estas SDR’s e os municípios que as compõem: SDR Blumenau: Blumenau, Gaspar, Ilhota, Luis Alves e Pomerode. SDR Brusque: Brusque, Botuverá, Canelinha, Guabiruba, Major Gercino, Nova Trento, São João Batista e Tijucas. SDR Ibirama: Ibirama, Apiúna, Dona Emma, José Boiteux, Lontras, Presidente Getulio, Presidente Nereu, Vitor Meireles e Witmarsum. SDR Itajaí: Itajaí, Balneário Camboriú, Balneário Piçarras, Bombinhas, Camboriú, Itapema, Navegantes, Penha e Porto Belo. SDR Ituporanga: Ituporanga, Alfredo Wagner, Atalanta, Aurora, Chapadão do Lajeado, Imbuia, Leoberto Leal, Petrolândia e Vidal Ramos. SDR Rio do Sul: Rio do Sul, Agronômica, Braço do Trombudo, Laurentino, Rio do Oeste, Rio do Sul, Trombudo Central.
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SDR Taió: Taió, Mirim Doce, Pouso Redondo, Rio do Campo, Salete e Santa Terezinha. SDR Timbó: Timbó, Ascurra, Benedito Novo, Doutor Pedrinho, Indaial, Rio dos Cedros, Rodeio e Timbó.
Figura 2: Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional Fonte: Elaborado pelos autores
Associações de Municípios
As Associações de Municípios são entidades, com personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos e dotadas de estatuto próprio aprovado em assembleia geral, estabelecidas através do agrupamento de um determinado grupo de municípios com características regionais semelhantes, com intuito de buscar ampliar seu poder reivindicatório junto aos órgãos estaduais e federais, com vistas a problemas compartilhados, como por exemplo, mobilidade urbana, falta de água, transmissão de energia, entre outras (BUTZKE, 2007). Ao longo dos anos, percebeu-se alterações na forma de atuação destas entidades, mudando seu caráter basicamente reivindicatório, para uma atuação mais voltada a prestação de serviços (BUTZKE, 2007), como a contratação de equipamentos e profissionais qualificados, para atender demandas de municípios que compõem a entidade.
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Em regra geral, suas estruturas são compostas por uma diretoria e um conselho fiscal (formados por Prefeitos de Municípios pertencentes à entidade, eleitos em Assembleia Geral), secretaria executiva e uma divisão técnica, formada em via de regra por juristas, engenheiros, agrônomos, arquitetos, contadores, topógrafos, especialistas em informática, jornalistas, assistentes sociais, turismólogos, etc. (BUTZE, 2007). Tal estrutura é possível graças ao aporte anual de 1,5% em relação ao valor recebido por cada município associado do seu FPM – Fundo de Participação dos Municípios, dentre outras receitas, composta principalmente por taxas referentes a consórcios intermunicipais de desenvolvimento de setores específicos, como turismo, saúde, cultura, meio ambiente, entre outros. A Constituição Estadual de Santa Catarina (1989), no artigo 114, parágrafo 3º faculta aos municípios “criar associações, consórcios e entidades intermunicipais para a realização de ações, obras e serviços de interesse comum”. Em nosso Estado, a primeira Associação de Município registrada foi a AMMOC – Associação de Municípios do Meio Oeste Catarinense, criada em 1961, abrangendo vinte e seis municípios. Somente em 1964, foi registrada a AMAVI – Associação de Municípios do Alto Vale do Itajaí, abrangendo vinte municípios (FIGURA 3). Atualmente, nosso Estado possui 21 Associações de Municípios, conforme apresentadas na figura abaixo, e suas atividades são coordenadas pela Federação Catarinense dos Municípios – FECAM (originalmente com o nome de Federação Catarinense das Associações de Municípios), entidade fundada em 1980, na cidade de Chapecó, com a missão de “fortalecer a gestão pública municipal e o movimento municipalista catarinense” (FECAM, 2014).
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Figura 3: Mapa Associação de Municípios de Santa Catarina Fonte: BUTZKE LUCIANA, 2007
No caso da mesorregião Vale do Itajaí, a mesma apresenta três associações de municípios, conformo quadro a seguir.
Quadro 1 – Associações de Municípios do Vale do Itajaí Associação AMAVI AMMVI AMFRI
Municípios Agrolândia, Agronômica, Atalanta, Apiúna, Ascurra, Balneário Piçarras, Aurora, Braço do Trombudo, Benedito Novo, Bombinhas, Chapadão do Lajeado, Dona Emma, Blumenau, Botuverá, Camboriú, Ilhota, Ibirama, Imbuia, Ituporanga, José Brusque, Doutor Itajaí, Itapema, Luis Boiteux, Laurentino, Lontras, Pedrinho, Gaspar, Alves, Navegantes, Mirim Doce, Petrolândia, Pouso Guabiruba, Indaial, Penha, Porto Belo Redondo, Presidente Getúlio, Pomerode, Rio dos Presidente Nereu, Rio do Campo, Cedros, Rodeio, Rio do Oeste, Rio do Sul, Salete, Timbó. Santa Terezinha, Taió, Trombudo Central, Vidal Ramos, Vitor Meireles, Witmarsum
Fonte: Elaboração dos autores, a partir de dados disponíveis nos sites das associações.
Análise dos Resultados
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Anteriormente, apresentamos quatro formas de divisão político-administrativa presentes no Vale do Itajaí, sendo elas, Mesorregião, Região Metropolitana, Secretarias de Desenvolvimento Regional e Associações de Municípios (QUADRO 1). Ao analisar, com base no Apêndice A, a composição de municípios, de cada uma destas estruturas é possível verificar algumas semelhanças e diferenças importantes. Os municípios que compõem a Associação de Municípios do Alto Vale do Itajaí – AMAVI são os mesmos que compõem a Região Metropolitana do Alto Vale do Itajaí. Destaca-se também que os municípios de influência desta região, Ibirama, Ituporanga, Rio do Sul e Taió, sediam as quatro Secretarias de Desenvolvimento Regional e todos os municípios que pertencem a Associações dos municípios e Região Metropolitana do Alto Vale do Itajaí estão vinculados a estas SDR’s. Como grande ponto de divergência temos o município de Santa Terezinha, que é membro da Região Metropolitana do Alto Vale do Itajaí, da AMAVI e integrante da SDR de Taió, porém, não pertence à Mesorregião do Vale do Itajaí, estando vinculado desta maneira a Mesorregião Norte Catarinense. Em relação à região do Médio Vale do Itajaí, sua Região Metropolitana abrange dezesseis municípios, porém, a Associação de Municípios do Médio Vale – AMMVI possui quatorze membros, uma vez que, Ilhota e Luís Alves, compõem a Associação de Municípios da Foz do Itajaí – AMFRI. Esta região ainda possui três Secretarias de Desenvolvimento Regional localizadas nos municípios de Blumenau, Brusque e Timbó, os quais juntamente com os municípios de Gaspar e Indaial formam o núcleo metropolitano da Região. Em relação às SDR`s, os municípios de Luís Alves e Ilhota compõem a Regional de Blumenau, contudo, conforme descrito anteriormente, estão inseridos em outra associação de municípios. Não obstante, os municípios de Nova Trento, Major Gercino, São João Batista, Canelinha e Tijucas, que compõem a SDR de Brusque, estão inseridos na Mesorregião da Grande Florianópolis. Por fim, em relação à região da Foz do Itajaí, a composição de Região Metropolitana, da Secretaria de Desenvolvimento Regional (presente apenas em Itajaí) e da Associação dos Municípios, apresentam, até pelo número reduzido de municípios, uma relativa homogeneidade, a qual é distorcida, pelos municípios de Luís Alves e Ilhota que compõem a SDR de Blumenau e também pelos municípios de Barra Velha e São João do Itaperiú, que apesar de presentes na Mesorregião do Vale do Itajaí, pertencem a Região Metropolitana do Norte/Nordeste, à SDR de Joinville e à Associação de Municípios do Vale do Itapocú.
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Cabe destacar ainda o município de Balneário Camboriú, o qual formalizou em 2012 sua saída da Associação de Municípios da Foz do Itajaí – AMFRI. A justificativa apresentada foi que os altos custos gerados pela sua participação na associação não estavam gerando os benefícios esperados à população (segundo a Prefeitura Municipal de Balneário Camboriú, em 2011, o montante despendido com a associação superou um milhão de reais).
Conclusão
Diante destas constatações, observa-se que nem sempre os municípios estão inseridos nas mesmas estruturas político-administrativas. Verifica-se que, ao analisarmos apenas quatro estruturas de organização (Mesorregião, Regiões Metropolitanas, SDR’s e Associações de Municípios) encontramos diferenças significativas. Provavelmente, tais diferenças implicam em dificuldades ou entraves a obtenção de financiamentos, estabelecimentos de parcerias e consórcios intermunicipais, ações conjuntas de planejamento e políticas públicas, entre outros. Neste sentido, faz-se necessário estudos que possam analisar estas diferenças e o quanto isto beneficia e/ou prejudica os municípios em questão. Além disso, como as regiões metropolitanas são recentes, deve-se avaliar quais e como os impactos da criação destas organizações afetam os municípios e regiões envolvidas. O objetivo deste trabalho era identificar se a definição de região permanece coesa na estrutura político-administrativa do Estado. O resultado apurado demonstra que nem mesmo nestas estruturas está presente o entendimento de região, o que pode acarretar consequências na construção de ações administrativas. Entretanto, não está explícito que tais diferenças obrigatoriamente trazem prejuízos aos entes envolvidos. É possível identificar estruturas diferentes, com propósitos, condições e peculiaridades que podem, de acordo com a estrutura em questão, trazer benefícios aos seus municípios. Contudo, esta análise deve ser efetuada em outros estudos.
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