Internationale
SpectatorJaargang 63 - nr 3 - maart 2009
60 JAAR NAVO
Somalië: wel piraten, geen terroristen
Amerika de machtigste, maar niet almachtig
Instituut Clingendael Inhoud maart 2009 Uitgave van Koninklijke Van Gorcum BV (Assen) namens het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ (Postbus 93080, 2509 AB Den Haag), dat samenwerkt met het Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen, EGMONT, te Brussel. Verschijnt maandelijks en wordt uitgegeven op de grondslag van een redactiestatuut. COLUMN Karel Koster Redactiebureau Instituut ‘Clingendael’ Het raketschild: opmaat naar Redactie Internationale Spectator Han Mulder een nieuwe Koude Oorlog? 151 Postbus 93080, 2509 AB Den Haag tel. 070-3245384; fax. 070-3746669 Grossieren in ‘historisch’ 109 E-mail: [email protected] of Sietse Bosgra [email protected] www. internationalespectator.nl ARTIKELEN Somalië: wel piraten, geen terroristen 156 Kernredactie Jaap W. de Zwaan (hoofdredacteur) Peter A. Schregardus (eindredacteur) 60 Jaar NAVO Theo Brinkel & Daisy Marlet Gerard J. Telkamp (eindredacteur) Het Speciale Tribunaal voor Algemene redactie Jaap de Hoop Scheffer Libanon 161 E. Bakker, S. Biscop, E. Drieskens, L. van den Herik, P. Hoebink, S. de Hoop, De NAVO 60 jaar: tijd voor een W. Hout, M. van Keulen, J.C. Mulder, nieuw Strategisch Concept 111 Goedele De Keersmaeker C.W.A.M. van Paridon, J.Q.Th. Rood, R. A. Wessel. Amerika de machtigste, maar Abonnementen-administratie Edwin Bakker niet almachtig 165 Koninklijke Van Gorcum BV Administratie Internationale Spectator Het bondgenootschap kruipt Postbus 43, 9400 AA Assen uit het dal van de Irak-crisis: BOEKBESPREKINGEN tel. 0592-379555; fax. 0592-379552 E.mail:[email protected] onenigheid en overeen- www.vangorcum.nl stemming binnen de NAVO 114 Kees Homan over Abonnementsprijzen De vele dimensies van human Nederland en België: Ko Colijn s e c u r i t y onder de loep 170 Particulier 61,00 € Van ‘Plenty of Nothing’ naar ‘I Will Instelling € 72,50 Student € 46,90 (max. 5 jaar) Survive’: bij de 60ste verjaardag Karel Koster over Studenten-startersabonnement € 25,75 (1 jaar) Buitenland: van een bondgenootschap 119 Leren omgaan met kern- Particulier € 87,50 bewapening 172 Instelling € 100,00 Herman Schaper Student € 69,00 Betaling via Belgisch gironummer is mogelijk. Nederland en het permanent Sipke de Hoop over Abonnementen worden automatisch verlengd, aanpassingsproces van de NAVO: Éminence grise van de Franse tenzij voor 1 december schriftelijke opzegging heeft plaatsgehad. ‘this ain’t your daddy’s NATO’ 125 journalistiek over de Koude Oorlog 173 Losse nummers 7,95 excl. portokosten € Rik Coolsaet Advertenties Acquire Media, Zwolle Van Europese naar Atlantische Ben Schennink over Sandor Quatfass, tel 038-4606384 / d efensie – en retour: 60 jaar Nederlanders blijken nog niet in fax 038-4606318 [email protected] Belgische NAVO-politiek 131 de greep van het provincialisme 175
Foto omslag Rutger van Hamersvelt Annelène Damen RESPONS Terug van weggeweest?: reïntegra- Michael van der Valk 176 Richtlijnen voor auteurs zijn verkrijgbaar op het redactie-adres. tie van Frankrijk in militaire com- ISSN 0020-9317 mandostructuur van de NAVO 136 SIGNALEMENTEN 177 Alle in dit maandblad uitgesproken meningen en inzichten blijven geheel voor verantwoor- Małgorzata Bos-Karczewska SUMMARIES 179 delijkheid van de schrijvers. Tien jaar Polen in de NAVO: op Niets uit deze uitgave mag worden verveel- zoek naar de ultieme waarborg 140 voudigd en/of openbaar gemaakt d.m.v. druk, fotocopie, microfilm, of op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke Philip Everts toestemming van de uitgever. Publieke opinie over de NAVO in Nederland en elders: op zoek naar draagvlak 145 Inhoud maart 2009
Column Han Mulder
Grossieren in ‘historisch’
Het adjectief historisch gebruik ik, als columnist en ningen en meninkjes zoveel te meer. ‘Historisch’, we in de dagelijkse conversatie, te pas en meestal te on- pinnen het epitheton overal aan vast, zoals de huidi- pas – en ik ben niet de enige, vrees ik. Zo raakt een ge senioren dat vroeger als kind geblinddoekt deden woord in de loop van de tijd vanzelf onderhevig aan met de staart behorende bij het spel van ezeltje prik. veel infl atie. Er is nu vrijwel geen voetbalwedstrijd Ik was niet lijfelijk aanwezig in Washington bij meer van enig belang of er wordt wel een historisch president Obama’s inhuldiging. Ik was die zelfde doelpunt gemaakt of een even historische redding week wél bij de uitreiking van de Zilveren Camera verricht. en nog een karrenvracht aan andere onderscheidin- Dat geldt ook voor veel voorvallen in de grote po- gen in een overvol Haags Foto Museum. Mij viel litiek, zeker als ze in een machtig land zijn gesitu- op, hoe verrassend wéínig aan ‘historische’ ge- eerd dat tevens op een grote mediadichtheid mag bo- beurtenissen nog op camera wordt vastgelegd. Het gen. Zijn die gebeurtenissen op de keper beschouwd waren eigenlijk alleen sportevenementen en de boel allemaal zo ‘historisch’? Ik heb mijn twijfel. eromheen. Momenten uit de grote internationale Maar over de inauguratie afgelopen januari op politiek ontbraken bijvoorbeeld helemaal. Robert Capitol Hill heb ik die gevoelens van twijfel niet. Vos kreeg zijn Zilveren Camera voor de omhelzing Daarover hoeft niemand tekst en verantwoording af van Maarten van der Weyden door Pieter van den te leggen. Dat het daar om historie ging, staat boven H oogenband na de prachtige Olympische 10 kilo- elke discussie. Toch is het lastig gebeurtenissen of meter zwemmen in open water van eerstgenoemde. voorvallen objectief de maat te nemen, om vervol- Een collega persfotograaf legde de optocht vast van gens dan onomstotelijk vast te stellen: ja, dat wat uitzinnige Oranjeklanten op een alpenweide nabij daar plaatsvond, was waarlijk ‘historisch’. Bazel en werd eveneens gelauwerd. Voetbal dus weer. Was het die dinsdagavond in januari rond de klok Historisch? Mwwa. In elk geval heel anders histo- van zes uur bijvoorbeeld stiller op de Nederlandse risch dan de beroemde dr. Erich Salomon uit het snelwegen dan normaal? Zoiets kun je namelijk interbellum dat deed, die de camera als het moest in nauwkeurig meten. Nee, stiller was het niet. De Pre- zijn bolhoed verstopte of een ladder meenam, dood- sident elect mocht op dat moment met enige hapering leuk de conferentiezaal in wandelde, op de lege zetel de eed op de Amerikaanse grondwet afl eggen, maar van de Poolse delegatie neerstreek en de onderteke- de avondspits hier te lande was er niet van onder de ning van een verdrag vastlegde – inderdaad dat be- indruk. Als er een voetbalwedstrijd van enig aanzien roemde Kellogg-Briandverdrag uit 1928, waarbij een rond de klok van zes uur op een dinsdagavond op de groot aantal landen verklaarde af te zien van oorlog televisie te zien zou zijn, ja, dan zou het ongetwijfeld als instrument van nationale politiek. Historisch? rustiger zijn op de vaderlandse snelwegen met hun Mwwa. Echt geholpen heeft dat verdrag in elk geval vertrouwde kluwen. niet. De tragische jaren dertig dienden zich aan. De infl atie van het woord ‘historisch’ komt Ik hoorde tijdens de prijsuitreiking dat de jury van doordat het alsmaar groeiende rantsoen indrukken de Zilveren Camera het niet gemakkelijk had gehad waarmee we dagelijks op de media worden gevoerd, en zelfs een stoomcursus ‘ontdekken van fotomani- steeds meer ons onderscheidend vermogen aantast bij pulatie’ had gevolgd. Met Photoshop kan de wer- de keuze tussen wat er werkelijk toe doet en wat niet. kelijkheid namelijk een handje worden geholpen. Je Voor de duiding van dergelijke zaken hadden we kunt er rooie oogjes mee verdrijven, maar ook wat vele generaties lang de krant bij de hand. Die maakte hertjes in gestrekte draf mee langs een bosrand laten ook fouten, maar nam desondanks een hoop werk draven. Hoe is het mogelijk. Stel je voor, tien herten uit handen en stilzwijgend trok grootvader in de op rij langs de rand van het bos. Eigenlijk was het er leunstoel aan zijn pijp en legde vervolgens aan groot- maar één, maar het werden er in diverse stadia van moeder uit wat de wereld beroerde en welk belang springen en rennen tien. Zo kan de techniek ook een wij eraan moesten hechten. Of er dus iets ‘historisch’ handje helpen om de werkelijkheid wat meer ‘histo- gaande was. Maar ja, we weten het, de krant doet er risch’ te laten worden. helaas steeds minder toe en de weblog met zijn me- Genoeg getobd en simpeler gesteld: als we er
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 109 Spectator maar met z’n allen voor gaan zitten, dan wordt een de strijd tegen de slaap. gebeurtenis vanzelf historisch. Zou het dat zijn? Die De volgende ochtend waren ze op de televisie tot avond van de 20ste januari heb ik met de afstands- de samenvattingen gevorderd en ik luisterde gespan- bediening in de hand permanent zitten schakelen nen naar het bijbehorende commentaar of ik wat tussen CNN en BBC World. Op Pennsylvania Ave- historisch had gemist. Daar leek het absoluut op. nue zou zich die dinsdag der dinsdagen ook nog eens De commentator had het over waakzame blanke het defi lé der defi lés ontrollen. Helaas, het wilde mannen, hun pistool ontgrendeld, als escorte van de zich maar niet of nauwelijks ontrollen. Voetstaps zwarte man en zijn gezin daarbinnen in the Beast. ging het in de gepantserde nieuwe limousine van de De omgekeerde wereld, bedoelde die commentator kersverse president, die op het onderstuk van een eigenlijk. tank is gebouwd en door de geheime dienst liefko- Welzeker, het was er andermaal ‘historisch’ aan zend the Beast wordt genoemd, richting Witte Huis. toegegaan. Het had wegens dat saaie tempo soms iets van een treurige begrafenisstoet met militaire eer. Terwijl gedommel me langzaam overmande, kneep ik, als ik weer even wakker schoot, in mijn arm, jutte mezelf Han Mulder is o.m. oud-hoofdredacteur van het Leidsch Dagblad. op, kijken blijven, kijken blijven, geduld hebben, dit gaat historisch worden. Maar uiteindelijk verloor ik
Spiegel van dit nummer: 60 jaar NAVO
Op 4 april 2009 bestaat de NAVO zestig jaar. Reden voor de Internationale Spectator om daar uitge- breid bij stil te staan. De redactie prijst zich gelukkig de Secretaris-generaal van het Bondgenootschap, Jaap de Hoop Scheff er, bereid te hebben gevonden een bijdrage te leveren. Zijn artikel gaat over de noodzaak van de opstelling van een Nieuw Bondgenootschappelijk Strategisch Concept en een aantal kernproblemen die daartoe aangepakt moeten worden. Evenzeer is de redactie blij met de bijdrage van onze Permanent Vertegenwoordiger – onze ambassadeur – bij de NAVO, Herman Schaper. Zijn artikel beziet de organisatie vooral vanuit Nederlands perspectief. Schaper laat tevens de belangrijkste veiligheidsproblemen waar de NAVO anno 2009 voor staat, de revue passeren. Naast deze bijdragen rechtstreeks ‘uit het veld’ bevat dit nummer ook een reeks andere artikelen over de zestigste verjaardag van het Bondgenootschap. Die hebben soms een algemeen en soms een specifi ek karakter. Zo is een analyse van ruim zestig jaar Belgisch veiligheidsbeleid opgenomen; alsmede een artikel over tien jaar NAVO-lidmaatschap van Polen; een beschouwing over de reïntegratie van Frankrijk in de militaire commandostructuur van de NAVO; en een bijdrage over de resultaten van opinie-onderzoek naar het draagvlak van het Bondgenootschap. Naast de NAVO-bijdragen bevat dit nummer een kwartet artikelen over andere onderwerpen, alsmede, gewoontegetrouw, boekbesprekingen en signalementen. Het geheel wordt ingeleid door een ‘historische’ column van het lid van de Algemene Redactie van dit blad, Han Mulder.
Kernredactie
110 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Jaap de Hoop Scheffer
De NAVO 60 jaar: tijd voor een nieuw Strategisch Concept
Op 4 april aanstaande zal de NAVO haar zestigste Koude Oorlog heeft ondergaan, niet helemaal be- verjaardag vieren. Zes decennia is een respectabele grijpt of gewoonweg niet beseft. Een nieuw geactua- leeftijd voor een Bondgenootschap van soevereine liseerd basisdocument zou het gemakkelijker maken naties, afkomstig uit twee continenten. Kortom, de NAVO uit te leggen en het draagvlak te stimu- zeker reden om te vieren. Op hun topontmoeting in leren dat van wezenlijk belang is voor haar blijvend Straatsburg en Kehl zullen de staatshoofden en re- succes. Een duidelijke presentatie is niet alleen van geringsleiders van de lidstaten echter meer doen dan belang voor het publiek in de lidstaten. Aangezien alleen dit jubileum vieren; ze zullen ook besluiten de strategische belangen van de NAVO samenvallen nemen over de toekomst van het Bondgenootschap. met die van een toenemend aantal staten die geen lid Een van die besluiten betreft een zaak die ik al zijn, zou een nieuw Strategisch Concept ook in deze Han Mulder is o.m. oud-hoofdredacteur van het Leidsch Dagblad. enige tijd heb bepleit: het aantreden van een nieuwe niet-lidstaten met aandacht worden gelezen. Amerikaanse regering is een ideaal moment om te De derde en zonder meer belangrijkste reden voor beginnen met het formuleren van een nieuw Bond- een nieuw Strategisch Concept is van conceptuele genootschappelijk Strategisch Concept. aard. De eisen die aan de NAVO worden gesteld, zijn Er zijn veel goede redenen waarom zo’n nieuw groter dan ooit tevoren. Daarom is een heldere visie Strategisch Concept noodzakelijk is. Een daarvan op rol en kerntaken van het Bondgenootschap van is het feit dat het huidig Concept uit 1999 dateert. urgent belang. Alleen zo zullen we in staat zijn de Weliswaar zijn vele aspecten van dit document niet noodzakelijke politieke beslissingen te nemen voor het aan tijd gebonden, terwijl andere achteraf gezien vaststellen van prioriteiten in het licht van de veelheid hun tijd vooruit waren en relevant blijven. Maar het aan taken, en voor het selecteren van militaire mid- Concept van tien jaar geleden houdt uiteraard geen delen die nodig zijn om die taken te vervullen. Juist rekening met gebeurtenissen op politiek en veilig- om deze reden is er voor het nieuw Strategisch Con- heidsterrein in het begin van de 21ste eeuw, zoals de cept een sleutelrol weggelegd. Onderhandelingen ter terroristische aanvallen van 11 september 2001 en de voorbereiding van een nieuwe versie van het Concept betrokkenheid van de NAVO in Afghanistan. Even- zullen vrijwel zeker gepaard gaan met een langdurige min houdt het rekening met het feit dat het Bond- en intellectuele discussie tussen Bondgenoten; deze genootschap slechts 16 leden telde toen de huidige discussie biedt hun de kans alle fundamentele vragen versie werd ontworpen, terwijl het nu 26 soevereine te behandelen die met zowel het huidig als het toe- staten omvat, en weldra 28. Het geeft dus niet de re- komstig Bondgenootschap te maken hebben. Dit in- cente uitbreidingsronden weer en evenmin de andere terne Bondgenootschappelijk debat zal misschien niet aspecten van de transformatie die de NAVO sinds altijd gemakkelijk of harmonieus verlopen, maar het is 9/11 heeft ondergaan. Het soort Bondgenootschap absoluut noodzakelijk indien we een nieuwe consensus dat het Strategisch Concept van 1999 beschreef, was willen bereiken. Ik heb er alle vertrouwen in dat we eurocentrisch van aard. Th ans heeft het Bondge- dat kunnen. nootschap een veel uitgebreider karakter en houdt het zich bezig met veiligheidskwesties die ver buiten Zes kernproblemen Europa’s grenzen reiken, een feit dat in een nieuw Er lijkt een breed draagvlak wat betreft deze drie Strategisch Concept naar behoren zijn weerslag dient redenen voor het op gang brengen van het proces te vinden. om een nieuw Strategisch Concept te ontwikkelen. Dit brengt mij op de tweede reden waarom ik meen Welke verwachtingen moeten we echter koesteren dat we een nieuw Strategisch Concept nodig heb- wat betreft de inhoud ervan? Als het concept wer- ben: om een breed publiek van deze nieuwe NAVO kelijk waardevol wil zijn, dient het de volgende zes bewust te maken. Ik heb de indruk dat een groot kernproblemen aan te pakken. deel van de bevolking in onze lidstaten de geweldige Allereerst moet het Strategisch Concept een duide- veranderingen die de NAVO sinds het eind van de lijke beschrijving bieden van de strategische omgeving.
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 111 Spectator Het gaat daarbij niet alleen om terrorisme, mislukte Ten derde moet een nieuw Strategisch Concept het staten en proliferatie van grootschalige vernieti- denkbeeld van een ‘Comprehensive Approach’ belicha- gingswapens, maar ook om de gevolgen voor de vei- men. Anders dan tijdens de Koude Oorlog kunnen ligheid van zaken als klimaatverandering, aanvallen de huidige uitdagingen op veiligheidsgebied niet via internet, energievoorziening en piraterij. In een alleen door de NAVO worden afgehandeld. Even- tijd van ‘globalisering’ worden we ook geconfron- min kan enige andere instelling alles op eigen houtje teerd met ‘geglobaliseerde onveiligheid’. Het is dui- aan. Veiligheid in Afghanistan en elders vergt een delijk dat daarom de gehele internationale gemeen- alomvattende toepassing van economische, politieke schap bij de bestrijding van deze verschijnselen dient en militaire maatregelen die de vermogens van de te worden ingeschakeld en dat daarvoor een brede NAVO ver te boven gaan. Een nieuw Strategisch en ingewikkelde reeks instrumenten en benaderin- Concept dient dit te erkennen. Het moet de rol gen nodig is. Het nieuwe Strategisch Concept moet schetsen die de NAVO in zo’n alomvattende bena- overtuigend aangeven waar de NAVO een rol heeft, dering kan spelen en hoe de noodzakelijke civiele en en wat deze rol dient in te houden, teneinde toege- militaire middelen op een samenhangende, doel- voegde waarde te verbinden aan de inspanningen van treff ende en gecoördineerde wijze kunnen worden de Bondgenoten en de internationale gemeenschap. toegepast. De ondertekening in september 2008 In de tweede plaats moet het Strategisch Con- van een ‘gezamenlijke Verklaring van de VN en de cept de betekenis van Artikel 5 van het Verdrag van NAVO’ betekent een belangrijke stap in de rich- Washington omschrijven in het licht van de nieuwe ting van verwezenlijking van zo’n ‘Comprehensive veiligheidsomgeving. De Bondgenoten beriepen zich Approach’, maar er zijn ook andere internationale voor het eerst in de geschiedenis van de NAVO op organisaties waarmee de NAVO een helder partner- Artikel 5, vrijwel direct na ‘9/11’. Toch was dit geen schap dient te ontwikkelen, in het bijzonder de Eu- aanval in de gebruikelijke militaire betekenis van de ropese Unie. Eenentwintig landen zijn lid van beide term. Kortom, hoe dient Artikel 5, het fundament organisaties, vijf lidstaten van de EU hebben een van het Bondgenootschap, thans te worden geïnter- partnerschap met de NAVO, terwijl deze aantallen preteerd en doorgevoerd? in de nabije toekomst nog zullen stijgen. Beide or- Voor een aanval via het internet is geen enkele sol- ganisaties delen niet alleen dezelfde lidstaten, maar daat nodig om de grens met een ander land te pas- ook dezelfde waarden. Ze spannen zich allebei in om seren, maar zo’n aanval kan wel het functioneren van ervoor te zorgen dat Europeanen in een onbedreigde dat land lamleggen. Verstoring van de energietoevoer stabiele veiligheidsomgeving kunnen leven, waarbij van een land kan de economische en sociale struc- ze hun mensenrechten volledig kunnen uitoefenen. tuur van dat land aantasten op een manier die lijkt Om deze redenen is een hechter deelgenootschap op de gevolgen van een oorlog – maar zonder dat niet alleen logisch, maar ook zeer wenselijk. Zo’n er ook maar één schot is gelost. En het smelten van partnerschap zou de eff ectiviteit van beide organisa- de poolkap van de Noordpool zou ernstige veilig- ties vergroten. heidsbedreigingen voor de Bondgenootschappelijke Ten vierde gaat het om militaire transformatie. Een oeverstaten kunnen betekenen. nieuw Strategisch Concept moet zich ook richten op Deze uitdagingen op veiligheidsterrein vergen het evenwicht tussen collectieve territoriale verde- niet per se militaire antwoorden, maar wél een col- diging en de nieuwe missies van de NAVO, zoals lectieve reactie door alle Bondgenoten gezamenlijk. expeditionaire operaties. Natuurlijk blijft gemeen- Het is van wezenlijk belang dat we in deze nieuwe schappelijke territoriale verdediging het centrale be- veiligheidsomgeving het Concept van Bondgenoot- ginsel waarop het Bondgenootschap is gegrondvest, schappelijke solidariteit sterker maken en dat alle maar geen enkele Bondgenoot kan het zich thans betrokken landen de verzekering krijgen dat ze deze permitteren zijn strijdkrachten alleen voor dit doel uitdagingen niet in hun eentje hoeven aan te gaan. aan te houden. De taak om, vaak op korte termijn, Daarom dient het nieuwe Strategisch Concept een strijdkrachten en hun materieel uit te zenden om in geactualiseerde defi nitie te bieden van onze ‘solida- verre crisisgebieden te opereren, is even belangrijk riteitsbepaling’, evenals een nieuwe interpretatie van als het vereiste over strijdkrachten te beschikken wat we verstaan onder collectieve verdediging. die nationale grenzen kunnen verdedigen. Terwijl
112 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator expeditionaire strijdkrachten ook inzetbaar zijn voor den geconfronteerd. Toch schijnt Rusland thans de landsverdediging, is het omgekeerde niet het geval. perceptie te koesteren dat het Westen, in het bijzon- Daarom hebben we behoefte aan strijdkrachten der de NAVO, onvoldoende rekening houdt met de en militaire capaciteiten die de fl exibiliteit en het Russische veiligheidsbelangen. Het gaat hier om een aanpassingsvermogen hebben om zich over het hele perceptie die zowel de NAVO als Rusland moet pro- spectrum van militaire operaties te bewegen, van beren recht te zetten. Er zijn tal van probleemgebie- crisismanagement en vredeshandhaving tot oorlog- den waar we een gemeenschappelijk belang hebben, voering. Een nieuw Concept moet dit vereiste niet terwijl samenwerking beslist te verkiezen valt boven alleen overduidelijk vaststellen, maar het moet ook confrontatie. Die samenwerking kan echt alleen tot schetsen hoe een en ander wordt verwezenlijkt, via stand komen indien zowel de NAVO als Rusland be- maatregelen ter continuering van de transformatie reid is tot een blijvende en openhartige dialoog. Het van het Bondgenootschap en zijn leden, zoals her- nieuwe Strategisch Concept zal de Bondgenoten een vorming van het proces van defensieplanning en van ideale kans bieden een heldere consensus te bereiken de wijze waarop door de NAVO geleide operaties over hoe om te gaan met Rusland en de relatie te worden gefi nancierd. ontwikkelen. Ten vijfde gaat het om de consolidering van Europa. Het leek erop dat het confl ict in de Kaukasus in au- Conclusie gustus 2008 een ernstige bedreiging vormde voor de Naast deze zes beleidsterreinen zijn er uiteraard vele verwezenlijking van de opdracht het Bondgenoot- andere kernproblemen die behandeling verdienen in schap verder uit te breiden en tegelijkertijd goede be- het Strategisch Concept, zoals de rol van wapenbe- trekkingen met Rusland te handhaven. Toch blijven heersing en ontwapening; onze betrekkingen met beide taken van wezenlijk belang. De uitbreiding is partnernaties elders ter wereld; de samenwerking een uiting van het recht van soevereine staten hun met regionale organisaties, zoals de Afrikaanse eigen bondgenootschappen en partnerschappen te Unie; en de rol van de NAVO in humanitaire hulp- kiezen, in plaats van dat de keuze voor hen wordt ge- operaties en bij rampenbestrijding. Een rol voor de maakt. Het uitbreidingsproces is een van de belang- NAVO die zeker ook versterkt dient te worden is rijkste middelen om Europa als een algehele, vrije het volledig gebruik maken van de Alliantie als het en democratische veiligheidszone te consolideren. forum voor wederzijdse raadplegingen over veilig- De uitbreiding heeft het risico van een grootschalige heid tussen zowel Noord-Amerikaanse als Europese oorlog in Europa verminderd en stabiliteit en veilig- bondgenoten. heid in de gehele Euro-Atlantische regio vergroot, In een tijd waarin onze veiligheidsomgeving snel niet alleen voor Bondgenoten, maar evenzeer voor de verandert en de uitdagingen waarmee we worden nieuwe Bondgenoten en voor hun buren. Ik verwacht geconfronteerd, steeds minder voorspelbaar worden, daarom van een nieuw Strategisch Concept dat het dient de NAVO te beschikken over een navenant een duidelijk signaal geeft dat het uitbreidingsproces brede en aanpasbare reeks instrumenten. Bovenal verder zal gaan, terwijl het ook duidelijk moet stellen echter hebben we overeenstemming nodig tussen de dat de legitieme veiligheidsbelangen van Rusland lidstaten over hoe en wanneer die middelen te hante- noch ontkend, noch over het hoofd gezien zullen ren teneinde gemeenschappelijke belangen en waar- worden. den te garanderen. Een nieuw Strategisch Concept In dit kader zal het zesde antwoord dat het nieuwe zal ons deze consensus bieden. Daarom is de tijd er Strategisch Concept zal moeten bieden, de vraag nu rijp voor. betreff en welk perspectief de NAVO hanteert op de ontwikkeling van haar relatie met Rusland. In het licht van recente gebeurtenissen is het van belang Jaap de Hoop Scheffer is secretaris-generaal van de NAVO. Dit artikel is lering te trekken uit de wijze waarop we in het onder verantwoordelijkheid van de eindredactie van dit blad vertaald uit verleden met elkaar zijn omgegaan via de NAVO- het Engels. Vertaling door Gerard Telkamp. Rusland Raad. Het zal duidelijk zijn dat doeltref- fende samenwerking tussen de NAVO en Rusland van wezenlijk belang is voor de aanpak van vele gemeenschappelijke uitdagingen waarmee we wor-
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 113 Spectator Edwin Bakker
Het bondgenootschap kruipt uit het dal van de Irak-crisis: onenigheid en overeenstemming binnen de NAVO
Zes jaar geleden stond de NAVO er bijzonder slecht Hierbij vielen veel slachtoff ers, vooral onder Iraakse voor. Het trans-atlantisch bondgenootschap was tot burgers. Het verzet werd deels gevoed door het op het bot verdeeld over het Amerikaanse voorne- harde en botte optreden van de Amerikanen. SFIR men om – samen met de Britten – Irak binnen te kwam ook in opspraak toen in 2004 foto’s van de vallen. Tegenover Washington en Londen stonden martelingen in onder andere de Abu Ghraib- Parijs en Berlijn, die zich al in een zeer vroeg sta- gevangenis in het nieuws kwamen. Het geweld en dium ontpopten als de grote tegenstanders binnen deze incidenten droegen bij aan toenemende onenig- de NAVO en de Verenigde Naties. Het transatlanti- heid over de te varen koers. Veel landen hielden het sche samenwerkingsverband leek in 2003 eerder een na een jaar voor gezien of verminderden hun bijdrage ruzieclub, waarbinnen fundamentele verschillen van tot een symbolische aanwezigheid, om Washington mening openlijk en weinig diplomatiek werden uit- niet te veel voor het hoofd te stoten. Van de NAVO- gevochten. De NAVO lijkt er aan de vooravond van landen die na de invasie een substantiële bijdrage haar zestigste verjaardag een stuk beter voor te staan hadden geleverd aan de wederopbouw, hielden de dan destijds. Desondanks is er nog steeds onenigheid meeste er na een of twee jaar mee op, waaronder Ne- over fundamentele zaken van het bondgenootschap. derland (2005), Italië (2006) en Polen (2007). Deze bijdrage inventariseert en analyseert de Hun redenen waren divers: het door de Ameri- belangrijkste issues en beschrijft de ontwikkelingen kanen gevoerde beleid, gebrek aan politiek draag- sinds 2003 aan de hand van drie belangrijke confl ic- vlak, alsook de beperkte militaire capaciteit van veel ten waarbij de NAVO en NAVO-lidstaten betrok- NAVO-landen. Alleen de Britten hielden het lang ken waren: de stabilisatiemissie in Irak (SFIR), de vol; naar het zich laat aanzien zullen ze zich in 2009 NAVO-missie in Afghanistan (ISAF) en het confl ict vrijwel volledig terugtrekken. Al met al kwamen de in Georgië in 2008. Hoe is het de NAVO hierbij Amerikanen er in Irak al snel opnieuw alleen voor te vergaan en wat zijn de verwachtingen ten aanzien staan. van de eenheid van het bondgenootschap in het jubi- leumjaar, onder een nieuwe Amerikaanse president? NAVO-missie Afghanistan Toen de NAVO in de zomer van 2003 de strategi- Stabilisatiemissie Irak sche coördinatie van de International Security As- Na de invasie van Irak bleek al snel dat met de val sistance Force (ISAF) in dat land op zich nam, zette van het regime van Saddam Hoessein er nog lang het bondgenootschap een fundamentele nieuwe stap geen sprake was van een ‘mission accomplished’, in zijn bestaan. Met de overname nam het niet alleen zoals de toenmalige Amerikaanse president George een langdurige verplichting op zich om de Afghanen W. Bush meende. De vervolgstap was het instal- hulp te verlenen, maar gaf het tevens aan dat het een leren van de Coalition Provisional Authority (CPA), bijdrage wilde leveren aan vrede en veiligheid ook die onder leiding van de Amerikaan Paul Bremer buiten het Euro-Atlantische gebied. Anders gezegd, het land bestuurde. De CPA werd gesteund door de door middel van ISAF vervult de NAVO enerzijds Stabilisation Force Iraq (SFIR). Aan de stabilisatie- een essentiële taak in Afghanistan, anderzijds baant missie namen de meeste NAVO-landen deel; Ne- zij nieuwe wegen op het conceptuele vlak. Daarover derland droeg met meer dan duizend militairen bij leek zelfs ten tijde van de crisis rond Irak een redelijke aan SFIR. Ook militairen van niet-NAVO-lidstaten mate van overeenstemming te bestaan. Vrijwel alle namen deel, zoals Zuid-Koreanen, Japanners en Au- NAVO-landen droegen in Afghanistan bij aan ISAF straliërs. Deze internationale macht kon echter niet – al doen sommigen (veel) minder dan anderen. voorkomen dat het Iraakse verzet geweldig toenam. De moeilijkheden en teleurstellingen in Afgha-
114 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator nistan leverden lange tijd niet bijzonder veel span- spanningen leiden, zoals die in het najaar van 2006 ningen op tussen de bondgenoten. Na meer dan vijf tussen Nederland en de NAVO-partners bestonden jaar ISAF is het beeld van de NAVO en de eenheid over de militaire strategie van de ISAF-missie. De van het bondgenootschap evenwel langzaam maar bondgenoten zetten destijds de Taliban steeds meer zeker aangetast. De complexe stabilisatietaken die de ‘onder druk’ met gevechtsoperaties. Nederland was NAVO in 2003 in een lastige omgeving als Afgha- bezorgd over het escalerende geweld en hamerde op nistan op zich heeft genomen, vergen veel meer van wederopbouw. De toenmalige commandant der strijd- het bondgenootschap en zijn individuele krijgs- krachten, Dick Berlijn, hield zijn collega’s voor dat machten dan in andere operaties onder leiding van het ‘zwaartepunt’ van de ISAF-missie niet uitschake- de NAVO. De missie-Afghanistan is daardoor op ling van de Taliban moet zijn, maar het winnen van allerlei terreinen een toetssteen voor de transformatie de hearts and minds van de Afghaanse bevolking en van de NAVO geworden. En het lijkt die toets voor- behoud van parlementaire steun in de NAVO-landen.1 alsnog niet te kunnen doorstaan. Deze meningsverschillen op operationeel en tactisch De Europese partners ontbreekt het aan het niveau in het veld zijn verbonden met de verschillen vermogen te opereren in afgelegen en dikwijls ge- van inzicht in de algemene strategie voor de stabilisa- vaarlijke gebieden, alsmede aan de noodzakelijke tie en wederopbouw van Afghanistan. militaire massa om te voldoen aan de vereisten van Hoewel de NAVO als zodanig, evenals alle de ISAF-missie. De verschillen tussen de Europese NAVO-landen afzonderlijk, het concept van alom- NAVO-landen zijn op dit gebied overigens groot. vattende veiligheid hanteert, wordt er verschillend Een beperkt aantal landen beschikt wel over een gedacht over de precieze inhoud van deze notie, die expeditionaire krijgsmacht die op veel terreinen snel ook wel wordt aangeduid als de whole of government inzetbaar is. Nederland doet het in dit opzicht niet approach of de 3D-benadering. Het gaat om het slecht. Maar het ontbreekt aan de capaciteit om lan- samenspel tussen Diplomatie, Defensie en Ontwik- ger dan een paar jaar een missie zoals die in Uruzgan keling (Development). De Europese landen leggen in vol te kunnen houden. Anders gezegd, de kwaliteit Afghanistan – en in het algemeen – de nadruk op de is er wel, maar de kwantiteit is gering. Alleen het eerst twee ‘D’s’, de Verenigde Staten op de ‘D’ van Verenigd Koninkrijk lijkt in staat langdurig een defensie. Dit gold in het bijzonder onder president substantiële bijdrage te leveren. Maar ook daar zit de Bush. Mogelijk dat hierin onder de nieuwe regering sleet er in, na meer dan vijf jaar Afghanistan én Irak. van Obama enige verandering komt, maar voorals- Naast een slecht cijfer voor het kunnen, scoren nog betreft dit een zeer fundamenteel meningsver- de meeste Europese NAVO-landen ook bijzonder schil. In combinatie met de grote verschillen in kun- slecht op het willen. De bijdrage van verscheidene nen en willen maakt dat, dat het niet goed is gesteld NAVO-landen is slechts symbolisch (een veldhospi- met de eenheid binnen de ISAF en de NAVO als taal, een eenheid commando’s of een groep technici). geheel. Dit is uiteraard niet alleen slecht nieuws voor Eind 2008 leverden slechts zes van de 23 Europese het bondgenootschap, maar ook voor de Afghanen. NAVO-lidstaten meer dan duizend militairen (het Alleen door een vastberaden, consequent beleid te Verenigd Koninkrijk, Polen, Italië, Frankrijk, Duits- voeren kan een bijdrage worden geleverd aan veilig- land en Nederland). Behalve het willen bijdragen is heid, stabiliteit en uiteindelijk een beter leven voor er nog het probleem van het willen bijdragen zonder de Afghanen. Tegelijkertijd zal het succes van de voorbehouden. De meeste landen verbinden allerlei NAVO-missie in Afghanistan een direct eff ect heb- caveats aan hun activiteiten in Afghanistan. Zo mo- ben op de veiligheid in de regio en op de toekomst gen sommige Europese troepen na zonsondergang van de NAVO zelf. niet van hun basis af. Vanuit militaire optiek zijn die voorbehouden bijzonder lastig en vormen ze vaak Problemen in het veld een obstakel voor gemeenschappelijk optreden. De bovengenoemde problemen van de NAVO in het Hiermee verbonden zijn verschillen in opvattingen veld zijn beslist niet nieuw. Al in de jaren negentig tussen de NAVO-landen over aard en doel van de bleek dat NAVO-landen slecht met elkaar konden missie in Afghanistan. Voor de een betreft zij vooral samenwerken. Ook toen betrof het problemen rond een wederopbouwmissie, voor de ander is zij primair kwantiteit en kwaliteit van de krijgsmachten, on- onderdeel van de strijd tegen terrorisme. Dit kan tot enigheid rond de te volgen strategieën en een gebrek
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 115 Spectator aan politieke wil of de flexibiliteit om te komen tot op Georgië van toepassing was. Dat was het volgens eenduidig beleid. De huidige secretaris-generaal de Duitsers en Fransen gelukkig niet. En als het aan van de NAVO, Jaap de Hoop Scheffer, heeft zich de Berlijn en Parijs ligt, zal dat ook niet snel gebeuren. afgelopen jaren vooral ingezet om de kwaliteit van Deze twee landen voerden het kamp aan dat op de de krijgsmachten naar een hoger niveau te tillen. NAVO-top in Boekarest (april 2008) zo tegen de De bijbehorende kernbegrippen zijn: transforma- toetreding was van Georgië en Oekraïne. Vooral tie, inzetbaarheid en interoperabiliteit. Op recente Duitsland was bezorgd over de gevoelens van Rus- topontmoetingen van het bondgenootschap werd land, dat zich door een oprukkende NAVO bedreigd afgesproken dat de NAVO zich verder zou moeten en beledigd zou kunnen voelen. Dat die gevoelens omvormen tot een militaire alliantie die in staat is zouden kunnen leiden tot gewelddadigheden, was expeditionair op te treden. Zo werd op de Top in niet alom voorzien, maar voor beide kampen was de Riga (2006) bepaald dat maar liefst 40% van de theoretische mogelijkheid een reden om juist voor NAVO-strijdkrachten op termijn ver weg van huis of tegen het (kandidaat-) lidmaatschap te zijn van de zelfstandig moet kunnen opereren in een harmoni- twee voormalige Sovjetrepublieken. De verdeeldheid euze internationale mix van land-, lucht- en zee- hierover hield ook na de zomer aan. strijdkrachten.2 Dat was destijds en is nog steeds Begin december 2008 vergaderden de ministers bij lange na niet het geval – zoals onder meer in van buitenlandse zaken van de NAVO-lidstaten Afghanistan blijkt. Dit heeft niet alleen te maken in Brussel over hoe Georgië en Oekraïne op een met gebrek aan kwaliteit en kwantiteit van de strijd- of andere manier dichter bij het bondgenootschap krachten van veel Europese NAVO-landen, maar gebracht kunnen worden. Duidelijk is dat lidmaat- schap er op korte termijn niet inzit. Ook werd ge- discussieerd over welke houding tegenover Rusland De bijdrage van diverse NAVO-landen aan de aangenomen moet worden na het opschorten van de relaties vanwege de inval in Georgië. In het alge- missie in Afghanistan is slechts symbolisch meen zijn de Oost-Europese landen voor een harde lijn tegenover Moskou. Een meerderheid was echter bereid opnieuw de draad op te nemen, zonder even- tevens aan het ontbreken van enthousiasme voor wel al tot een volledige normalisatie van de relaties NAVO-missies buiten het eigen verdragsgebied. over te gaan. Een dergelijke stap werd ook onmo- Vooral de Fransen lieten zich – onder andere op de gelijk gemaakt door de opstelling van de Russen. Top in Riga – negatief uit over een NAVO die ver Premier Poetin dreigde eind vorig jaar nog met het van huis wil optreden. Volgens de toenmalige Franse stationeren van raketten aan de grens met Polen in president Chirac moest de NAVO niet de pretentie de exclave Kaliningrad. Deze stap volgde als reactie hebben een wereldomvattende organisatie te worden. op het ondertekenen van een akkoord tussen de Ver- Die mening lijken ook veel Oost-Europese partners enigde Staten, Tsjechië en Polen over de bouw van toegedaan na de Russische inval in Georgië in 2008. installaties voor een anti-raketschild.3 Begin 2009 werd het dreigement, mede als reactie op het aan- Georgië treden van Barack Obama, ingetrokken, maar werd De oorlog in Georgië (augustus 2008) versterkte bij tegelijkertijd de bouw van een vlootbasis in Abchazië veel Oost-Europese landen het gevoel dat de NAVO aangekondigd. niet te veel buiten de eigen regio actief zou moeten Al met al heeft het agressieve gedrag van Mos- zijn, maar zich primair zou moeten richten op de kou het idee versterkt dat de verdediging van het veiligheid van het bondgenootschappelijk grondge- bondgenootschappelijk grondgebied nog steeds een bied. Vooral de Baltische staten en Polen reageerden of zelfs dé kerntaak van de NAVO is. Niet alleen zeer bezorgd op de Russische inval in Georgië. Als de Oost-Europese NAVO-landen zijn die mening slachtoffers van Russisch geweld en bezetting in het toegedaan. In het bijzonder de inval in Georgië heeft verleden stonden zij pal achter Georgië. De politieke ook ten westen van het voormalige IJzeren Gordijn leiders van deze landen reisden zo snel als moge- het besef doen groeien dat er van Rusland nog steeds lijk af naar Tbilisi om hun steun te betuigen aan de – of zelfs steeds meer – een potentiële dreiging uit- Georgiërs, alsof Artikel 5 van het NAVO-verdrag gaat.
116 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Breuklijnen is de NAVO weliswaar nog niet omgetoverd tot een Wanneer we naar de meningsverschillen kijken rond harmonieuze alliantie, maar staat de organisatie er de drie belangrijke confl icten waarbij de NAVO in ieder geval in politiek opzicht een stuk beter voor en NAVO-lidstaten betrokken waren, dan vallen dan zes jaar geleden. Dat kan zelfs gezegd worden verscheidene breuklijnen op. Ten eerste is er een van de militaire kant van de alliantie. Hoewel de fundamenteel verschil van inzicht in het te voeren samenwerking tussen de NAVO-landen in Afgha- veiligheidsbeleid tussen de Verenigde Staten en de nistan te wensen over laat, is er de afgelopen jaren Europese NAVO-landen. De Amerikanen geloven veel bereikt. De NAVO heeft veel (gevechts)ervaring meer in militaire macht, de Europeanen meer in opgedaan, waarmee het transformatieproces eerder is politiek overleg. Het feit dat de Verenigde Staten versneld dan vertraagd. gemakkelijker overgaan tot gebruik van militaire Daarnaast is de afgelopen jaren gebleken dat er middelen en Europa eerder kiest voor overleg, heeft behalve veel onenigheid ook veel overeenstemming te maken met hun kijk op de wereld, hun historische bestaat over belangrijke zaken. In eerste instantie ervaring, maar ook het gegeven dat de Amerikanen zijn dat de gedeelde belangen, die kunnen worden nu eenmaal over een grote militaire macht beschik- samengevat onder de noemer veiligheid, welvaart & ken en Europa niet. Dat laatste verschil is zowel een democratie. Over de bedreigingen van deze belangen oorzaak als een gevolg van het anders denken over en waarden bestaat ook een grote mate van over- veiligheid. eenstemming: geweld door niet-statelijke actoren Behalve verschillen van mening over het te voeren (terroristen en piraten), de problematiek van fragiele algemene veiligheidsbeleid zijn er verschillen van staten, nucleaire dreigingen en – opnieuw, of zelfs in opvatting over de rol en taken van de NAVO. De toenemende mate – Rusland. Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk zien in En hoewel de NAVO-partners het vaak niet eens de NAVO een (potentiële) mondiale veiligheidsorga- zijn over de details van de aanpak van deze drei- nisatie die de belangen en waarden van het Westen gingen, lijken ze dat op hoofdlijnen wel te zijn. kan behartigen – al dan niet met ad hoc-partners Zo bestaat er overeenstemming over het idee van van buiten de NAVO, zoals Australië, Zuid-Korea de 3D-benadering. Zeker als de Verenigde Staten of Japan. Daartegenover staan de opvattingen van meer op de D’s van Diplomacy en Development gaan de Oost-Europese NAVO-lidstaten, die de NAVO inzetten, liggen hier mogelijkheden om verder naar vooral zien als verdediging tegen agressie uit het elkaar toe te groeien. President Barack Obama en Oosten. De meeste landen nemen een tussenpositie minister van buitenlandse zaken Hillary Clinton in, waaronder Nederland. hebben in de eerste weken na hun aantreden hier al Het mag duidelijk zijn dat deze breuklijnen de een begin mee gemaakt. In zijn inaugurele rede gaf NAVO er niet sterker op maken en dat het voor Obama aan meer in te willen zetten op overleg. En behoud van de eenheid van de NAVO van belang op de eerste dag op het ministerie van buitenlandse is dat de politieke en militaire verschillen worden zaken kondigde Clinton aan dat zowel Diplomacy als overbrugd. Deze opgave zal in het jubileumjaar een Development een veel zwaardere stem krijgt in het belangrijke plaats op de agenda innemen, waaronder Amerikaanse veiligheids- en defensiebeleid. die van het verjaardagsfeestje van de NAVO in april in Straatsburg/Kehl. Europa aan zet Omdat een toenaderingsproces het beste van twee Overeenstemming kanten komt, zal ook Europa moeten bewegen. Gelet op de uitdagingen waar de NAVO voor staat, Voor de Europeanen betekent dit dat ze meer zullen zal haar zestigste verjaardag beslist geen onbezorgd moeten doen op het gebied van de D van defensie. feestje zijn. Wel is er voor Jaap de Hoop Scheff er Dit betreft zowel het willen als het kunnen – en dat reden er zich op te verheugen. Iedereen is na de crisis laatste vraagt om meer investeringen in kwaliteit en van 2003 nog bij elkaar. Sterker nog, er zijn sinds- kwantiteit van de Europese strijdkrachten. De Euro- dien zeven nieuwe leden bijgekomen, twee andere pese partners hebben tot nu toe echter weinig bewe- staan voor de deur (Albanië en Kroatië), terwijl de ging getoond. Als reactie op de oproep van Obama Fransen hebben aangegeven graag weer terug te meer troepen naar Afghanistan te sturen, reageerde keren in de militaire commandostructuur. Daarmee minister van Defensie Eimert van Middelkoop met
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 117 Spectator de opmerking: ‘De nieuwe Amerikaanse president als het er uiteindelijk op neerkomt dat de Verenigde Obama kan me tien keer bellen, maar onze missie in Staten de bulk van de veiligheid in de wereld bekos- Uruzgan stopt augustus 2010.’4 In een kamerdebat tigen, zonder dat de Europese bondgenoten boter bij hierover gaf de minister ook aan dat een eventuele de vis doen, dan dreigt de NAVO voor de Amerika- inzet elders in Afghanistan geen optie is. De Duit- nen aan relevantie te verliezen.5 In dat geval zou de sers en de Fransen hebben eind vorig jaar al wel hun moeizame weg omhoog uit het dal van de Irak-crisis bijdrage aan de NAVO-missie vergroot. De Fransen al weer snel teniet worden gedaan. kwamen tot dit besluit ondanks ernstige verliezen bij een hinderlaag medio 2008; de Duitsers ondanks het Noten feit dat de missie in Afghanistan beslist niet populair 1 Steven Derix, ‘Wrijving Nederland en NAVO-partners’, in: is. Beide landen lijken echter niet bereid hun militai- NRC Handelsblad, 16 november 2006. re inzet nog verder op te schroeven. Hetzelfde geldt 2 Hans de Vreij, ‘NAVO lanceert toekomstplannen’, 30 novem- voor de Britten, die vanaf het begin een substantiële ber 2006, Radio Nederland Wereldomroep. bijdrage hebben geleverd (meer dan de Fransen, de 3 Zie het artikel van Karel Koster in deze afl evering, blz. 153- Duitsers en de Nederlanders samen). 157. Het is de vraag hoe de nieuwe Amerikaanse presi- 4 Maartje Willems, ‘Van Middelkoop: In 2010 eindigt missie in dent op dit alles zal reageren. Uiteraard bestaat er in Afghanistan’, in: Elsevier, 27 december 2008. het kader van de 3D-benadering de mogelijkheid de 5 Zie openingstoespraak Defensieverkenningen van minister Europese inzet op de andere twee D’s te vergroten. Maxime Verhagen, 16 december 2008
NIEUWE PUBLICATIE VAN HET CLINGENDAEL EUROPEAN STUDIES PROGRAMME (CESP)
Etnisch separatisme in de voormalige Sovjet-Unie Door René Does
Prijs: € 10,00, ISBN: 978-90-5031-137-3, ± 40 blz. eden waarin het tot een politiek en militair confl ict kan uitgroeien. Bijzondere aandacht is er voor de zogenoemde ‘bevroren confl icten’ Op 8 augustus 2008 viel het Georgische leger de opstandige deel- en de centrale rol van Rusland hierin. Verder wordt onderzocht welke republiek Zuid-Ossetië binnen in een poging het Georgische staats- oplossingen voor deze confl icten mogelijk zijn om zo de afronding gezag te herstellen. Rusland kwam de Zuid-Osseten militair te hulp van het ontbindingsproces van de voormalige Sovjetunie dichterbij en wist Georgië al na vijf dagen felle oorlogsvoering een nederlaag te brengen. toe te brengen. Vervolgens erkende Rusland niet alleen de onafhan- kelijkheid van de Georgische deelrepubliek Zuid-Ossetië, maar ook René Does is als Ruslanddeskundige verbonden aan de opleiding die van Abchazië. Europese Studies van de Universiteit van Amsterdam. Hij is tevens hoofdredacteur van Prospekt, tijdschrift over Rusland, en redacteur De gebeurtenissen maakten duidelijk dat etnisch separatisme in de van Ablak, tijdschrift over Midden-Europa en de Balkan. voormalige Sovjetunie nog altijd een dringend politiek en militair Informatie en/of bestellingen via het secretariaat Clingendael vraagstuk is. Etnisch separatisme was in 1991 een van de belan- European Studies Programme van het Nederlands Instituut voor grijkste oorzaken van de ondergang van de Sovjetunie, en ook na Internationale Betrekkingen Clingendael, tel. 070-3245384, e-mail: het uiteenvallen ervan bleef etnisch separatisme een bron van [email protected] (potentiële) confl icten binnen en tussen de opvolgerstaten, zoals de twee Russisch-Tsjetsjeense oorlogen en de ‘bevroren’ separatistische Voor nadere informatie over de opleiding en de aanmeldingsproce- confl icten rond de regio’s Abchazië, Zuid-Ossetië, Nagorno-Karabach dure kunt u terecht op de website: http://www.clingendael.nl/cdsp/ en Transdnestrië lieten zien. training/lbb, of contact opnemen met Instituut Clingendael, via e- mail ([email protected]) of telefonisch: 070-374 66 28 Dit Clingendael-paper behandelt de historische achtergrond van het etnisch separatisme in de voormalige Sovjetunie en de omstandigh-
118 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Ko Colijn
Van ‘Plenty of Nothing’ naar ‘I Will S urvive’ Bij de 60ste verjaardag van een bond- genootschap
Het mag niet onbekend zijn dat op 4 april 1949, bij de een bondgenootschap als de NAVO – van oudsher, bescheiden openingsceremonie ter gelegenheid van omdat zij nu eenmaal vertrekken vanuit het primaat de oprichting van het Noord-Atlantisch Bondgenoot- van nationale staten en hun eigenbelang. Dat sluit schap te Washington, de huiskapel van het Depart- samenwerking in bondgenootschappen weliswaar niet ment of State de stemming erin poogde te brengen uit, maar deze school ziet hen vooral als tijdelijke con- door Gershwins song I’ve Got Plenty of Nothing in te structies tussen staten die begrijpen dat zij (zie Chur- zetten. chill hierboven) een grotere externe dreiging slechts Het zou te ver gaan om de dirigent van het orkestje kunnen pareren door het aangaan van de alliantie als nu, met de zestigste verjaardag van de alliantie in verstandshuwelijk. De liefde tussen de partners komt zicht, te vragen dit nummer straks maar weer te spe- wellicht later, maar zeker niet vanzelfsprekend. Een len in Brussel. Het is niet moeilijk om nog wat oude verfi jning van het neorealisme voorzag zelfs nog min- titels voor het komende feestje te suggereren (Band der ruimte voor duurzame coöperatie tussen staten on the Run, Déjà Vu, I just don’t know what to do with dan de simpele redenering ‘A en B zullen samenwer- myself, Help!), maar even fair is het om de dirigent te ken zolang zij daar allebei baat bij hebben’ toelaat. instrueren de plechtigheid met I Will Survive af te De Amerikaan Joseph Grieco voerde aan dat staten sluiten. Want hoe crisisrijk en moeizaam de geschie- slechts bereid zullen zijn tot samenwerking, als ze denis van de NAVO dan wel mag zijn, de werkelijk- ervan overtuigd zijn dat de marginale winst voor alle heid is ook dat het bondgenootschap een benijdens- betrokkenen zodanig gespreid is, dat de onderlinge waardig vermogen tot overleven heeft. verhoudingen er niet door verslechterd zullen wor- En ‘crisisrijk’ kan een teken van debat en levenslust den. Anders gezegd: als A er veel meer van profi teert zijn, en niet per defi nitie van nutteloosheid en verlam- dan B, zal B ondanks een absolute verbetering van ming. De troostrijke scepsis van Winston Churchill zijn positie (en die van allen samen) de samenwerking schiet ons hier weer eens te hulp: ‘Th e only thing blokkeren. Een bekende neorealist als John Mears- worse than fi ghting with Allies is fi ghting without heimer voorspelde in 1994, na het einde van de Koude them.’1 Oorlog, weinig goeds voor een instituut als de NAVO. Deze visie is minimalistisch-optimistisch en gerust- Conform het boekje zou de gunstige wijziging in de stellend voor elk bondgenootschap, omdat zij de voor- wereldpolitieke machtsverhoudingen haar bestaan delen van het voortbestaan – ja zelfs louter het bestaan overbodig maken, al liet Mearsheimer die conclusie – als groter ziet dan het stoppen of niet-bestaan. Op aan de lezer over na een uitvoerig exposé waarin hij de keper beschouwd is Churchills uitspraak natuurlijk met alternatieven van institutioneel optimisme afre- behoorlijk geclausuleerd: hij gaat immers reeds uit van kende. Uitdrukkelijk pessimistisch betoonde hij zich bondgenoten (‘allies’), die de keus hebben om wel of over de kansen dat de NAVO zich oostwaarts zou niet samen op te trekken. De fi losofi sche vraag hier- uitbreiden en, bij gebrek aan de oude afschrikkings- achter is of zij in het laatste geval nog wel ‘bondgeno- ratio, zich bijvoorbeeld nog nuttig zou kunnen maken ten’ kunnen worden genoemd, of reeds zijn gedegra- in een tweede leven als organisatie voor collectieve deerd tot solisten, die niet meer bereid zijn risico’s op veiligheid in Europa.2 een onderling acceptabele wijze met elkaar te delen. Liberaal-institutionele critici voerden aan dat De wetenschappelijke onderbouwing van het insti- instituties op een aantal terreinen wel degelijk le- tutionele overlevingsminimum is ons begin jaren ne- vensvatbaar waren en tot op zekere hoogte zelfs gentig aangereikt in het discours tussen neorealisten een spelbepalende rol konden spelen. Binnen goed en liberaal-institutionalisten. De eersten relativeren functionerende organisaties ontstaan baten in de vorm het belang van instituties – in ons geval dus ook van van transparantie, effi ciency door het werken met vaste
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 119 Spectator spelregels, kordaatheid door het beschikbaar zijn van Oude en nieuwe problemen de nodige faciliteiten in tijden van crisis, en de mo- Voordat ik hierop terugkom, dient eerst, in herin- gelijkheid op basis van reciprociteit een cultuur van nering aan het succes van de NAVO-oude-stijl als vertrouwen en compromissen op te bouwen.3 Naar- winnend bondgenootschap in de Koude Oorlog, mate partners deze – moeilijk meetbare, maar dus ook erkend te worden dat ook in die periode vóór 1989 moeilijk te betwisten – baten meer appreciëren, stijgt het instituut door grote problemen werd gekweld. De de levensverwachting van een instituut, al zal dat in doctrinaire rol van het tactische kernwapen in Europa, een gevoelig domein als dat van ‘veiligheidspolitiek’ de medezeggenschap van Europa in de besluitvorming minder voor de hand liggen dan in onschuldiger do- en in het bijzonder de rol van het lastige Frankrijk, meinen van internationale samenwerking. de bijkans chronische twisten over lastenverdeling Zomin als de neorealisten volstrekt gelijk hebben (burden sharing) en de ongemakkelijke omhelzing van gekregen in hun voorspelling dat instituties als de dictaturen (Portugal, Griekenland, Turkije) binnen de NAVO na de Koude Oorlog teloor zouden gaan, zo NAVO-familie: het waren intense confl ictbronnen, waar is het dat het bondgenootschap met het wegval- die ‘the troubled partnership’ voortdurend afl eidden len van de Artikel 5-rol grote moeite heeft zich in en misschien alleen maar dank zij de bindende kracht nieuwe taken te bewijzen. Natuurlijk kan men zich van de sovjetdreiging nooit werkelijk tot ontbinding amuseren met het opgewekte proza dat de slotcom- leidden.6 Sommige problemen bleven, andere verdwe- muniquées na elke NAVO-top steevast opleveren. Het nen na het einde van de Koude Oorlog en een aantal bondgenootschap is onmiskenbaar in trek bij landen nieuwe problemen kwam ervoor in de plaats. die vroeger achter het IJzeren Gordijn lagen. Via een Er is elders zoveel over geschreven, dat een korte amper nog bij te houden stelsel van lidmaatschappen, schets hier mag volstaan. In de jaren negentig trok de kandidaat-lidmaatschapsprogramma’s, partnerschaps- uitbreiding met de voormalige Warschaupactstaten programma’s, regionale dialogen, het Istanbul Coope- Polen, Tsjechië en Hongarije in 1997, later in 2002 ration Initiative en ad hoc-samenwerking in concrete gevolgd door het zevental Bulgarije, Estland, Letland, operaties (ISAF, KFOR) is een netwerk gegroeid, Litouwen, Roemenië, Slowakije en Slovenië een grote waarin een kern van 26 ‘echte’ leden valt te ontwaren, wissel op het absorberend vermogen van de kern- maar dat in zijn grootste omvang inmiddels liefst 56 alliantie, die sinds de oprichting in betrekkelijke ho- landen verbindt. Op de top in Boekarest (april 2008) mogeniteit samen was opgetrokken ‘to get the United werden de mondiale aspiraties van de NAVO onder- States in, keep the Soviets out and keep the Germans streept door het feit dat VN-secretaris-generaal Ban down’. De nieuwe lidstaten waren zeker verguld met Ki Moon, offi ciële vertegenwoordigers van de EU, Ja- het eerste, begrijpelijk maar ouderwets geobsedeerd pan, Australië en Afghanistan, van de Wereldbank en door het tweede (nu in de vorm van de Russische van 14 andere niet-NAVO-landen aanwezig waren.4 Federatie), terwijl de oude (Europese) lidstaten zich Het succes van deze verbreiding wordt in de ogen nu juist begonnen af te vragen of de Europese Unie van diverse waarnemers echter niet weerspiegeld geen taken zou moeten overnemen van de NAVO en in een navenant grotere veiligheidsprestatie. Mis- zich – mét Duitsland – zelfstandiger in de wereldpoli- schien is dat een onredelijk oordeel, maar het beeld tiek zou moeten manifesteren. Ook militair-technisch van de NAVO in 2009 is dat van een instituut dat bleken de nieuwe leden vooralsnog géén duidelijke zijn bestemming nog niet heeft gevonden, dat de aanwinst voor de moderne ‘oude’ leden. vereiste interne homogeniteit (lees: solidariteit) zeker De ervaringen in o.a. Irak en de Balkan brachten niet heeft zien groeien na de (verleden, en nog te al een kloof aan het licht tussen enerzijds landen die verwachten) uitbreidingsronden en, last but not least, waren blijven steken in ouderwetse concepten van in Afghanistan een wanhopige strijd tegen zichzelf statische oorlogvoering en verdediging, en ander- lijkt te voeren. Bij de ISAF-missie komt, naast goede zijds gemoderniseerde beroepslegers van staten die bedoelingen, veel bondgenootschappelijke malheur, out of area-missies en nieuwe stabilisatie- en crisisbe- die in honderden rapporten als droge probleemrijtjes heersingstaken konden verrichten. De Amerikaanse wordt opgesomd, in één keer live aan het licht. Vol- frustraties over de organisatorische rompslomp van gens menigeen is daarmee het punt bereikt dat het de NAVO-operatie Allied Force (Kosovo 1999) deed bestaan van de NAVO zelf daarmee in Afghanistan de pan overkoken en brachten de Verenigde Sta- op het spel staat: als een over zichzelf afgeroepen ulti- ten er twee jaar later toe de Artikel 5-clausule na matum hangt de mantra ‘we can’t aff ord to fail’ over de de aanslagen van 9/11 liever te negeren en voor een operatie.5 gelegenheidscoalitie te kiezen in de oorlog tegen het
120 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Afghaanse Taliban-bewind en Operatie Enduring ogen had gevolgd, wederom niet meer dan een vage Freedom tegen het terrorisme. Het woord ‘relevant’ toezegging en een bilateraal strategisch akkoord met begon steeds vaker te klinken vanuit Washington. Met de Verenigde Staten worden geboden: poor substitu- een groot vraagteken, want de Amerikanen ontwier- tes voor een lidmaatschap en een bewijs van slecht pen steeds nieuwe lakmoesproeven voor het bondge- management door (de Amerikaanse leider van) het nootschap. Zo moest de oprichting van een moderne bondgenootschap. NATO Response Force (NRF) bewijzen dat de NAVO * De noodzaak van een raketschild, in aanleg géén het Amerikaans leiderschap waard was. De boodschap NAVO-plan maar een trilaterale onderneming van was dat elk NAVO-lid bereid en in staat moest zijn een de Verenigde Staten, Polen en de Tsjechische Repu- bijdrage aan de NRF te leveren, ipso facto mee te doen bliek. Het gehannes in Boekarest over de uitbrei- aan operaties die buiten het eigen, door Artikel 5 be- ding had intussen wel tot een tamelijk onverwachte streken, verdedigingsgebied zouden liggen, en dat de concessie aan de regering-Bush geleid op dit andere NAVO daarbij ook niet gehinderd zou moeten worden controversiële dossier, namelijk NAVO-steun aan door aparte Europese aspiraties in het kader van het het Europese raketschild.7 Maar ook dit riep de EVDB. Zo transformeerde de oude bekende ‘burden boosheid van Rusland op en belastte de Oost- sharing’-discussie, die in vroeger jaren vooral ging over Westbetrekkingen. Het Kremlin dreigde zelfs met een redelijke input van de lidstaten in de vorm van het opstellen van Iskander-raketten in de exclave defensie-uitgaven en voldoende materieel-investerin- Kaliningrad. Onnodige escalatie, althans in de ogen gen, steeds meer in de richting van (ook) een redelijk van de nieuwe Amerikaanse regering, want deze is aandeel in de nieuwe output van het bondgenootschap. bereid het raketschild opnieuw te overwegen.8 Concreet hield dat in: meedoen op het slagveld, mee * De fundamentele discussie over de scope van Artikel kunnen met de Amerikaanse Field Manuals, niet te 5: tegen welke veiligheidsrisico’s biedt de NAVO- veel gemekker over nationale caveats. Zo ontpopte de polis eigenlijk dekking? Vallen onderbrekingen ISAF-operatie in Afghanistan zich als een tweede, van de energietoevoer (Bulgarije en Roemenië voorname lakmoesproef voor het instituut NAVO. afgelopen winter) of de cyberaanvallen op Estland (voorjaar 2007) onder de bondgenootschappelijke Discussies met conflictpotentie bijstandsplicht? Geldt dat ook voor piraterij tegen Een momentopname van de lopende discussies binnen NAVO-schepen en terreuraanvallen op – althans het bondgenootschap met conflictpotentie mag hier in – NAVO-landen (sinds 2001 zeker vier keer niet ontbreken, al zij bij voorbaat gezegd dat achter elk grootschalig, nl. 9/11, Istanboel 2003, Madrid 2004 van de dossiers een lang verhaal schuilt, waaruit niet en Londen 2005)? Zelfs de oorspronkelijke verde- alleen de geur van crisis opstijgt. digingsplicht ontsnapt niet aan metaalmoeheid. Zo * De uitbreiding van de NAVO is geen vanzelfspre- onderhandelde Polen, in ruil voor plaatsing van een- kend opschuiven van de oostgrens meer. Op de heden voor het Amerikaanse raketschild, in 2008 Balkan zal de incorporatie van de enclaves een met de Verenigde Staten over exclusieve veiligheids- kwestie van tijd zijn (Kroatië, Albanië, Macedonië), garanties – alsof Artikel 5 niet genoeg is.9 al zullen Servië en Kosovo hete aardappels blijken. * De minstens zo fundamentele discussie over de Kunnen die nog veilig naar de toekomst worden scope van een Global Partner programma. Onder verwezen, de dossiers Georgië en Oekraïne heb- leiding van secretaris-generaal De Hoop Schef- ben al een hoog splijtzwamgehalte. Op de top in fer heeft het bondgenootschap zijn vleugels uit- Boekarest (april 2008) kon Bush deze twee door geslagen tot ver buiten het verdragsgebied, in een Europese oppositie geen ‘membership action plan’ netwerk van arrangementen met landen als Austra- (MAP) bieden, maar slechts een algemene toezeg- lië, Nieuw-Zeeland, Japan, Zuid-Korea, Bahrein, ging. Deze halfslachtigheid was even onvermijdelijk Koeweit, Qatar, de Verenigde Arabische Emira- als funest. De Georgiërs misrekenden zich erdoor: ten en Israël. Ook neutrale landen als Zweden en bij hun poging in augustus 2008 militair orde op za- Finland werken (bijv. in Afghanistan) samen met ken te stellen in de afvallige provincie Zuid-Ossetië de NAVO. De praktische discussie betreft de vraag verwachtten ze ten onrechte rugdekking van de of deze pseudo-uitbreiding niet een verdunnende NAVO, terwijl de Russen onvervaard in het vacuüm werking heeft op de kerntaken van de NAVO. De der besluiteloosheid doken en hardhandig de status inhoudelijke discussie gaat over de vraag tot waar de quo in hun voordeel wijzigden. Eind 2008 konden out of area-ambities van de NAVO eigenlijk reiken: aan Georgië en Oekraïne, dat de oorlog met argus- is zij een louter instrumentele ‘security provider’ van
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 121 Spectator de Verenigde Naties, die niet in actie zullen komen ghanistan, maar het oordeel van deskundigen uit zonder een onberispelijk mandaat van de VN- het Britse Lagerhuis is nog altijd vernietigend. De Veiligheidsraad, of moet zij uitgroeien tot een ware relatie is ‘fraught with difficulties. It is plagued by Liga van Democratische Naties, die mogelijk zelfs mistrust and unhealthy competition, and character- als legitiem substituut van een haperende Veilig- ised by a lack of communication and cooperation. heidsraad kan optreden en bijvoorbeeld wél tot ge- Little progress has been achieved in recent years in wapende humanitaire militaire interventie zou kun- improving a relationship which remained stalled nen overgaan? En de formele discussie, ten slotte, and inefficient.’13 betreft de vraag of al deze relaties een formele band met de NAVO zouden moeten krijgen.10 De scheidslijnen in bovenstaande dossiers blijken niet * De ‘cost lie where they fall’-problematiek. Is het al steeds dezelfde te zijn. In sommige dossiers lijkt het lastig afspraken over een billijke lastenverdeling om een meningsverschil tussen oude en nieuwe leden te maken met betrekking tot taken die onder de te gaan, in andere om draagkrachtiger versus arme Artikel 5-verplichting vallen, dat geldt a fortiori leden, in weer andere om voor- resp. tegenstanders voor taken die daar niet toe worden gerekend. Wie van een zelfstandiger veiligheidsrol voor de EU. Daar de ‘pech’ heeft in het dienstrooster van de NATO kunnen we nog de kloof tussen de Verenigde Sta- Response Force aan de beurt te zijn voor een operatie, ten, onder de eerste ambtstermijn van Bush jr., en de moet in het algemeen ook voor de kosten ervan op- rest van het bondgenootschap aan toevoegen, waar draaien en kan dus niet putten uit een gemeenschap- unilateralisme en multilateralisme leken te botsen. De pelijk fonds. Dit systeem is al aangeduid als een Amerikanen beschouw(d)en de NAVO als gereed- perverse loterij, die werkelijke deelname aan dure schapskist, wat bij de andere lidstaten de na de Koude missies impopulair maakt en nationale begrotings- Oorlog toch al bestaande vrees dat het bondgenoot- ambtenaren grotelijks ergert. SACEUR heeft in de schap geen heilig verbond meer was, nog verder aan- Amerikaanse Senaat gewaarschuwd dat de negatieve wakkerde. prikkels van het spelletje ‘NATO chasing that rabbit every time’ te groot zijn en het lot van de NRF op Afghanistan het spel zetten.11 En daarmee dus ook het lot van het Zorgt de optelsom van deze discussies al voor – vol- kritieke instrument waaraan de Amerikanen de re- gens sommigen gezonde, volgens anderen fnuikende levantie van de NAVO zelf toetsen. Een eenvoudige – spanning binnen het bondgenootschap, nergens oplossing, nl. een gemeenschappelijk fonds, heeft worden de problemen verder op de spits gedreven overigens ook zijn nadelen, want dat ‘would risk dan in Afghanistan. Het kost geen moeite een lange dividing the Alliance into payers and players’ en zou bloemlezing van uitspraken samen te stellen, waaruit bovendien voor landen de prikkel kunnen wegne- 1 twijfel en scepsis blijken ten aanzien van de vraag of men in de eigen defensie te investeren.12 de NAVO zich wel aan deze klus zou moeten wagen; * De relatie tussen de Europese Unie en de NAVO. 2 idem ten aanzien van het succes van de NAVO- Hoewel de verhouding anno 2009 zeker niet te ver- ISAF operatie zelf, toen zij daar eenmaal aan be- gelijken is met die van 2003, toen zij zich rond de gonnen was; en waarin 3 het succes van de missie Operatie Iraqi Freedom op een dieptepunt bevond, is zelfs wordt gekoppeld aan het voortbestaan van het het werkelijke probleem nog altijd niet bevredigend bondgenootschap zelf. Vooral dit laatste verband legt opgelost. De aangekondigde Franse herintegratie zware druk op de missie en zou men zelfs het ‘self- in de militaire organisatie van de NAVO lijkt een generating crisis machine’-effect kunnen noemen. We grote stap vooruit naar synergie. Maar president can’t afford to fail, het eventuele mislukken van de mis- Sarkozy heeft als prijs bedongen dat Europa zich sie, wordt niet slechts als een ongelukkige gebeurtenis op veiligheidsgebied zelfstandiger zal mogen en voor Afghanistan zelf gezien, maar ook als ontbin- kunnen manifesteren. De Amerikanen waren er dingsvoorwaarde voor een vitaal instituut. niet tegen, al blijven zij tegen doublures. Het Ierse Sommige commentaren gingen zelfs zover de ver- ‘nee’ tegen het Verdrag van Lissabon doorkruiste antwoordelijkheid voor het institutionele leven bij in- de agenda van het Franse EU-voorzitterschap, dat dividuele landen te leggen. Op de dag dat het Neder- beloofd had forse stappen te zetten. Eigenlijk weet landse parlement debatteerde over deelname aan de niemand hoe synergie tussen EU en NAVO onder ISAF-missie in Uruzgan, waarschuwde de Wall Street deze condities gestalte kan krijgen. Op de grond Journal: ‘Dutch parliamentarians may today mothball verloopt de samenwerking goed in Kosovo en Af- the world’s oldest military alliance. OK, technically,
122 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator the vote is on the deployment of its troops to Afghan- forse troepenuitbreiding in 2009. De opstand werd istan. But the conspicuous case of existential Angst at grimmiger en kreeg het karakter van een hybride, NATO’s Brussels HQ this week shows what’s really grensoverschrijdende oorlog, omdat vanaf augustus at stake. […] We are not talking about France, the de Amerikanen zelf ook Taliban-doelen in Pakistan perennial spoiler at NATO. […] If the Dutch can’t be gingen aanvallen. Dat onderstreept dat het ontkoppe- counted on to take part in the battle against Al Qaida len – laat staan beëindigen – van Operation Enduring in Afghanistans Uruzgan province and elsewhere, Freedom van de ISAF-missie geen stap dichterbij is then which European ally can? […] Afghanistan is gekomen. Dat was vier jaar geleden wel degelijk de the most important litmus test of NATO’s ability to bedoeling. De spagaat lijkt zich te verbreden: enerzijds become a transatlantic organization with global reach. groeit de overtuiging dat een militaire oplossing niet […] The security of the Netherlands and the 25 other bestaat en de NAVO-missie ingebed moet worden in countries depends on victory in Afghanistan. […] It is een comprehensive approach, anderzijds stijft de over- great to see NATO take on (such) new roles outside tuiging (of is het Obama’s hoop?) dat alleen een surge à Europe. To conclude with: Today’s vote at the Hague la Irak de opstand van de Taliban, die Kaboel nadert, will show whether the Dutch want this sort of Alli- kan smoren. Ook de gezaghebbende Military Balance ance to endure.’14 kwam onlangs tot de conclusie dat ‘[t]ensions within Periodieke onderzoeksrapporten van het Ameri- NATO over mission objectives have undermined the kaanse Congres ademen zonder uitzondering dezelfde mission’s effectiveness, and a broader debate is under nu-of-nooit-geur. Wat onder leiding van George way over how the international community should Bush jr. in Irak niet lukte, moet in Afghanistan wel define “success” in Afghanistan.’19 lukken. ‘The ultimate outcome of NATO’s effort to stabilize Afghanistan and U.S. leadership of that ef- Tot besluit fort may well affect the cohesiveness of the alliance Logischerwijze zou uit de ongelukkige ontwikke- and Washington’s ability to shape NATO’s future.’15 ling in Afghanistan nu de conclusie getrokken moeten ISAF-commandant David Richards ging september worden dat ‘The Death of NATO’ aanstaande is.20 2006 zover de NAVO een soort zelf-ultimatum te Wie zichzelf als (vertegenwoordiger van een) insti- stellen: als de Taliban niet binnen zes maanden zou tuut zo vaak de wacht aanzegt, moet de consequen- zijn verslagen, moest de missie als mislukt worden ties daarvan durven formuleren. Natuurlijk moet een beschouwd. De Amerikaanse ambassadeur bij de flinke dosis interne retoriek worden verdisconteerd in NAVO, Victoria Nuland, blikte een maand later voor- de verwijten, en zelfs doodsaankondigingen, over en uit op de NAVO-top in Letland, die al bij voorbaat weer. Sommigen schrikken al terug en berusten in de een ‘Transformation Summit’ werd genoemd. ‘If we terugvalopties. Het zal wel meevallen, het is beter dan can’t do missions like that of Afghanistan, then we niets. Churchills oude woorden keren weer terug. De can’t do our overall mission.’16 Een jaar later was de NAVO heeft in Afghanistan ‘now reached the point situatie echter niet verbeterd. De Amerikaanse com- where one can effectively speak of a two-tier alliance’.21 mandant Dan McNeill luchtte zijn hart in de Britse Volgens Robert D. Kaplan is dat niets bijzonders en pers: ‘I think all 26 members realise that from a mili- ook niet erg. ‘NATO has always operated as a multi- tary context, and that is primarily why NATO is here, tiered organization. Simply because NATO cannot be this is a decision point. Either we are going to get it an alliance of equals does not mean that it won’t play a done, or we won’t.’17 significant role in our grand strategy to create a web of In wezen is er, ondanks vurige en soms boze op- global arrangements and liberal institutions that will roepen aan de partners die relatief weinig aan ISAF allow America to gradually retreat from its costly and bijdragen of relatief veel caveats hanteren bij de inzet risky position of overbearing dominance.’22 Kaplans van hun troepen, weinig veranderd. Eind 2007-begin perspectief is nog altijd dat van het Amerikaans be- 2008 viel minister Gates hard uit, zelfs naar landen lang, het vinden van een modus voor effectief multila- die wél hun best deden, maar die naar Amerikaanse teralisme onder Amerikaans leiderschap, een kwestie inzichten geen kaas hadden gegeten van counter insur- van alliance management. Of dat het juiste perspectief gency.18 Ondanks de verzekering dat de Europese part- is, en door alle leden gedeeld, laat ik hier in het mid- ners er niet op moesten rekenen dat de Verenigde Sta- den. Realistisch is het op de korte termijn zeker wel. ten ten langen leste weer extra troepen zouden sturen, De essentiële vraag is hoe een organisatie te on- gebeurde er weinig en kwamen de Amerikanen medio derhouden die onderscheid maakt tussen leden en 2008 toch over de brug met de aankondiging van een niet-leden, rekening houdt met grote diversiteit naar
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 123 Spectator geschiedenis en draagkracht, met lidstaten die niet 2006
124 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Herman Schaper
Nederland en het permanent a anpassingsproces van de NAVO ‘This ain’t your daddy’s NATO’
Op 3 en 4 april a.s. viert de NAVO haar zestigjarig net als in de Verenigde Staten, een duidelijke meer- bestaan met een topbijeenkomst van de staatshoof- derheid van de bevolking het NAVO-lidmaatschap den en regeringsleiders van de 26 lidstaten. Twintig steunt (met wel een zorgwekkende neerwaartse trend jaar geleden, aan het einde van de Koude Oorlog, in Turkije). De wonden die de kwestie-Irak in de kon je vaak horen dat het ook snel afgelopen zou zijn transatlantische verhouding sloeg, zijn op politiek- met het Bondgenootschap. Nu, twintig jaar later, diplomatiek vlak geleidelijk aan geheeld, terwijl de heeft de NAVO er tien nieuwe leden bij gekregen verkiezing van president Obama heeft bijgedragen en een aantal andere staat in de rij. Een heel net- tot een positiever beeld van de Verenigde Staten bij werk van partnerschappen is tot stand gekomen, met de publieke opinie. De nieuwe president wil duide- andere internationale organisaties en met een grote lijk investeren in samenwerking met de Bondgeno- groep landen die geen ambitie hebben lid te worden, ten. In een recente brief aan de leden van de Noord maar wel geïnteresseerd zijn in samenwerking met Atlantische Raad schreef hij: ‘Th e lesson of the 21st het Bondgenootschap. Verscheidene van die landen century is that the security of our nations and our nemen ook deel aan zijn militaire operaties, zoals peoples is shared. We face an extraordinary set of die in Afghanistan (ISAF) en Kosovo (KFOR), challenges, and must meet them together. Th at is waarmee te zamen ongeveer 70.000 militairen zijn why we must renew our alliance, respect every na- ingezet. Al met al staat de NAVO zó in de belang- tion’s contribution, and strengthen our capacity to stelling, dat het risico bestaat dat eerder te veel dan meet the challenges of our young century.’ te weinig van de organisatie wordt gevraagd. Aan deze kant van de oceaan neemt het besef weer De top zal plaatsvinden aan weerszijden van de toe dat een verzwakt Amerika niet in het voordeel Frans-Duitse grens bij Straatsburg. Duitsland en van Europa is. Het Westen is op politiek gebied Frankrijk waren nog maar enkele jaren geleden on- de afgelopen jaren internationaal in het defensief verzoenlijk in hun kritiek op het Amerikaanse Irak- geraakt. Het westerse model is niet meer dominant, beleid. Nu zijn zij samen gastheer van het jubileum westerse opvattingen over mensenrechten, democra- van deze Amerikaanse mantelorganisatie, zoals som- tie en rechtsorde worden steeds vaker aangevochten. migen de NAVO plegen te noemen. Bondskanselier Nauwe samenwerking met de Amerikanen is nood- Merkel heeft de koers van haar voorganger Schröder zakelijk bij de verdediging en bevordering van onze in transatlantische richting bijgesteld, zoals vervol- waarden en belangen. De mate waarin de Verenigde gens ook het geval was in Italië en België na de rege- Staten daarbij rekening zullen houden met de Euro- ringswisselingen in die landen. Meer dan dat: presi- pese opvattingen en prioriteiten, zal vooral afhangen dent Sarkozy heeft afscheid genomen van één van de van de mate waarin Europa een concrete bijdrage dogma’s van veertig jaar gaullistisch veiligheidsbeleid levert. De NAVO is daarvoor het uitgelezen instru- en aangekondigd dat, onder bepaalde voorwaarden, ment op veiligheidsgebied. Frankrijk zal herintreden in de geïntegreerde mili- taire structuur van de NAVO. Niet alleen voor de Toekomst van de NAVO NAVO, maar ook voor Nederland is dat een gunsti- Sombere studies over de toekomst van de NAVO ge ontwikkeling. Onze positie is immers het sterkst kwamen niet pas in zwang na het wegvallen van de als wij met alle drie ‘Europese groten’ over de volle Sovjetunie als tegenstander. Ook al tijdens de Koude breedte van onze betrekkingen een goede verhou- Oorlog was dat het geval. Bekendste voorbeeld is ding hebben. Henry Kissingers boek Th e Troubled Partnership uit Ook onderzoek van de publieke opinie geeft aan 1966. Vanwaar toch dat onuitroeibare pessimisme? dat in verreweg de meeste Europese NAVO-landen, Voor een groot deel is de verklaring, naar mijn
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 125 Spectator indruk, dat de NAVO niet goed past in het gang- gaande proliferatie van massavernietigingswapens en bare begrippenkader voor de internationale politiek. rakettechnologie dreigender vormen aanneemt. Noch de realisten, die stellen dat de internationale Kortom: het antwoord op de vraag naar de rol van politiek gebaseerd is op eigenbelang en macht, noch de NAVO is dat die afhangt van de veiligheidspro- de internationalisten, die gedeelde belangen en sa- blemen die zich aandienen. Het aanpassingsproces is menwerking vooropstellen, weten er goed raad mee. geen uiting van een Bondgenootschap dat op zoek is Het is niet één van die klassieke bondgenootschap- naar een missie, maar van het belang dat de lidsta- pen, die na het eind van de strijd tegen een gemeen- ten blijven hechten aan de rol van de NAVO in een schappelijke vijand weer uiteenvallen. De NAVO is voordurend veranderende veiligheidssituatie. een waardengemeenschap, die de basis vormt voor haar interne verbondenheid en externe aantrekkings- Militaire samenwerking als internationaal kracht, en waardengemeenschap is een begrip waar ‘public good’ menig rechtgeaard ‘realist’ moeite mee heeft. Maar Een belangrijke verklaring voor het belang dat de het is ook een politiek-militaire organisatie, met het Bondgenoten blijven hechten aan de NAVO, ligt in vermogen – eventueel grootschalig – militair geweld haar structuur van militaire samenwerking. Daarmee te gebruiken, wat weer slecht past in het soms wat beschikt het Bondgenootschap voor de voorbereiding idealistische wereldbeeld van de internationalisten. en uitvoering van militaire operaties over capaciteiten Deze combinatie van ‘hard power’ en ‘soft power’ die in de wereld verder niet voorkomen, zoals de geïn- is de sleutel tot blijvende relevantie van de NAVO. tegreerde militaire structuur (die c. 12.500 militairen Zij maakte na het verdwijnen van het Warschaupact omvat, waarvan ongeveer 450 Nederlanders), met een en de Sovjetunie mogelijk dat het Bondgenootschap groot aantal hoofdkwartieren, snel inzetbare eenhe- zich, zonder in een identiteitscrisis te geraken, snel den, trainings- en opleidingsinstituten, en gespeci- aanpaste aan de nieuwe veiligheidssituatie. Enerzijds aliseerde ondersteunende agentschappen. Daaraan hield dit een nieuwe politieke agenda in: samen- gekoppeld is een praktijk van intensieve defensiesa- werking en partnerschap met de voormalige tegen- menwerking via gezamenlijke oefeningen, defensie- standers, inclusief Rusland, en een open deur naar planning, duizenden standaarden, e.d. lidmaatschap van de NAVO voor de nieuwe demo- Deze vérgaande militaire samenwerking stamt cratieën in Midden- en Oost-Europa. Anderzijds uit de Koude Oorlog en was bedoeld om inhoud en leidde het gewelddadige uiteenvallen van Joegoslavië geloofwaardigheid te geven aan Artikel 5 van het tot het eerste militaire optreden van het Bondge- NAVO-verdrag, de wederzijdse-bijstandsverplichting. nootschap in zijn geschiedenis, in Bosnië-Herzego- Naar buiten had zij de functie van afschrikking, naar vina en vervolgens in Kosovo. In 1999 werden deze binnen die van geruststelling. Ook in de huidige we- ontwikkelingen samengebracht in een nieuw Strate- reld is dat nog steeds relevant. Maar na het einde van gisch Concept. Zoals de vorige secretaris-generaal, de Koude Oorlog betekende zij ook dat de NAVO de George Robertson, in die jaren al placht te zeggen: enige internationale organisatie was die de veiligheid ‘This ain’t your Daddy’s NATO.’ op de Balkan effectief kon waarborgen of een moei- Dit aanpassingsproces bleef de NAVO ook na lijke operatie als ISAF op zich kon nemen. Daarnaast 1999 kenmerken. De terroristische aanslagen van speelt zij een belangrijke rol bij de modernisering van 11 september 2001 leidden ertoe dat de NAVO zich de strijdkrachten van NAVO-landen, in het bijzonder meer ging richten op dreigingen en risico’s die van die van de tien nieuwe leden. buiten Europa komen, met als belangrijkste resultaat De ervaring en expertise die de NAVO hiermee de NAVO-operatie in Afghanistan, ISAF. De laatste heeft opgebouwd, leidt er tevens toe dat zij ook een twee à drie jaar is tegelijkertijd sprake van hernieuw- aantrekkelijke samenwerkingspartner is geworden de aandacht voor de veiligheidssituatie in Europa voor landen die géén lid willen of kunnen worden, zelf, vooral vanwege de steeds hardere opstelling van zoals de voormalige Europese neutralen (Zweden, Rusland; de discussie over uitbreiding van de NAVO Finland, Oostenrijk, Ierland, zelfs Zwitserland), met Oekraïne en Georgië; en de ontwikkelingen landen rond de Middellandse Zee (o.m. Egypte op de westelijke Balkan. Daarnaast dienen zich en Israël) en in de Perzische Golf (o.m. Koeweit). nieuwe problemen aan, zoals ‘cyber warfare’, piraterij Het netwerk van partnerlanden in Oost-Europa, de en energievoorzieningszekerheid, terwijl de voort- Kaukasus en Centraal-Azië bevat thans meer dan
126 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator 30 landen. Ook een internationale organisatie als de off er is geworden van de problemen tussen Turkije Afrikaanse Unie, die de ambitie heeft de veiligheids- en Cyprus, c.q. de EU. Daar valt echter binnen de organisatie voor het Afrikaanse continent te wor- NAVO zelf geen oplossing voor te vinden. Th ans den, zoekt toenadering tot de NAVO met het oog zijn hoofdpunten in de discussie tussen de bondge- op steun en advies. De diverse militaire missies die noten: de NAVO uitvoert, zoals die in Afghanistan en Ko- 1 Afghanistan. Met de overname van het com- sovo, en de trainingsmissie in Irak, vinden plaats op mando van de International Security Assistance Force basis van een mandaat van de VN. Op deze manier (ISAF) in de zomer van 2003 begon de moeilijkste ontwikkelt de militaire samenwerking binnen de militaire operatie voor de NAVO tot nu toe. Deze NAVO, oorspronkelijk alleen gericht op de veilig- omvat c. 55.000 militairen, waarvan 30.000 uit de heid van de bondgenoten zelf, zich steeds meer tot Europese NAVO-landen. Ook voor ons land is dit ook een ‘public good’ voor de internationale gemeen- thans de belangrijkste prioriteit voor de NAVO. schap. Uitgangspunt voor Nederland, zoals voor het hele Bondgenootschap, is de noodzaak van een veelom- De agenda vattende aanpak, de zg. ‘comprehensive approach’, Allereerst blijft de NAVO echter het middel voor wil Afghanistan niet terugvallen tot een falende Europa en Amerika om gezamenlijk een antwoord staat en een vrijplaats worden voor extremisme en te vinden op gemeenschappelijke veiligheidsproble- terrorisme. Deze omvat niet alleen militaire inzet en men. Haar functie als forum voor intensief politiek opbouw van een eigen Afghaans veiligheidsapparaat, overleg en gezamenlijke besluitvorming is daarbij maar ook steun aan wederopbouw en ontwikkeling, doorslaggevend. Dat is zeker een groot voordeel voor bevordering van ‘good governance’ en samenwerking een land als Nederland, dat voortdurend het risico met de buurlanden. Grootste problemen zijn daarbij loopt bij samenwerking in kleiner verband buiten de de zwakke, dikwijls corrupte Afghaanse overheid boot te vallen. en de grootscheepse infi ltratie over de grens vanuit De besluitvorming in de NAVO vindt bij consen- Pakistan. sus plaats; het politieke overleg heeft dan ook vooral Deze brede aanpak wordt dikwijls de 3-D-bena- de functie van ‘consensus building’, waarbij de ana- dering genoemd: ‘defence, diplomacy and develop- lyses en aanbevelingen van de internationale staf en ment’, een van oorsprong Canadese uitdrukking, hun militaire collegae veelal de basis van de discussie waarmee ook het belang van samenwerking tussen vormen. Het vereiste van consensus is niet bedoeld Defensie, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelings- landen een middel in handen te geven om besluiten samenwerking wordt onderstreept. Ook Hillary tegen te houden. Consensus is niet een ander woord Clinton omschreef deze formule onlangs als richtlijn voor veto. Het betekent binnen een bondgenoot- voor de nieuwe Amerikaanse regering. In ons land schap vooral de wens te zamen naar een oplossing te is deze samenwerking tussen de diverse betrokken zoeken, alsmede de bereidheid zich daarbij te laten ministeries al tot stand gekomen, waarbij lessen ge- overtuigen. Voor een Bondgenootschap van 26 lan- trokken werden uit eerdere ervaringen in onder meer den, waarvan de geografi sche positie, belangen en de Balkan en Afrika. Vergeleken met vele andere prioriteiten uiteenlopen, is zo’n proces van ‘consensus landen heeft Nederland hier zowel conceptueel als building’ een noodzakelijk element voor behoud van in de praktijk een voorsprong, die bijdraagt tot de de samenhang in een complexe en constant verande- vooruitgang die gemaakt wordt in Uruzgan. rende wereld. Wel is er naar de mening van Neder- Aan ontwikkelingshulp heeft Nederland sinds land verbetering mogelijk in de werkwijze van het 2006 ruim 220 miljoen euro besteed in Afghanistan, hoofdkwartier in Brussel, door in de diverse comités zowel in Uruzgan als bij ondersteuning van nationale onder de Raad meer fl exibiliteit toe te passen ten programma’s. De militaire inspanningen zijn gecon- aanzien van het vereiste van consensus. Uiteindelijk centreerd op, maar niet beperkt tot, Uruzgan. Zij worden de politieke besluiten immers in de Raad omvatten, naast de c. 1350 militairen in die provin- genomen. cie, o.m. F-16-jachtvliegtuigen, Apache-gevechts- In een enkel geval is sprake van onoverbrugbare helikopters en transporthelikopters. Deze omvang- meningsverschillen. Dat laatste is thans bijvoorbeeld rijke militaire inspanning – waarmee Nederland is het geval bij de verhouding NAVO-EU, die slacht- ‘punching above its weight’, zoals algemeen binnen
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 127 Spectator het Bondgenootschap wordt erkend – kan niet lang- de aanschaf van een aantal grote (en dure) trans- durig op dit niveau worden voortgezet. portvliegtuigen, de C-17. Nederland is één van de 2 Militaire transformatie. Afghanistan heeft nog deelnemende landen. eens onderstreept dat meer strijdkrachten van de De financiële problematiek is ook één van de Bondgenoten in staat moeten zijn tot operaties ver redenen waarom het niet goed gaat met de vulling weg in moeilijke omstandigheden. Voortgaande mi- van de NATO Response Force (NRF). Ook zijn er litaire transformatie is daarom een tweede prioriteit. problemen bij het vinden van de benodigde militaire In Nederland is dit proces al sinds begin jaren ’90 eenheden voor operaties als ISAF, voor de NRF en aan de gang, en ook op dit terrein zijn wij daarmee voor de strategische en operationele reserves. Hier- binnen het Bondgenootschap één der koplopers. De voor moeten oplossingen gevonden worden. Daar- noodzaak van deze modernisering van de bondge- aan gekoppeld zou het ook tot grotere samenhang en nootschappelijke strijdkrachten blijkt ook uit het vereenvoudiging van het ‘Defence Planning Process’ feit dat de NAVO-landen zo langzamerhand het moeten komen. Een laatste onderdeel van militaire plafond bereikt hebben van wat zij als verplichtingen transformatie waaraan Nederland waarde hecht, is kunnen aangaan. Dit als gevolg van het grote aantal een kleinere, goedkopere en meer mobiele comman- operaties waaraan zij deelnemen, niet alleen in het dostructuur, aangepast aan de eisen van de tijd. Over kader van de NAVO, maar ook in dat van de VN en al deze onderwerpen is het overleg tussen de Bond- de EU, en in nationaal verband (de Amerikanen in genoten in volle gang, met het oog op de komende Irak). De EU kent dezelfde problemen met de vul- Top. ling van de ‘battle groups’. 3 Nieuwe partnerschappen. Afghanistan heeft ook geleid tot versterking en uitbreiding van het netwerk van partnerschappen van de NAVO. Allereerst ver- Consensus betekent binnen de NAVO de wens eist de ‘comprehensive approach’ hechtere en meer gestructureerde samenwerking en overleg met de samen oplossingen te zoeken en de bereidheid zich VN en hun gespecialiseerde organisaties, de EU, de Wereldbank en niet-gouvernementele organisaties. te laten overtuigen Daarnaast hebben zich nieuwe partners aangediend, waarmee de NAVO tot dan toe niet of nauwelijks samenwerkte, in de vorm van landen die troepen Knelpunt wordt daarbij echter steeds meer de finan- bijdragen, zoals Australië doet in Uruzgan, of die ciële ruimte. Als percentage van het bruto natio- ISAF op een andere manier ondersteunen. Met vier naal product is de begroting van het ministerie van van hen (Australië, Japan, Zuid-Korea en Nieuw- Defensie de laatste twintig jaar bijna gehalveerd. In Zeeland) heeft de NAVO intussen een op ieder van de meeste Europese NAVO-landen heeft zich een die landen toegesneden pakket van samenwerking vergelijkbare ontwikkeling voorgedaan. Hiermee afgesproken. wordt de kwestie van de ‘burden sharing’ tussen de Het belang van de samenwerking met landen als Bondgenoten steeds meer op scherp gezet – een ge- deze reikt verder dan Afghanistan. Veel meer dan volg van het uit de tijd van de Koude Oorlog stam- vroeger wordt de veiligheid van de NAVO-landen mende systeem ‘costs lie where they fall’. Dat was mede bepaald door ontwikkelingen elders in de we- logisch bij een gezamenlijke verdediging in geval van reld. Samenwerking met gelijkgezinde landen buiten een oorlog, maar een dergelijke afspraak sluit niet Europa is daarbij niet alleen nuttig, maar ook nood- meer aan bij de huidige situatie, waarbij de Bondge- zakelijk – landen die met dezelfde risico’s en gevaren noten in feite zelfstandig besluiten wat zij bijdragen geconfronteerd worden, en die dezelfde belangen aan de uitvoering van gemeenschappelijk geno- hebben bij de verdediging van vrijheid en democra- men besluiten. Daarmee worden de landen die veel tie. Daarmee wordt de NAVO niet een wereldom- bijdragen, ‘gestraft’ door hoge kosten. Nederland vattend bondgenootschap of een ‘Globocop’, maar bepleit dan ook een eerlijker verdeling van kosten en wel een mondiale speler in een team met andere lasten, vooral door meer gemeenschappelijke finan- organisaties en partners. ciering. Een tweede oplossing is meer gezamenlijke, 4 De Westelijke Balkan. De tweede grote militaire multinationale projecten, zoals tot stand gekomen bij operatie van de NAVO is die in Kosovo, KFOR.
128 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Deze omvat thans c. 16.000 militairen. Nederland van de samenwerking in de NAVO-Oekraïne- en neemt niet deel met militaire eenheden, gezien onze NAVO-Georgië-Commissies. Dit is door Nederland inspanningen elders. Maar ons land onderschrijft gesteund als een welkom en werkbaar compromis, geheel het belang van de voortgezette aanwezigheid waarmee beide landen noch in de steek zijn gela- van KFOR, zeker in de huidige onzekere situatie na ten, noch overhaast de weg naar het lidmaatschap is het uitroepen van de onafhankelijkheid van Kosovo. ingeslagen. Dit standpunt wordt gedeeld door alle NAVO-lan- Dat Nederland geen voorstander is van snelle den, ook die landen die Kosovo niet hebben erkend. toetreding, betekent niet dat ons land Rusland een Pas als sprake is van grotere stabiliteit en een meer expliciet of impliciet vetorecht toekent. Ook voor uitgekristalliseerde verhouding met Servië, dat de Nederland staat vast dat onafhankelijke landen het onafhankelijkheid van Kosovo niet aanvaardt, kan recht hebben zelf te besluiten aan welke veiligheids- sprake zijn van eventuele beëindiging van KFOR. arrangementen zij willen deelnemen, en dat andere, Servië is een partnerland van de NAVO, waarmee op grotere landen daar geen veto over hebben. Door een reeks van terreinen wordt samengewerkt. Voor Rusland is dit in de jaren ’90 ook expliciet onder- eventuele verdere toenadering tot de NAVO, in de schreven, als deel van een reeks afspraken waarbij vorm van een geïntensiveerde dialoog over lidmaat- onder meer werd vastgelegd dat de NAVO geen schapsaangelegenheden, is naar de mening van omvangrijke gevechtseenheden zal stationeren in de Nederland nodig dat eerst sprake is van volledige nieuwe lidstaten in Midden- en Oost-Europa, het- samenwerking met het Joegoslavië-tribunaal. geen ook niet is gebeurd. Macedonië, Bosnië-Herzegovina, Montenegro, 6 Rusland. De hernieuwde aandacht van de Kroatië en Albanië zijn eveneens partnerlanden van NAVO, de laatste 2 à 3 jaar, voor de veiligheid in de NAVO. De laatste twee zullen binnenkort tot het Europa is voor een belangrijk deel te herleiden tot Bondgenootschap toetreden, en ook Bosnië en Mon- de meer assertieve opstelling van Rusland, waarbij tenegro hebben aangegeven op termijn lid te willen niet alleen de Verenigde Staten, maar ook de NAVO worden. Voordat het zover is, zal er echter nog veel mikpunt zijn van een lange reeks Russische verwij- moeten gebeuren in beide landen. In Bosnië vormen ten en beschuldigingen. Deze komen er in feite op de weer toegenomen spanningen tussen de twee en- neer dat het optreden, zo al niet het bestaan, van het titeiten waaruit het land bestaat de laatste tijd weer Bondgenootschap een bedreiging van de Russische reden tot bijzondere zorg. veiligheid vormt. De NAVO van haar kant heeft 5 Oekraïne en Georgië. Ook deze landen heb- geen enkele behoefte aan een nieuw soort vijand- ben aangegeven lid te willen worden van de NAVO. denken en een confrontatie met Rusland, gezien ook Het Bondgenootschap steunt hen in deze ambitie. de vele nieuwe taken die zij op zich genomen heeft. Het ‘Open Door’-beleid van het Bondgenootschap Uitgangspunt, zeker ook van Nederland, voor de betekent daarbij niet dat ieder land dat lid wil wor- relatie van de NAVO met Rusland is de laatste jaren den recht heeft op snelle toetreding. In het geval van steeds geweest dat ons belang het beste gediend Oekraïne en Georgië is daarvoor in beide landen is met een politiek van ‘constructive engagement’. nog onvoldoende sprake van stabiele democratische De reactie van de NAVO-landen op bijvoorbeeld verhoudingen en een duurzaam hervormingsproces. de Russische unilaterale opschorting van de ver- Evenmin hebben de Georgische inval in Zuid- plichtingen onder het verdrag over Conventionele Ossetië en de Russische inval in Georgië vertrouwen Strijdkrachten in Europa (CSE) was daarom ook gegeven in een spoedige vreedzame oplossing van de zeer beheerst. Terwijl Rusland zijn verplichtingen conflicten inzake Abchazië en Zuid-Ossetië. En in niet langer uitvoerde, bleven de Bondgenoten aan Oekraïne is trouwens slechts een minderheid van de hun kant dit wel doen. Wapenbeheersing vormt nog bevolking voorstander van NAVO-lidmaatschap. steeds een integraal onderdeel van de Bondgenoot- Voor toekenning van het zg. Membership Action Plan, schappelijke veiligheidsagenda voor Europa. Niet de het voorportaal van lidmaatschap, is het daarom afbraak of vervanging, maar behoud en versterking naar de mening van Nederland en een aantal an- van de bestaande wapenbeheersingsarchitectuur is dere NAVO-landen te vroeg. Wel is op de bijeen- daarbij voor Nederland het uitgangspunt. komst van ministers van Buitenlandse Zaken van Vooral de Russische inval in Georgië (augustus de NAVO in december jl. besloten tot intensivering 2008) heeft de hoop op een verhouding van samen-
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 129 Spectator werking en vertrouwen een duidelijke knauw gege- voorstellen te ontwikkelen ter versterking van de ven. Op de bijeenkomst van de ministers van bui- Europese veiligheid, bijvoorbeeld op het gebied van tenlandse zaken in december 2008 is besloten toch wapenbeheersing. weer te gaan werken aan een zorgvuldige, stapsge- wijze normalisering van de betrekkingen. Daarvoor Slot pleiten immers de gemeenschappelijke belangen van Na een periode van spanning ten gevolge van de Rusland en de NAVO-landen bij de stabilisering van kwestie-Irak zijn de verhoudingen tussen de NAVO- Afghanistan, het tegengaan van de verspreiding van landen aanzienlijk verbeterd. Het besef neemt weer massavernietigingswapens en de strijd tegen het in- toe dat Europa en Amerika in een snel veranderende ternationale terrorisme. In de NAVO-Rusland Raad wereld uiteindelijk elkaars beste vrienden blijven. De heeft het Bondgenootschap daarbij een instrument verkiezing van president Obama heeft het vertrou- om een dergelijke meer constructieve verhouding wen vergroot dat de Verenigde Staten weer zullen van samenwerking en partnerschap te bevorderen en inzetten op internationale samenwerking en overleg, inhoud te geven. waarbij de NAVO op veiligheidsgebied de centrale Onderwerp van bespreking zal daarbij ook het plaats zal innemen. De gemeenschappelijke veilig- Russische voorstel worden voor een verdragsmatig heidsagenda, met Afghanistan als eerste prioriteit, vast te leggen nieuwe Europese veiligheidsarchi- wordt daarbij eerder langer dan korter. Nieuwe tectuur. De Russische voorstellen zijn nog weinig dreigingen dienen zich aan, oude zijn hardnekkiger uitgewerkt, maar zij lijken het beginsel te ondergra- dan gedacht of gehoopt. Van Europa, dat de laatste ven dat de gemeenschappelijke veiligheid in Europa jaren zo vaak de noodzaak van eff ectieve multilate- ook bepaald wordt door de binnenlandse situatie in rale samenwerking onderstreepte, zullen een actieve een land, zoals het respect voor de mensenrechten. opstelling en een substantiële bijdrage worden ver- Ook zijn zij er duidelijk op gericht de NAVO zoveel wacht. mogelijk aan banden te leggen. Naar Nederlandse opvatting is het desalniettemin onverstandig de Rus- Herman Schaper is historicus. Hij is verbonden aan het ministerie van sische voorstellen simpelweg af te wijzen. Zij zouden Buitenlandse Zaken als Permanent Vertegenwoordiger bij de NAVO. daarentegen aangegrepen moeten worden om eigen
HEEFT U INTERNATIONALE AMBITIES?
Van 21 september tot 11 december 2009 organiseert Instituut Clingendael de 64e Leergang Buitenlandse Betrekkingen
De Leergang Buitenlandse Betrekkingen (LBB) is een fulltime voor bijvoorbeeld beleidsmedewerkers van diverse ministeries, postdoctorale opleiding, bedoeld voor mensen van academisch medewerkers van ontwikkelingsorganisaties of andere NGO’s, niveau die in hun werk te maken hebben met internationale maar ook buitenlandredacties van dagbladen. Individuele deel- vraagstukken of die zich willen oriënteren op een loopbaan in nemers kunnen zich via hun organisatie laten inschrijven of zich een internationale context. U analyseert actuele internationale direct aanmelden. Voor recent afgestudeerde academici heeft vraagstukken, ontwikkelt een beleidsgerichte visie én U wordt Instituut Clingendael een beperkt aantal beurzen beschikbaar getraind in een groot aantal beleidsvaardigheden, zoals onder- gesteld. handelen, rapporteren, debatteren en lobbyen. Voor nadere informatie over de opleiding en de aanmeldingspro- De Leergang is een belangrijke stap op weg naar een carrière cedure kunt u terecht op de website: http://www.clingendael.nl/ in de internationale betrekkingen; terwijl professionals kun- cdsp/training/lbb, of contact opnemen met Instituut Clingendael, nen worden bijgeschoold of er hun kennis kunnen opfrissen. via e-mail ([email protected]) of telefonisch: 070-374 66 28. De cursus biedt een uitdagend en gebalanceerd curriculum
130 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Rik Coolsaet
Van Europese naar Atlantische d efensie – en retour: 60 jaar Belgische NAVO-politiek
6 december 1944. De Belgische minister van buiten- Het kanteljaar 1947 landse zaken Paul-Henri Spaak is terug in Brussel, Toen de Amerikaanse minister van buitenlandse na vier jaar ballingschap in Londen. In zijn hoofd zaken George Marshall in juni 1947 een somber heeft hij een plan voor een getrapte veiligheidsarchi- beeld van de ondergang van Europa schetste en een tectuur om de naoorlogse wereld te behoeden voor economisch herstelprogramma van beperkte duur een nieuwe wereldoorlog. voorstelde, reageerde België aanvankelijk niet en- Op de hoogste trap zag Spaak een verbeterde her- thousiast. De Verenigde Staten waren in Belgische uitgave van de Volkenbond, om toe te zien op de col- ogen weliswaar een bevriende natie, maar niettemin lectieve veiligheid. Die moest vervolgens geschraagd te veraf gelegen om de rol van leider van het Westen worden door krachtige pancontinentale organisaties. op zich te nemen. Als derde en onderste trap zag hij een nauwe militai- Een week later bleek Spaaks houding echter re, monetaire en economische samenwerking onder omgeslagen. Hij had snel ingezien dat Washing- West-Europese landen, onder leiding van Groot- ton de ontbrekende hefboom kon zijn voor zijn eigen Britannië – die overigens in goede verstandhouding blauwdruk van nauwe Europese politieke en econo- zou leven met een soortgelijke groepering rond de mische samenwerking. Ook de geleidelijke integratie Sovjetunie. van Duitsland in Europa kon op die manier versneld Zijn politieke energie stak Spaak bijna uitsluitend worden. Het herstel van de Duitse economie was in in die West-Europese groepering. Hij zag dit als Belgische ogen intussen doorslaggevend geworden een nieuw Locarnopact 1925, waarbij de deelnemers voor de economische heropleving van Europa en elkaar politieke en militaire steun toezegden in geval daarmee ook voor behoud van de Belgische econo- van een nieuwe Duitse agressie. De originaliteit van mie en de maatschappelijke stabiliteit van het land. de Belgische visie was echter de koppeling van deze De stap naar een militaire alliantie onder de deel- politiek-militaire samenwerking aan een politieke en nemende staten vonden de Belgen echter overbodig. economische dimensie: internationale politieke en Spaak hield het bij zijn oorspronkelijke optie voor militaire afspraken hadden in Spaaks ogen slechts een Europese defensie, dat hij als een soort derde zin, indien ze gedragen werden door gezonde econo- blok tussen beide supermogendheden zag. De voor- mische fundamenten. De visie van zijn Nederlandse keur voor een West-Europese militaire constructie, collega Van Kleff ens, die de naoorlogse problemen zo schetste de Belgische ambassadeur in Ottawa het enkel vanuit een (Atlantisch) veiligheidsperspectief Belgische veiligheidsdenken in die dagen, was inge- benaderde, vond hij daarom te eng. geven door de vrees dat ‘the United States would not Londen was echter niet geïnteresseerd. Winston be equal to the task of working out any great Churchill had niet veel op met die West-Europese coalition which would defeat the Soviet. It had nei- landen: ‘Th e Belgians are extremely weak, and their ther the wisdom nor the experience to bring about behaviour before the war was shocking. Th e Dutch such a grand design; [it] too often acted on impulse were entirely selfi sh and fought only when they were with only short-range objectives in mind.’ attacked, and then for a few hours. Denmark is help- Toen Washington eind juni 1948 besloot onder- less and defenceless, and Norway practically so.’ Een handelingen aan te gaan voor een Atlantisch pact, junior partnerschap met de Verenigde Staten leek reageerde Spaak dan ook terughoudend. Net zoals hem een veel betere optie om de Britse stem in de Frankrijk was België slechts geïnteresseerd in afspra- wereldpolitiek te laten horen. ken voor eventuele noodsituaties, bijvoorbeeld in de vorm van wapenleveringen. Eind augustus leidden de Belgische en vooral de Franse terughoudendheid
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 131 Spectator bijna tot het afbreken van de onderhandelingen in unanimiteit besliste, niet bij machte was dringende Washington. situaties het hoofd te bieden, was hij voorstander van Maar tegen september was Spaaks scepsis over- afschaffing van de unanimiteitsregel en aanhanger wonnen. De Verenigde Staten hadden te verstaan van ‘volledige politieke integratie’ in het kader van gegeven dat landen die afzijdig bleven, niet hoefden de NAVO. te rekenen op Amerikaanse steun in geval van crisis. In de eerste helft van de jaren vijftig hadden aldus Een blijvende Belgische weigering om mee te gaan de drie leidraden die het Belgisch buitenlands en de- in de richting van een Atlantisch pact, zou dus enkel fensiebeleid tijdens de Koude Oorlog zouden sturen, nadelen en geen voordelen hebben opgeleverd. Ook gestalte gekregen: het Atlantisme als overkoepelend al mocht het dan afwijken van Spaaks oorspronkelij- referentiekader voor het buitenlands beleid; een Eu- ke blauwdruk van een Brits Europa, het was uitein- ropese constructie, beperkt tot de economische sfeer; delijk de enige keuze die overbleef. en in die constructie de supranationale methode om Het sovjet gevaar was voor België op geen enkel de positie van kleine staten te versterken. moment een prioritaire beweegreden om aan te slui- ten bij de NAVO. Noch de gebeurtenissen in Praag, De Belgische Oostpolitiek (1966-1973) noch de explosie van de eerste sovjetatoombom in Begin maart 1966 verkeerde de Atlantische alliantie in 1949 deden Spaak geloven in een militaire bedrei- crisis. De Franse president De Gaulle had besloten ging van sovjetzijde. Het Noord-Atlantisch Verdrag zijn land terug te trekken uit de militaire structuur was de consecratie en uitloper van de keuze die hij van de NAVO en dat bracht mee dat de NAVO- in 1947 had gemaakt met het oog op de nationale installaties naar buurland België zouden verhuizen. belangen van België. België had het hier maar moeilijk mee. Om de pil te verzachten, ging de kersverse minister van buiten- Het tijdperk van de Atlantische Gemeenschap landse zaken Pierre Harmel systematisch de nadruk Het Atlantische Europa van 1947 en het supranatio- leggen op de noodzaak voor de NAVO een meer nale Europa van 1957 waren onderling nauw verbon- uitgesproken politieke rol te gaan spelen ter bevorde- den projecten. Het eerste ging echter wel boven het ring van de ontspanning tussen Oost en West. tweede. Politieke consultaties over wereldproblemen Van zijn NAVO-collega’s kreeg Harmel de opdracht hoorden, aldus Spaak, thuis in de NAVO, die moest ‘een nieuw evangelie’ voor de alliantie te ontwik- uitgroeien tot het politieke centrum van het Westen. kelen. Dat leverde het zogeheten ‘Harmel-rapport’ In 1955 zou hij expliciet schrijven dat ‘the European op, dat in december 1967 door de NAVO-Raad werd idea is necessarily a limited idea’ en dat de Europese goedgekeurd. Voor Harmel vormde de ontspan- constructie als een onderdeel van een ‘Atlantic Com- ningspolitiek in zijn rapport overigens géén doctrine monwealth’ moest worden beschouwd. De Europese en nog minder een doel op zich zelf. Het einddoel constructie diende om de demonen van het verleden legde hij vast in artikel 9 van zijn rapport: de detente te bezweren, namelijk het nationalisme en het Frans- maakte deel uit ‘van een proces op lange termijn dat Duitse antagonisme, terwijl de NAVO de huidige en ten doel heeft de betrekkingen te verbeteren en een toekomstige gevaren het hoofd moest bieden. Europese regeling naderbij te brengen. Het uitein- De ontwikkeling van een Atlantische Common- delijke politieke doel van het Bondgenootschap is in wealth werd dan ook Spaaks Leitmotiv toen hij in Europa te geraken tot een rechtvaardige en blijvende december 1956 werd verkozen tot secretaris-generaal vreedzame orde, vergezeld van passende waarborgen van de NAVO. In die functie ging Spaak zich inzet- voor de veiligheid.’ ten voor een Atlantische economische en politieke De ‘Europese regeling’ werd door Harmel zelf Gemeenschap. Deze diende in zijn ogen het centrum gedefinieerd als het streven naar het ‘totale Europa’. te worden van de politieke besluitvorming van het Dit pan-Europa was, zonder het met zoveel woorden Westen, met de NAVO-Raad als een soort ‘directo- te zeggen, gelijklopend aan het gaullistische Europa rium van de vrije wereld’, zowel inzake de politiek van de Atlantische Oceaan tot de Oeral, maar ook van vreedzame co-existentie tussen Oost en West aan het soortgelijke concept van de Europa-idealist als inzake de problematiek van de ontwikkelings- Graaf Coudenhove-Kalergi uit het interbellum. landen. Ook economische vraagstukken dienden er In tegenstelling tot Spaak had Harmel het opvallend aan bod te komen. Omdat de NAVO-Raad, die bij weinig over een Atlantische ‘Gemeenschap’. In zijn
132 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator ogen vormden Amerikanen en Europeanen slechts leiding van de Verenigde Staten. De tegenstanders een ‘alliantie’, terwijl de term ‘Gemeenschap’ voor van hun kant beschouwden de wapenwedloop zelf hem enkel op de Europese constructie sloeg. Hij was als een groter gevaar dan de Sovjetunie en bepleitten trouwens ook een uitgesproken voorstander van een een ‘wederzijdse veiligheid’, geïnspireerd op het ge- ‘Europese caucus’ binnen de NAVO. lijknamige concept van de Zweedse en West-Duitse Net zoals De Gaulle opteerde Harmel voor een sociaaldemocraten Olof Palme en Egon Bahr. De systematische bilaterale dialoog met landen van het opstelling van Amerikaanse kernwapens in maart Warschaupact. België wilde hierin onder meer de 1985 betekende een nederlaag voor deze laatste mogelijkheden aftasten op het gebied van wapenbe- stroming, maar snel zou blijken dat de pro-Europese heersing in Europa. Maar vooral ging de Belgische koers wortel had geschoten in het Belgische denken diplomatie op zoek naar oplossingen voor de ‘Duitse over internationale veiligheid. kwestie’, in Harmels ogen immers dé grondoorzaak van de Koude Oorlog. De politieke detente, m.a.w. de Afscheid van de Koude Oorlog Europese regeling waarvan sprake was in het Harmel- Zoals alle kanselarijen verraste het snelle einde van rapport, zag hij als het kroonstuk van de ontspannings- de Koude Oorlog ook de Belgische diplomatie. Bel- politiek. Vanaf 1969 ging Harmel dan ook systema- gië had nooit negatief gestaan tegenover de Duitse tisch de Ostpolitik van Willy Brandt ondersteunen. hereniging als zodanig. Wat echter voor enige onge- rustheid zorgde, waren de mogelijke gevolgen ervan, Richtingenstrijd: Europeanisme versus in het bijzonder hoe een Duitse hereniging verzoend Atlantisme (jaren ’70-’80) kon worden met het blijvende EG- en NAVO-lid- Het jaar 1975 vormde het hoogtepunt van de ont- maatschap van West-Duitsland. Indien Duitsland spanningspolitiek, met de ondertekening van de gedwongen zou worden te kiezen tussen hereniging Slotakte van Helsinki (CVSE). Maar groeiende en behoud van zijn westerse verankering, dan zou frustraties over de resultaten ervan leidden tegen 1979 tot een nieuwe Koude Oorlog. Niet alleen qua inhoud, maar ook qua stijl werd De betrekkingen tussen België en de Verenigde het Belgisch buitenlands beleid opnieuw grijs en on- opvallend. Dat stimuleerde in de Belgische politieke Staten zijn genormaliseerd klasse en publieke opinie de groei van een twee- deling tussen ‘Atlantici’ – die volgens hun critici vasthielden aan een verouderd en achterhaald samen- het land wel eens voor het eerste kunnen kiezen, zo werkingsverband onder Amerikaanse leiding – en werd ook in Brussel gevreesd. ‘Europeanen’ (ook ‘Europese gaullisten’ genoemd) – Net zoals in alle NAVO-lidstaten, ontspon zich die streefden naar een, overigens weinig nauwkeurig ook in België een debat over de meest geschikte omschreven, post-confrontatie-Europa, dat zich liet veiligheidsarchitectuur om de Duitse hereniging te inspireren door de Europese detentepogingen van de omkaderen. Drie concurrerende blauwdrukken de- jaren ’60 en ’70. Deze tweedeling illustreerde voor den de ronde. het eerst hoezeer de eensgezindheid over het Atlan- Geïnspireerd door Hans-Dietrich Genscher op- tische Europa, waarbinnen Atlantische samenwer- teerden vredesbeweging en sociaaldemocraten voor king en Europese constructie steeds waren samenge- een pan-Europees veiligheidssysteem, gebouwd op de vallen, aan het uithollen was. Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Wat het verschil tussen beide stromingen con- Europa (CVSE). Minister van buitenlandse zaken creet betekende, werd duidelijk toen ook in België Mark Eyskens vreesde daarentegen dat zulke pan- het debat losbarste over de installatie van nieuwe Europese structuren de Europese Gemeenschap kernwapens voor de middellange-afstand in Europa. zouden verwateren en hij koos voor een politieke Voor- en tegenstanders vertrokken vanuit een heel verdieping van de Europese Gemeenschap, zodat deze ander veiligheidsconcept. De voorstanders van de een ‘ankerpunt’ kon worden in een snel veranderende opstelling verwezen naar het militaire onevenwicht, wereld. Een minderheid onder de diplomaten ge- de ideologische bedreiging door de Sovjetunie en loofde op haar beurt niet dat de 12 EG-lidstaten ooit de noodzaak zich eensgezind op te stellen, onder voldoende politieke wil zouden kunnen opbrengen
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 133 Spectator om gemeenschappelijk op te treden inzake veilig- België en de NAVO in de multipolaire heid en defensie en hielden het daarom bij de NAVO w ereldorde (1991-heden) als het belangrijkste forum voor de transatlantische Toen begin 1992 het Verdrag van Maastricht werd politieke dialoog over de toestand in de wereld. De ondertekend, waren velen ervan overtuigd dat de West-Europese Unie (WEU) zagen zij hoogstens als versterkte onderlinge samenwerking inzake bui- een discrete ‘instantie van vooroverleg’ in de NAVO. tenlands en veiligheidsbeleid de Europese Unie de Dit dispuut werd beslecht door de Golfoorlog van mogelijkheid zou bieden krachtig op te treden op het 1990-1991. Zonder dat dit meteen duidelijk was voor internationale toneel. Het nieuwe Gemeenschappe- waarnemers en deelnemers, zorgde deze oorlog voor lijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) ont- de uitkristallisatie van de nieuwe strategische koers- moette in de Joegoslavische burgeroorlog zijn eerste wijziging in het Belgische veiligheidsbeleid. uitdaging. De Golfoorlog bevestigde een nieuwe consensus De EU trachtte kort op de bal te spelen. Een binnen de Belgische politieke klasse om de Europese Frans-Duits-Belgisch voorstel voor een (autonome) Gemeenschap met militaire bevoegdheden uit te WEU-interpositiemacht had moeten verhinderen rusten. Naarmate het confl ict vanaf november 1990 dat de gevechten in Slovenië en Kroatië naar Bos- een steeds uitgesprokener militaire dimensie kreeg, nië overwaaiden. Maar eind oktober 1991 spraken werd de Europese Gemeenschap naar de achter- Groot-Britannië, Nederland en Portugal hun veto grond gedrongen. Om een rol te kunnen spelen in de uit, om louter politieke redenen. In hun ogen dien- wereldpolitiek, diende de EG dus ook te beschikken den militaire operaties exclusief onder de NAVO te over bevoegdheden op militair vlak. Als onderdeel ressorteren. Europese initiatieven zagen zij als een van een mondiaal gemeenschappelijk buitenlands en uitholling van het Bondgenootschap. veiligheidsbeleid zouden militaire beslissingen als Het zou tien jaar duren vooraleer het thema Euro- het ware kunnen worden ingekapseld in het geheel pese defensie opnieuw ter sprake kwam. Frustraties van diplomatieke, economische en politieke factoren. over de Europese afwezigheid in Joegoslavië, in het Dat verklaart meteen waarom België in de gelijk- bijzonder inzake Kosovo, brachten de Franse presi- tijdige discussies rond het Verdrag van Maastricht de dent Chirac en de Britse premier Blair ertoe in 1998 kant koos van de voorstanders van de ontwikkeling in St. Malo een nieuwe impuls te geven aan de Eu- van de WEU tot het ‘militaire instrument van de ropese defensie. Die gewijzigde achtergrond bood de EU’ – en niet van de landen, zoals Groot-Britannië, (paars-groene) regering van Guy Verhofstadt de ge- die de WEU wilden reduceren tot louter een ‘Euro- legenheid om, dit keer bijzonder expliciet, de eerder pese pijler binnen de NAVO’. Op een WEU-minis- ingeslagen pro-Europese defensiekoers te bevestigen. terraad in Bonn in oktober 1991 vertolkte minister Premier Verhofstadt, maar ook minister van bui- van landsverdediging Coëme het regeringsstandpunt tenlandse zaken Louis Michel bevestigden keer op in opvallend duidelijke bewoordingen: ‘Een politiek keer de ‘autonome’ rol van de Europese Unie inzake eengemaakt Europa moet een eigen veiligheids- en defensiepolitiek. Het meest concrete initiatief dat defensiebeleid hebben, niet ondergeschikt aan eender de Belgische regering in dit verband nam, was de welke andere organisatie.’ omstreden defensietop van april 2003, door tegen- Daarmee waren de nieuwe referentiepunten van standers smalend als ‘pralinentop’ bestempeld. België het Belgisch veiligheids- en defensiebeleid uitgezet. besprak er met Frankrijk, Duitsland en Luxemburg Europa werd opnieuw het primaire kader voor de een reeks van concrete beleidsopties ter versterking Belgische defensie- en veiligheidspolitiek, terwijl de van de Europese defensiecapaciteit. De meest con- NAVO naar het tweede plan werd verschoven. België troversiële optie was de oprichting van een autonome keerde daarmee terug naar zijn roots, dat wil zeggen planningcel voor Europese operaties. Ondanks de naar Spaaks oorspronkelijke project van een autono- zware kritiek binnen de NAVO werden de meeste me Europese positie in de wereldpolitiek, gebaseerd van de op de ‘pralinentop’ besproken initiatieven in op een eigen defensie- en buitenlandse politiek, maar daaropvolgende jaren niettemin in een of andere wel opererend binnen het normatieve en legitime- vorm uitgevoerd. rende raamwerk van de Verenigde Naties. Parallel hiermee groeide de Belgische scepsis over de evolutie van de NAVO. Verhofstadt zei in een interview in juni 2002: ‘Het lijkt er sterk op dat
134 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator de NAVO in de toekomst geen alliantie meer zal willen leggen op het ‘herstel’ van de transatlantische zijn. US drijven NAVO in de richting van een losse relaties dan in het verleden. Maar in een beleidsnota coalitie, die naargelang de vijand anders zal wor- die minister De Crem eind 2008 presenteerde, ver- den samengesteld en andere middelen zal inzetten. wees hij ook uitdrukkelijk naar de ‘constructie van Men zal dus à la carte een coalitie tegen deze of gene een echt Europees leger’ als lange-termijndoelstel- vijand vormen.’ In aanloop naar de NAVO-top in ling voor België en naar de ‘eigen actiecapaciteiten’ Praag in november 2002 toonde Verhofstadt zich die de EU zou moeten ontwikkelen. bezorgd om de ‘instrumentalisering’ van de NAVO, Deze ogenschijnlijke contradicties weerspiegelen m.a.w. de omvorming van de alliantie tot een ‘tool- wellicht eerder accentverschillen dan een nieuwe box’ – een zelfbedieningswinkel, die gebruikt kon strategische koerswijziging. Alles lijkt er immers op worden als het Washington goed uitkwam – als basis dat de ‘Europese’ voorkeur in het Belgische veilig- voor een wisselende reeks ‘coalitions of the willing’ heidsbeleid onverkort zal blijven bestaan, nu met de onder Amerikaanse leiding. dag duidelijker wordt dat het politieke zwaartepunt Om een dergelijke instrumentalisering van de van de transatlantische relaties van de NAVO naar NAVO tegen te gaan, greep Verhofstadt vanaf respectievelijk de Verenigde Staten en de Europese 2003 terug naar een oud idee, namelijk een ‘nieuw Unie aan het verschuiven is. Niet op de NAVO- atlantisme’, een alliantie gebouwd op twee gelijk- Raad, maar in de rechtstreekse dialoog tussen de waardige pijlers, een Amerikaanse en een EU-pijler. EU en de Verenigde Staten worden de internationale Dit veronderstelde, aldus Verhofstadt, dat de EU prioriteiten besproken – en die omvatten veel meer haar samenwerking zou versterken op het gebied van dan alleen veiligheidskwesties. veiligheids- en defensiebeleid om te kunnen komen tot een Europese defensiemacht, die het vermogen Gebruikte bronnen zou bezitten autonoom te kunnen beslissen en op- Belgische diplomatieke stukken 1941-1960. Deel 2: Defensie, Brussel: treden, en die in NAVO-verband een partnerschap Koninklijke Academie van België, 1998. zou vormen met de Verenigde Staten. De Belgische Foreign Relations of the United States (FRUS), Washington : GPO. campagne voor Europese autonomie viel slecht in B. Cramer, Le discours européen entre l’atlantisme et l’européisme, Washington. Daar werd van oudsher gevreesd dat Brussel:, GRIP, Notes et documents 120-121, 1988. een gestructureerde Europese defensie de Verenigde E. Reid, Time of fear and hope. Th e making of the North Atlantic Staten voortdurend voor voldongen feiten zou plaat- Treaty, 1947-1949, Toronto: McClelland and Stewart, 1977. sen en de traditionele Amerikaanse neiging om in te P.-H. Spaak, ‘Th e atom bomb and NATO’, in: Foreign Aff airs, spelen op Europese verdeeldheid zou bemoeilijken. jrg. 33, nr. 3, april 1955. Dit meningsverschil voegde zich bij de al bestaande C. Wiebes & B. Zeeman, Belgium, the Netherlands and alliances, Belgisch-Amerikaanse geschilpunten en droeg bij tot 1940-1949, Rijksuniversiteit Leiden, doctoraal proefschrift, een dieptepunt in de Belgisch-Amerikaanse betrek- 1993. kingen in de jaren 2002-2003. Th ans zijn de betrekkingen tussen Brussel en Washington genormaliseerd. Dat is mede te danken Prof.dr Rik Coolsaet is hoogleraar internationale politiek aan de aan de Amerikaanse ommekeer onder de tweede Universiteit Gent. De volledige tekst van dit essay (met een omstandig regering-Bush inzake Europese autonomie op het notenapparaat) verscheen in het Engels als Egmont Paper, gepubliceerd vlak van defensie. Dit maakt het voor België gemak- door het Egmont-Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen, kelijker zijn ‘Europese’ voorkeur op defensiegebied Brussel (www.egmontinstitute.be). De auteur dankt Sven Biscop voor zijn te verbinden met Atlantische loyaliteit. Dat was in innovatieve bemerkingen bij de eerste versie. het afgelopen decennium immers soms een delicate evenwichtsoefening. Anno 2009 hebben waarnemers de indruk dat de pro-Europese Belgische consensus op het vlak van defensie onder druk is komen te staan. Vooral chris- tendemocratische politici, zoals voormalig eerste mi- nister Yves Leterme, en zeker minister van defensie Pieter de Crem, leken immers een sterkere nadruk te
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 135 Spectator Annelène Damen
Terug van weggeweest?: reïntegratie van Frankrijk in militaire commando- structuur van de NAVO
Het jaar van de 60ste verjaardag van de NAVO aan, want wederom moesten de Amerikanen de Euro- moet het jaar worden dat Frankrijk terugkeert in de peanen te hulp schieten. Daarenboven bleken de grote geïntegreerde militaire commandostructuur van het fi nanciële uitgaven voor het Franse nucleaire wapen- bondgenootschap. Wat zijn de beweegredenen van arsenaal zich niet uit te betalen in waterdichte veilig- Frankrijk en wat zijn de voor- en nadelen van een heidsgaranties en groeide het besef dat de Fransen te eventuele terugkeer voor Frankrijk en de NAVO? kort schoten op het gebied van conventionele oorlog- In 1966 besloot Frankrijk onder leiding van pre- voering. In het Franse defensiewitboek van 1994 werd sident De Gaulle uit de militaire bevelstructuur van daarom getracht een antwoord te formuleren op de de NAVO te stappen. Veel touwtrekkerij en span- wereld van na de Koude Oorlog en kreeg de ontwik- ningen tussen de Verenigde Staten en Frankrijk keling van een gezamenlijk Europees defensiebeleid gingen hieraan vooraf. Zo was het De Gaulle niet prioriteit.1 ‘France seeks reincarnation as Europe,’ zo gelukt de alliantie ‘Europeser’ (lees: minder Ameri- stelde de Amerikaan Brezinzsk.2 Met deze woor- kaans) te maken en was de ‘speciale relatie’ tussen de den vatte hij de Franse verwachtingen en motivaties Britten en de Amerikanen de Fransen een doorn in samen op het gebied van het Europees veiligheids- en het oog. Het was ook een strategische zet; de Franse defensiebeleid tijdens en na de Koude Oorlog. We- nucleaire afschrikkingsdoctrine, de force de frappe, derom speelde na de Koude Oorlog het dilemma van verwierf meer legitimiteit door het compleet natio- enerzijds de noodzakelijke samenwerking op Euro- nale karakter. De force de frappe, de veronderstelling pees niveau, om zo de Europese (en Franse) invloed dat niemand het Franse grondgebied zal aanval- en macht te vergroten, en anderzijds de voorkeur zo len vanwege de nucleaire represailles, garandeerde zelfstandig mogelijk op te kunnen treden.3 de Franse onafhankelijkheid en grandeur tijdens In bredere zin maakten Franse beleidsmakers zich de Koude Oorlog. Deze overweging strookte met zorgen over de verminderde Franse invloed in de het Frans buitenlands beleid, dat traditiegetrouw wereld van na de val van de Muur. Zo bestond er onafhankelijkheid vooropstelt en ernaar streeft wantrouwen tegenover het verenigde Duitsland – soevereiniteit te bewaren in fundamentele (militaire) president Mitterrand was zelfs lange tijd tegen een vraagstukken. Zo houden ook nu nog de meeste hereniging – en baarde het idee van de Verenigde politici de uitspraak van De Gaulle in gedachten dat Staten als enig overgebleven grote mogendheid ‘[L]a politique la plus coûteuse, la plus ruineuse, c’est hun zorgen. Onder president Chirac (1995-2007) d’être petit.’ Tijdens de Koude Oorlog nam Frank- richtte het Franse beleid zich op het voorkomen dat rijk daarom een voortrekkersrol op zich binnen het de NAVO nieuwe taken naar zich toe zou trekken. Europese integratieproject en manoeuvreerde de Door een kleine speelruimte voor de NAVO hoopte Hexagone zich op internationaal niveau als diploma- Frankrijk de alliantie irrelevant te maken, met als tieke vos tussen de grote mogendheden. uiteindelijk doel de Amerikaanse invloed in Eu- ropa te verkleinen. Dat neemt echter niet weg dat Frans buitenlands beleid en het einde van de Frankrijk in 1995 terugkeerde in het militaire comité Koude Oorlog van de NAVO, waarmee het ook de werkrelatie met Met de val van de Muur en het imploderen van de de militaire tak van de alliantie heeft versterkt. In Sovjetunie kwam het inzicht dat Frankrijk de militai- 1996 stelde Chirac zelfs een complete reïntegratie re en fi nanciële capaciteiten alsmede de strategie ont- voor, maar de onderhandelingen daarover liepen in beerde om bepaalde nieuwe bedreigingen het hoofd 1997 stuk omdat de Fransen te hoog hadden ingezet te bieden. Zo toonde de gewelddadige desintegratie op het binnenhalen van belangrijke posten. Het ging van Joegoslavië indertijd pijnlijk de Europese onmacht Frankrijk indertijd voornamelijk om het commando
136 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator over het zuidelijk hoofdkwartier in Napels, maar dit wereld die zich lijkt af te tekenen zowel de Amerika- werd door de Amerikanen geblokkeerd. nen als de Europeanen zich strategisch heroriënteren In de jaren ’90 zocht Frankrijk dus al betere en besluiten de banden met bondgenoten aan te ha- samenwerking met de NAVO, maar ging het ook len. Zo maakte president Sarkozy, soms wel de eerste onverminderd door met verkenning van de mogelijk- Franse pro-Amerikaanse president genoemd, er bij heden voor een Europese defensie, met als belang- aanvang van zijn presidentschap geen geheim van dat rijkste uitkomst de St. Malo-verklaring in 1998. Met hij de transatlantische relatie wil verbeteren. Tijdens deze Verklaring gaven de Britten en de Fransen, zij een speech in november 2007 voor het Amerikaanse het wat voorzichtig, het startsein voor een Euro- Congres bracht Sarkozy voor het eerst een Franse pees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB). In de terugkeer in de NAVO ter sprake. Dit zou inhou- Verklaring stellen de twee landen dat de EU een rol den dat Frankrijk weer plaatsneemt in het defensie- moet spelen op het wereldtoneel en autonoom mis- planningcomité en de militair geïntegreerde com- sies moet kunnen uitvoeren. Primair is dat toezeg- mandostructuur. Sarkozy stelde in deze toespraak de gingen binnen NAVO-verband te allen tijde zullen vriendschap tussen de Verenigde Staten en Frankrijk worden nageleefd en duplicatie tussen het EVDB voorop en benadrukte dat Frankrijk, als mede- en de NAVO moet worden voorkomen. Madeleine grondlegger van de NAVO, zijn oude plek binnen Albright, destijds Amerikaans minister van buiten- de alliantie weer behoort in te nemen. De Franse landse zaken, was door dit voornemen onaangenaam president had uiteraard wel een paar voorwaarden en verrast. Een versterkt Europees defensiebeleid zou tracht gedeeltelijk de uitzonderingspositie te hand- volgens de Verenigde Staten de NAVO kunnen haven. Hij blijft zo binnen de gaullistische traditie verzwakken of een polarisatie binnen de alliantie om Frankrijk een partenaire libre et indépendante teweeg kunnen brengen. De Amerikaanse houding ten opzichte van een Europees defensiebeleid is in een relatief korte Volgens de NAVO-secretaris-generaal zijn de periode gewijzigd. Hoewel onder de eerste termijn van president Bush de houding van Washington ten Fransen eigenlijk nooit weggeweest aanzien van het EVDB overwegend negatief was, waren er zelfs in 2000 al tekenen zichtbaar van een kentering. Zo gaf minister van defensie William te laten zijn. Zo blijft Frankrijk buiten de Nuclear Cohen in dat jaar aan een groot voorstander van het Planning Group en zullen er geen Franse soldaten in EVDB te zijn, omdat volgens hem dit versterking vredestijd onder NAVO-vlag staan. De belangrijkste van de NAVO-capaciteiten inhoudt – overigens voorwaarde is dat een Franse terugkeer in de NAVO zonder verder te verduidelijken wat deze versterking gepaard moet gaan met ontwikkeling en versterking concreet zou behelzen.4 De ruzie tussen Frankrijk van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid.6 en de Verenigde Staten over de oorlog in Irak (2003) Dat zou bijvoorbeeld inhouden dat er meer defensie- heeft de transatlantische relatie fl ink onder spanning materieel, zoals helikopters, beschikbaar komen om gezet, maar de Amerikaanse positievere opvatting het expeditionair vermogen van de Europese Unie ten aanzien van het EVDB niet wezenlijk veranderd. te verbeteren of om een Europees militair planning- Zo liet president Bush zich op de NAVO-top in en commandocentrum op te zetten. Zo kan de EU Boekarest (2008) positief uit over het EVDB, om- geheel autonoom, zonder hulp van de NAVO, mis- dat, zo stelde hij, de NAVO niet overal tegelijk kan sies uitvoeren. Wellicht speelt voor de Fransen ook zijn. De opstelling van de Verenigde Staten kan ook een economische overweging mee; ontwikkeling van een teken zijn dat de Amerikanen afstand nemen van het EVDB impliceert immers opdrachten voor de het transatlantisch verbond en zo langzamerhand Franse defensie-industrie. verwachten dat Europa zélf voor zijn veiligheid gaat De aankondiging terug te keren in de bevelstruc- zorgdragen. De Amerikanen zetten wél vraagtekens tuur van de NAVO is onderdeel van een bredere bij de geboekte resultaten van het EVDB. Volgens Franse strategische heroriëntatie, die is uitgewerkt in hen willen de Europeanen alleen op safe spelen en het Franse witboek van defensie en nationale veilig- zoeken ze vooral minder risicovolle missies uit.5 heid (2008).7 Het defensiewitboek zet de reorgani- Wat voorts mee kan spelen is dat in de onzekere satie van de Franse krijgsmacht uiteen en zoekt naar
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 137 Spectator wegen om beter op actuele dreigingen (zoals terroris- wil het van binnenuit de NAVO gaan verzwakken? me, lange-afstandsraketten en cyberaanvallen) in te De Franse traditie om een eigen lijn te trekken in spelen. Het wil de operationele inzetbaarheid van de het buitenlands beleid, draagt hieraan bij. Al met strijdkrachten vergroten en investeert in het ontwik- al zal de terugkeer van de Fransen waarschijnlijk kelen van satellietcapaciteit en informatievergaring. niet helemaal zonder problemen verlopen. Het zal Behalve dat het omvangrijke witboek zeer sterk ge- vooral afhangen van de opstelling van bondgenoten, richt is op het EVDB deed de passage over terugkeer zoals Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, en hun in de NAVO veel stof opwaaien. Daarbij wordt soms bereidheid mee te werken aan de Franse voorwaarde vergeten dat dit minder schokkend is dan vaak wordt om het EVDB verder te ontwikkelen. Want zonder voorgehouden. Hoewel Frankrijk graag zijn onaf- de steun van deze landen, en dan in het bijzonder hankelijkheid benadrukt, bleef het tijdens de Koude van de Britten, zal er niets terechtkomen van deze Oorlog uit machtspolitieke overwegingen verbonden Franse droom. met de militaire tak van de NAVO. Dit blijkt uit het zogeheten ‘Ailleret-Lemnitzer akkoord’ (1967) De houding van bondgenoten tussen de Franse opperbevelhebber generaal Ailleret Duitsland liet zich al positief uit over de herintegra- en de Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) tie van Frankrijk. Minister van defensie Franz Josef generaal Lemnitzer. Het akkoord legde de mate van Jung liet weten dat hij Frankrijk graag weer als vol- samenwerking vast tussen de NAVO en Frankrijk waardig lid terugziet in de NAVO, omdat dit de Eu- inzake de aanwezigheid van Franse troepen op Duits ropese pijler binnen het bondgenootschap versterkt grondgebied.8 Die overeenkomst is bijna 20 jaar en de relatie tussen Amerika en Europa zal verbete- geheim gehouden en wordt thans nog met discretie ren. Niet vergeten mag worden dat Duitsland altijd behandeld, omdat dit het imago van een volledig minder enthousiast is geweest over een versterkte ‘onafhankelijk’ Frankrijk zou schaden. Europese defensie. De NAVO blijft voor de Duitsers het eerste samenwerkingskader. Het EVDB moet in Winst voor de NAVO? dienst staan van de NAVO en het bondgenootschap NAVO-secretaris-generaal Jaap de Hoop Scheff er versterken en niet andersom. 10 sprak hoopvol over een Franse reïntegratie. Hij bena- Het Verenigd Koninkrijk vindt het ook een goed drukte wel dat het wat ongepast is van een terugkeer idee als Frankrijk weer aanschuift, maar de Britten te spreken, omdat de Fransen eigenlijk nooit zijn lopen als vanouds minder warm voor een autonoom weggeweest.9 Zo is Frankrijk nu al, na de Verenigde EVDB. De Britten constateren ook dat terugkeer Staten, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland, de van de Fransen nog geen oplossing inhoudt voor de vierde grootste fi nanciële steunbeer van de NAVO. échte problemen waarmee de NAVO kampt, zoals Bovendien levert Frankrijk troepen voor NAVO- het tekort aan troepen in Afghanistan.11 Over een missies, zoals het geval is in Afghanistan en Kosovo. autonome Europese defensie zijn de Britten hel- Een Franse terugkeer is gunstig voor het bondge- der: de NAVO behoudt de Britse prioriteit. Wat het nootschap, omdat Frankrijk over een aanzienlijk Verenigd Koninkrijk wel toejuicht is dat de Fransen, leger beschikt, dat expeditionaire missies kan uitvoe- door te pleiten voor ontwikkeling van het EVDB, ren. In de toekomst zal blijken of de Franse militaire druk zetten op Europese lidstaten om hun defensie- capaciteit de alliantie nog meer ten goede zal komen. budget te verhogen. Problematischer is de plaatsing van 500 tot 800 man Minder te spreken is het Verenigd Koninkrijk over aan Frans militair personeel, waarvoor volgens de het Franse voorstel een permanent centrum voor mi- Fransen desnoods nieuwe posten moeten worden ge- litaire planning- en commandovoering op te zetten. creëerd. Het lijkt erop dat Frankrijk alleen genoegen Dit zou duplicatie en geldverspilling inhouden, aan- zal nemen met een ‘speciale plek’ binnen de NAVO gezien de NAVO deze capaciteiten al in huis heeft en zich niet als verlegen nieuwkomer zal opstellen. en het EVDB daar volgens het Berlijn-Plus-akkoord Hierbij komt nog dat de Fransen er niet geheel in (2003) gebruik van mag maken. Dit akkoord legt de zijn geslaagd de argwaan bij sommige bondgenoten samenwerking tussen de NAVO en het EVDB vast weg te nemen. Want hoe ziet Frankrijk de toekomst en moet voorkomen dat materieel dubbel wordt aan- van de NAVO? Gaat het een substantiële bijdrage geschaft. leveren aan de vernieuwing van de alliantie? Of Nederland is ook positief over de Franse terugkeer,
138 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator maar wil net als het Verenigd Koninkrijk zoveel 2 Zbigniew Brezinzski, Th e Grand Chessboard: American Primacy mogelijk duplicatie tussen NAVO en EVDB voor- and Its Geostrategic Imperatives, Londen, 1998. komen. Toch valt op dat Nederland steeds positiever 3 Claudia Major & Christian Mölling, ‘Show Us the Way staat tegenover een grotere rol voor het EVDB en Forward, Asterix. Europe Needs the French Involvement in uitbreiding van de EU-missies in de toekomst.12 ESDP’, CERI, maart 2007. Behalve dat Frankrijk bondgenoten moet overtui- 4 Zie voor de speech van William Cohen:
Noten 1 Zie voor het defensiewitboek uit 1994:
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 139 Spectator Małgorzata Bos-Karczewska
Tien jaar Polen in de NAVO: op zoek naar de ultieme waarborg
In de jaren negentig waren de Polen in grote meer- leger wordt namelijk vooral gezien als hoeder van de derheid (80%) voorstander van toetreding tot de Poolse onafhankelijkheid. NAVO. Die steun voor de alliantie is vervolgens In Moskou geldt Warschau als een koppige dwars- gedaald, tot een dieptepunt van 46% in 2007. In ligger, die zich durft te verzetten. En West-Europa maart 2008 rekende 74% van de Polen op de Euro- verbaast zich over het sterk pro-Amerikaanse beleid pese Unie als waarborg voor de veiligheid van het van Polen. Wat verwacht het land van de NAVO? land en maar 11% op de Verenigde Staten. Daaren- Welke veiligheidsopties heeft Polen? Wat kunnen we tegen geeft de Poolse veiligheidsdoctrine uit 2007 van Polen verwachten? In de ontwikkeling van het de NAVO het primaat op veiligheidsgebied, terwijl Poolse defensie- en veiligheidsbeleid in de afgelo- de EU ‘alleen in belangrijke mate de veiligheid van pen twintig jaar zijn vijf keerpunten te identifi ceren, Polen bepaalt’ en de Verenigde Staten gelden als de namelijk de jaren 1989, 1999, 2003, 2004 en 2008. belangrijkste bondgenoot van Polen. Voor minister van buitenlandse zaken Radosław 1989: pro-Westerse koers met Amerikaanse Sikorski – die ambities heeft om secretaris-generaal steun van de NAVO te worden – is ‘de NAVO de belang- In 1989 zette Polen een pro-Westerse koers in.4 Het rijkste verdedigingsalliantie ter wereld’.1 Maar zijn ging in augustus 1990 diplomatieke betrekkingen onderminister (protégé van president Kaczyński) met de NAVO aan, maar de weg naar een NAVO- karakteriseerde de NAVO als ‘een hybride die laveert lidmaatschap voor Polen kwam pas vrij na het uit- tussen uitdagingen, beschikbare middelen, instru- eenvallen van de Sovjetunie eind 1991.5 Sinds 1992 menten en een zekere politieke wil’.2 Volgens hem is het NAVO-lidmaatschap raison d’état van Polen is het grote succes van de alliantie sinds 1989 dat zij geworden. Het heeft nooit echt ter discussie gestaan nog steeds bestaat. (wat wel het geval was met het EU-lidmaatschap). In de Poolse politiek bestond, anders dan in Tsjechië en Gedreven land Hongarije, een algehele consensus over de wenselijk- De afgelopen tien jaar heeft Polen zich gemanifes- heid van toetreding tot de NAVO. Na 1989 voelde teerd als een Atlantisch gezind land, dat de relatie Polen zich met zijn herwonnen onafhankelijkheid met de Verenigde Staten vooropzet. Het tweede niet veilig in de grijze zone tussen West-Europa en Poolse specialisme is bevordering van veiligheid en Rusland. ‘To keep the Russians out, the Germans down, democratisering van zijn Oost-Europese buurlan- and the Americans in’ – het oude NAVO-motto uit den. Polen is een eigenzinnig en gedreven land, dat 1949, vormde voor Polen 40 jaar later nog een geen toeschouwer wil zijn. Marginalisering is het actuele drijfveer. schrikbeeld van Warschau. Al in 1998 wilde Polen De geschiedenis en de geopolitieke ligging tus- volwaardig meepraten over het nieuwe strategische sen Duitsland en Rusland bepalen het buitenlands concept van de NAVO om te voorkomen dat de tra- en veiligheidsbeleid van Polen. Onafhankelijk- ditionele missie – de collectieve verdediging – uit het heid en soevereiniteit zijn de key issues voor een land zicht zou raken. dat tussen 1795 en 1918 opgedeeld was door zijn Polen zoekt invloed op het beleid en op de vorm- grote buren, daarna tussen 1939 en 1945 Duitse en geving van de instituties. Daarom schrikt Warschau Sovjetbezetting te verduren kreeg, vervolgens een er niet voor terug aan missies mee te doen: die van verschuiving op de kaart van Europa onderging, en de NAVO, in Kosovo sinds 1999 en in Afghanistan tot 1989 door de Sovjet-overheersing beperkt werd in sinds 2003; van de EU3 en de Verenigde Naties – zijn soevereiniteit. Uit de oorlog trok men een harde dit ondanks een brede basis in de publieke opinie les: Polen kan zichzelf niet verdedigen. Ook zijn veel die consistent tegen deelname van het Poolse leger Polen cynisch geworden over multilateralisme en aan buitenlandse missies in oorlogsgebieden is. Het allianties.
140 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator De Poolse scepsis over West-Europa had zijn actie van de NAVO in Kosovo. Na 9/11 zijn de ban- wortels in de ervaring uit de periode 1939-1945: in den met de Verenigde Staten hechter geworden. In 1939 door Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk in januari 2002 deed de Poolse elite-eenheid GROM de steek gelaten, en in 1944 in Jalta door de Westerse mee aan operatie-Enduring Freedom in Afghanistan. geallieerden. Dank zij hun houding in de Koude Maar het hoogtepunt in het Poolse atlanticisme was Oorlog golden de Verenigde Staten als het enige land de deelname aan de oorlog in Irak. dat Duitsland en de Sovjetunie/Rusland tegenwicht kon en wilde bieden. Om deze reden zag Polen 2003: harde lessen uit Irak instinctief de Verenigde Staten als de belangrijkste Begin 2003 betuigde Polen, samen met andere garantie voor vrede en veiligheid in Europa. landen uit Midden- en Oost-Europa, per brief zijn Dank zij het leiderschap van president Clinton steun aan het beleid van Bush in Irak. De reden breidde de NAVO naar het Oosten uit, terwijl West- voor deze ‘anti-anti-Amerikaanse’ houding was een Europa nog nadacht over de gevolgen voor democra- oprecht streven de transatlantische kloof te dichten. tisering in Rusland onder Jeltsin. Van doorslaggevend Polen wilde ook solidair zijn met de belangrijkste belang was ook de oorlog in Bosnië (1992-1995): de bondgenoot, aan wie het zoveel te danken heeft. Het Verenigde Staten bleven in Europa en de NAVO bleek land werd zo het boegbeeld van het ‘Nieuwe Europa’ relevant. Dit alles bewoog Polen ook om in 1994 zijn van Donald Rumsfeld. elitetroepen GROM mee te laten doen aan de Ame- De deelname aan de oorlog in Irak in maart 2003 rikaanse actie in Haïti (64% van de Polen was daar werd de meest controversiële onderneming in het overigens tegen). Eind jaren negentig verliep de weg buitenlands en veiligheidsbeleid van Polen sinds 15 naar de EU moeizaam; Polen voelde zich niet welkom jaar. Polen steunde de Verenigde Staten onvoor- en men vond de Europese partners minder eff ectief waardelijk. Samen met het Verenigd Koninkrijk en en betrouwbaar dan de Amerikanen. Australië vormde het de coalition of the willing en was het, zij het heel bescheiden, militair betrokken bij de 1999: tussen de Verenigde Staten en de EU invasie. Na de val van het regime van Saddam Hoes- De Poolse toetreding tot de NAVO op 12 maart 1999 sein kreeg Polen de controle over een van de vier was een groot feest: het einde van ‘Jalta’. ‘Nog nooit was stabilisatiezones in Irak. Polen zo vrij en veilig als nu’, zo was de stemming. Hoe Met de legitimatie van de militaire actie tegen zag Polen zijn rol in de NAVO? In april 1999 stelde Irak worstelde men overal, behalve in Polen. Men minister van buitenlandse zaken Bronisław Geremek vertrouwde op de argumenten van Bush. De meeste in het parlement: ‘Polen wil en moet een positie in politieke partijen – behalve twee kleine nationa- de NAVO bereiken die het ons mogelijk maakt de listisch-conservatieve partijen – onderschreven het strategie en het beleid van de NAVO feitelijk mede te beleid. Het publieke debat stelde weinig voor. Alle bepalen conform onze belangen, in het bijzonder die in aandacht ging uit naar het EU-referendum in mei Centraal- en Oost-Europa. Dank zij ons economisch 2003 en naar Rywingate (de corruptie-aff aire rond de en menselijk potentieel en cruciale geopolitieke ligging fi lmproducent Lew Rywin). De publieke opinie werd kan Polen binnen een paar jaar een van de belangrijkste pas wakker toen de eerste Poolse soldaten sneuvel- spelers in de NAVO worden.’ Maar hoe te manoeuvre- den. Een meerderheid van de Polen (60-75%) bleef ren in het trans-Atlantische diepe, daar was nog weinig vervolgens tot het einde van de missie in oktober over nagedacht. 2008 tegen de deelname van Poolse militairen in Warschau zag de NAVO als een club van gelijk- Irak. waardige leden. Maar het NAVO-lidmaatschap be- Al gauw bleek het Poolse beleid in Irak ondoor- tekende ook een cultuuromslag in Polen; men moest dacht. Niet de reprimande van de Franse president zich ontdoen van oude Warschaupact-gewoonten, Chirac over de pro-Amerikaanse opstelling van zoals het passief bevelen uitvoeren van Moskou, en Polen en consorten uit Midden- en Oost-Europa had men moest nieuwe zaken leren, zoals lange-termijn- eff ect op de Poolse publieke opinie, maar de kritiek policy planning, het formuleren van zelfstandig de- uit Washington van Zbigniew Brzeziński. Hij stelde: fensiebeleid en het streven naar consensus.6 ‘[D]e excessieve demonstratie van loyaliteit aan de Twee weken na toetreding deed Polen al zonder Verenigde Staten is onnodig en schadelijk voor de aarzeling mee aan de eerste off ensieve out-of-area- relatie met Duitsland en Frankrijk.’
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 141 Spectator In de Verenigde Staten raakte Polen steeds meer de NAVO en Art. 5 – dat is onze enige veiligheids- teleurgesteld. De argumenten van Bush klopten optie.’ Polen streeft naar meer NAVO-infrastructuur niet en het optrekken met de Amerikanen leverde en zou graag een NAVO-hoofdkwartier op eigen politieke noch materiële voordelen. Visaverplichtin- grondgebied hebben. Tot nu toe is er alleen het Joint gen bleven gehandhaafd. De les was: Polen moet een Forces Training Centre in Bydgoszcz. Wat de moder- eigen beleid ten opzichte van de Verenigde Staten nisering van het leger betreft móet Polen zich wel formuleren, met concrete, overzienbare doelen.7 wenden tot de Verenigde Staten wegens de superieu- Aan de vooravond van de EU-toetreding eiste men re kwaliteit van de wapens en de geboden financiële herwaardering van Europa, maar ‘zonder de mega- steun, luidt het in Warschau. In 1992 koos Polen op lomane gedachte dat wij zouden kunnen bemiddelen politieke gronden voor de F-16.10 De financiële steun tussen de Verenigde Staten enerzijds en Duitsland en van Washington aan het Poolse leger in de periode Frankrijk anderzijds’. 1991-2007 bedroeg $370 miljoen.
2004: herwaardering van de EU Conservatieve revolutie Met de toetreding tot de Europese Unie op 1 mei Maar na 2005 maakte Polen de conservatieve revolu- 2004 is het hoofddoel bereikt: integratie in de Wes- tie van de gebroeders Kaczyński door. Oude histori- terse structuren van NAVO en EU. Polen was onaf- sche reflexen kregen de bovenhand, het land keerde hankelijk, soeverein en had veilige buren. Rusland naar binnen. Verbaal werd Warschau eurosceptisch, vormde geen direct gevaar. De traditionele motieven anti-Duits en anti-Rusland, maar het pro-Ameri- van het Poolse pro-Atlantische veiligheidsdenken kaanse beleid bleef overeind. Speerpunt van presi- leken niet langer relevant. dent Lech Kaczyński werd de onvoorwaardelijke Dank zij het EU-lidmaatschap ontwikkelde Polen plaatsing van het Amerikaanse raketschild in Polen zich van Amerikaanse protegé tot een constructieve teneinde Warschau te positioneren als strategische speler in de EU.8 Polen werd betrokken in de be- partner van Washington. Polen stelde zich opnieuw sluitvorming over de Europese veiligheidsdimensie, eigenzinnig op, buiten EU- en NAVO-verband. het werd minder sceptisch. Warschau ziet de EU De veiligheidsdoctrine van Polen uit 2007 draagt graag uitgroeien tot een actieve speler op het we- het stempel van de gebroeders Kaczyński. Daarin reldtoneel. De Europese Veiligheidsstrategie viel in staat dat de Verenigde Staten de belangrijkste bond- goede aarde. Polen doet mee aan de Europese Rapid genoot van Polen zijn. Polen streeft naar verdieping Reaction Force. Eind 2008 besloten Polen, Duitsland van de bilaterale betrekkingen met de Verenigde en Slowakije om medio 2010 samen een Battle Group Staten. Wat de militaire veiligheid betreft – de ver- operationeel te hebben. Warschau heeft echter be- dediging van Polen – acht men de kans op militaire perkte financiële mogelijkheden (de defensieuitgaven conflicten klein (in de veiligheidsstrategie uit 2003 beslaan 6 mld euro, d.w.z. 8% van de begroting voor kwam nog ‘het verdedigen tegen een potentiële mili- 2008 en 1,95% van het BBP). taire aanval op Polen’ voor). Toch wil Warschau dat ‘We willen twee aanvullende verzekeringspolis- de NAVO contingency-plannen voor Polen opzet. sen,’ zo verklaarde minister van buitenlandse zaken Wat wil Polen in de NAVO? Polen streeft naar een Sikorski in mei 2008. ‘Op termijn kan het EVDB sterke NAVO, anders verliest deze haar relevantie, een tweede pijler van de Poolse veiligheid worden, en voor Polen is dat het waarborgen van de stabi- gelijkwaardig aan de NAVO,’ stelde het Burger liteit in Europa. De NAVO moet haar collectieve- Platform (de partij van premier Donald Tusk) in zijn verdedigingsfunctie behouden en haar capaciteiten verkiezingsprogramma 2007. Maar ‘gezien de mili- aanpassen aan externe uitdagingen. Polen steunt de taire en politieke zwakte van de EU zijn de garanties NAVO-missies buiten Europa, op voorwaarde dat de van Washington voor landen als Polen de enige mo- alliantie de capaciteiten en volledige bereidheid be- gelijkheid om de eigen veiligheid zeker te stellen’.9 houdt om Art. 5 van het NAVO-verdrag te effectu- Sommige Poolse haviken dromen ervan dat Polen eren. Polen streeft ook naar behoud van militaire (en eenzelfde speciale status van strategische partner van niet-militaire) aanwezigheid van de Verenigde Staten Washington verwerft als het Verenigd Koninkrijk, in Europa als ‘waarborg voor de veiligheids- en sta- inclusief de Amerikaanse veiligheidsgaranties. bilisatiefunctie van politiek-militaire betrekkingen En de NAVO-garanties dan? ‘We vertrouwen op in Europa’. De Poolse prioriteit is het behouden van
142 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator aandacht voor Oost-Europa en de Kaukasus. Uit- 5, dat niet preciseert dat de assistentie van militaire breiding van de NAVO met Oekraïne en Georgië is aard zou moeten zijn. ook een Poolse wens. President Kaczyński is ook zeer tevreden met het Een nieuwe prioriteit is energieveiligheid.11 Voor schild zelf. Het beschermt Polen niet tegen een aan- Polen is dit niet louter een economische maar ook val van Rusland op korte afstand, zoals onlangs in een geopolitieke kwestie, die het op de agenda van Georgië, maar ‘het schild bindt ons aan de Verenig- de NAVO wil zetten en houden. Dat deze kwestie de Staten’,14 aldus Kaczyński. is opgenomen in de Verklaring van Riga (2006), Het verdrag kan in Polen zonder problemen ge- genoemd naar de in de Letse hoofdstad gehouden ratifi ceerd worden. De grote politieke partijen zijn NAVO-top, ziet Polen als een succes. ervoor, ook al is de helft van de burgers tegen. De sleutel ligt nu in Washington. Zal president Obama 2008: de Russische inval in Georgië en het Ameri- de verplichtingen jegens Polen nakomen? Het schild kaanse r aketschild zou vanwege de economische crisis kunnen worden Het confl ict in Georgië is een van de belangrijkste uitgesteld. En Obama heeft straks Rusland nodig gebeurtenissen van dit decennium, die de veiligheid om de mondiale problemen aan te pakken. Rusland in Oost-Europa voor de komende jaren bepaalt.12 ziet het schild als een politieke belediging en een ‘Voor het eerst sinds de opheffi ng van het Warschau- ontkenning van zijn status.15 pact is er een reëel gevaar van de kant van Rusland Om deze redenen verkopen Amerikanen het gekomen, gericht op zijn buren,’ zo stelt minister van schild als NAVO-project. Sinds de NAVO-top defensie Bogdan Klich. Het heeft Europa duidelijk in Boekarest in april 2008 onderzoekt de NAVO gemaakt wat al langer in Polen leefde, namelijk de mogelijkheden om het Amerikaanse raketschild te dreiging van een Russisch imperialisme. verbinden met een toekomstige NAVO-brede raket- De oorlog in Georgië en de toenemende angst verdedigingsarchitectuur. De uitkomsten zijn gepre- voor Rusland hebben tot een ommekeer in de Poolse senteerd op de bijeenkomst van de NAVO-ministers publieke opinie geleid. In augustus 2008 is het per- in Kraków in februari 2009.16 centage voorstanders van de komst van een Ame- Hoe het ook zij, Polen ziet graag een harde lijn van rikaans raketschild gestegen van 40% naar 60%. Washington tegenover Rusland. Herhaling van het Volgens Polen heeft de Russische inval in Georgië Georgische scenario is voor Polen onaanvaardbaar. de Amerikanen overtuigd van de noodzaak van extra Moskou opereert nu echter slimmer, met economi- veiligheidsgaranties aan Polen. Op 20 augustus 2008 sche wapens: de gasoorlog van begin 2009 diende hebben Polen en de Verenigde Staten een verdrag onder meer om controle op Oekraïne te krijgen. over het raketschild ondertekend. Washington is akkoord gegaan met Poolse eisen, die tot dan toe on- Perspectieven bespreekbaar waren. De regering-Tusk zag het schild De afgelopen tien jaar maakte Polen een grote evo- als risico en vroeg de Amerikanen in ruil voor de lutie door wat betreft zijn buitenlands en veiligheids- plaatsing van tien onderscheppingsraketten voor de beleid, gevangen als het land is tussen het verleden lange afstand om de levering van één batterij Patriot- en de hedendaagse uitdagingen, tussen de eigen raketten.13 Polen wil hiermee een schild boven de ambities en mogelijkheden. Polen blijft een actieve hoofdstad Warschau optrekken – een afschrikking bondgenoot en partner van de EU, de NAVO en de tegen gevaren uit het Oosten. De Verenigde Staten Verenigde Staten. De ‘europeanisering’ gaat door. De zullen het Poolse leger helpen moderniseren, o.a. invloed van de EU op Polen en van Polen op de EU met de levering van meer Patriot-raketten. zullen steeds toenemen. Polen moderniseert dank De belangrijkste winst voor de regering-Tusk is zij de EU. Over 20 jaar zal het veiligheidsdenken ook het binnenhalen van de Amerikaanse veilig- door de Europese integratie anders zijn, verwacht heidsgarantie. De overeenkomst over de verdiepte de Poolse defensienota Het Poolse Leger tot 2030. De Poolse-Amerikaanse strategische samenwerking be- NAVO is niet populair en de publieke steun voor vat een passage over een wederzijdse verplichting om het bondgenootschap vrij laag. De Verenigde Staten elkaar te helpen in geval van militair en niet-militair hebben veel aantrekkingskracht verloren. De Polen gevaar. Warschau ziet het als een aanvulling op Art. zijn voorstanders van nauwe samenwerking tussen de Verenigde Staten en de EU.17
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 143 Spectator Maar Polen blijft Atlantisch gezind. Het hoog- 7 Olaf Osica in: Reports and analysis (4/2005), een publicatie van tepunt in de relatie met de Verenigde Staten was het Center for International Studies, Warschau. Irak. De plaatsing van het Amerikaanse raketschild 8 Kerry Longhurst & Marcin Zaborowski, Th e New Atlanticist bevestigt dat voor Polen de Verenigde Staten de - Poland’s Foreign and Security Policy Priorities, Th e Royal Insti- ultieme waarborg voor veiligheid in Europa zijn. De tute of International Relations, Chatham House, 2007. traditionele kijk op veiligheid blijft. Terwijl in Polen 9 Bezpieczeństwo Narodowe, nr 7/8, 2008, een kwartaalblad van de trauma’s uit het verleden hun kracht verliezen het Nationale Veiligheidsbureau, dat een pro-Kaczyński bol- onder overvloed van nieuwe uitdagingen die het werk is. EU-lidmaatschap met zich brengt, blijft de geo- 10 Barre R. Seguin, ‘Why Did Poland Choose Th e F-16?’, in: politieke ligging een bron van zorg. ‘Polen zal een Connections, voorjaar 2008, vol. VII, no 1. normaal Europees land zijn wanneer het aan beide 11 Het plan van premier Kazimierz Marcinkiewicz voor een kanten van de grens normale Europese buren heeft,’ ‘Energie NAVO’ uit 2006, gelanceerd in de nadagen van het zo verklaarde minister Sikorski bij de presentatie gasconfl ict tussen Rusland en Oekraïne, droeg het stempel van van zijn beleid in mei 2008. Zolang Parijs en Berlijn de Kaczyński’s. Het werd prompt afgeschoten. andere opvattingen over Moskou houden, blijft het 12 Paweł Świeboda, Het confl ict in Georgië en zijn gevolgen voor de Rusland-beleid het geschilpunt, en dat heeft gevol- regio – het Poolse perspectief (in het Pools), Heinrich BÖll Stif- gen voor de transatlantische agenda. tung, november 2008. Het nieuwe gevaar is het assertieve Rusland. Daar- 13 Begin 2007 is Sikorski als minister van defensie uit de om wil de regering-Tusk zowel in NAVO- als in regering-Kaczyński getreden, omdat hij het Amerikaanse aan- EU-verband samenwerking met Rusland bevorderen. bod niet aanvaardde, terwijl de Kaczyński’s met de Amerika- Polen is bezig, samen met Zweden (niet-NAVO- nen wilden instemmen. lid), het EU-beleid voor een Oostelijk Partnerschap 14 Gazeta Wyborcza, 10 januari 2009. te ontwikkelen. Hiermee kan de EU Oekraïne en 15 Zie wat betreft het raketschild het artikel van Karel Koster, in Georgië met soft power eff ectiever helpen te transfor- deze afl evering blz. 153-157. meren dan de NAVO. Maar voor crisispreventie en 16 De slotverklaring van de NAVO-top in Brussel, 3 december management in de eigen regio verwacht men meer 2008. van de NAVO als politiek-militaire alliantie. Als de 17 45% van de Polen was ervoor, vgl. met 26% van de Britten, NAVO Moskou in de eigen achtertuin niet op af- Duitsers en Nederlanders, zie Transatlantic Trends 2008. stand kan houden, dan verliest het bondgenootschap zeker aan belang. Mw drs Małgorzata Bos-Karczewska is hoofdredacteur van Polonia.NL, het webportaal van de Poolse gemeenschap in Nederland. Eerder schreef zij in Noten dit blad over ‘De nieuwe opening in de Polen’ (februari 2008, blz. 74-77).
1 ‘De NAVO steeds nodig’, in: Gazeta Wyborcza, 2 april 2008. 2 Witold Waszczykowski, in conferentiebundel Th e Future of the NATO, Warschau, maart 2007. Hij was tot 11 augustus 2008 de hoofdonderhandelaar over het Amerikaanse raketschild. 3 In 2003 nam Polen als kandidaat-lidstaat van de EU deel aan alle drie missies van de EU in Bosnië-Herzegovina, Macedo- nië en Congo. 4 Robert Kupiecki, ‘Atlanticism in Post-1989 Polish Foreign Policy’, in: Roman Kuźniar (red.), Poland’s Security Policy 1989-2000, Warschau, 2001. 5 Krzysztof Skubiszewski in een lezing in maart 2007 (http:// www.skubi.net/nato.html). Skubiszewski was de eerste minister van buitenlandse zaken van Polen na 1989 (tot 1993) en is de grondlegger van het pro-Westerse buitenlandbeleid van Polen en de toenadering tot Duitsland in het bijzonder. 6 Stanisław Koziej, ‘Polish Defence Policy’s Evolution’, in: Kuźniar, a.w. noot 4.
144 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Philip Everts
Publieke opinie over de NAVO in N ederland en elders Op zoek naar draagvlak
Sinds de NAVO in 1949 werd opgericht, is het vraag (met af en toe kleine afwijkingen) of men vóór lidmaatschap van deze organisatie door achtereen- of tégen het NAVO-lidmaatschap van het eigen volgende kabinetten beschouwd als de hoeksteen land is; de tweede vraag is als volgt geformuleerd: van het Nederlandse veiligheidsbeleid. Alleen in ‘Is de NAVO nog steeds essentieel/nodig voor onze een nauw bondgenootschap met de Verenigde Sta- veiligheid?’4 Een interessante vraag is of beide vragen ten kan, zo luidt dit geloofsartikel, de Nederlandse hetzelfde meten, maar ook of die aldus gemeten veiligheid worden verwezenlijkt. Dat uitgangspunt steun door de tijd heen constant is gebleven dan wel overleefde ook moeiteloos het einde van de Koude aanzienlijke fl uctuaties vertoont, waarbij uiteraard Oorlog, waarmee de dreiging van de Sovjetunie de vraag opdoemt of het einde van de Koude Oorlog verdween. Nieuwe, meer diff use dreigingen kwamen hier (ook) als waterscheiding heeft gefungeerd. daarvoor in de plaats. In de literatuur is de laatste jaren een revisionis- Het is dan ook begrijpelijk dat de mate van in- tische stroming dominant, die wat dit betreft het stemming in de samenleving met het Nederlandse accent eerder legt op de stabiliteit en consistentie van NAVO-lidmaatschap door velen werd (en misschien de publieke opinie dan op de vroeger dominerende nog wel wordt) gezien als de lakmoesproef bij uitstek opvatting dat de publieke opinie vooral op het ter- voor de maatschappelijke steun voor het buitenlands rein van de internationale politiek zich kenmerkte beleid in haar algemeenheid, en dat over weinig door onkunde, emotionaliteit en heftige fl uctuaties.5 andere onderwerpen in het gangbare onderzoek naar de publieke opinie zo vaak vragen zijn gesteld. Continuïteit en fl uctuaties In dit artikel zullen de publieke opinies over de Figuur 1 laat allereerst zien hoe de steun voor de NAVO, haar beleid en haar betekenis in kort bestek NAVO zich in Nederland volgens beide indicato- worden besproken en geanalyseerd, voor zover daar- ren door de jaren heen ontwikkelde. Vanaf 1967 aan in de loop der jaren in het onderzoek aandacht is zijn gegevens bekend. Helaas is de vraag naar het besteed. Dit zal gebeuren tegen de achtergrond van NAVO-lidmaatschap echter de laatste tien jaar niet de ontwikkeling van de opvattingen in andere Euro- meer gesteld. pese landen. De uitkomsten zijn in verscheidene opzichten Voor Nederland (en andere Europese landen) geldt opmerkelijk. Politiek het meest belangwekkend is de dat het moderne publieke-opinie-onderzoek pas van- uitkomst dat op geen enkel moment in de geschie- af de jaren zestig vdve1 ook voor het terrein van de denis het NAVO-lidmaatschap serieus in gevaar is buitenlandse politiek een beetje op gang komt. Pas geweest op het niveau van de massa-opinies. Zelfs sinds die tijd geven tijdreeksen – maar nog steeds tijdens het begin van de jaren zeventig, die historisch zeer beperkt in aantal – ons inzicht in het patroon gezien het dieptepunt vormden, bleef nog een ruime van de ontwikkelingen door de tijd heen van de op- meerderheid voorstander van dit lidmaatschap en vattingen over bepaalde zaken.2 Voor de opvattingen overschreed het aantal tegenstanders de 20% niet. In in de samenleving in ruwweg de eerste twintig jaar de jaren daarna traden wel fl uctuaties op, die wel- van het bestaan van de NAVO zijn wij dus aangewe- licht mede te maken hebben met de kwestie van de zen op andere, indirecte bronnen.3 kernwapens die toen de gemoederen erg bezighield, maar gevaarlijk voor de continuïteit van het beleid Twee manieren van meten werd het tijdens de Koude Oorlog nooit. Met het Door de jaren heen wordt de steun voor de NAVO openlijk in twijfel trekken van het centrale geloofs- – in Nederland en elders – grofweg op twee manie- artikel van het Nederlandse veiligheidsbeleid viel ren gemeten. De eerste manier is de rechtstreekse politiek geen garen te spinnen. Opvallend is ook dat
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 145 Spectator Steun voor de NAVO in Nederland, 1967-2008 (in % netto steun)
90
80
70
60
50
%40 netto steun
30
20
1967196819691970197119721973197419751976197719781979198019811982198319841985198619871988198919901991199219981999200220042005200620072008
Steun NAVO-lidmaatschapNAVO-lidmaatschap NAVO nog steedssteeds nodig nodig voor voor de de veiligheid veiligheid
Figuur 1. Steun voor de NAVO in Nederland, 1967-2008 (in percentages ‘netto steun’, d.w.z. het percentage vóór ver- minderd met het percentage tegen) in die periode de scores voor beide indicatoren elkaar haar nieuwe draai gevonden leek te hebben. Meer nauwelijks ontlopen. Beide lijken hetzelfde te meten, recentelijk, sinds 1998, trad echter opnieuw een te weten instemming met de notie dat de NAVO de scherpe daling in. De meest recente gegevens sug- garantie vormde voor het voorkomen van oorlog via gereren wel een mogelijke omkering van deze trend een stevige band met de Verenigde Staten en dank (waarover hieronder meer in figuur 4). Ook voor de zij het handhaven van een militair machtsevenwicht uitbreiding van de NAVO met nieuwe lidstaten was in Europa. groeiende steun.6 Zijn voor de fluctuaties in de post-Koude Oorlog- Het einde van de Koude Oorlog periode wel redelijke – althans redelijk klinkende – Met het einde van de Koude Oorlog werd dit alles verklaringen te vinden, moeilijker ligt dat met de in principe anders. De dreiging van de Sovjetunie sterke daling aan het begin van de jaren zeventig, viel weg en daarmee, zo zou men kunnen zeggen, die enige jaren aanhield. De eerste gedachte die zich verviel althans de noodzaak van de NAVO en de opdringt, is dat die afnemende steun samenhing met veiligheidsband met de Verenigde Staten. De NAVO de oorlog in Vietnam, die zware schade toebracht werd, zeiden sommigen, een organisatie op zoek aan het Amerikaans prestige. Voor de grote meer- naar een missie, maar het publiek leek het zekere derheid der Nederlanders gold immers jarenlang – in voor het onzekere te verkiezen en bleef de NAVO navolging van achtereenvolgende regeringen – dat steunen, zeker in beginsel. Na een korte dip steeg vraagstukken van internationaal beleid primair wer- de steun voor het lidmaatschap opnieuw tot grote den benaderd vanuit een pro-Amerikaanse hoogten (om daar vermoedelijk te blijven, maar, ‘Atlantische reflex’7 – en de NAVO was bij uitstek de zoals gezegd, de gegevens om dit te onderbouwen, belichaming van die Atlantische band, die op zijn ontbreken). Wat de andere indicator betreft, de in- beurt door de oorlog in Vietnam onder druk kwam stemming met de gedachte dat de NAVO nog steeds te staan. nodig is voor de veiligheid, was daarentegen al in de laatste jaren van de Koude Oorlog gaan dalen, en daalde na de Koude Oorlog eerst nog verder. Het herstel kwam pas enige jaren later, toen de NAVO
146 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator 100
90
Duitsland 80
Verenigd Koninkrijk 70 Nederland 60 Italie
50
Frankrijk 40
30 1969 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Duitsland Frankrijk Italie Verenigd Koninkrijk Nederland
Figuur 2. ‘Is de NAVO nog steeds nodig?’ (Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, in per- centage ‘ja’)
Een internationale vergelijking Voor deze verklaring valt ook wel (maar de data zijn van fluctuaties in de Koude Oorlog meer endogeen beperkt en niet eenduidig) steun te vinden in gege- zijn, m.a.w. in de afzonderlijke betrokken landen zelf vens voor andere (grote) Europese landen (zie figuur gezocht moeten worden, maar sinds 1991 exogeen 2). Overigens laat figuur 2 ook een aantal andere zijn, dat wil zeggen in veranderingen in de interna- zaken zien. In de eerste plaats blijkt dat Nederland tionale situatie moeten worden gezocht. wat de publieke opinie betreft, zowel tijdens de Overigens bracht het einde van de Koude Oorlog Koude Oorlog als daarna, als het om sympathie voor wel een ‘paradigmawisseling’ mee, maar die wisse- de NAVO ging, een middenmoter was. Een tweede ling verliep, wat de publieke opinie betreft, betrek- conclusie die zich opdringt, is dat terwijl de gevoe- kelijk soepel, zoals we hierboven al zagen wat betreft lens tijdens de Koude Oorlog nogal eens sterk uit- de steun voor de NAVO.8 Ook in andere opzichten eenliepen tussen staten, zij nadien flink naar elkaar bleef veel gelijk (tout ça change …), zoals de opvat- toe gegroeid zijn. In beide perioden zijn er weliswaar tingen over de noodzaak van de krijgsmacht, terwijl soms sterke fluctuaties, maar vóór 1989 bestonden de taken van de krijgsmacht-nieuwe-stijl ruime steun er wat dat betreft grote verschillen tussen de staten, kregen en ‘het communisme’ als disciplinerende terwijl de fluctuaties nadien meer synchroon verlo- boeman moeiteloos plaatsmaakte voor ‘het interna- pen. Dat wil waarschijnlijk zeggen dat de oorzaken tionale terrorisme’.
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 147 Spectator 100
90
80
70
60
50 40 30
20
10
0
-10 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 1952 2000 2003 2006 -20
Figuur 3. Gemiddeld ‘netto’ gunstig oordeel over de Verenigde Staten in vier Europese landen: Frankrijk, Duitsland, Italië en het Verenigd Koninkrijk, in deze periode 1952-2008 (in percentages)
Bron: Eurobarometer, PEW, USIA (data verzameld door Ph. Everts, Universiteit Leiden, en P. Isernia, University of Siena)
Het internationaal prestigeverlies van de Toch blijvende steun voor de NAVO Verenigde Staten: een historisch dieptepunt Interessant is overigens dat de verwijdering tot de In de eerste jaren van deze eeuw is echter sprake van Verenigde Staten tot nu toe, in Nederland nog min- een andere, wellicht even diep ingrijpende verande- der dan in andere Europese landen, nauwelijks effect ring, te weten het internationaal prestigeverlies van had op een afname in de steun voor de NAVO, zoals de Verenigde Staten en het ontstaan van wat toch blijkt uit figuur 4.9 wel de transatlantische kloof mag heten. Dit heeft ogenschijnlijk veel te maken met het presidentschap Steun voor de NAVO slechts beperkte betekenis van George W. Bush, maar het kan daaruit niet ge- Biedt dat wellicht hoop aan de NAVO-adepten, het heel worden verklaard. kan ook worden opgevat als een teken dat die aldus Dat had ook effect op de Nederlandse publieke gemeten steun in algemene zin misschien maar heel opinies. De ontwikkelingen daarin volgen weliswaar weinig zegt over gevoelens over andere, verwante za- lang niet altijd het internationale patroon, als er al ken. Zo verhinderde de wijdverbreide steun voor het zoiets is, maar de trends zijn wel min of meer de- lidmaatschap begin jaren tachtig niet dat de publieke zelfde. Stonden de sympathie en steun voor de Ver- opinie, georganiseerd en niet-georganiseerd, zich enigde Staten na de terroristische aanslagen in 2001 in meerderheid keerde tegen een centraal element op een hoogtepunt, met ingang van 2001 zette zich van het NAVO-beleid, de doctrine van de nucleaire een sterke daling in, die pas na enige jaren afnam en afschrikking en de plaatsing van nieuwe kernwapens een soort bodem bereikte (zie figuur 3). in West-Europa om het evenwicht met de Sovjet- unie te bewaren. En evenmin leed, omgekeerd, die steun sterk onder die controverse. Op dezelfde wijze betekent het feit dat de NAVO en het lidmaatschap
148 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator 80 70 60 50 % ‘eens’ % 40 30 20 10 0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
NAVO nog steeds nodig voor veiligheid Krachtig leiderschap VS wenselijk Eens met internationaal beleid van Bush
Figuur 4. Blijvende steun voor de NAVO in Nederland, ondanks groeiende Atlantische kloof (in percentages) van Nederland daarin thans volstrekt niet-contro- Fundamentele onzekerheid versieel zijn, in het geheel niet dat de publieke opinie De dubbelzinnigheid van de situatie en de funda- daarmee en daarom ook in meerderheid achter de mentele onzekerheid over de transatlantische relatie militaire operaties van die zelfde NAVO in Afghani- komen echter tot uiting in het gegeven dat in het- stan staat.10 zelfde onderzoek niet minder dan 70% het ook eens bleek te zijn met de stelling ‘De NAVO wordt gedo- De NAVO als bron van legitimiteit mineerd door de VS. Europa zou zijn eigen defen- Daar staan twee (positieve) dingen tegenover, zo sie-organisatie moeten hebben, los van de VS.’ En bleek eerder uit de Transatlantic Trends Survey. Het dat past weer in de uitkomsten van de hafjaarlijkse eerste is dat voor instemming van het publiek met Eurobarometer-peilingen, die steevast opleveren dat militair geweldgebruik internationale legitima- overgrote meerderheden vinden dat een gemeenschap- tie een belangrijke, zo niet de belangrijkste voor- pelijke buitenlandse politiek en defensie een taak van de waarde vormt, terwijl die legitimatie in de ogen van Europese Unie behoren te zijn.13 het publiek niet alleen door de VN maar óók door De steun voor de NAVO is dus minder duidelijk de NAVO kan worden verschaft.11 Legitimiteit is dan men vaak doet voorkomen; en wat die steun be- echter, zo blijkt, wel een noodzakelijke maar geen tekent, is zo mogelijk nog minder evident. voldoende voorwaarde. Het tweede aspect dat nog vermelding verdient, is het feit dat juist het bewaren Noten van de band met de Verenigde Staten en de door de 1 Wij danken deze afkorting van ‘van de vorige eeuw’ aan H.J.A. NAVO geboden mogelijkheid het Amerikaanse be- Hofland. leid te beïnvloeden, als een belangrijk voordeel van de 2 Voor Nederland zijn inventarisaties gemaakt van de uitkom- NAVO worden gezien.12 sten van het opinieonderzoek over internationale vraagstukken.
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 149 Spectator Zie F.M. Roschar (red.), Buitenlandse politiek in de Nederlandse aantal case studies naar de implementatie van Nederlandse publieke opinie - Inventarisatie van in Nederland in de periode 1 initiatieven in het buitenlands beleid, waaronder een initiatief januari 1960 tot 1 januari 1975 gehouden onderzoek naar meningen voor de ontwikkeling van het Caraïbisch gebied. Daarover en attituden t.a.v. de buitenlandse politiek, Den Haag: Nederlands geïnformeerd, zond onze toenmalige ambassadeur in Jamaica Instituut voor Vredesvraagstukken, 1975; en Ch.H.J. Vaneker een telegram met slechts één zinnetje naar Den Haag, luidende & Ph.P. Everts (red.), Buitenlandse politiek in de Nederlandse ‘Weet Washington hiervan?’; zie verder: Ph.P. Everts. & G. publieke opinie, 1975-1984, Den Haag: Instituut ‘Clingendael’, Walraven (red.), Th e Politics of Persuasion. Foreign Policy Imple- 1985. De gegevens uit deze onderzoeken zijn meer systema- mentation by the Netherlands, Aldershot: Gower Publishers, 1989. tisch gepresenteerd en geanalyseerd in: Ph.P. Everts, ‘Public 8 Zie daarover Philip Everts, Democracy and Military Force, Opinion on Nuclear Weapons, Defense and Security: Th e Case Basingstoke/Londen: Palgrave, 2002, blz. 70-95. In Everts of the Netherlands’, in: G. Flynn & H. Rattinger (red.), Th e (2008), a.w. noot 2, zijn de ontwikkelingen in de publieke opi- Public and Atlantic Defense, Londen: Croom Helm, 1985, blz. nie sinds het einde van de Koude Oorlog (respectievelijk de 221-275; ibid., Wat denken ‘de mensen in het land’? Ontwik- afwezigheid van veranderingen) in kaart gebracht. kelingen in de publieke opinie over problemen van buitenlandse 9 De gegevens in fi guur 4 zijn ontleend aan de Transatlantic en defensiepolitiek, 1983-1992, Cahier 55, Studiecentrum voor Trends Survey, een jaarlijks (sinds 2002) door het German Vredesvraagstukken, Katholieke Universiteit Nijmegen, 1992 Marshall Fund of the United States georganiseerd opinie- (tot begin jaren negentig) en (voor de jaren sindsdien), ibid., onderzoek in de Verenigde Staten en eerst zes en nu twaalf De Nederlanders en de wereld. Publieke opinies sinds de Koude Europese landen. Het onderzoek beoogt systematisch de ont- Oorlog, Assen: Van Gorcum, 2008. [in dit nummer besproken wikkelingen in de Atlantische betrekkingen op het niveau van door Ben Schennink; eindred.]. de publieke opinie in kaart te brengen (zie voor resultaten: 3 Zie voor Nederland bijv. J. Hoff enaar & G. Teitler (red.), De www.transatlantictrends.org). koude oorlog: maatschappij en krijgsmacht in de jaren ’50, Den 10 Zie de maandelijkse Monitor publieke opinie Uruzgan van Haag: SDU, 1992; en B. Schoenmaker & J.A.M.M. Janssen het Ministerie van Defensie (http://www.defensie.nl/missies/ (red.), In de schaduw van de Muur. Maatschappij en Krijgsmacht afghanistan/actueel/monitor_publieke_opinie) en de gegevens rond 1960, Den Haag: SDU, 1997. in Everts (2008), a.w. noot 2. Daarbij speelt waarschijnlijk ook 4 Zie voor een overzicht van de beschikbare data en de bron- een rol dat men – terecht of ten onrechte – vindt dat Neder- nen tot begin jaren negentig, waarop ook dit artikel mede is land ‘al zoveel doet’ en dat anderen nu maar eens de kastanjes gebaseerd, Ph.P. Everts, ‘Belief in NATO as an international uit het vuur moeten halen. Doorslaggevend en passend bij de institution. A comparative trend analysis’, in: P. Manigart (red.), gegroeide diepe weerzin tegen de Verenigde Staten lijkt echter Th e Future of Security in Europe. A comparative analysis of Euro- de overweging dat hoewel militair optreden soms noodzakelijk pean public opinion, Brussel: Royal Military School, 1992, blz. kan zijn, men zich wat dit betreft met de Verenigde Staten in 41-66, ibid., ‘NATO, the European Community and the United slecht gezelschap bevindt. Dat gold ook al voor de missie naar Nations’, in: O. Niedermayer & R. Sinnott (red.), Public Opinion Irak. and Internationalized Governance, Oxford: Oxford University 11 Transatlantic Trends Survey 2003; zie ook Ph.P. Everts & Press, 1995, blz. 402-428; en Everts (2008), a.w. noot 2. De P. Isernia, ‘European Public Opinion on Security Issues’, in: ‘NAVO nog steeds nodig voor de veiligheid?’-vraag werd jaren- European Security, jrg 5, 2006, nr 4, blz. 451-469. lang vooral gebruikt in het, destijds niet-publieke, onderzoek 12 Transatlantic Trends Survey 2005. van de USIA. (Voor zijn hulp bij het verzamelen van gegevens 13 Everts (2008), a.w. noot 2, blz. 289. ben ik veel dank verschuldigd aan Richard Eichenberg, Tufts U niversity.) Dr Ph.P. Everts is verbonden aan het Departement Politieke Wetenschap 5 Zie voor de these van ‘het rationele publiek’: B.I. Page & R.Y. van de Universiteit Leiden. Shapiro, Th e Rational Public. Fifty years of trends in Americans’ policy preferences, Chicago: University of Chicago Press, 1992. De these van Page en Shapiro werd voor Nederland bevestigd in: Ph.P. Everts, ‘Vluchtig of stabiel? Een langetermijn-perspec- tief op de publieke opinie’, in: Vrede en Veiligheid, jrg. 29, 2000, nr 4, blz. 502-525. Zie ook de daar aangehaalde literatuur. 6 Everts (2008), a.w. noot 2, blz. 190-193. 7 Een (onschuldig) schoolvoorbeeld daarvan is het volgende. In de jaren tachtig verrichtte een interuniversitaire werkgroep een
150 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Karel Koster
Het raketschild: opmaat naar een n ieuwe Koude Oorlog?
In augustus 2008 ondertekenden Polen en de Ver- ook – defensief van aard is…’4 enigde Staten, na jarenlange onderhandelingen,1 De Amerikaanse regering is specifi eker in haar be- een verdrag waarin de plaatsing van tien lanceer- weringen. Het Pentagon gaat bijvoorbeeld expliciet uit inrichtingen op het grondgebied van Polen werd van een raketdreiging door Iran.5 Die zou bestaan uit geregeld. Voor het vestigen van een bijbehorende raketten met een middellang of zelfs intercontinentaal radarinstallatie op Tsjechisch grondgebied moest bij bereik, uitgerust met kernkoppen, nu of in de toe- dit schrijven nog toestemming worden gegeven door komst. Maar de bedreiging door Iran is niet bewezen. het parlement in Praag. Volgens de oorspronkelijke Iran heeft volgens het Internationaal Atoom-Energie Amerikaanse planning zou het systeem in 2013 Agentschap (IAEA) géén kernwapens of een kern- operationeel moeten zijn. wapenprogramma.6 Er zijn geen operationele raketten Wat is de strategische grondgedachte achter de met het noodzakelijke bereik, in ieder geval geen met bouw van het Amerikaanse raketschild in Oost-Eu- kernkoppen uitgeruste raketten. Wél wordt gewerkt ropa? Dat is een vraag die dringend beantwoord moet aan het vergroten van het bereik van operationele ra- worden, gezien de verschuivende machtsverhoudin- ketten met conventionele lading.7 gen, zowel binnen de NAVO als tussen de NAVO en de rest van de wereld. Daarbij hoort ook de vraag Technische en tactische problemen of president Obama het bouwprogramma van zijn Over het technisch functioneren van het Ameri- voorganger doorzet of zich rekenschap geeft van de kaanse raketschild bestaat al jaren twijfel. De Oost- vele bezwaren. Voorts is een duiding van het wapen- Europese lanceerbasis is een uitbreiding van bestaan- systeem van belang: is het off ensief of defensief? de Noord-Amerikaanse installaties, in Alaska en Californië. Ook de derde, Oost-Europese raketbasis Doel wordt straks door de Amerikaanse strijdkrachten Het doel van het raketschild is vorig jaar door de Ne- gecontroleerd. Maar volgens een onderzoek van de derlandse regering als volgt omschreven: ‘Dat ook de Amerikaanse Union of Concerned Scientists8 is aan een NAVO zich op enigerlei wijze dient voor te bereiden essentiële voorwaarde voor het operationeel maken op mogelijke gevolgen van de nog steeds voortschrij- van het systeem niet voldaan: namelijk de mogelijk- dende verspreiding van ballistische raketten is evident. heid voor de radar-zoeksystemen een onderscheid Nederland is van mening dat raketverdediging, in te maken tussen echte en namaak-kernkoppen welke constellatie dan ook, daarin een rol kan spelen (‘decoys’). Een land dat een raket met kernkop kan en bij kan dragen aan de veiligheid van NAVO-lan- lanceren, heeft ook de technische mogelijkheid zulke den, mits er goede afstemming is tussen verschillende namaakkoppen mee te sturen (bijvoorbeeld in de programma’s en systemen.’2 vorm van ballonnen die een radar-echo afgeven, ge- Tegelijk erkent de regering dat er geen sprake is lijk aan die van een kernkop). Door dit gebrek kun- van urgentie: ‘In hoeverre deze beschikbaarheid van nen de afweersystemen de doelen niet vinden. capaciteiten ook tot een daadwerkelijke dreiging leidt, De proefl anceringen van het systeem tegen in- hangt mede af van de intenties en de geloofwaardig- tercontinentale raketten hebben dit probleem niet heid van degene die de raketten in bezit heeft en van opgelost. Van de 14 onderscheppingen door het de waarschijnlijkheid dat hij bereid is deze capacitei- Amerikaanse BMD-systeem zouden er acht suc- ten in te zetten. Met andere woorden, het staat niet cesvol zijn geweest. Maar deze vonden plaats onder vast dat landen die over een ballistische raketcapaciteit kunstmatige testomstandigheden, niet vergelijkbaar beschikken, daarmee per defi nitie een bedreiging voor met operationele inzet.9 Zelfs een door het Pentagon het (gehele) grondgebied van de NAVO vormen.’3 ingesteld onderzoek concludeerde in 2008 dat de In antwoorden op Kamervragen stelde de regering systemen te snel operationeel werden gemaakt, voor- bovendien dat ‘raketverdediging – in welke opstelling dat ze inzetbaar waren.10
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 151 Spectator Ook als de technische bezwaren zouden worden de aarde zijn.13 Tot op heden hebben de Verenigde overwonnen, blijft er een probleem voor het Europe- S taten zich verzet tegen verdragsvoorstellen om dit se systeem: eventueel neergeschoten raketten zouden te v erhinderen.14 uit elkaar spatten over Europees grondgebied en zo Het bestaan van een eff ectief schild betekent dat zouden de radioactieve fragmenten van de kernkop- er eff ectiever en agressiever off ensief kan worden pen daar neerkomen.11 De vraag is gerechtvaardigd opgetreden: men waant zich immers veilig achter een waarom een onvoltooid en niet werkend systeem schild. Gecombineerd met een strategie die het als (althans tegen raketten) toch in dienst wordt geno- eerste aanvallen van een tegenstander die massaver- men. Mogelijk speelt de grote macht van de indu- nietigingswapens bezit als uitgangspunt heeft,15 kan striële lobbies in het Amerikaanse Congres hier een een functionerend raketschild de kans op vergelding rol. Het werkgelegenheidsargument wordt ook vaak verkleinen. Dit maakt het mogelijk een aanvals- ingezet om technische bezwaren te bezweren. oorlog ongestraft te voeren. In die zin is een schild Gesteld dat een potentiële tegenstander, ook in het onderdeel van een off ensief concept. Dit off ensieve licht van deze bezwaren, nooit helemaal zeker weet concept kan worden toegepast op zowel interconti- of het systeem werkt, dan wordt die toch gedwongen nentaal niveau (dus bij een strategische atoomoorlog naar alternatieven te zoeken. Die zijn ook voorhan- tussen Rusland en Amerika) als op regionaal niveau, den, door het inzetten van een ander overbrengings- bijvoorbeeld bij een aanval op Iran. In het eerste geval systeem dan een raket, zoals een vliegtuig, schip of wordt een ‘fi rst strike’-doctrine een realistische optie. vrachtwagen. Men kan een mini-kernbom zelfs in Deze zou zich als volgt kunnen afspelen: de Ver- een rugzak te voet dragen. Daarmee worden de dure enigde Staten voeren een nucleaire aanval op Rus- antiraketsystemen op een kosteneffi ciënte manier land uit en vernietigen de meeste nucleair-bewapen- omzeild. de systemen. Datgene wat er aan Russische systemen over is voor een tegenaanval, wordt door het raket- Defensief én offensief schild neergehaald. In het tweede geval kan een door Een scherp onderscheid tussen off ensief en defen- de NAVO ingezette amfi bische expeditie worden sief bestaat eigenlijk niet. In de wereld van nucleaire beschermd tegen raketaanvallen. De invoering van afschrikking worden deze begrippen gekoppeld aan dergelijke wapensystemen heeft dus militaire conse- wapensystemen en lijken ze een aanwijzing te zijn quenties, die in de politieke besluitvorming kunnen voor de politieke bedoelingen van de gebruiker: doorwerken. aanvaller of verdediger. Maar Amerikaanse strategen Ook bij een minder off ensief concept kunnen de zien het raketschild als onderdeel van de volledige radarsystemen een belangrijke rol spelen in een kern- Amerikaanse slagkracht, de strategische triade. Die oorlog en dus de strategische balans verstoren. Hoe- bestaat uit conventionele en nucleaire aanvalssyste- wel de raketten misschien niet of nauwelijks wer- men, de passieve en actieve verdediging (waaronder ken tegen andere raketten, kunnen ze wel gebruikt het raketschild) en de ondersteunende structuur, worden om langzaam bewegende wapensystemen zoals de industriële basis en de informatiesystemen.12 neer te schieten, of systemen met een gemakkelijk te Om die reden is het onzinnig het raketschild als voorspellen baan. Op tactisch niveau zijn dat zoals louter defensief te omschrijven, want het maakt deel vanouds vliegtuigen, maar ook kruisvluchtwapens uit van een geheel dat zowel off ensief als defensief (onbemande straaljagers). Op strategisch niveau kan kan optreden. Het is vergelijkbaar met het schild en men satellieten neerhalen, omdat die in een voor- het zwaard van een Griekse hopliet of, op spelbare baan om de aarde bewegen en dus gemak- operationeel niveau, de uitrusting van een Griekse kelijker te raken zijn dan raketten. Zowel China falanx, die haar schilden gebruikt tegen een aanval, als de Verenigde Staten hebben aangetoond dat dit om vervolgens (of als eerste, wetend dat men een praktisch haalbaar is.16 Het vernietigen van de vijan- schild heeft) zelf met zwaard en speer aan te vallen. delijke satellieten is voorwaarde voor het uitvoeren Daarnaast wordt het raketschild ook beschouwd van een ‘fi rst strike’-doctrine, een verrassingsaanval, als onderdeel van een toekomstige strategie voor omdat de bevels- en verkenningssystemen van de oorlogvoering in de ruimte. De volgende stap zou, vijand onklaar worden gemaakt. Dat is overigens in weerwil van eerdere afspraken, het permanent precies de reden dat zo’n wapenwedloop in de ruimte stationeren van wapensystemen in een baan om zeer gevaarlijk is – het verlies van die waarschu-
152 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator wingssystemen in de ruimte kan een reden zijn om Georgië en rondom de gasleveranties aan Europa. een kernoorlog te beginnen. Zo gezien is het raketschild niet de directe oorzaak van het Russische beleid, maar wel een krachtig Russische reactie symbool voor toegenomen confrontaties. Over de defensieve functie van het systeem heeft de Van het nut van het raketschild zijn niet alle Euro- Russische regering, misschien op grond van vergelijk- pese leiders overtuigd. De Franse president Sarkozy bare overwegingen, een andere mening dan die van de verklaarde in november 2008 dat de Europese veilig- Verenigde Staten. Zo verklaarde toenmalig president heid er niet door verhoogd zou worden.22 Poetin tegenover de Wall Street Journal: ‘It’s obvious that if part of the strategic nuclear potential of the US NAVO-plannen is located in Europe, which in the opinion of our mili- De uitbreiding van het Noord-Amerikaanse raket- tary experts represents a threat, we will take the cor- schild naar Oost-Europa (Euro Missile Defense – responding steps in response. Of course we will have EuroMD) is door de NAVO achteraf goedgekeurd.23 to get new targets in Europe.’17 Bovendien zouden de Daarnaast werd in opeenvolgende communiqués Oost-Europese installaties kunnen worden uitge- aangekondigd dat de al in aanbouw zijnde systemen breid met extra radarsystemen en raketten. In bredere op elkaar zouden worden afgestemd. Zo werd op geopolitieke termen beschouwt Rusland het systeem de top van Riga (november 2006) besloten om alle als onderdeel van een Amerikaanse ‘omsingelings- korte afstand (TMD)-systemen te coördineren en te strategie’, die begon met de initiële uitbreiding van de verenigen in één systeem, het NATO Active Layered NAVO en in de ogen van Moskou nog steeds wordt Theatre Ballistic Missile Defence System.24 Dit systeem voortgezet. Daags na de verkiezing van president zou dus ook bescherming bieden tegen aanvallen Obama verklaarde president Medvedev dat hij raket- met middellange- of korte-afstandsraketten.25 Daar ten in Kaliningrad zou plaatsen om het raketschild te kan de Nederlands regering zich ook in vinden: neutraliseren.18 Hij was er kennelijk niet van overtuigd minister Verhagen verklaarde in december 2007 in dat het systeem alleen tegen Iran bedoeld is. Gezien de achterliggende Amerikaanse oorlogs- doctrines zijn de Russische protesten tegen het Gezien de Amerikaanse oorlogsdoctrines kan men raketschild niet noodzakelijkerwijs overdreven. Ze worden ondersteund door de Amerikaanse onder- de Russische protesten tegen het raketschild niet zoeker Postol, die stelt dat de lanceersystemen in Polen, in weerwil van Amerikaanse regeringsver- overdreven noemen klaringen, bruikbaar zijn om Russische raketten na lancering te onderscheppen.19 Vandaar het aanbod van Rusland om een waarschuwingssysteem tegen de Kamer dat hij het eens is ‘met de opvatting van de een Iraanse aanval in de Kaukasus te plaatsen, onder secretaris-generaal van de NAVO dat een geïnte- gezamenlijke Amerikaans-Russische controle. Ame- greerd raketverdedigingssysteem nodig is, want ook rikaanse onderhandelaars hebben dit aanbod echter op dit punt moeten de ondeelbaarheid en de veilig- afgewezen. heid van de NAVO vooropstaan.’26 Sindsdien zijn Russische tegenstappen aangekon- Al eerder, in juni 2007, besloot de NAVO een stu- digd, zoals de mogelijke plaatsing van Iskander- die te verrichten naar een aan het EuroMD ‘aange- M-raketten in Kaliningrad, waarmee de Poolse koppeld’ antiraketsysteem voor Zuidoost-Europa.27 antiraketinstallaties binnen bereik zouden komen. Een geografisch voor de hand liggende volgende Daarnaast worden de strategische strijdkrachten ver- stap is het koppelen van de NAVO-systemen aan het der uitgebreid en de paraatheid verhoogd.20 Tegelijk Amerikaans/Israëlische Arrow-antiraketschild tegen neemt Moskou tegenstappen elders. Het CFE-ver- raketten met korte en middellange dracht.28 Een drag, waarin limieten werden vastgelegd wat betreft dergelijke koppeling zou vérgaande gevolgen hebben de aantallen conventionele wapensystemen die zijn voor de politieke verhoudingen tussen Europa en het toegestaan in de grensgebieden van de NAVO en Midden-Oosten. Rusland, is in 2007 opgeschort.21 Voorts hebben er Een in februari 2008 geopende NAVO-testinstalla- geopolitieke conflicten plaatsgevonden, zoals in tie in Den Haag bestudeert de onderlinge afstemming
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 153 Spectator van de systemen.29 Bovendien worden er stappen ambitieus overkoepelend project, waarin geleidelijk ondernomen om de NAVO-systemen te integreren de afzonderlijke systemen tegen alle typen raketten, met EuroMD.30 Minister Verhagen bevestigde in de met zowel kort, middellang als intercontinentaal be- Kamer: ‘Eventuele NAVO-initiatieven op dit vlak reik, geïntegreerd kunnen worden. De positie van de zullen uiteraard worden vervlochten met het Ameri- nieuwe Amerikaanse regering is onduidelijk. Direct kaanse initiatief.’31 Op 10 november 2008 verklaarde na de verkiezingszege van Obama verklaarde zijn staatssecretaris De Vries, in antwoord op vragen naaste adviseur Denis McDonough: ‘His position is hierover in de vaste Kamercommissie voor defensie: as it was throughout the campaign, that he supports ‘Ja, het kan op elkaar worden aangesloten.’32 deploying a missile defence system when the techno- Voorts bestaat er een geheime NAVO-studie naar logy is proved to be workable.’35 Dit geeft maximale een BMD-systeem voor geheel Europa, Missile De- politieke flexibiliteit. Stemmen uit de Amerikaanse fence for the Alliance Territory, Forces and Population defensie-industrie hebben opheldering geëist.36 In Centres(MD), dat dus het Noord-Amerikaanse stelsel december 2008 verklaarde een delegatie van het zou aanvullen dan wel dupliceren, maar dan met een Amerikaanse Congres in Praag zich voorstander van zwaardere Europese inbreng en zeggenschap. Deze het raketschild.37 Bovendien gaat het niet alleen om ‘feasibility study’ werd voltooid in 2005 en in het Europa en de NAVO. Washington is betrokken bij slotcommuniqué van de NAVO-Top van Riga (2006) een scala van plannen die met bondgenoten worden werd verklaard: ‘At Prague we initiated a Missile De- uitgewerkt. Bekend zijn overeenkomsten en pro- fence Feasibility Study in response to the increasing jecten met Japan, Zuid-Korea, Israël, Australië en missile threat. We welcome its recent completion. It India.38 concludes that missile defence is technically feasible Zo zijn de twee bilaterale afspraken van de Ver- within the limitations and assumptions of the study. enigde Staten met Polen en Tsjechië een breekijzer We tasked continued work on the political and mili- voor een veel ambitieuzer project dat uit de aard der tary implications of missile defence for the Alliance zaak in zijn ontwikkelde vorm centraal gecontroleerd including an update on missile threat developments.’ wordt door de Amerikaanse militaire bevelstructuur. In een paper van de Adenauer stiftung33 wordt o.a. Vanwege de korte waarschuwingstijd bij een raket- voorgesteld een variant van dit laatste, nog geheime aanval moeten besluiten immers zeer snel genomen plan (dat volgens de auteurs een aantal opties aan- worden. Dat betekent dat door zulke internationale bied die in kosten uiteenlopen van enkele honder- samenwerking militaire en dus ook politieke controle den miljoenen tot 20 miljard euro) te koppelen aan uit handen wordt gegeven. Gezien de vérgaande het EuroMD-programma in Polen en Tsjechië. Dit politieke gevolgen en de problemen die voortvloeien zou moeten gebeuren door gebruik te maken van de uit de bestaande projecten, is een dergelijke ontwik- bestaande ‘dubbele petten’-commandostructuur van keling sterk af te raden. de NAVO en betekent de facto dat de Amerikanen een beslissende controle op het systeem uitoefenen. Noten Het houdt ook in dat er een tweede anti-raketbasis 1 Zie Arjan van den Assem, ‘Het Amerikaanse raketschild in in Noordwest-Europa moet worden gebouwd. Europa: droom of nachtmerrie voor internationale veiligheid? ’, De opties die uit de NAVO-studie voortvloeien, in: Internationale Spectator, september 2007, blz. 429-431. zullen op de NAVO-Top in april 2009 worden ge- 2 Regeringsnotitie over raketverdediging, DVB/NN-124/08, presenteerd In vorige NAVO-communiqués wordt 25 maart 2008, blz. 10 (3de alinea). steeds verklaard dat men bereid is de mogelijkheden 3 Ibid. blz. 3 (4de alinea). te onderzoeken om de anti-raketsystemen van de 4 Antwoord op kamervragen leden Van Bommel, Van Velzen NAVO, de Verenigde Staten en Rusland aan elkaar en Poppe over raketafweerinstallatie in Den Haag, nr 1791 te koppelen.34 Gezien de confrontatie over EuroMD (beantwoord op 26 maart 2008). lijkt dit slechts een papieren optie. 5 Zie Proposed US Missile Defense Assets in Europe, US Depart- ment of Defense, 15 juni 2007. Een nieuwe Koude Oorlog? 6 Zie rapport directeur AlBaradei aan de IAEA-bestuursraad, De plannen voor het Oost-Europese raketschild GOV/2008/59, 19 november 2008. staan niet op zich zelf. In de ogen van de Ameri- 7 Richard L. Garwin, ‘When could Iran deliver a nuclear weap- kaanse strategen vormen ze een opstap naar een on?, in: Bulletin of the Atomic Scientists, 17 januari 2008.
154 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator 8 Technical Realities: An Analysis of the 2004 Deployment of a U.S. 25 Zie voor details: Joris Janssen Lok, ‘Grand Designs’, in: Defense National Missile Defense System
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 155 Spectator Sietse Bosgra
Somalië: wel piraten, geen terroristen
In de eerste maanden na de aanval op de Twin Somalië kon haar verdeel-en-heerspolitiek niet lan- Towers in 2001 is er in Washington wekenlang over- ger voortzetten. Omdat de soldaten geen soldij meer legd over de vraag of de Verenigde Staten Somalië ontvingen, verkochten ze de wapens uit de grote binnen moesten vallen, omdat zich daar mogelijk al- opslagplaatsen aan de bevolking. De overvloed aan Qaida-verdachten zouden bevinden. De grote invasie wapens onder de nomadische clans bestendigde de werd ten slotte op Irak gericht, maar ook Somalië chaos die sindsdien in het land heerst. werd een front in Amerika’s global war on terror. In dezelfde tijd werd Somalië getroff en door een Maar doordat er geen westerse militairen sneuvelen, periode van grote droogte. Om de internationale is er internationaal weinig aandacht voor de strijd hulp aan de Somaliërs te beschermen, gingen de in Somalië. Nu de Ethiopische invasiemacht zich Verenigde Naties in 1992 akkoord met een door de onlangs uit het land heeft teruggetrokken, staan de Verenigde Staten geleide vredesmacht. Aanvanke- Verenigde Staten en de Europese Unie opnieuw voor lijk werden de Amerikanen door de Somaliërs als de vraag: hoe verder met Somalië? bevrijders verwelkomd. Maar de stemming sloeg al Somalië heeft al 18 jaar geen functionerende rege- snel om, door het onthutsend gemak waarmee het ring; het land staat in de Failed States Index 2008 op de Amerikaanse leger het vuur op de bevolking opende. eerste plaats. Een van de oorzaken van de ontwrichting Toen de vredesoperatie-Restore Hope na negen maan- is de zware staatkundige hypotheek die de westerse ko- den werd afgebroken, waren er 6.000 tot 10.000 loniale mogendheden op de Somaliërs hebben gelegd. Somaliërs gedood. De Amerikanen maakten nog De Somalische bevolking werd indertijd over vijf een tweede fout: ze verdeelden de clanleiders al snel landen verdeeld. In 1960 werden twee van deze vijf in ‘goeden’ en ‘slechteriken’ (die vernietigd moesten gebieden verenigd in de onafhankelijke Republiek worden). De Amerikaanse militairen waren niet op- Somalië, twee andere Somalische gebieden vielen geleid voor een vredesmissie, terwijl de Amerikaanse onder Ethiopië en Kenia, terwijl Djibouti onafhan- generaals weliswaar alles wisten van oorlogvoering – kelijk werd. zij hadden een uitgebreide Vietnam-ervaring – maar Het streven naar hereniging van het Somalische niets van Somalië en van vredeshandhaving. volk heeft sinds de onafhankelijkheid de politiek van De stemming onder de Somaliërs sloeg voorgoed Somalië gedomineerd. Dit leidde twee maal tot een om toen helikopters 16 antitankraketten afvuurden oorlog met Ethiopië (1963-1964 en 1977-1978) en op een bijeenkomst van vijftig gerespecteerde clan- tot een guerrilla-oorlog in het grensgebied met Kenia hoofden. De beelden van uitzinnige Somaliërs die (1963-1967). Kenia en Ethiopië sloten in 1963 een ver- de verminkte lijken van 18 gedode Rangers door de dedigingsverdrag tegen Somalië, dat in 1980 en 1987 straten van de hoofdstad Mogadishu sleepten, heb- werd hernieuwd. De onderlinge vijandigheid tussen ben de Amerikaanse publieke opinie langdurig beïn- Somalië en Eritrea enerzijds en Kenia en Ethiopië an- vloed.1 De Amerikaanse troepen werden overhaast derzijds speelt ook in het huidige confl ict een hoofdrol. teruggetrokken; het personeel van de Amerikaanse Tijdens de Koude Oorlog werd Somalië wegens zijn ambassade en de CIA-post in Mogadishu moesten strategische ligging aan belangrijke scheepvaartroutes per helikopter worden ontzet. Sindsdien heeft geen een speelbal tussen Oost en West. Omdat Somaliës enkel westers land het meer gewaagd om met ‘vre- aartsvijanden Kenia en Ethiopië door de Verenigde destroepen’ in Somalië in te grijpen. Staten werden bewapend, kreeg Somalië aanvanke- lijk steun van de Sovjetunie. Toen echter in 1974 in Voorlopige federale regering en warlords Ethiopië een ‘marxistische’ dictatuur werd gevestigd, Na de val van de dictatuur van Barre in 1991 zijn 15 verschoof de voorliefde van de Sovjetunie naar het pogingen ondernomen om een Somalische regering nieuwe Ethiopische regime. Daarop besloten de Ver- te vormen. Deze Nationale Verzoeningsconferenties enigde Staten Somalië te steunen, en wel met levering vonden in het buitenland plaats, werden op initiatief van honderden miljoenen dollars aan moderne wapens. van het buitenland gehouden en door het buitenland Met het einde van de Koude Oorlog viel die gefi nancierd, waarbij dit buitenland grote invloed op Amerikaanse steun weg. De dictatuur van Barre in de uitkomst had. Telkens weer werd geprobeerd ‘top
156 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Sietse Bosgra
down’ een regering te formeren, op basis van samen- ook de milities uit de wijken samengevoegd. Onder- werking tussen de verschillende clans. Tot op heden nemers en rijke Somaliërs zorgden voor de fi nancie- is het echter niet gelukt een functionerende regering ring, later kwamen er ook bijdragen van islamitische te vormen. organisaties uit het buitenland. De invloed van deze Op de laatste Verzoeningsconferentie in Kenia Gerechtshoven begon een bedreiging te vormen voor werd na twee jaar van onderhandelingen (2002- het zaken-imperium van de corrupte krijgsheren in 2004) een Transitional Federal Government (TFG) Mogadishu. In deze tijd ontstond ook de autonome ingesteld, die het land moest herenigen en voorbe- militante jongerenbeweging Al-Shabab (de Jeugd), reidingen moest treff en voor in 2009 te houden vrije die naar men aanneemt voor een deel wordt geleid verkiezingen. Tekenend voor de situatie was dat door ‘jihadis’. Op 29 februari 2008 werd Al-Shabab deze TFG pas jaren later onder grote druk van de door Condoleezza Rice aangewezen als een ‘Foreign donorlanden het veilige Nairobi verliet en verhuisde Terrorist Organisation’. naar het Somalische stadje Baidoa, waar een lokale warlord heerste die werd vertrouwd. Somalië meegesleept in de ‘global war on terror’ Binnen de TFG werd de bittere machtsstrijd tussen Somalië groeide in deze jaren uit tot een van de de clans voortgezet die de Verzoeningsconferentie ja- strijdtonelen in Amerika’s global war on terror. In renlang had verlamd. Over alles heerste onenigheid en 2002 werd in Djibouti een Amerikaanse militaire al vanaf het allereerste begin waren er afsplitsingen. basis gevestigd (Camp Lemonnier), van waaruit Alle waarnemers zijn het erover eens dat deze clan- al-Qaida in de Hoorn van Afrika en Jemen wordt regering een mislukking is, omdat ze er niet in slaagde bestreden.2 Na de opkomst van de Islamitische het vertrouwen te winnen van de bevolking die ze Gerechtshoven werden de activiteiten in Somalië claimt te vertegenwoordigen. De feitelijke macht in verder opgevoerd. Eind 2005 begon de CIA met het het land – ook in de hoofdstad Mogadishu – bleef als betalen van krijgsheren en clanleiders voor het kid- voorheen in handen van lokale krijgsheren. nappen of liquideren van vermeende aanhangers van Daar de TFG voor haar voortbestaan geheel afhankelijk was van buitenlandse steun, stond ze voortdurend bloot aan druk van Kenia, Ethiopië, de De Somaliërs hebben een verschrikkelijke prijs Europese Unie en de Verenigde Staten. Voor veel Somaliërs was de TFG daarom niets anders dan een betaald voor de Amerikaanse/Ethiopische invasie werktuig van Ethiopië en het Westen.
De ‘Islamitische Gerechtshoven’ als derde speler de Gerechtshoven of van al-Qaida. De opgepakte In 2005 verscheen er naast de TFG en de lokale Somaliërs werden voor verhoor per helikopter over- krijgsheren een derde speler op het toneel, die in de gebracht naar Amerikaanse oorlogsschepen voor de media werd aangeduid als de ‘Islamitische Gerechts- Somalische kust of naar geheime Amerikaanse bases hoven’. Deze Gerechtshoven zijn sinds 1994 ont- in Ethiopië. Door deze heimelijke activiteiten nam staan als lokale initiatieven om in een regeringsloze bij de bevolking en bij de Gerechtshoven de vijan- samenleving veiligheid en recht te herstellen. Ze digheid tegen de Verenigde Staten toe. hielden zich niet alleen bezig met rechtspraak en Begin februari 2006 ging de CIA een stap verder politietaken, maar boden ook onderwijs en gezond- door een organisatie van krijgsheren op te richten, heidszorg aan. de Alliance for the Restoration of Peace and Counter- Tegenover de clans, die zorgen voor verdeeldheid, Terrorism (ARPCT). Formeel waren de terroristen is de islam de voornaamste bindende kracht in So- nog steeds al-Qaida, maar in werkelijkheid ging het malië. OÓk de TFG besloot dat ‘the Islamic sharia om het aanbinden van de strijd met de Gerechtsho- shall be the basic source for national legislation’ (art. ven. Iedere krijgsheer ontving 100.000 tot 150.000 8.2 van het Handvest). De Somalische islam wordt dollar per maand – een groot bedrag voor Somali- algemeen omschreven als gematigd, met weinig be- sche begrippen. De geldstroom was zo enorm, dat langstelling voor jihadistische tendensen. de Somalische shilling revalueerde. Wapens werden In 2006 verenigden de Gerechtshoven in de volks- – in strijd met het VN-wapenembargo – geleverd wijken van de hoofdstad Mogadishu zich en werden door Select Armor, een Private Military Company uit
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 157 Spectator Virginia.3 De TFG protesteerde krachtig tegen deze gehele Hoorn van Afrika zou kunnen uitbreiden. Zo Amerikaanse steun aan haar tegenstanders. steunde Eritrea, dat al jarenlang op voet van oorlog Na de oprichting van de ARPTC begrepen de met Ethiopië staat, de Gerechtshoven met wapens en Gerechtshoven dat ze niet langer konden afwachten. militaire trainingen. Eritrea werd door de Amerika- Op 20 februari 2006 gingen ze in de aanval, op 16 nen aangemerkt als een ‘pariah state’, een ‘state spon- juni waren de krijgsheren uit Mogadishu gevlucht, sor of terrorism’. En op 14 december 2006 verklaarde en enkele maanden later was praktisch heel Somalië het State Department dat de Gerechtshoven beheerst in handen van de Gerechtshoven. Deze snelle om- werden door al-Qaida. Alleen Italië en Noorwegen wenteling was alleen mogelijk door de steun van de protesteerden tegen deze ernstige beschuldiging; de bevolking en doordat lokale clan-milities zich bij de andere Europese landen zwegen.5 strijdmacht aansloten. Alleen de stad Baidoa – waar De EU, daarentegen, zette zich actief in voor de TGF, beschermd door het Ethiopische leger, ze- toenadering tussen de Gerechtshoven en de TFG. telde – werd niet aangevallen. Eurocommissaris voor Ontwikkelingshulp Louis Michel vloog herhaaldelijk naar Somalië om te Het jaar der bevrijding bemiddelen. Op 22 december 2006 kon hij aan- Het jaar 2006 zal voor vele Somaliërs nog lang gelden kondigen dat zijn inspanningen vruchten hadden als het jaar van hun bevrijding. Voor het eerst was afgeworpen: de Gerechtshoven en de TFG hadden de macht van de corrupte clanleiders en krijgsheren een wapenstilstand gesloten en zij waren zonder gebroken. De Gerechtshoven bleken goed georgani- voorwaarden akkoord gegaan met fusiebesprekingen seerd, gedisciplineerd, effectief en niet corrupt. Ze onder leiding van de Europese Unie. brachten het ondenkbare tot stand: door het opruimen van de roadblocks werd de hoofdstad Mogadishu voor Ethiopische inval, met Amerikaanse steun het eerst in 16 jaar weer verenigd. Voor het eerst kon Twee dagen na dit Europese succes werd het vredes- men weer veilig en onbevreesd over straat lopen, zelfs proces getorpedeerd door een massale invasie van het ’s nachts, en door het land reizen. De voedselprijzen Ethiopische leger met Amerikaanse ondersteuning. daalden, doordat het verkeer niet langer bij wegver- Dit betekende in feite een frontale botsing tussen de sperringen werd afgeperst. Het huisvuil in de straten Europese lijn van dialoog en verzoening en de Ame- werd opgeruimd. De Gerechtshoven regeerden wel- rikaanse politiek van geweld en confrontatie. iswaar met harde hand en namen soms onpopulaire De Amerikanen wilden zich namelijk niet neerleg- puriteinse maatregelen,4 maar dat nam de bevolking gen bij hun (tweede) nederlaag in Somalië. Het State graag op de koop toe. Na elf jaar werd het internatio- Department besloot Somalië niet langer aan de CIA nale vliegveld heropend, evenals de haven. Honderden over te laten, maar de zaak zelf in handen te nemen. Somaliërs keerden terug uit ballingschap. De macht van de Gerechtshoven moest worden ge- In eerste instantie juichte de TFG de opkomst broken. Er werd gewerkt aan een kleine Afrikaanse van de Gerechtshoven toe als een ‘volksopstand’ vredesmacht (AMISON) van enkele duizenden tegen de krijgsheren die haar hadden verhinderd zich militairen, maar die zou daartoe niet in staat zijn en in de hoofdstad te vestigen. Kort daarop keerde de had hiertoe geen mandaat. Het enige land dat dit TFG zich echter af van de Gerechtshoven. On- kon, was de aartsvijand van de Somaliërs, Ethiopië. danks deze ommezwaai vonden er de tweede helft Het Ethiopische leger was al jarenlang door de Ver- van 2006 toch diverse bijeenkomsten plaats om tot enigde Staten gefinancierd, bewapend en ondermeer een verzoening tussen de TGF en de Gerechtshoven in het grensgebied met Somalië getraind. Ethiopië te komen. Beide partijen hadden iets wat de ander had alle belang bij nauwe banden met de Verenigde miste. De TFG had een zekere internationale erken- Staten en bij het aan de macht brengen van een be- ning, terwijl de Gerechtshoven de effectieve controle vriend regime in Somalië. De Europese Unie wilde uitoefenden over een groot deel van het land. echter alleen akkoord gaan met een nieuwe vredes- De Europese Unie heeft herhaaldelijk kritiek geuit macht, als alle partijen in Somalië ermee zouden op de CIA-operaties tegen de Gerechtshoven en zij instemmen. Opmerkelijk is dat de Europese Unie – heeft er bij de Amerikanen op aangedrongen een anders dan in het geval van Afghanistan en Irak – de werkrelatie met de Gerechtshoven op te bouwen. De Amerikaanse rol bij de invasie van 2006 afwees. Unie vreesde dat een oorlog in Somalië zich over de
158 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Op 6 december 2006 was een Amerikaanse reso- de impopulaire TFG te redden. lutie voor het zenden van een interventiemacht in We kunnen ons ten slotte afvragen waarom de de VN-Veiligheidsraad aangenomen. Nu het voor Somaliërs in deze verschrikkelijke oorlog gestort het eerst – na 16 jaar chaos – in Somalië rustig was, moesten worden. Ze beschikten niet over massaver- moest er een ‘vredesmacht’ heen ‘to restore peace nietigingswapens, ze bouwden geen atoombommen; and stability’. Frankrijk had de tekst van de resolutie het ging de Amerikanen alleen om de mogelijke aan- aanzienlijk afgezwakt, terwijl de Britten weigerden wezigheid van drie al-Qaida-verdachten. Een recent als co-sponsor op te treden als Ethiopië, Kenia en Israëlisch onderzoek naar de radicale islam in Somalië Oeganda niet van deelname aan de ‘vredesmacht’ komt echter tot de conclusie dat er geen al-Qaida- werden uitgesloten. gevaar in Somalië was. ‘Ranking al-Qaida operatives Enkele weken later viel een door de Verenigde Sta- in Somalia probably numbered less than half a dozen. ten opgeleide en bewapende Ethiopische legermacht Several Western countries host larger and more van 20.000 man Somalië binnen, begeleid door de sophisticated Jihadi networks.’ Bovendien toonde Amerikaanse Special Forces en ondersteund door al-Qaida geen belangstelling voor de Gerechtshoven Amerikaanse satellietinformatie.6 De Gerechtsho- toen deze hun om hulp vroegen. ‘Al-Qaida confi ned ven waren zo verstandig geen frontale strijd met de itself to a passive and verbal support.’8 Ethiopische tanks, vliegtuigen en helikopters aan te gaan. Maar de invasiemacht kon het verzet van de Contraproductief beleid: taak Europese Unie Somaliërs niet breken. De Europese Unie kreeg gelijk: de Amerikaanse po- De Europese Unie riep, net als de Arabische Liga, litiek was contraproductief. De anti-Amerikaanse en de Afrikaanse Unie, de secretaris-generaal van de anti-westerse gevoelens zijn door het Amerikaanse VN en denktanks als de International Crisis Group optreden alleen maar versterkt, evenals de jihadisti- en Chatham House, op tot onmiddellijke terugtrek- sche tendens binnen de islam. Bovendien hebben de king van de Ethiopische invasiemacht. Toen het Somalische organisaties nu de strijdmethoden met Ethiopische leger in de hoofdstad hele stadswijken in bermbommen en zelfmoordaanslagen overgenomen. de as legde, eisten zowel de EU, in het bijzonder het De Somaliërs hebben een verschrikkelijke prijs Europees Parlement, een onderzoek naar oorlogs- betaald voor de Amerikaanse/Ethiopische invasie. misdaden. Kort daarop veroordeelde de EU publie- Van de veiligheid en stabiliteit onder de Gerechts- kelijk de Amerikaanse bombardementen op Soma- hoven in 2006 is niets over. Het aantal doden als lische dorpen. ‘Dit optreden is op de lange termijn gevolg van de Ethiopisch-Amerikaanse inval is niet bevorderlijk, alleen een politieke oplossing kan mogelijk 15.000.9 In Modagishu is een derde van alle uitzicht bieden op vrede en stabiliteit in Somalië.’ gebouwen vernietigd, de helft van de twee miljoen Met steun van de EU werd in augustus 2007 inwoners is de stad ontvlucht, 70% van de bevolking opnieuw een Verzoeningsconferentie opgezet, nu is ondervoed zonder dat er sprake is van eff ectieve met 3.000 deelnemers. Maar de conferentie was al voedselhulp. De VN spraken van de grootste huma- mislukt vóór zij begon, omdat de TFG onder grote nitaire crisis in Afrika. Zal de nieuwe Amerikaanse Amerikaanse druk deelname van de Gerechtshoven president zich dit aantrekken en een fonds vormen blokkeerde. Desondanks bleef de EU al deze jaren waarmee de aangerichte schade kan worden hersteld, de grootste donor van de TFG.7 de families van de gedode Somaliërs kunnen worden Langzamerhand heroverden de Somaliërs hun land ondersteund, de vele tienduizenden gewonden medi- op het christelijke Ethiopische regime. Th ans, na twee sche hulp krijgen? Daarnaast zou er een onderzoek jaar strijd, heeft Ethiopië besloten zich terug te trek- naar oorlogsmisdaden moeten komen, zoals de EU ken; het land is door de oorlog uitgeput. Bovendien dat eiste, en een Internationaal Straf Tribunaal om heeft het Ethiopische regime het leger hard nodig om de verantwoordelijken te berechten. het verzet tegen de dictatuur in eigen land te breken. Het is te hopen dat de Europese Unie haar beleid De regering-Bush wilde zich echter niet neerleggen van dialoog en verzoening voortzet en haar eis hand- bij deze derde Amerikaanse nederlaag in Somalië. haaft dat alleen vredestroepen naar Somalië mogen Maar de VN hebben onlangs geconcludeerd dat geen gaan als alle partijen in het land daarmee instem- enkel land bereid is zich in een oorlog te storten om men. De VN-gezant voor Somalië, Ould-Abdallah, suggereerde onlangs een Arabische vredesmacht. De
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 159 Spectator buitenlandse bemoeienis moet terughoudend en be- Roland Marchal, ‘Somalie, un nouveau front antiterroriste?’, langeloos zijn en gebaseerd op respect voor de rech- in: Les études du CERI, no 135, juni 2007; Th e Economist, 3 juli ten van de Somaliërs. Dit betekent dat de Ameri- 2008. kaanse en de Ethiopische regering zich meer dan in 6 Washington Post, 12 januari 2007; Guardian, 13 januari 2007; het verleden op de achtergrond moeten houden. Het New York Times, 23 februari 2007; New York Times, 9 novem- resultaat van hun activiteiten is immers contrapro- ber 2008; Steve Bloomfi eld, ‘Somalia: Th e World’s Forgotten ductief en uiterst schadelijk gebleken. De inzet van Catastrophe’, in: Th e Independent, 9 februari 2008; Pauline de EU moet niet langer gericht zijn op het vormen Jelinek, ‘U.S. Special Forces in Somalia’, in: Washington Post, 10 van een regering van ruziënde en corrupte krijgshe- januari 2007; en ‘A Loveless Liaison’, in: Th e Economist, 3 april ren, maar vooral op samenwerking met het opko- 2008. mend maatschappelijk middenveld, met prominente 7 Human Rights Watch eist een VN-onderzoek naar oorlogs- religieuze leiders en het bedrijfsleven. misdaden in Somalië, waarbij ook de Europese Unie in de Daarbij kan lering worden getrokken uit de ont- beklaagdenbank zou kunnen komen, als donor van de van oor- wikkelingen in de noordelijke helft van Somalië. logsmisdaden beschuldigde veiligheidsdiensten van de TFG. Somaliland (voormalig Brits Somalië) scheidde zich Zie: Human Rights Watch rapport ‘So much to Fear: War in 1991 van de rest van het land af, en in 1998 werd Crimes and the Devastation of Somalia’. 8 december 2008 in Puntland autonomie geproclameerd. Hoewel deze
160 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Theo Brinkel & Daisy Marlet
Het Speciale Tribunaal voor Libanon
Op 1 maart 2009 ging in Leidschendam het zoge- den. Syrië bemoeide zich intens met de Libanese po- heten Speciale Tribunaal voor Libanon van start. litiek en steunde Hezbollah in zijn strijd tegen Israël. Onder auspiciën van de Verenigde Naties wordt de In 2004 wist Syrië een amendement op de Libanese moord op de voormalige Libanese minister-president grondwet af te dwingen, dat het mogelijk maakte de Rafi q Hariri voor de strafrechter gebracht. Liba- ambtstermijn van de pro-Syrische president Lahoud non is zelf niet in staat recht te spreken over deze met drie jaar te verlengen. Libanese parlementsleden politieke misdaad en dus heeft de internationale werden daartoe onder druk gezet of zelfs met de gemeenschap de zaak onder haar hoede genomen. dood bedreigd. Minister-president Hariri moest met De vraag is of dit speciale Tribunaal de rechtsstaat in deze verlenging akkoord gaan, maar diende in okto- Libanon zal steunen of juist zal belemmeren en wat ber 2004 zijn ontslag in. de gevolgen van het Tribunaal voor de binnenlandse De Veiligheidsraad van de VN verzocht in reso- ontwikkelingen in Libanon zullen zijn. lutie 1559 (september 2004) terugtrekking van alle buitenlandse troepen uit Libanon en respect voor Politieke context in Libanon de soevereiniteit en politieke onafhankelijkheid van De politieke geschiedenis van Libanon is voor een het land. Dit was een verwijzing naar de Syrische groot deel bepaald door instabiliteit. Libanon is een bemoeienis met Libanese binnenlands-politieke aan- land vol tegenstellingen tussen clans en religreuze gelegenheden. Hariri besloot zich opnieuw kandi- gemeenschappen. Van 1975 tot 1990 vond er een daat te stellen voor de verkiezingen van het voorjaar burgeroorlog plaats. Onder druk van de Arabi- van 2005, als aanvoerder van een coalitie van anti- sche Liga werd een vredesakkoord getekend, dat Syrische politieke krachten. Op 14 februari, tijdens de verhoudingen tussen de strijdende groeperingen de verkiezingscampagne, kwam Hariri, samen met opnieuw vastlegde. Belangrijke publieke functies zijn 22 anderen, bij een bomaanslag in Beiroet om het verdeeld over religieuze groeperingen: de president is leven. Daarmee was in één klap een einde gekomen altijd een Maronitische christen, de minister-presi- aan de relatief stabiele en welvarende 15 jaren na de dent een soennitische moslim en de parlementsvoor- burgeroorlog. zitter een sji’itische moslim. Ook andere religieuze Na Hariri’s dood kreeg de voortgezette campagne groepen zijn evenredig vertegenwoordigd in de veel steun, onder andere vanuit de christelijke ge- openbare ambten. meenschap. Tijdens een protestdemonstratie tegen Rond de 30.000 Syrische militairen werden in de moord en tegen de Syrische aanwezigheid in Li- Libanon gelegerd om toe te zien op de naleving van banon kwamen er meer dan een miljoen mensen op de vredesovereenkomst. Met behulp van de Syriërs de been, een kwart van de bevolking van Libanon. kon het Libanese leger zijn controle uitbreiden en Ook eisten de demonstranten een onderzoek naar de de milities ontwapenen. De enige militie die haar moord. Binnen een maand trok Syrië zijn troepen wapens mocht behouden, was de radicale sji’itische terug. De verkiezingen werden gewonnen door de organisatie Hezbollah. Als reden werd de aanwe- partijen die met de aanhang van Hariri een lijstver- zigheid van Israëlische troepen in het zuiden van binding waren aangegaan, de zogeheten ‘14 Maart Libanon aangevoerd. In 2000 trok Israël zijn troepen Coalitie’. Deze werd geleid door Saad, de zoon van terug, maar ook toen behield Hezbollah zijn wapens. Rafi q Hariri, in samenwerking met partijen van Hezbollah was en is zowel een gewapende beweging Druzen en christenen. Daartegenover stond een als een politieke partij. In de zomer van 2006 vond pro-Syrische coalitie van onder andere de sji’itische een korte maar hevige oorlog plaats tussen Israël en partijen Amal en Hezbollah, en de ‘Vrije Patriot- Hezbollah.1 tische Beweging’, een maronitisch-christelijke partij Rafi q Hariri won met zijn partij voor de soenniti- geleid door de in 2005 uit ballingschap naar Libanon sche moslims de eerste parlementsverkiezingen na de teruggekeerde Michel Aoun. burgeroorlog en werd minister-president. Hij zette Er kwam een coalitiekabinet tot stand onder leiding zich in voor de wederopbouw van Libanon, maar van Fouad Siniora, een partijgenoot van Hariri. Voor moest de Syrische aanwezigheid in Libanon aanvaar- het eerst waren echter ook vertegenwoordigers van
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 161 Spectator Hezbollah in het kabinet opgenomen. De politiek slagen op hem werden beraamd.7 bleef uitermate instabiel. Er was verdeeldheid tussen Naast de Onderzoekscommissie kwam er op religieuze gemeenschappen en tussen voor- en tegen- verzoek van de minister-president van Libanon standers van nauwe betrekkingen met Syrië. De wrij- een internationaal Tribunaal om de daders van de vingen leidden tot rellen en moorden. Dit was grof- aanslagen op een eerlijke manier en volgens inter- weg de politieke situatie in Libanon op het moment nationale strafrechtelijke maatstaven te berechten. dat de VN-Veiligheidsraad besloot een internationaal Voor berechting in Libanon lag de zaak te gevoelig, onderzoek naar de moord op Hariri in te stellen. maar aangezien de moord sterk onder de bevolking leefde, zouden de daders niet ongestraft kunnen blij- Internationale bemoeienis ven. Om de daders van de aanslagen te berechten en Een dag na de moord op Hariri legde de voorzitter tegelijk de kwetsbare politieke orde te beschermen, van de VN-Veiligheidsraad een verklaring af, waarin meende premier Siniora dat hij een internationaal hij de aanslag veroordeelde als een terroristische Tribunaal zou moeten bewerkstelligen.8 daad en de Libanese regering opriep de daders te Dit internationale Tribunaal kwam in november berechten.2 Terrorisme is in VN-termen een aan- 2007 tot stand, op basis van een overeenkomst tus- slag op de internationale vrede en veiligheid. De sen de VN en de regering van Libanon. Veiligheidsraad zond vervolgens Peter FitzGerald, Offi cieel moest het Libanese parlement de overeen- adjunct-hoofdcommissaris van de Ierse politie, op komst ratifi ceren, maar de sji’itische parlementsvoor- missie naar Libanon, die in februari en maart 2005 zitter, Nabih Berri, weigerde het parlement daartoe onderzoek verrichtte naar de waarheid omtrent de bijeen te roepen.9 Daarop vroeg premier Siniora de aanslag op Hariri. VN-Veiligheidsraad of de Raad tot oprichting van In zijn onderzoek concludeerde FitzGerald dat het internationale Tribunaal zou willen besluiten. hulp van de VN nodig was om een onafhankelijk Op die manier zou de noodzaak van ratifi catie door onderzoek te kunnen verrichten. Libanon werd het Libanese parlement kunnen worden omzeild. geacht daartoe niet in staat te zijn.3 De VN richtten Bij Resolutie 1757 besloot de Veiligheidsraad in juni een International Independent Investigation Com- 2007, op basis van Hoofdstuk VII van het VN- mission (IIIC) op, die in juni 2005 begon met haar Handvest, tot invoering van een Speciaal Tribunaal onderzoek naar de moord op Hariri en andere daar- voor Libanon. Het Tribunaal kreeg de opdracht de mee verband houdende terroristische aanslagen. De daders te berechten van de aanslag van 14 februari Commissie is nog steeds met haar werkzaamheden 2005 en eventuele andere aanslagen die vanaf 1 ok- bezig. Aanvankelijk suggereerde de eerste onder- tober 2004 zijn gepleegd en in verbinding staan met zoeksleider, de Duitse openbaar aanklager Detlev de aanslag op Hariri.10 Mehlis, dat het besluit Hariri om te brengen niet ge- Slechts tien leden van de Veiligheidsraad stemden nomen had kunnen worden zonder goedkeuring van voor de resolutie. China en Rusland onthielden zich hooggeplaatste Syrische veiligheidsbeambten en niet van stemming. Veel gehoorde bezwaren waren de kon worden uitgevoerd zonder samenspanning met schending van de soevereiniteit van Libanon en de bondgenoten in de Libanese veiligheidsdiensten.4 angst dat een resolutie uit hoofde van Hoofdstuk VII Doel van de gepleegde aanslagen zou zijn Libanon van het VN-Handvest Libanon verder zou desta- binnen de Syrische invloedssfeer te houden.5 biliseren.11 De Europese Unie steunde de resolutie. Eind 2008 schreef de Onderzoekscommissie Volgens het Duitse voorzitterschap gaf deze een (S/2008/752) dat een netwerk van individuen de belangrijk signaal af dat politieke misdaden ook in aanslag zou hebben uitgevoerd en tevens betrokken Libanon niet ongestraft mochten blijven.12 Syrië was zou zijn bij andere aanslagen. Wie deze individuen fel tegen. De Syrische minister van buitenlandse zijn en of Syrië hier inderdaad bij betrokken is, werd zaken, Walid al-Moallem, beschreef het Tribunaal niet vermeld.6 In haar latere verslagen is de Com- als ‘een van de instrumenten van de Verenigde Staten missie nog voorzichtiger. Kennelijk waakt zij ervoor om Syrië en de regio te ondermijnen’.13 de spanningen in het land verder te vergroten en de Bij alle ambten in het Tribunaal is gezorgd voor een leden van het onderzoeksteam in gevaar te brengen. combinatie van internationale en Libanese functio- Zo moest Mehlis in januari 2006 Beiroet verlaten, narissen. De Libanese regering stelt een lijst van omdat er volgens Westerse inlichtingendiensten aan- twaalf rechters samen, waaruit de secretaris-generaal
162 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator van de VN een keuze maakt en de rechters benoemt. uitvaardigen. Daarentegen ziet de regeringsgezinde Het Tribunaal heeft een mandaat van drie jaar; pers het Tribunaal juist als een positief teken van in- en zal bij zijn rechtspraak het Libanese strafrecht ternationale solidariteit met Libanon.17 De Libanese toepassen, maar binnen zijn jurisdictie heeft het ambassadeur in Nederland, Zeidan al-Saghir, ver- Tribunaal primaatschap over de nationale hoven van wacht dat het Tribunaal een bijdrage zal leveren aan Libanon.14 Dit houdt in dat de Libanese regering de wederopbouw van Libanon. Volgens hem kan er zelf geen amnestie kan verlenen en dat internationaal stabiliteit komen als de waarheid aan het licht komt, recht wordt toegepast in die gevallen waarmee een aangezien dit een einde maakt aan de straffeloosheid uitspraak met het Libanese recht in strijd zou zijn. van politieke misdaden in Libanon.18 Het Tribunaal wordt gehuisvest in het voorma- Tegelijk spelen nog steeds dezelfde problemen die lige AIVD-gebouw in Leidschendam. Werving en ook aan het onvermogen van Libanon ten grond- benoeming van personeel waren begin februari nog slag liggen om de daders van de moord te berechten. volop aan de gang. Vanwege de veiligheid van in het Het orgaan dat de lijst van Libanese rechters moet bijzonder de Libanese rechters werden de geselec- samenstellen, het Libanese Hooggerechtshof, is net teerden nog niet bekend gemaakt. De huidige leider zo verdeeld als de andere instellingen in het politieke van de Onderzoekscommissie IIIC, Daniel Bellema- systeem. Niet alleen is er een scheidslijn tussen voor- re, zou per 1 maart als aanklager bij het Tribunaal en tegenstanders van nauwe banden met Syrië, ook aan de slag gaan.15 is het Hof samengesteld uit twee soennieten, drie Het ‘Hariri Tribunaal’ verschilt in een aantal sji’ieten, drie Maronieten, een Grieks-Katholiek, een opzichten van andere internationale tribunalen. Zo Grieks-Orthodox en een Druze-lid.19 Dat heeft ge- is het opgericht om strafzaken die spelen binnen leid tot grote vertraging in de benoeming van nieuwe Libanon, te behandelen. De meeste internationale rechters in Libanon en in de aanwijzing van rechters tribunalen die door de VN tot stand zijn gekomen, voor het Tribunaal. houden zich bezig met misdaden tegen de menselijk- In een aantal opzichten kan het Tribunaal inder- heid, die onderdeel zijn van het internationale recht. daad bijdragen aan de versterking van de rechtsstaat. Voorts is het mandaat van het Tribunaal beperkt tot Het kan duidelijk maken dat plegers van politieke berechting van verdachten van de moord op Hariri, misdrijven niet vrijuit gaan. Voorts doen de Libane- en is het Tribunaal gebaseerd op een overeenkomst zen die meewerken aan het Tribunaal, ervaring op. tussen de regering van Libanon en de VN. De vraag is echter of ze die ervaring thuis kunnen toepassen. De zaken die het Tribunaal behandelt, Binnenlandse gevolgen zijn zeer gevoelig. Daarom is het afwachten of de Het Tribunaal is tot stand gekomen in een periode rechters, getuigen en andere Libanezen die hun me- van politieke instabiliteit en politiek geweld in Liba- dewerking verlenen, veilig kunnen terugkeren. Die non. Naast de oudere tegenstellingen tussen reli- spanning is nu al duidelijk te merken. Volgens het gieuze gemeenschappen is er een scheidslijn tussen dagblad l’Orient le jour van 22 april 2008 was al drie pro- en anti-Syrische politici. Dit blijkt ook uit de keer ingebroken in het huis van rechter Ralph Ria- opvattingen over het Hariri Tribunaal in de Liba- chi, die door de Libanese regering was aangewezen nese politiek. Net als Syrië was ook Hezbollah tegen om samen te werken met de VN in het opzetten van oprichting van het Tribunaal. Het zou een schen- het Tribunaal. Dit zijn pogingen hem en anderen ding van de soevereiniteit van Libanon zijn en de te intimideren. Een veelgehoord bezwaar is dat het politieke crisis vergroten. Hassan Nasrallah, leider Tribunaal een inbreuk vormt op de soevereiniteit van van Hezbollah, vreest dat de VN het Tribunaal voor Libanon. Daar staat tegenover dat de regering van eigen politieke doeleinden gaan gebruiken.16 Libanon er zelf om heeft gevraagd; het Tribunaal is Ook de Libanese media zijn verdeeld. De opposi- haar niet opgelegd. tionele kranten al-Akhbar, al-Safir en al-Diyar zien het Tribunaal als ondermijning van de Libanese Conclusie instituties en als bron van onrust en verdeeldheid. Michel Suleiman, de president van Libanon, heeft Ook de Daily Star van 5 december 2008 verwacht eind 2008 verklaard dat zijn regering alles in het verdeeldheid, als gevolg van de reacties op het Tri- werk zal stellen om het Tribunaal te helpen en dat bunaal en op de aanklachten die het Tribunaal zal het zich moet concentreren op zijn hoofdtaak en niet
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 163 Spectator verwikkeld moet raken in de politiek.20 Dit zal erg 8 ‘Lebanon’s Siniora: “We don’t want to be a battlefi eld”’ moeilijk worden. Het Tribunaal kan een belangrijke (http://www.time.com/time), 1 maart 2007. bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de rechts- 9 Handbook on the special tribunal for Lebanon (International staat in Libanon. Daartoe hangt veel af van de vraag Center for transitional justice), 10 april 2008, blz. 14. of het Tribunaal zelf integer en onafhankelijk te 10 Factsheet: Special Tribunal for Lebanon:
164 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Goedele De Keersmaeker
Amerika de machtigste, maar niet a lmachtig
Aan de vooravond van de machtsovername door verklaarden de wereld daarom unipolair. Veel van de Barack Obama publiceerde de National Intelligence neorealistische literatuur van de laatste twee decen- Council (NIC), een koepel van Amerikaanse inlich- nia bestaat uit pogingen het traditionele denken tingendiensten, zijn vierjaarlijkse voorspelling van de rond machtsevenwicht met die unipolaire situatie te trends voor de komende twintig jaar.1 Global Trends verzoenen. Nu hebben realisten vooral aandacht voor 2025 haalde meteen het wereldnieuws. De Guar- hard power: voor economische en vooral voor mili- dian blokletterde: ‘2025: the end of US dominance’, taire macht. Op dat laatste vlak hebben de Verenigde terwijl NRC Handelsblad stelde: ‘Macht van de VS Staten tot de dag van vandaag inderdaad lengtes neemt komende decennia af.’ Iets voorzichtiger, voorsprong op de rest van de wereld, zodat hun uni- wierp de Financial Times de vraag op: ‘Is America’s polaire stelling niet zo verwonderlijk is. New Declinism for Real?’ Maar ook analisten uit de liberale school, met Volgens het rapport evolueren we de komende meer aandacht voor niet-materiële machtsmiddelen, twintig jaar van een unipolair wereldsysteem, met geloven in de mogelijkheid van bestendiging van het Amerika als enige supermogendheid, naar een com- Amerikaanse overwicht. Zo stelde Joseph Nye dat de plexe multipolaire wereld, met de Verenigde Staten, Verenigde Staten nog lange tijd de machtigste staat de Europese Unie, Japan, Rusland en de opkomende ter wereld zullen blijven: een maatschappijmodel mogendheden China, India en Brazilië als grote gebaseerd op waarden als vrijheid van informatie en spelers. Een wereld waarin bovendien niet-gouverne- ondernemen, biedt immers een onvergelijkbaar voor- mentele organisaties (NGO’s), transnationale bedrij- deel in een tijdperk waarin informatie een doorslag- ven en internationale organisaties een steeds grotere gevend economisch, cultureel en militair gegeven rol spelen. wordt.3 De populaire historicus Paul Kennedy onderzocht Unipolaristen versus multipolaristen de band tussen economische en militaire macht en Aan het einde van de Koude Oorlog maakte de we- argumenteerde dat de economische opkomst van reld een unieke situatie mee. Een internationaal sys- nieuwe wereldspelers tot economische en militaire teem verdween door de implosie van de Sovjetunie verzwakking van oude grote mogendheden leidt.4 in enkele maanden tijd van de kaart. De Verenigde Kennedy waarschuwde voor overstretch: het kramp- Staten bleven achter als de enige supermogendheid achtig vasthouden aan de macht via te grote betrok- en vrij snel ontspon zich in Amerikaanse weten- kenheid en militaire avonturen, zonder adequate schappelijke kringen een debat over de vraag hoe economische basis. In de nadagen van de Koude lang die overweldigende Amerikaanse dominantie Oorlog voorspelde hij ietwat voorbarig de neer- zou duren. Kwam er tot diep in de 21ste eeuw een gang van de Verenigde Staten ten faveure van de unipolair systeem, met de Amerikaanse hegemoon Aziatische mogendheden China en Japan. Maar de als spil? Of was er slechts sprake van een kortstondig ondergang van de Sovjetunie en de aantrekkings- unipolair moment? Zou de Amerikaanse overmacht kracht van het democratisch-kapitalistisch model vrij snel afnemen door de opkomst van nieuwe grote werden door critici van deze declinist school aange- mogendheden, zoals China, waardoor een complexe- grepen om zijn gehele analyse naar de prullenbak te re, multipolaire wereld zou ontstaan? verwijzen. Velen putten daarentegen inspiratie uit De neorealist Kenneth Waltz verdedigde, vanuit de hegemonische stabiliteitstheorieën, die stellen het klassieke mechanisme van machtsevenwicht, de dat elk tijdperk zijn leidende mogendheid kent. Die multipolaire stelling: de Amerikaanse overmacht zou hegemoon verspreidt zijn politieke, ideologische en onvermijdelijk tegenreacties oproepen van andere economische waarden over de rest van de wereld en grote mogendheden.2 Andere neorealisten stelden garandeert zo vrede en stabiliteit. Anno 2009 kijken vast dat dit klassieke balanceergedrag uitbleef en we iets genuanceerder naar de ideologische en poli-
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 165 Spectator tieke aantrekkingskracht van de Verenigde Staten, Die tendens om de Verenigde Staten als enige maar in de jaren negentig was één ding duidelijk: die supermogendheid te zien, zou zich onder G.W. Bush hegemoon konden alleen de Verenigde Staten zijn. verder versterken. Maar daar waar het uitgangs- punt van de Clinton-administratie omschreven kan The indispensable nation worden als ‘multilateraal als het kan, unilateraal Het debat tussen unipolaristen en multipolaristen, als het moet’, werd nu unilateralisme de regel en ‘declinists’ en ‘hegemonists’, is vaak aanzienlijk ver- multilateralisme de te mijden uitzondering. Er is in ward door het niet-uniform gebruik van concepten dit verband veel inkt gevloeid over de invloed van als hegemonie en polariteit. Bovendien vloeit deze neoconservatieven. We beperken ons daarom tot de discussie snel over in een politiek debat over de uit- vaststelling dat deze lobbygroep in de unilaterale- gangspunten van het buitenlands beleid, wat de zaak unipolaire hoek gesitueerd kan worden: de Ame- nog complexer maakt. rikaanse strategie moest er bewust op gericht zijn Voor de goede orde, niet alle multipolaristen zijn de hegemonie van de Verenigde Staten tot diep in per definitie ook voorstander van een multilaterale de 21ste eeuw te bestendigen, niet via multilaterale aanpak, evenmin als alle unipolaristen unilateralis- organisaties, maar wél via een assertief buitenlands ten zijn. Nogal wat aanhangers van de multipolaire beleid, inclusief unilateraal militair optreden. thesis verwerpen elke vorm van beperking van de Dat deze kleine lobbygroep erin slaagde zo’n in- Amerikaanse handelingsvrijheid via multilaterale vloed uit te oefenen, wordt meestal verklaard door afspraken, omdat in de realistische logica het natio- het klimaat dat in Amerika heerste na 9/11. Men nale belang altijd vooropstaat. Daartegenover leggen vergeet hierbij weleens dat rond de eeuwwisseling liberale unipolaristen en aanhangers van de hegemo- het geloof in de onvermijdelijkheid en de noodzaak nische stabiliteitstheorie de nadruk op de mogelijk- van de dominantie van de Verenigde Staten in brede heden die multilaterale organisaties bieden om de Amerikaanse kringen werd gedeeld. Men was het Amerikaanse waarden overal ter wereld gestalte te vooral oneens over de basis van die dominantie en geven. In hun visie zal het Amerikaans gezag al- over het beleid om die te bestendigen. Kritische leen blijvend zijn, als men zich niet al te arrogant stemmen als Samuel Huntington, die in 1999 stelde gedraagt, oog heeft voor belangen van anderen en dat we evolueren naar een hybride ‘uni-multipolaire’ onnodig unilateraal optreden vermijdt.5 wereld,6 of Charles Kupchan, die in dezelfde periode Toch was vanaf de tweede helft van de jaren drie grote regionale polen voorzag (de Verenigde negentig de tendens tot Amerikaans unilateraal Staten, Oost-Azië en de EU) en waarschuwde voor optreden minstens gedeeltelijk geworteld in een groeiende transatlantische spanningen,7 konden groeiend unipolair zelfbeeld. Weliswaar sprak vooral buiten Amerika op bijval rekenen. president Clinton nooit openlijk van Amerikaanse Daar plaatst men al langer vraagtekens bij de hegemonie en prefereerde men termen als benevolent Amerikaanse hegemonie. De Russen waren hier het hegemon of Madeleine Albrights indispensable nation, meest uitgesproken. Sinds midden jaren negentig maar achter dit liberale taalgebruik ging wel degelijk verzetten zij zich tegen het Amerikaans hegemo- een visie schuil die de Verenigde Staten zag als de nisch discours en werd in Rusland multipolariteit enige leidende mogendheid. De tekenen des tijds een centraal beleidsconcept. Dit uitte zich onder wezen, aldus de unipolaristen, ook in die richting: meer in toenadering tot China, in een strakkere de Amerikaanse economie kende een ongeziene houding in de conflicten op de Balkan en in de groei, terwijl Japan met een aanhoudende economi- poging tot het ontwikkelen van een as Moskou- sche crisis kampte. China was politiek geïsoleerd na Berlijn-Parijs tijdens en na de Irak-crisis.8 Voor de Tienanmen; Duitsland, de andere kandidaat-grote Russen is multipolariteit overigens zowel een na te mogendheid, trachtte de eenwording te verwerken; streven doel als een feitelijk gegeven, zoals Poetin in en Rusland likte zijn wonden. De Midden- en Oost- zijn roemruchte speech van februari 2007 MÜnchen Europese landen stonden te trappelen om lid te wor- illustreerde. De opkomst van de BRIC-landen leidt den van de NAVO, terwijl de Europese Unie, aldus volgens hem tot een groeiende multipolariteit en het de Amerikanen, worstelde met ‘Maastricht’ en niet is niet alleen onverstandig maar ook moreel verwer- in staat bleek het conflict in haar Bosnische achter- pelijk hiermee geen rekening te houden. Want alleen tuin op te lossen. een multipolaire wereld garandeert de soevereiniteit
166 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator en de internationale democratie.9 Die visie is een de zeven grootste landen vergelijkt, op basis van exact spiegelbeeld van die van de Amerikaanse neo- een combinatie van economische, technologische, cons: de Amerikaanse unipolariteit is een feit en moet demografi sche en militaire factoren. Deze gegevens bestendigd worden omdat het Amerikaanse systeem zijn afkomstig van het International Futures Model, het beste is. een door de NIC gesponsord computermodel dat toekomstige trends voorspelt (zie grafi ek 1 op de vol- ‘American decline?’ gende blz.).12 Nu kan men altijd kritiek leveren op dit Dat neemt niet weg dat ook in de Verenigde Staten soort kwantitatieve benaderingen van het fenomeen zelf er in de tweede ambtstermijn van Bush steeds macht. Zo doet het beperkte gewicht dat hier aan meer vraagtekens rezen bij het unipolaire/unilaterale Rusland wordt toegekend, zeker vragen rijzen. Maar discours. De opkomst van de nieuwe economieën, al bij al geven die cijfers wel een verrassende kijk op maar vooral het falen van de Verenigde Staten in Irak de machtsverhoudingen in de wereld. en Afghanistan waren hier uiteraard niet vreemd aan. De Verenigde Staten waren volgens die grafi ek in Global Trends 2025 geeft een goede illustratie van 2005 goed voor zo’n 26% van de wereldmacht, in deze gewijzigde perceptie. Volgens de redactie is de 2025 zijn ze dat nog voor 24%. Alle andere grote voorspelling dat de wereld in 2025 multipolair zal mogendheden volgen op respectabele afstand, en dat zijn, hét grote verschil met de vorige editie uit 2004. is in 2025 ook nog zo. Dit roept twee bedenkingen Toen ging men nog uit van Amerikaanse hegemo- op. Ten eerste, kunnen we anno 2005 nog spreken nie; nu wordt gesteld dat er ‘een multipolair wereld- van unipolariteit als de Verenigde Staten ‘slechts’ systeem in opkomst is met de groei van India, China en 26% van de wereldmacht opeisen? Veel hangt uiter- andere landen. Terwijl ook de macht van niet-statelijke aard van defi nities af. Hoe groot moet de macht van actoren… zal toenemen.’10 Van een volte face in ver- een land hiervoor zijn? Ten tweede valt het met die gelijking met 2004 lijkt echter géén sprake, eerder Amerikaanse neergang nogal mee: van 26 naar 24% van nuancering en vooral ook van gewijzigd taalge- is nauwelijks een achteruitgang te noemen. Eerder bruik. In de editie van 2004 vroeg men zich immers lijkt hier dan ook sprake van consolidatie van de ook al af hoe lang de unipolariteit nog kon duren en Amerikaanse macht en de opkomst van nieuwe spe- waarschuwde men ervoor dat andere landen allerlei lers, in het bijzonder China. Zoals Fareed Zakaria tactieken zouden ontwikkelen om de Amerikaanse het samenvatte: het gaat niet om ‘American decline’, invloed terug te dringen of militaire maatregelen maar om de ‘rise of the rest’. zouden nemen tegen de Amerikaanse overmacht. Inderdaad, als er in het rapport al sprake is van Alles bij elkaar gaat het hier dus meer om nuance- machtsverschuivingen, dan liggen ze elders. Het zijn verschillen dan om radicaal nieuwe analyses.11 volgens de NIC vooral Europa en Japan die verlie- De auteurs van Global Trends 2025 wijzen inder- zen ten voordele van China en India. In geografi sche daad op de toenemende invloed van opkomende termen: een verschuiving van de Atlantische wereld economische mogendheden als China, India en naar die van Azië en het Verre Oosten, met Brazi- Brazilië. De Verenigde Staten krijgen daarentegen lië als joker in het zuiden. China wordt de grootste inderdaad te maken met een ‘relative decline’. Maar economische en op termijn ook militaire concurrent; tegelijkertijd poneert het rapport ook dat het zeker Rusland een land met grootmachtpretenties, dat zich is dat de Verenigde Staten de komende vijftien tot het meest expliciet tegen de Amerikaanse overmacht twintig jaar op het wereldgebeuren nog steeds meer verzet; de Europese Unie een moeilijk in te schat- invloed zullen uitoefenen dan om het even welke ten fenomeen, waarvan de politieke en militaire andere staat. Dat is een belangrijke nuance, die in toekomst, ondanks het economisch gewicht, meer de lijn ligt van wat reeds in 2004 werd gezegd. Ook vraagtekens dan antwoorden oproept. toen werd de opmars van nieuwe grote mogendhe- Tegen deze achtergrond is de conclusie van het den aangekondigd, zij het zonder dat men daarom rapport dat we evolueren naar een multipolaire we- het woord multipolariteit in de mond nam; ook toen reld opmerkelijk. Zij weerspiegelt vooral het groei- werd gesteld dat de Verenigde Staten een overwicht ende Amerikaanse besef dat de absoluut m achtigste zouden behouden. zijn nog niet betekent dat je zomaar je wil kan Dat overwicht blijkt trouwens ook uit een gra- opleggen, eerder dan het resultaat van een grondige fi ek die voor 2005 en 2025 de relatieve macht van analyse van toekomstige tendensen.
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 167 Spectator 30
25
20
2005 15 2025
10
5
0 VS China EUIndia Japan Rusl. Braz.
Grafiek 1. Machtsverdeling in de wereld, 2005-2025 (in %) Bron: Global Trends 2025 en IFs-databank
Soft power? Boerenoorlog, de Sovjets in Afghanistan en – naar Volgens Zakaria lag het hoogtepunt van de Ameri- we dachten – de Amerikanen in Vietnam. Maar de kaanse macht in de zomer van 2002. Na een decen- geschiedenis leert ons ook dat dit niet per definitie nium van economische groei bewezen de Verenigde het einde van een grote mogendheid betekent. Even- Staten dat ze in staat waren krachtig te reageren op min is het de eerste keer dat de Verenigde Staten de de aanslagen van 9/11: het defensiebudget werd van wereld meesleuren in een financiële en economische de ene op de andere dag verhoogd, terrorisme stond crisis (denk maar aan 1929), zonder dat dit op lan- nummer één op de internationale agenda, Rusland en gere termijn hun economische positie echt aantastte. de NAVO boden hun diensten aan en in een paar we- Niemand ontkent dat de Verenigde Staten de ken tijd werd korte metten gemaakt met het Taliban- grootste militaire mogendheid ter wereld zijn: de regime in Afghanistan.13 Die tijden zijn intussen enige met een uitgebreid én operationeel nucleair voorbij: de diplomatieke crisis rond Irak in 2003, de arsenaal, met een capaciteit voor interventie waar aanslepende oorlogen daarna, het eigengereide optre- ook ter wereld, en een verpletterend overwicht te den van de Russen in Georgië en de ineenstorting van land, ter zee en in de lucht. Dit is ongeëvenaard in het internationale financiële systeem hebben getoond de geschiedenis en het valt te betwijfelen of iemand dat zelfs de Verenigde Staten niet almachtig zijn. de komende 25 jaar in staat zal zijn ook maar in de Of dit alles nu onvermijdelijk leidt tot het einde buurt van de Amerikanen te komen. Niemand zal van de Amerikaanse supermacht, valt nog te bezien. ontkennen dat het land, ondanks het economisch Dat is de laatste vijftig jaar al een paar keren voor- gewicht van het zich verenigend Europa, de razend- speld, maar ook hier kunnen we ons te sterk laten snelle opkomst van China en India en de wederop- leiden door het debacle in Irak of Afghanistan. Dat standing van Rusland, nog altijd een economisch een klein volk het een grote natie behoorlijk lastig zwaargewicht is, dat zijn stempel op de gehele kan maken, is geen nieuwigheid: het is een les die wereldeconomie drukt en dat in de toekomst ook zal de tsaren in de Kaukasus leerden, de Britten in de blijven doen.
168 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Tegen die achtergrond is het niet verwonderlijk dat inter pares doet dan ook denken aan de positie van veel Amerikanen lang het slachtoff er bleven van wat Groot-Britannië in het 19de-eeuwse Europa: de David Calleo de tirannie van een valse unipolaire machtigste staat, maar zeker niet almachtig. Qua fantasie heeft genoemd.14 De les die ze onder Bush Jr beeld is het wellicht maar een nuance, maar tegelij- tegen wil en dank hebben geleerd, is dat militaire en kertijd ook een hemelsbreed verschil met de neocon- economische macht niet vanzelf omgezet worden in droom van een Amerikaanse wereldomvattende politieke invloed en legitimiteit. hegemonie. Men mag in redelijkheid aannemen dat de Ameri- kaanse soft power in de herfst van 2008 tot een histo- Noten risch dieptepunt is gedaald. Weinigen zullen vandaag 1 NIC, Global Trends 2025: a Transformed World, november 2008 nog onverkort de superioriteit van het Amerikaanse
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 169 Spectator Boekbesprekingen
De vele dimensies van human security onder de loep
velen afstand van economische groei * benadert de veiligheid van per- als de hoofdindicator voor ontwikke- sonen en staten als een integraal Monica den Boer & Jaap de Wilde (red.): ling en van het bijbehorende idee van onderdeel van internationale vrede The Viability of Human Security. human development als een manier en veiligheid; Amsterdam: Amsterdam University Press, om mensen hun lot in eigen hand te * erkent dat de veiligheid van staten 2008; 269 blz.; 39,95 euro; laten nemen. Daarnaast valt er een essentieel is, maar niet voldoende ISBN: 978-90-5356-796-8, NUR 741 toename van interne confl icten te om de veiligheid en het welzijn van constateren en is er de impact van mensen te verzekeren; globalisering op het verspreiden van * richt zich op bedreigingen voor Veiligheid is na de Koude Oorlog een transnationale gevaren als terrorisme personen, waarbij die bedreigingen containerbegrip geworden, dat vele en pandemieën. Ten slotte bestaat er zowel een militaire als niet-militai- dimensies kent. Zo hanteert de Orga- na het einde van de Koude Oorlog een re oorsprong kunnen hebben; en nisatie voor Veiligheid en Samenwer- toenemende aandacht voor mensen- * beschouwt veiligheid als een conti- king in Europa (OVSE) de begrippen rechten en humanitaire interventie. nuüm, dat begint met confl ictpre- comprehensive security en cooperative Het concept van human security is ventie tot aan interventie, uiteinde- security. Comprehensive security is te echter bepaald niet onomstreden. De lijk leidend tot confl ictoplossing. 2 vertalen met ‘alomvattende veiligheid’ bestaande defi nities neigen ernaar en betekent dat veiligheid niet alleen bijzonder uitgebreid en vaag te zijn. Het boek The Viability of Human in militaire termen wordt gedefi nieerd. Zij variëren van fysieke veiligheid Security onderstreept nog eens het Aan het begrip cooperative security ligt tot psychologisch welzijn en bieden brede terrein dat academici met het de gedachte ten grondslag dat veilig- beleidsmakers weinig richting voor concept van human security bestrij- heid een gezamenlijke verantwoorde- het stellen van prioriteiten. Voor ken. De bijdragen in deze bundel zijn lijkheid is van de betrokken landen of academici is het concept te weinig verdeeld in top-down- en bottom-up- partijen en dat deze daarom niet tegen onderscheidend om te bepalen wat er benaderingen van human security. Bij maar met de ander tot stand dient te precies bestudeerd moet worden. Een de laatste benadering speelt de civil worden gebracht. In beide benaderin- voorbeeld van zo’n uitgebreide om- society, in het bijzonder in de vorm gen staat vooral de veiligheid van de schrijving van human security is die van niet-gouvernementele organisa- staat centraal, maar de operationali- van Kofi Annan, die stelde dat human ties (NGO’s), een belangrijke rol. sering van beide concepten blijkt in de security niet langer alleen begrepen Mary Kaldor gaat in het bijzonder in praktijk bijzonder moeilijk. kan worden in puur militaire termen, op de internationale legale en ethische Dat laatste geldt tevens voor maar ook economische ontwikkeling, context van human security. Zij bepleit human security, een andere nieuwe sociale rechtvaardigheid, bescher onder meer dat militairen meer zoals loot aan de veiligheidsboom, die ming van het milieu, democratisering, de politie worden georganiseerd. De zich echter voornamelijk richt op de ontwapening en respect voor men- human security-benadering impliceert veiligheid van het individu. Het United senrechten en de rechtsstaat omvat.1 volgens haar ook nauwere samen- Nations Development Programme Een andere kritiek op het begrip werking tussen burgers en militairen. (UNDP) introduceerde dit concept in human security is dat het de rol van In het Barcelona-rapport, A Human 1994. Sindsdien heeft human security de staat als leverancier van veiligheid Security Doctrine for Europe, waar haar zich een prominente plaats verworven verwaarloost. naam aan is verbonden, heeft zij in in het veiligheidsdebat. Onmisbaar Ondanks de talrijke defi nities, 2005 al praktische aanbevelingen op in dit debat zijn sinds enkele jaren de interpretaties en accenten kennen dit terrein gedaan.3 Deze op verzoek data uit de jaarlijkse rapporten van de concepten van human security van Javier Solana verrichte studie, die het Human Security Centre. toch een aantal gemeenschappelijke vooral gericht is op ‘vrijheid van angst’, Hoe is de opkomst van dit nieuwe kenmerken. Human security: bepleit onder meer de oprichting van veiligheidsconcept te verklaren? * neemt eerder personen en de ge- een Human Security Response Force, Human security is beïnvloed door een meenschappen waarin zij leven als met ruwweg de omvang van een divi- aantal ontwikkelingen. Zo nemen uitgangspunt, dan staten; sie (15.000 personen), voor twee derde
170 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator militairen en voor één derde burgers, intern en extern veiligheidsbeleid in activiteiten van NGO’s en netwerken, zoals politiemensen, douanebeamb- de EU vormt onderwerp van analyse veelal aangeduid als civil society. Hu- ten, administrateurs en mensenrech- voor Cyrille Fijnaut. De verdeling van man security van onderop gaat in deze tenspecialisten. A Human Security het veiligheidsbeleid over drie pijlers bundel over verzet en bevrijding, maar Doctrine for Europe heeft vooralsnog acht Fijnaut kunstmatig. Hij richt zich ook over activiteiten om het leven geen offi ciële status. Er is blijkbaar nog in het bijzonder op bestrijding van de draaglijker te maken. onvoldoende politieke wil binnen de georganiseerde misdaad en het terro- In het laatste hoofdstuk geeft Jaap Europese Unie om het op de agenda risme, waarvan hij constateert dat het De Wilde een verfrissend realistische van de Europese Raad te zetten. in de praktijk ontbreekt aan een zeer visie op human security. Zo merkt hij Willy Bruggeman beschrijft nieuwe gewenste geïntegreerde pijleraanpak. op dat een van de problemen van een dreigingen, zoals terrorisme, genocide De bijdrage van Joseph Soeters gaat concept als human security is dat men en etnische confl icten, en kijkt naar in op gevolgen van de veranderende er niet tegen kan zijn, maar onvoldoen- de eventuele rol van het Internati- veiligheidssituatie voor de militair. de de consequenties hiervan door- onaal Strafhof als human security- Bij de nieuwe militaire operaties denkt. De Wilde vindt dat vanuit een instrument. Hij bepleit dat mondiale constateert hij een verschuiving van theoretisch gezichtspunt de waarde verdediging en rechtvaardigheid staatsveiligheid naar human security. van human security beperkt is, maar onderwerp worden van een geïnte- Dit betekent dat de militairen hun re- acht de praktische betekenis, met alle greerde, benadering, die een betere, laties met de civiele omgeving moeten kanttekeningen die men hierbij kan evenwichtige interactiviteit tussen herdefi niëren. Dat militairen tegen- plaatsen, toch een verworvenheid. nationale en internationale fora woordig in multinationale eenheden Terwille van de analyse geeft hij de mogelijk maakt. Deze moet garan- opereren, impliceert dat militairen voorkeur aan een mensenrechtenper- deren dat ernstige schendingen van hun innerlijke loyaliteiten moeten spectief boven een human security- mensenrechten en andere ernstige heroverwegen. Soeters betoogt dat de kader: ‘In termen van mensenrechten vormen van misdaad en terrorisme militair dan ook ‘ambidextrous’ moet is het mogelijk daders en slachtoffers onderwerp worden van een structu- worden, hetgeen betekent dat hij op te defi niëren; in het geval van human rele en geïntegreerde, preventieve en gelijkwaardige wijze over vaardighe- security rijst er een probleem over repressieve benadering. Vooralsnog den moet beschikken in (schijnbaar) wiens veiligheid het eerste komt en acht Bruggeman mondiale rechtvaar- tegengestelde competenties. Hij welke legitieme middelen er zijn te digheid echter een droom. verwerpt vanwege de gewenste fl exi- verdedigen of te verkrijgen.’ De Wilde Monica den Boer stelt de toene- biliteit van operationele middelen een rekent ook af met een paar mythen. mende verwevenheid tussen interne specialisering in ‘vechters’ en ‘vredes- Zo bestrijdt hij de mythe dat de wereld en externe veiligheid in de Euro- handhavers’. Uiteindelijk is immers de na het einde van de Koude Oorlog on- pese Unie aan de orde. Zij analyseert kern van het militaire beroep, indien veiliger is geworden en dat veiligheid vanuit deze invalshoek drie relatief noodzakelijk, het uitoefenen van ondeelbaar zou zijn. Ook een mondiaal nieuwe vormen van transnationale geweld. Soeters pleit dan ook voor een human security-beleid is volgens hem rechtshandhaving in de EU, te weten militair die generalist is en die in staat niet nieuw, want zo gaat de mondiale EU-politiemissies; een geïntegreerd is onmiddellijk van communiceren en strijd tegen slavernij terug tot de acht- grensmanagementsysteem in de onderhandelen over te stappen op het tiende eeuw. vorm van een Europese grenswacht; gebruik van geweld. Al met al biedt de bundel een aantal en EU-anti-terrorisme-inspanningen Gezien de beschikbare ruimte wordt interessante bijdragen, die ingaan op binnen het kader van externe relaties hier voor de bottom-up-benadering uiteenlopende aspecten van human en veiligheidsbeleid. Een van haar volstaan met de onderwerpen en security. Maar in feite is er sprake belangrijkste conclusies is dat, auteurs: ‘Human security, militairen van een beschrijving en analyse van aangezien deze nieuwe initiatieven en de (Israëlische) staat’ (Eyal Ben-Ari); belangrijke ontwikkelingen op veilig- ingebed zijn in een intergouverne- ‘Vrijheid van angst en vitale reddings- heidsgebied, zoals de toenemende mentele bestuurscontext, er sprake is operaties’ (Mient Jan Faber); ‘Palestijn- verwevenheid van interne en externe van een democratisch defi cit, omdat se burgers’ beschermingsstrategieën, veiligheid, intrastatelijke confl icten en het Europees Parlement vrijwel geen 1988-2005’ (Walid Salem); en ‘Lokale de nieuwe complexe vredesoperaties, bevoegdheden heeft. veiligheidsnetwerken in Nederland’ civiel-militaire samenwerking, de Het gebrek aan coherentie tussen (Jan Terpstra). Het betreft hier de opkomst van niet-statelijke actoren
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 171 Spectator en de rol van mensenrechten. Een be- Human Security zal eerst voor zichzelf langrijke rode draad die door het boek een eigen opvatting over human 3 A Human Security Doctrine for Europe, loopt, is dat niet alleen de grenzen security moeten vormen. Th e Barcelona Report of the Study tussen oorlog en vrede vervagen, maar Group on Europe’s Security Capabili- als gevolg hiervan ook het onderscheid Noten ties, Barcelona, 15 september 2004. tussen militairen, politie en inlichtin- Kees Homan gendiensten. 1 Kofi Annan, Towards a Culture of Peace: Let- Het lezen van het boek vanuit ters to Future Generations, UNESCO, 2005. Generaal-majoor der mariniers b.d. mr drs Kees deze veiligheidscontext zij van harte 2 Paul Heinbecker, ‘Th e Concept of H oman is als adviseur verbonden aan het Clingen- aanbevolen. Wie na lezing echter Human Security’, in: RUSI Journal, dael Security and Confl ict Programme (CSCP). antwoord zoekt op The Viability of december 2000, vol. 145, No. 6, blz. 27-32.
Leren omgaan met kernbewapening
rol die oorspronkelijk aan kernwapens Proliferatieverdrag heeft volgens Van werd toegeschreven, verschoof van den Bergh dit proces vertraagd, maar Godfried van Benthem van den Bergh: een soort superexplosief, bruikbaar niet gestopt. Daarom is langzame Naar een nucleaire wereldorde. voor militaire en dus politieke doelein- verspreiding de beste manier om met Amsterdam: Uitgeverij Mets & Schilt, 2008; den, naar die van een beschaving-ein- kernbewapening om te gaan. De nu- 158 blz.; 18,= euro; ISBN: 978-90-5330-610-9 digend monsterwapen, dat vanzelf- cleaire kennis is nu eenmaal aanwezig, sprekend geen functie kon hebben. De betoogt hij, en radicale tegenmaatre- omslag naar deze toestand van MAD gelen, of het nu om sancties of oorlog Het lijkt een realistische optie die Van (Mutual Assured Destruction) zou als gaat, resulteren in een situatie die den Bergh ons in dit essay voorhoudt: gevolg van de Cuba-crisis in 1962 heb- slechter is dan de toestand waarin kernbewapening is nu eenmaal een ben plaatsgevonden. Vanaf die crisis nieuwe kernwapenstaten geleidelijk onomkeerbare realiteit en zij kan niet vond de rivaliteit tussen de supermo- worden opgenomen in het gezel- worden teruggedraaid. Daarom moe- gendheden slechts plaats in het nauw schap van nucleair bewapende landen. ten de naties leren ermee om te gaan: omschreven kader van een gedeeld Eigenlijk komt dit neer op een pleidooi niet met het oog op volledige nucle- veiligheidsbelang – de kernwapenwed- voor voortzetting van de bestaande aire ontwapening, noch het bruikbaar loop was onder controle gebracht en internationale nucleaire orde. maken van kernwapens, maar om kon door uitvoerige afspraken binnen Toch valt er op deze these wel wat af een stabiele vorm van afschrikking veilige perken worden voortgezet. De te dingen. Van doorslaggevend belang te creëren – een nieuwe nucleaire nucleaire doctrines, de war fi ghting voor het concept van voortschrijdende wereldorde. scenarios – het waren eigenlijk een gewenning aan de kernbewapening Om deze stelling te onderbouwen soort tewerkstellingsprojecten voor is de politieke rationaliteit van de geeft Van den Bergh in vijf hoofdstuk- ‘door burgers bemande denktanks’, bestaande kernwapenmogendheden. ken een beknopte maar grondige projecten die van generlei nut waren. Van den Bergh beschrijft de recente analyse van de geschiedenis van de De invloed van het militaire apparaat gewelddadige pogingen van vooral de nucleaire doctrines en bewapening, zou vanaf de Cuba-crisis ingeperkt zijn Amerikaanse regering om proliferatie geplaatst in het kader van de interna- (althans in de Verenigde Staten – de een halt toe te roepen als een onfor- tionale machtsverhoudingen. Centraal situatie in andere kernwapenstaten tuinlijke afwijking van het eerdere in zijn beschouwing staat de ver- wordt niet beschreven). beleid. spreiding van kernwapens vanuit de Deze stabiliteit werd echter steeds Maar hij vergist zich op een oorspronkelijke kernwapenstaten. verder ondermijnd door de verspreiding wezenlijk punt. De casus belli van de Van den Bergh stelt dat de grondslag van kernwapens. De nieuwe nucleair Verenigde Staten was niet gericht op voor een nucleaire wereldorde al bewapende staten verstoorden de de fi ctieve kernbewapening van Irak: tijdens de Koude Oorlog is gelegd. De moeizame balans. Het Nucleaire Non het ging niet zozeer om de verkeerde
172 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator inlichtingen over Iraakse massavernie- de gewenste nucleaire co-existentie, opgebouwde wereldorde afhankelijk tigingswapens, als wel het onderdruk- dan werkt dat als een stroomversnel- is van de buitenlandspolitieke doelen ken van alle inlichtingen die strijdig ling voor de proliferatie en voor de van de belangrijkste staten. Te vrezen waren met een beleid dat al bepaald uiteindelijke inzet van kernwapens. valt dat die minder terughoudend zijn was – namelijk regime change in Daarom is het onontkoombaar om dan door Van den Bergh gewenst. Bagdad. Dat is geen geringe kwestie. bredere buitenlands-politieke doelen De voortdurende confrontatie van Als de Amerikaanse beleidsdoelen of in de analyse te betrekken. Daarin grote mogendheden is wellicht te die van andere kernwapenstaten niet spelen kernwapens een rol: niet omschrijven als een balance of terror. Generaal-majoor der mariniers b.d. mr drs Kees zozeer gericht zijn op co-existentie als zozeer als een ‘achtergrondgegeven’ Maar hun nucleaire slagkracht, gecom- H oman is als adviseur verbonden aan het Clingen- wel op vernietiging van een maat- waarvan de inzet wordt verhinderd bineerd met een offensieve buiten- dael Security and Confl ict Programme (CSCP). schappelijke orde, dan wordt het plei- door rationele argumenten, maar als landse politiek, nodigt uit tot nucleaire dooi voor een geleidelijk proces van beleidsinstrument van buitenlandse bewapening van de potentiële rivalen. nucleaire proliferatie twijfelachtig. politiek. Met de inzet van kernwapens Alleen om die reden is het streven naar Dat is wellicht de reden dat Van is dan ook herhaaldelijk gedreigd in volledige nucleaire ontwapening nog den Bergh het agressieve beleid van de naoorlogse geschiedenis; het laatst steeds een wenselijk doel, zeker als de regering-Bush afwijst. Maar de bekende geval was tegen Irak bij de het alternatief een nucleaire wapen- wortels van dat beleid zijn dieper en aanloop naar de Golfoorlog van 1991. wedloop is. Een wapenwedloop die dateren al van voorgaande regerin- De nieuwe Amerikaanse strategi- helaas voortvloeit uit Van den Berghs gen. Het door president Eisenhower in sche triade combineert de inzet van analytisch concept. 1959 aangeklaagde ’militair industri- conventionele middelen en kernwa- Van den Bergh haalt een citaat uit eel complex’ is niet weg, integendeel pens. de Indiase Bhagavit-gita aan, opge- – het is sterker dan ooit. Bovendien Het besluit van steeds meer landen schreven door de Amerikaanse weten- werd, zoals gebeurde bij de nucleaire om kernwapens te bouwen is een schapper Oppenheimer na de eerste bewapening van Pakistan, zonodig de reactie op dit beleid. Verspreiding van nucleaire testexplosie, maar vergeet non-proliferatiewetgeving van de Ver- kernwapentechnologie vindt niet daarbij de belangrijkste zin: ‘[I]k ben de enigde Staten ondergeschikt gemaakt plaats in een politiek vacuüm, maar dood, de vernietiger van werelden.’ aan een geopolitiek doel. Als het zij is onderhavig aan de prioriteiten Amerikaanse beleid of dat van andere van een bredere militair-politieke Karel Koster kernwapenstaten langere-termijn- strategie. Dat betekent dat de door doelen najaagt die strijdig zijn met Van den Bergh gewenste geleidelijk Karel Koster is verbonden aan het Wetenschappelijk Bureau van de SP.
Éminence grise van de Franse journalistiek over de Koude Oorlog
redacteur buitenland, hoofdredacteur tot stand brengen tussen allerlei André Fontaine: en uitgever, een groot deel van zijn gebeurtenissen, fasen en ontwikkelin- Het Rode Gevaar. De geschiedenis van de werkzame leven (1947-1991) verbon- gen in het Oost-Westconfl ict. Voorts Koude Oorlog 1917-1991. den aan Le Monde. Hij schreef in wil hij de gevestigde opvattingen over Amsterdam: Mets & Schilt, 2007; 509 blz.; totaal zes boeken over deze periode dit confl ict toetsen aan de nieuwe 49,90 euro; ISBN: 978-90-5330-465-5 van de Oost-Westconfrontatie. gegevens uit inmiddels geopende ar- Fontaine, die als journalist vele chieven in Oost en West. Tot slot stelt hoofdrolspelers in het confl ict van hij de noodzaak ‘met bezinning en In 2007 verscheen de vertaling van La nabij heeft meegemaakt en geïnter- distantie’ te herschrijven wat ‘in het tache rouge – Le roman de la guerre viewd, beoogt naar eigen zeggen met heetst van de strijd’ is geschreven. Het froide (2004), een monumentaal dit meer dan 500 pagina’s tellende wordt de lezer al snel duidelijk dat hij werk over de geschiedenis van de epos drie dingen. Hij wil, ten eerste, niet doelt op zijn eigen interpretaties Koude Oorlog, van de hand van André géén deelstudie schrijven, zoals zo in de loop van zijn lange loopbaan, Fontaine. Deze éminence grise van de vaak gebeurt in publicaties over de maar dat hij met dit boek veel hoger Franse journalistiek was als journalist, Koude Oorlog, maar een synthese inzet: geen ‘beknopte samenvatting’
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 173 Spectator van het voorafgaande, maar ‘een vol- voert, ontneemt de lezer herhaalde- deelstudies – die het aandurven een ledige herinterpretatie’ van de Koude lijk het zicht op de hoofdlijnen van de overzichtswerk te publiceren over een Oorlog. problematiek. In dit verband doet het bepaalde periode. De tachtiger André Deze ambities kan hij niet waarma- gemis aan ‘leading questions’ zich Fontaine is die uitdaging aangegaan ken en dat heeft meerdere oorzaken. extra voelen. Fontaine is, waarschijn- en dat pleit voor hem. Het resultaat is Fontaine is volstrekt niet in staat zijn lijk mede hierdoor, ook niet in staat een uitputtende, rijkelijk van bronnen verhaal zo te structureren en voor op een eind van een paragraaf of voorziene studie, van de hand van het voetlicht te brengen, dat de lezer hoofdstuk een coherente samenvat- een scherpzinnige persoonlijkheid in de gelegenheid wordt gesteld een ting of analyse van het voorafgaande die de gehele Koude Oorlog zelf als goed overzicht te krijgen van nieuwe te geven. En dat zou wel het minste journalist heeft meegemaakt. De interpretaties, verfrissende syntheses zijn wat men mag verwachten van kleine groep van experts betreffende of interessante invalshoeken. Het een overzichtswerk dat volgens de Oost-Europa of de Koude Oorlog zal boek gaat ten onder aan de overdaad auteur een synthese wil bieden van zeker waardering kunnen opbrengen aan feiten, namen en details. En dat alle ontwikkelingen en volgens de voor de geweldige inspanningen is jammer. De auteur heeft een vlotte uitgever bij uitstek geschikt is om te die de auteur zich heeft getroost. pen, beschikt over enorme kennis, gebruiken bij het geschiedenisonder- Het is bepaald geen sinecure om maakt veelvuldig gebruik van pas wijs. zoveel uiteenlopende facetten van geopende Russische archieven en Als handboek is het, ook door het de problematiek voor het voetlicht te weet als geen ander de sfeer uit de ontbreken van een zakenregister, een willen brengen en te willen verbin- periode van de Koude Oorlog bij de bibliografi e en bijlagen met kaarten den. Fontaine’s inlevingsvermogen, lezer thuis te brengen. Hij schetste enz. echter totaal ongeschikt. Er is bronnengebruik en kennis van zaken met behulp van citaten, anekdotes voorts vaak te veel voorkennis en staan hierbij buiten kijf. Het heeft en soms zijn persoonlijke herinne- historische achtergrond vereist om echter duidelijk ontbroken aan een ringen schitterende portretten van de verwikkelingen in deze brede krachtig redactionele hand. En dat is de hoofdrolspelers in de achtereen- studie te kunnen volgen. Het gemis een gemiste kans. volgende fasen van het confl ict. Wel aan elementaire zaken, zoals jaartal- speelt zijn achtergrond hem soms len in het lopende verhaal, komt de Sipke de Hoop parten. Op de raarste momenten – en leesbaarheid evenmin ten goede. In meestal zonder de context goed aan een eventuele tweede druk zou nog te geven – gaat Fontaine in op de eens grondig en kritisch moeten wor- Dr Sipke de Hoop is verbonden aan de afdeling Franse rol en reacties ten tijde van de den gekeken naar de wijze waarop Geschiedenis van de Rijksuniversiteit Groningen. Koude Oorlog. Dit leidt vaak onnodig de hoofdlijnen van het betoog en Hij werd verkozen tot docent van het jaar 2008 van af van de hoofdlijn van zijn betoog. de herinterpretaties beter voor het de Faculteit der Letteren Het is zonder meer al een gemiste voetlicht gebracht kunnen worden. kans voor de betrokken redacteuren In dit verband moet nog wel worden dat er niet beter is nagedacht hoe opgemerkt dat Het Rode Gevaar dit overzichtswerk te structureren vooral een beschrijving geeft vanuit en van een rode draad te voorzien. het politiek-diplomatieke perspectief. De hoofdindeling – van de Russische De economische en militaire aspec- revolutie tot Stalins dood in 1953; ten van de Oost-Westverhoudingen, de periode van de destalinisatie tot bijvoorbeeld de besprekingen over de Cuba-crisis in 1962; en tot slot de ontwapening, blijven onderbelicht, fase van beginnende détente tot de terwijl die toch een belangrijke rol neergang van het communisme in spelen in het verloop en de uitkom- 1991 – is helder. Het probleem ligt veel sten van de Koude Oorlog. meer binnen de hoofdstukken zelf. Resumerend, het is maar weini- De grote hoeveelheid verwikkelingen, gen gegeven hét standaardwerk te allianties, verdragen, bijeenkomsten, schrijven over welk onderwerp dan coups, diplomatieke conferenties en ook. Er zijn ook maar weinigen – de actoren waarlangs de auteur ons meeste publicaties zijn tegenwoordig
174 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Nederlanders blijken nog niet in de greep van het provincialisme
aankijken en wat hun betrokkenheid beleid van president Bush. De oorlog is bij internationale vraagstukken. in Irak, waartoe Bush in 2003 besloot, Philip Everts: Hoofdstuk 2 gaat over hoe Neder- speelt daarin een belangrijke rol. Dat De Nederlanders en de Wereld: Publieke landers zichzelf en andere volken en wordt beschreven in hoofdstuk 8, Opinies na de Koude Oorlog. landen zien. Uit het eerste hoofdstuk waar de kijk van de publieke opinie Assen: Van Gorcum, 2008; x + 382 blz.; blijkt dat de luiken niet dicht zijn. op de belangrijkste confl icten sinds 45,= euro; ISBN: 978-90-232-4408-0 Nederlanders blijven betrokken bij 1991 belicht wordt. Uit hoofdstuk 6 is de problemen en confl icten in de te leren dat Nederlanders niet zoveel Zijn we in de greep van het provin- wereld en vinden dat Nederland aan op hebben met het unilateralisme cialisme? Het buitenlands beleid was de oplossing daarvan moet bijdragen. van Bush en veel waarde hechten aan immers vrijwel afwezig in de verkie- In het tweede hoofdstuk blijkt onder multilaterale samenwerking in inter- zingscampagnes van 2003 en 2006, meer dat Nederlanders de laatste vijf nationale instituties, zoals de NAVO terwijl media en overheid weinig jaar negatiever over de Verenigde Sta- en de Verenigde Naties. doen om de internationale belangen ten denken en dat sinds de aanslagen De Nederlanders vonden in meer- en activiteiten van Nederland in van 9/11 de vrees voor moslims aan- derheid de reactie van de Verenigde beeld te brengen. Met deze vraag en zienlijk gegroeid is. Ook de moslims in Staten op de aanslagen in 2001 wel verzuchting start Philip Everts zijn Nederland worden door een groeiend gerechtvaardigd, zo blijkt uit hoofd- nieuwe boek over de publieke opinie deel van de publieke opinie als bedrei- stuk 9. Die aanslagen hebben ook bij betreffende vraagstukken van bui- ging van onze cultuur gezien. de Nederlanders het terrorisme stevig tenlandse politiek en defensiebeleid In de drie volgende hoofdstukken op de kaart gezet. Zij hadden ook tot na de Koude Oorlog. Hij laat in zijn gaat Everts in op de rol van de krijgs- gevolg dat moslims in Nederland kort onderzoek vrijwel alle beschikbare macht en de inzet van Nederlandse na de aanslagen meer discriminatie opiniepeilingen de revue passeren en militairen bij diverse confl icten, in het zeiden te vrezen en te ervaren, en dat komt aan het eind van zijn boek tot bijzonder natuurlijk Srebrenica, Irak in 2006 zowel moslims als niet-mos- de conclusie dat deze peilingen geen en Afghanistan. Daarbij besteedt hij lims in Nederland vrijwel unaniem afnemende betrokkenheid laten zien expliciet aandacht aan de lijkzakken- vonden dat hun wederzijdse relatie en dat de Nederlandse burgers niet in hypothese, ofwel de veronderstelling sinds 2001 verslechterd is. de greep zijn van het provincialisme. dat de steun voor deelname aan vre- Na de Koude Oorlog werd de Men kan bijna niet anders dan daaruit desoperaties aanzienlijk zou afnemen Europese integratie een belangrijk de slotsom trekken dat het provin- als men veel slachtoffers vreest. onderwerp. Dat begon al in 1992 met cialisme vooral kenmerkend is voor Everts herhaalt hier de conclusie uit het Verdrag van Maastricht, waarin politici en media, en dat de blijvende 1996 en stelt dat er ook op basis van de weg geplaveid werd voor de euro, betrokkenheid van de Nederlandse de meer recente gegevens geen reden en loopt door tot in 2007, toen de burgers bij buitenlands beleid een is in die hypothese te geloven. Politici regering besloot over het nieuwe beter lot verdient. die zich daarop beroepen, zoeken Europese verdrag geen referendum te Everts geeft vanaf 1983 overzichten volgens Everts waarschijnlijk een houden. Aan de kijk van de publieke van de ontwikkelingen in de publieke alibi om hun verantwoordelijkheid opinie op Europese integratie be- opinie voor het Jaarboek Vrede en te ontlopen. De afnemende steun steedt Everts terecht een uitgebreid Veiligheid. De eerste tien jaar daarvan voor de missie in Uruzgan en voor de hoofdstuk. Daarin probeert hij de heeft hij – in 1992 – samenvattend verlenging daarvan schrijft hij toe aan vraag te beantwoorden of de verwer- beschreven in Wat Denken ‘de mensen kritiek op het Amerikaanse optreden ping van de Europese grondwet in het in het land’?1 Het hier besproken boek in Afghanistan, waarbij de Nederland- referendum in 2005 een uiting was is gebaseerd op het materiaal dat hij se militairen ingeschakeld worden. van een langzaam groeiende frus- na de Koude Oorlog verzamelde, dus De verslechterde relatie met de tratie met Europese samenwerking. vanaf 1992. Hij begint met twee alge- Verenigde Staten komt in hoofdstuk De gegevens die Everts aandraagt mene hoofdstukken. Het eerste over 7 aan de orde. Daar blijkt dat die wijzen in die richting, maar een echt hoe Nederlanders tegen de wereld relatie vooral verslechterd is door het overtuigend antwoord op zijn vraag
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 175 Spectator vindt hij niet. Zo constateert hij dat politiek tijdens de verkiezingscam- De inhoud wordt voor een belangrijk de steun voor het lidmaatschap pagne meer aandacht verdiend had. deel bepaald door het beschikbare van de EU geleidelijk met zo’n 15% Men vond dat in gelijke mate – 45%– materiaal. Dat betekent dat vrijwel terugloopt, maar uit de bijbehorende wel en niet. De mensen die dat niet alle onderwerpen die de afgelopen grafi ek blijkt dat dan nog altijd 70% vonden, zijn overigens in belangrijke jaren in de aandacht hebben gestaan, voorstander is van het lidmaatschap. mate wel voorstander van een actieve aan de orde komen. Het betekent Hij houdt het er daarom op dat het rol van Nederland in de wereld, want ook dat het soms moeilijk is daar ‘nee’ niet een plotselinge uitbarsting 78% van de publieke opinie bepleitte een rode draad in te ontdekken. Hier is, maar wel de ‘uitkomst van een dat in 2003. en daar wordt de lezer geholpen samenloop van omstandigheden’, Everts concludeert dan ook in het doordat Everts wat deductiever te waarin vooral de ongelukkige hand slothoofdstuk dat er geen sprake werk gaat, bijvoorbeeld als hij de rol van de overheid bij de opinievorming is van provincialisme en dat er nog van de krijgsmacht en de lijkzakken- een belangrijke rol heeft gespeeld. steeds een grote mate van ‘permissive hypothese behandelt. Dat had van Dat is een van de schaarse plekken consensus’ bestaat die beleidsmakers mij wat vaker gemogen. Ook was het waarin gepoogd wordt de inhoud van de ruimte biedt buitenlandspolitieke nuttig geweest iets meer aandacht de publieke opinie te koppelen aan de doelen in te vullen. Het boek draagt te schenken aan de statistische wijze waarop hij gevormd en gemobi- veel materiaal aan waaruit blijkt kant van opiniepeilingen. Hier en liseerd wordt. dat de publieke opinie een redelijk daar wordt gerept van ‘signifi cante’ In hoofdstukken 11 en 12 komen stabiele factor is en dat zij rationeel is. verschillen, maar wat dat betekent, respectievelijk ontwikkelingssamen- Dat is een weinig verrassende conclu- wordt nergens uitgelegd. Verschillen werking en ‘varia’ aan de orde. Voor sie voor wie het werk van Everts kent. zijn statistisch gezien signifi cant als ontwikkelingssamenwerking blijft Die rationaliteit betekent ook dat als ze niet kunnen worden toegeschre- het draagvlak groot. Niet alleen blijft die opinie verandert, daar meestal ven aan steekproefschommelingen. circa driekwart van de Nederlanders ook een goede reden voor is. Het blijft Dat betekent dat in opiniepeilingen vóór handhaving of vergroting van daarom belangrijk dat beleidsmakers waargenomen verschillen niet altijd het budget voor ontwikkelingssamen- naar de stem van de publieke opinie hoeven te duiden op werkelijke ver- werking, ook blijkt dat bijna driekwart luisteren. Kennisname van dit boek is schillen. Omdat in het boek veel pei- in 2005 geld heeft gegeven aan or- niet alleen voor hen van belang, maar lingen met elkaar vergeleken worden, ganisaties of acties op dat gebied. De ook voor al diegenen die het buiten- was een korte technische bijlage over betrokkenheid bij de problemen in de lands beleid willen beïnvloeden of steekproeven en statistische signifi - wereld en de inzet voor internationale bestuderen. Het is te hopen dat Everts cantie nuttig geweest. samenwerking blijven een constante doorgaat met het zichtbaar maken in de Nederlandse publieke opinie, van wat het publiek denkt over vraag- Ben Schennink zo blijkt niet alleen uit dit hoofdstuk. stukken van buitenlands beleid. In het hoofdstuk ‘varia’ komt dat ook Het boek laat zich niet in één ruk Ben Schennink is verbonden aan het Centrum voor terug, als Everts nagaat of de publieke uitlezen. Het is, zoals Everts in de in- Internationaal Confl ict-Analyse en -Management opinie in 2003 vond dat buitenlandse leiding schrijft, ‘inductief’ geschreven. (CICAM) van de Radboud Universiteit Nijmegen.
Respons Michael van der Valk Oceaan in stroomt en van groot belang is voor het weer, N.a.v. Thijs Van der Graaf, ‘De wedloop om de Noordpool’, in: en in het bijzonder de temperatuur, in West-Europa. Een Internationale Spectator, januari 2009, blz. 24-28; en reactie verandering in de sterkte van de Golfstroom brengt extra Barend ter Haar op dit artikel, februari 2009, blz. 105. onzekerheden teweeg bij de bepaling van de te verwach- ten klimaatverandering. Bij het wegvallen van de Warme De heer Ter Haar merkt terecht op dat – anders dan Thijs Golfstroom, wat overigens niet wordt verwacht, kunnen de Van de Graaf in zijn artikel op blz. 24 stelt – het ijs van de temperaturen dalen tot die op dezelfde breedte in Noord- Noordpool in zee drijft en dientengevolge bij smelting geen Amerika. Enkele jaren geleden werd een verzwakking van zeespiegelstijging zal veroorzaken. De Wet van Archimedes de Golfstroom waargenomen. De meeste klimaatmodellen verklaart dit. prognosticeren evenwel een verwarming van West-Europa. Niet belicht in het overigens interessante artikel over de Michael van der Valk is hydroloog en wetenschappelijk Noordpool is de intrusie van het koude zoete water richting secretaris van het Nationaal Comité IHP-HWRP, een inter- het zuiden. Dit heeft mogelijk gevolgen voor de Warme departementale adviescommissie van de ministeries van Golfstroom, die vanuit de Golf van Mexico de Atlantische V&W en OCW.
176 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Steven Blockmans: The European Union’s Relations Signalementen with the Western Balkans. The Hague: T.M.C Asser Press, 2007; XXXVI + 421 blz.; £ 60,=; ISBN: 978-90-6704-258-1 De auteur doet aanbevelingen ter ver- ces. Ligt de interne markt, de rechtspolitiek sterking van de rol van de Europese Unie van het Europese Hof of het feit dat het Deze studie bevat een gedetailleerde in de Balkan. Hij pleit voor een nieuwe een eliteproject betreft ten grondslag aan analyse van de huidige betrekkingen van impuls aan hervormingen op diverse het Nederlandse ongemak? Of moeten de Westelijke-Balkanlanden met de Euro- gebieden en aan een (herziene) vorm van we de basis daarvan toch meer zoeken pese Unie en aanverwante instellingen. betrokkenheid van de Balkanlanden bij buiten Europa, in de afwezigheid van Eu- Het gaat om Kroatië, Bosnië en Herzego- de ‘Euro-Atlantic security organisations’, ropa op het internationale toneel en een vina, Servië, Montenegro, Macedonië en onder het leiderschap van de EU. De EU voor Nederland teleurstellend Atlantisch Albanië. Stond de EU in de jaren ’90 nog dient de Balkanlanden op zijn minst het bondgenootschap? De vraag blijft echter aan de kant en liet zij de Verenigde Staten perspectief van een EU-lidmaatschap te in hoeverre een analyse van het ongemak en de NAVO (‘that acted decisively to stop bieden, zodat zij kunnen integreren in de over ‘Europa’ relevant is. De machtsconstel- the war in Bosnia-Herzegovina and the ‘European Mainstream’. En voor een even- latie ‘Europa’ kan ook worden opgevat als crisis in Kosovo’) het werk opknappen, in tueel lidmaatschap dienen zij te voldoen een gegeven, waarbinnen (veel interessan- de nasleep van de Kosovo-crisis kwam de aan ‘tough political, economic and legal tere en voor Nederland relevantere) discus- Unie zelf in actie: ze vaardigde sancties conditions’. (F.v.d.B.) sies en onderhandelingen over diverse uit, bemiddelde in politieke Europese beleidskeuzen plaatsvinden. Te- overeenkomsten, ‘launched Frans Becker, Menno Hurenkamp & Monika Sie genwoordig lijkt de EU echter een populair its fi rst-ever police and mi- Dhian Ho (red.): Het ongemak over Europa [Wiardi onderwerp om onvrede over te uiten. In litary missions and directed Beckman Stichting (WBS) Jaarboek 2008]. het bijzonder de linker- en rechterfl anken economic legal and admini- Amsterdam: WBS/Uitgeverij Mets & Schilt; 2008; 216 van het politieke spectrum bedienen zich strative reforms’. Deze grotere blz.; 25,= euro; ISBN: 978-90-5330-641-3 al langer van een luidruchtige kritische bemoeienis met de Westelijke houding ten opzichte van Europa. Is dit Balkan ging overigens wel een reden voor de PvdA om haar stand- gepaard met verwarring en onzekerheid De Partij van de Arbeid bevindt zich punten te heroverwegen? Uiteraard niet, binnen de EU. Toch acht Blockmans het in een moeilijke positie. Terwijl zij de maar het zou enkele constateringen uit uiterst noodzakelijk dat er stabiliteit komt Europese integratie omarmt qua beleid het jaarboek van de WBS mee kunnen in deze regio. Een verkeerde aanpak van en activiteiten, kan zij er niet omheen nemen tijdens de campagne voor de tradi- de nog bestaande etnisch-territoriale en dat een steeds grotere groep in haar tioneel impopulaire Europese verkiezingen constitutionele knelpunten kan ernstige achterban beduidend eurosceptischer is. van juni a.s. (J.M.) en destabiliserende gevolgen hebben, Met deze gedachte in het achterhoofd is zoals een verhoogde kans op politiek het zeer interessant het jaarboek van het extremisme, georganiseerde misdaad, ille- wetenschappelijk instituut van de PvdA, gale economische activiteiten, terrorisme, de Wiardi Beckman Stichting, te lezen. Dit J. van der Putten: Chinese tekens. gewapend confl ict en nieuwe verplaat- boek, Het ongemak over Europa, behan- Amsterdam: Uitgeverij Mets en Schilt, 2008; 290 blz.; singen van groepen mensen. Tegen deze delt het ongemak van in het bijzonder de 20,= euro; ISBN: 978-90-5330-341-2 achtergrond geeft de auteur een grondige sociaal-democratie met het fenomeen ‘Eu- analyse van bemoeienis en rol van de ropa’. Het tracht een verklaring te vinden diverse internationale organisaties (in het voor de verdeeldheid binnen de achterban: Ronkende rochels, ferm uitgestoten bijzonder de EU en met haar verbonden ‘de scheidslijn tussen meer positief gezin- fl uimen, het thema toilet; het zijn de instituties), die zich met de genoemde den en de critici van de Europese integratie alliteraties die de auteur van Chinese landen hebben beziggehouden en nog loopt dwars door de eigen achterban en tekens niet wil behandelen, omdat het bezighouden. Hierbij komt het begrip het electoraat heen.’ Vooral het gebrek de bekende verhalen over China zijn. Het ‘conditionality’ (aan welke voorwaarden aan democratisering, politisering van de doel van het boek is volgens de auteur moeten de betrokken landen voldoen om discussie over Europa en de agressieve daarentegen de clichés over het land zich nauwer bij de EU te kunnen aanslui- lastercampagne van de SP ter linkerzijde onderuit te halen. Obscure eetgewoon- ten) uitgebreid aan de orde. Kroatië (het worden in het boek als de oorzaken naar ten, de ondoorgrondelijke gevoelsloze land dat het verst is gevorderd op het voren gebracht. Het boek omvat een uitge- Chinees, de discussie over het beleid van traject richting EU en waarmee ‘accession breide en vaak treffende analyse van het Mao Zedong, en de uitwassen van de negotiations’ zijn begonnen) staat model ongemak van de sociaal-democratische één-kind-politiek zijn o.a. de thema’s die voor de rest van de landen van de regio. achterban met het Europese integratiepro- wél behandeld worden. Dit maakt echter
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 177 Spectator Deze rubriek staat onder redactie van dr Fenna van den Burg. Bijdragen aan deze afl evering werden verzorgd door Jurriaan Middelhoff (J.M.), tot 1 februari jl. verbonden aan het Clingendael European Studies Programme (CESP); Sanne Kamerling (S.K.) en Sico van der Meer (S.v.d.M.), beiden werkzaam bij het Clingendael Security and Confl ict Programme (CSCP); en door Fenna van den Burg (F.v.d.B.). De aanwinstenlijst van de bibliotheek van Instituut Clingendael wordt maandelijks gepubli- ceerd op de Clingendael-website: www.clingendael.nl/resources/library/acquisitions
deel uit van de vrij standaard reeks van maken. Kuipers zet uiteen wat PNR’s zijn, samenstellers in het voorwoord laten we- onderwerpen waar interesse voor is in waarin ze verschillen van gewone passa- ten dat de negen opgenomen bijdragen het Westen. Bovendien gaat dit juist uit gierslijsten en hij gaat na of ze werkelijk na de conferentie nog zijn bijgewerkt om van de clichébeelden die het Westen zou bijdragen aan de veiligheid. Hij betwist, de ontwikkelingen sindsdien mee te ne- hebben ten opzichte van China. In deze als conclusie, vooralsnog de waarde van men, maakt dit slechts ten dele iets goed. zin is het boek tegenstrijdig te noemen. PNR-data. In elk geval is er sprake van Er is sinds 2005 immers nogal wat veran- Ook qua schrijfstijl is het boek niet geheel onduidelijkheid of zij werkelijk bijdra- derd in de buitenlandse betrekkingen van logisch. Los van ouderwetse stijlvormen gen tot grotere veiligheid, mede als Iran: de gematigde, relatief pro-Westerse als alliteraties, die vaak erg gezocht over- gevolg van ‘lack of information on how Khatami werd als president opgevolgd komen, lopen de alinea’s voor de lezer niet to frame the results achieved thus far’. door de veel radicalere Ahmadinejad, altijd vloeiend in elkaar over. De logische Een probleem is het gebrek aan open- hetgeen de verstandhouding tussen lijn of argumentatie wordt daardoor soms heid van de kant van de beleidsvoerders Iran en de rest van de (Westerse) wereld onderbroken. Gelukkig zijn er ook genoeg (‘policymakers’). Zij die verantwoordelijk aanzienlijk heeft verslechterd. Doordat de positieve dingen over het boek te vertel- zijn voor het ontwerpen van het contra- nadruk van deze bundel, ondanks de titel, len. Zo worden ook maatschappelijke mis- terrorismebeleid, blijken steeds opnieuw toch vooral op het bewind van Khatami standen behandeld, inclusief schokkende niet bereid het publiek mee te delen ligt, lijkt het vooral een boek met histori- details over kinder- en vrouwenhandel, welke informatie hen ervan overtuigde sche waarde te zijn. De auteurs schrij- het toenemend belang dat aan geld en ‘that PNR data contributes to counter- ven echter niet uitsluitend vanuit een materie wordt gehecht, alsmede het terrorism efforts’. Dit kan twee dingen historische invalshoek, zodat de aard van taboe op seksuele voorlichting, veroor- betekenen: ofwel er zijn geen duidelijke het boek onduidelijk blijft. Is het nu een zaakt door een preutse generatie ouders. resultaten, ofwel die worden geheim boek over de recente Iraanse geschiedenis Dit leidt tot verbazingwekkende verhalen, gehouden. In elk geval kan men zich of over de recente én huidige internatio- geïllustreerd door anekdotes. Dit zijn de geen oordeel vormen over de effectiviteit nale betrekkingen van Iran? Indien dat meer interessante passages van het boek van de maatregel. Een van de suggesties laatste is beoogd, voldoet het boek zeker over het hedendaagse China. Het voorne- van de auteur om te komen tot een beter niet aan de verwachtingen. Houdt men men van de auteur een andere invalshoek begrip in Nederland van de werking van echter het eerste, historische doel voor te kiezen, komt dus niet geheel uit de verf, de maatregel, zou het ontwikkelen van ogen, dan bieden de bijdragen best een maar toch is Chinese tekens een informa- een ‘pilot program’ van een ‘tijdelijke aardig inkijkje in het buitenlands beleid tief boek, vooral door de gedetailleerde Passenger Information Unit’ kunnen zijn. van president Khatami. Toch wreekt zich informatie en (persoonlijke) anekdotes. Men kan dan nagaan hoe dit werkt en ook hier het enigszins onsamenhangend Want hoewel anekdotes geen sterk bewijs ‘get acquainted with the program’s me- karakter van de bundel. In de negen rela- zijn om algemene clichés te ontkrachten, rits and detriments through fi rst-hand tief korte hoofdstukken worden diverse zijn ze wel vermakelijk om te lezen en tot experience’. De voorlopige resultaten van thema’s behandeld, die elkaar soms de verbeelding sprekend. (S.K.) die studie zouden dan wel openbaar ge- overlappen, maar tegelijk grote gaten maakt moeten worden (blz. 58). (F.v.d.B.) laten vallen. Zo behandelen maar liefst Frank Kuipers: No Dream Ticket to Security. PNR twee hoofdstukken de relaties tussen Iran en Groot-Britannië, terwijl de verhouding Data & Terrorism. Anoushiravan Ehteshami & Mahjoob met de Verenigde Staten slechts aan de The Hague: Netherlands Institute of International Zweiri (red.): Iran’s Foreign Policy. From orde komt in relatie tot de kwestie-Irak. Relations Clingendael. Security Paper No. 5, 2008; 69 Khatami to Ahmadinejad. Het boek biedt geen totaaloverzicht en blz.; ISBN: 978-90-5031-754-2 Reading: Ithaca Press, 2008; 149 blz.; $ 54,50; de waarde ervan blijft daardoor beperkt ISBN: 978-0-863-72324-7 tot detail-observaties die voor de kenner Als een middel ter bestrijding van het interessant kunnen zijn, maar voor de terrorisme verplichtte de Europese Com- Deze bundel is de weerslag van een confe- geïnteresseerde leek moeilijk in het missie op 6 november 2007 de Europese rentie over het Iraans buitenlands beleid grotere plaatje te passen zijn. Wellicht vliegtuigmaatschappijen de ‘Personal onder president Khatami, die al in maart dat het boek alsnog aan actuele waarde Name Records’ (PNR’s) van hun passa- 2005 in Groot-Britannië werd gehouden. wint indien Khatami in juni opnieuw tot giers vrij te geven, teneinde een risico- Dat het boek pas in 2008 verscheen, is als president word gekozen. (S.v.d.M.) analyse van deze passagiers te kunnen rijkelijk laat te karakteriseren. Hoewel de
178 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator Summaries
NATO Secretary General, Jaap de Hoop Scheffer the pre-1989 period the Alliance was tormented by suggests that the Alliance’s 60th anniversary Sum- serious problems. Some of them remained, others mit is the ideal moment to initiate work on a new disappeared with the end of the Cold War, and were Alliance Strategic Concept. He argues that a new replaced by new ones, such as NATO’s enlarge- Strategic Concept would provide the opportunity to: ment with ten former Warsaw Pact states mak- explain where NATO can add value in dealing with ing a demand of the Alliance’s absorbent capacity; security challenges; provide an updated defi nition of and American frustrations with the organisational the Alliance’s ‘solidarity clause’ in light of challenges bureaucracy of NATO operation Allied Force. Th e such as terrorism, energy security, cyber attacks, and author present a random picture of the current climate change; explain how NATO can co-operate discussions within the Alliance that may culminate with other international organizations to apply the into confl ict: further enlargement; European missile necessary civilian and military means in a coordinat- defence, the fundamental discussions on the scope of ed manner; address the balance between capabilities Article 5 of the Washington Treaty and on that of a for collective territorial defence and for NATO’s new Global Partner programme; the ‘cost lie where they missions; signal clearly that the enlargement process fall’ problem; and, last but not least, the relationship will continue; identify how to give further impetus between NATO and the European Union. Whereas to NATO’s relationship with Russia; and promote all these discussions create serious tension within the the Alliance as the forum for security consultations Alliance, it is NATO’s ISAF mission in Afghanistan between all Allies – North American and European. where the problems, doubts and scepticism concern- ing the Alliance are driven home. ISAF, called a Edwin Bakker litmus test for NATO’s future raison d’être, might focuses on the development of NATO in the years even reveal a paradoxical dilemma: are missions for following the Iraq crisis. Back in 2003, the or- the protection of the institution, or are institutions ganisation was extremely divided over the US-led (still) for the missions? invasion of Iraq. At the eve of its 60th anniversary in April, the unity of NATO has improved signifi - Herman Schaper cantly. Nonetheless, it is still divided over various elaborates on NATO’s perpetual adaptation proc- (sometimes quite fundamental) issues. Th e author ess. In both Europe and America a renewed desire to takes stock of the most important ones by analyzing strengthen transatlantic cooperation manifests itself. diff erences of opinion concerning three major recent NATO’s strength and endurance fl ow from the confl icts in which NATO or its member states have combination of soft and hard power: shared values been involved: Iraq, Afghanistan and Georgia. In and principles, and the most formidable interna- addition, the author explains why – despite disputes tional military organisation in the world. NATO’s and division – NATO has managed to overcome the integrated military structure is increasingly put to 2003 crisis. Th e author concludes with an assessment use to assist countries outside the Alliance and other of the impact of the new Obama administration international organisations, acquiring the function on the unity of NATO in the coming year. Al- of a public good for the international community. though this Presidency holds the promise of fur- Th e history of NATO is characterized by a process ther strengthening the transatlantic ties, much will of perpetual adaptation to changes in the security depend on the attitude and actions of the European environment, which ensures its continued relevance. NATO partners. NATO’s present agenda is a very full one: operations such as those in Afghanistan and Kosovo, the trans- Ko Colijn formation of the Allied armed forces, enlargement, elaborates on the state of the Atlantic Alliance. relations with Russia, cooperation with partners While NATO’s 60 years’ history is full of crises and both in Europe and in other parts of the world, as internal disputes, it is equally true that the Alliance well as old and new security challenges such as pro- has demonstrated an enviable capacity to survive. liferation of weapons of mass destruction, terrorism, Although the ‘old style’ NATO proved successful cyber warfare, piracy and energy security. in the Cold War, it should be admitted that even in
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 179 Spectator Rik Coolsaet wiched between Germany and Russia). Atlanticism explores the successive policy orientations of Belgian and a strong attachment to the United States is the defence policy since the Second World War. In 1945, most distinctive feature of Polish foreign policy after Belgium pursued an original security architecture, 1989. The second key characteristic is promotion of with the new United Nations at the top and the clos- Eastern enlargements. In order to secure its future est possible cooperation between Western European Poland aspires to be a important player shaping countries at its basis. This regional structure was de- Western institutions and their policies. This policy scribed in terms of a ‘generalised Locarno Pact’ with evolved due to external events and experience gained military, political but also economic arrangements from membership of both NATO and EU. With the linking the countries of Western Europe under accession to the EU in 2004 Poland’s status funda- British leadership. British reluctance and the grow- mentally changed: one could speak of the demise of ing importance of the United States sealed the fate geopolitics and Poland becoming a medium-sized of this proposal. In the Summer of 1948, Belgium power with regional interests. Warsaw reappraised decisively opted for an Atlantic Europe, not out of the value of the European Security and Defence fear for Soviet expansionism, but largely due to the Policy (ESDP) and started shaping the EU’s Eastern crucial importance of the United States as provider policy. But with the Russian invasion in Georgia in of the much needed economic and political stability 2008 geopolitics returned to Polish security think- within European countries. At the end of the Cold ing. The deal on the missile shield on Polish soil War, however, Belgium returned to its roots when was quickly struck. Warsaw goes for a collective it again increasingly identified with the European defence alliance, but also for NATO as a provider of Union as the primary reference point in its defence regional security in the East. The author concludes policy to the detriment of the Atlantic Alliance. that Europeanization of Polish foreign and security policy will continue; the EU could be more helpful Annelène Damen while NATO will remain relevant if it can help keep focuses on France’s return into NATO’s integrated Moscow at a distance. Paradoxically, after ten years military command and its ambiguous relationship Poland is once again looking to the United States as with NATO during and after the Cold War. The the ultimate guarantor of its security. author points out how, traditionally, France’s foreign policy strives to increase its influence while seeking Philip Everts to preserve its independence on fundamental mili- surveys (in particular Dutch) public opinion towards tary issues. Due to the necessary strategic reorienta- NATO. Although opinions have fluctuated consid- tion after the fall of the Berlin Wall, France sought erably over time, strong majorities in public opin- closer ties with NATO. This resulted in a failed at- ion in the Netherlands have always (since polling tempt to return to the integrated military command began in the late 1960s) supported NATO, defined in 1996. Nevertheless, France’s priority has been and as an affirmative answer to either the necessity of remains the development of a common European the organisation for security or the desirability of Defence. The return of France would be symbolic membership. Both measures do not always coincide and rooted in pragmatic considerations that it should over time. Thus support for this cornerstone of secu- lead to further development of the European Secu- rity policy has never been in political danger. It has rity and Defence Policy (ESDP). But, for this latter easily survived the end of the Cold War. In recent to happen depends on the position of NATO and years what may amount to a similar watershed, the EU partners on ESDP as well as how NATO and transatlantic estrangement has considerably affected ESDP will be able to optimize their cooperation in international relations. However, support in princi- the future. ple for NATO, the embodiment of the relationship between Europe and America has so far not suf- Małgorzata Bos-Karczewska fered much. Support for NATO, however, does not looks at the first ten years of NATO membership of necessarily imply support for NATO’s policies, as Poland. Poland joined the Alliance in March 1999 shown for instance by the massive public opposition to overcome its perpetual geopolitical trap (sand- to NATO’s policies in the field of deterrence and de-
180 Internationale Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Spectator ployment of nuclear weapons in the early 1980s and Theo Brinkel & Daisy Marlet the absence of support for NATO’s operations in Af- deal with the Special Tribunal for Lebanon which ghanistan. NATO’s importance to the Dutch public, on March 1st began its work in Leidschendam, in the on the other hand, lies primarily in the fact that it vicinity of The Hague. The Tribunal is investigat- facilitates some influence on American policies and ing the murder of former Lebanese Prime Minister that it provides legitimacy to international collective Rafiq Hariri, who was killed in a car bomb attack in military action. Beirut four years ago. The authors focus on the ef- fects of the Tribunal on the rule of law in Lebanon. Karel Koster If the Tribunal will perform its task with integrity surveys the development of the United States’ mis- and independently and if, after the conclusion of the sile defence shield in Eastern Europe. He explores trial, the Lebanese personnel will be able to return the strategic rationale of the American construction home safely, the Tribunal may encourage the devel- plans in Poland and the Czech Republic, an impor- opment of justice within Lebanon. tant issue in light of the changing power relations, within NATO as well as between NATO and the Goedele de Keersmaeker rest of the world. A further question is: will Presi- discusses the prediction of the National Intelligence dent Obama continue the building plans of his pred- Council (NIC), an umbrella organization of US in- ecessor or is he prepared to give account of the many telligence agencies, that the world will move towards objections? The author further analyses the protests multipolarity by 2025, and puts it in the broader from Moscow and current research conducted in the context of the American debate on the current and framework of NATO. future structure of the international system. She argues that while the contradiction between unipo- Sietse Bosgra larists and multipolarists is no simple duplication of surveys current events in Somalia, which tops the the contradiction between unilateralists and multi- Failed States Index of 2008. The country has lacked lateralists, the tendency to define the world in terms a well-functioning and internationally recognized of American hegemony or unipolarity has neverthe- central government since 1991. The clans are a divid- less increased the unilateral inclination of American ing factor whereas Islam is the uniting force. Af- foreign and defence policy. However, the rise of new ter 9/11 Somalia became one of the battlefields in economic powers as well as the Iraqi and Afghan America’s ‘global war on terror’. The CIA started to crises have shown that there are limits to American recruit gangs of unsavory warlords to kill or kidnap power. As a consequence American self-perception is religious leaders, thereby fuelling public frustration slowly changing as well. The predicted evolution to- and strengthening support for the ‘Islamic Courts’, wards multipolarity and the self-image of the United that had become the dominant system of governance States as a ‘primus inter pares’ rather than ‘hegemon’ and administration in the country. After the Euro- are signs of the acknowledgment of the limits of pean Union had appealed in vain to Washington to power rather than the reflection of a real decline. enter into a working relationship with the ‘Courts’, it succeeded in starting a dialogue between the ‘Courts’ and the Transitional Government of Somalia, which resulted in December 2006 in a power-sharing agree- ment between both parties. Yet, three weeks after that agreement was signed, Somalia was invaded by an Ethiopian army of 30.000 soldiers, backed by the United States. The EU strongly condemned the invasion. The Somali’s, however, were able to resist the foreign occupation and in December 2008 the Ethiopian troops announced their withdrawal from Somalia. As a result of the invasion the country is destroyed, more than 10.000 civilians were killed and over one million people have fled their homes.
Jaargang 63 nr. 3 g Maart 2009 Internationale 181 Spectator