Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta VEŘEJNÁ POLITIKA Martin Potůček, Marek Pavlík a kolektiv Brno 2015 Inovace studia ekonomických disciplín v souladu s požadavky znalostní ekonomiky (CZ.1.07/2.2.00/28.0227) Autoři doc. JUDr. Ivan Malý, CSc. Mgr. Martin Nekola, Ph.D. PhDr. Vilém Novotný, Ph.D. Ing. Marek Pavlík, Ph.D. prof. PhDr. Martin Potůček, CSc., MSc. Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D. PhDr. Arnošt Veselý, Ph.D. Recenzenti: prof. PhDr. Ludmila Malíková, PhD. Fakulta sociálních a ekonomických věd, Univerzita Komenského v Bratislavě doc. PhDr. Martin Klus, PhD. Univerzita Mateje Bela v Bánskej Bystrici © Masarykova univerzita, 2015 OBSAH UČEBNÍ TEXT „VEŘEJNÁ POLITIKA“ ...............................................................................5 1 KONTEXTY VEŘEJNÝCH POLITIK ...............................................................................5 Úvodem ..........................................................................................................................5 1.1 Společnost a jedinec .............................................................................................5 1.2 Vládnutí ............................................................................................................... 13 1.2.1 Víceúrovňové vládnutí ..................................................................14 1.2.2 Trh, stát a občanský sektor ...........................................................15 1.2.3 Sítě aktérů ......................................................................................27 1.3 Polity, policy, politics a funkce státu ................................................................ 30 1.4 Hodnoty, ideologie, kritéria ............................................................................. 37 1. 5. Veřejné zájmy a veřejná politika ..................................................................... 51 2. AKTÉŘI A NÁSTROJE VEŘEJNÉ POLITIKY ............................................................ 61 2. 1. Aktéři ................................................................................................................. 61 2.1.1. Institucionalizovaní aktéři ..........................................................63 2.1.2. Neinstitucionalizovaní aktéři .......................................................71 2.1.3. Média jako zprostředkovatel a aktér ..........................................77 2. 2. Nástroje veřejné politiky .................................................................................. 83 3. VEŘEJNÁ POLITIKA JAKO PROCES ........................................................................... 91 3.1. Teorie veřejně politického procesu ................................................................... 91 3. 2. Vymezení veřejně politických problémů ..................................................... 101 3. 3. Formulace politik a rozhodování ................................................................. 107 3. 4. Implementace .................................................................................................. 118 3. 5. Hodnocení politik a ekonomická evaluace ................................................. 130 4. JAK POZNÁVAT VEŘEJNOU POLITIKU ................................................................. 153 Úvod .......................................................................................................................... 153 4. 1. Multiparadigmatičnost sociálních věd ........................................................ 155 4. 2. Výkladová schémata (konceptuální rámce) ................................................. 158 4. 3. Druhá generace teorií procesu tvorby veřejných politik ........................... 161 4.3.1 Rámec institucionální analýzy a rozvoje (Institutional Analysis and Development Framework), (IADF) ...................................162 4.3.2 Teorie tří proudů (Multiple streams theory – MST) ...............170 4.3.3 Teorie advokačních koalic (Advocation coalition framework – ACF) .......................................................................177 4. 4. Metody výzkumu veřejné politiky ................................................................ 193 4. 4. 1 Multidisciplinarita výzkumu veřejné politiky ........................193 4. 4. 2 Pozitivisticko-kvantitativní rámec ...........................................195 4. 4. 3 Interpretativně-kvalitativní rámec ...........................................201 ZDROJE ................................................................................................................................. 208 1.1 SpolečnoSt a jedinec 5 UčeBnÍ teXt „VeŘejnÁ politiKa“ Ivan Malý, Martin Nekola, Vilém Novotný, Marek Pavlík, Martin Potůček, Jana Soukopová, Arnošt Veselý 1 KonteXtY VeŘejnÝcH politiK Ivan Malý, Marek Pavlík, Martin Potůček ÚVodeM Nebylo by na místě oddělovat veřejné politiky od vývoje společností, v nichž se uplat- ňují. Veřejné politiky jsou koncipovány právě proto, aby do těchto procesů zasaho- valy. Samy jsou zároveň ovlivňovány nejen obecnějšími historickými, politickými, ekonomickými a sociálními procesy, ale i činy diferencovaných aktérů. Je pro ně podstatná i podoba institucí, které se v průběhu doby vykrystalizovaly jako nástroje řešení veřejných záležitostí. Cílem této první kapitoly je věnovat se právě těmto obecnějším souvislostem veřej- ných politik. Začínáme rozborem vztahu mezi jedincem a společností. Vymezení to- hoto vztahu má totiž dalekosáhlé důsledky při volbě přístupu k formulaci a uplatnění veřejných politik. Posléze zavádíme pojem vládnutí, který nabízíme jako klíč k poro- zumění způsobům, kterými jsou spravovány společnosti na začátku třetího tisíciletí. Následuje charakteristika postavení veřejné politiky jako policy, odehrávající se mezi polity a politics – koncept usnadňující pochopení jejich věcného obsahu a specifik praktického uplatňování. Kapitolu uzavírá pojednání o hodnotovém ukotvení veřej- ných politik a nesnadného hledání jejich legitimity ve vazbě na veřejné zájmy. 1.1 SpolečnoSt A JEDINEC Cílem této podkapitoly je odpovědět na následující otázky: Je účelné vnímat člověka jako izolovaného jedince a analyzovat tak jeho chování? Nebo mají pravdu ti, kteří tvrdí, že podstatnou okolností pro porozumění jedincům je právě jejich existence v sociálních vztazích? Ochuzujeme a zkreslujeme naše poznání ignorováním těchto vztahů? 6 1.1 SpolečnoSt a jedinec Klíčová slova: JEDINEC, SPOLEČNOST, LIDSKÝ POTENCIÁL, SOCIÁLNÍ VZTAHY, MOC, UŽITEK Veřejná politika jako zprostředkující článek mezi jedincem a společností William Dunn před časem napsal: „Lze říci, že studium veřejné politiky je stejně staré jako Platónův koncept republiky.“ (Dunn, 1981, s. 8-19) Ale ještě dříve, než se téma- tem střetů zájmů a způsoby jejich řešení začali zabývat starověcí filozofové, pokoušeli se lidé řešit tyto konflikty v běhu života. Bohužel většinou silou zbraní, na bojišti. Naštěstí ne vždy jen tam. Veřejná politika je v praxi čímsi jako preventivním nástrojem předcházení a řešení konfliktů, které jsou a budou přirozenou součástí fungování soudobých společností. Naše životy a činy závisejí na životech a činech jiných lidí – ale nejen to. Nemůžeme se vymanit ze společenských rámců, které zprostředkovávají a umožňují lidské souži- tí: peníze, právo, organizace, jazyk, kultura. V těchto složitých vztazích se naše indivi- duální zájmy mísí a protínají se zájmy jiných lidí, sociálních skupin, korporací, států. Pokud se nedaří tyto, často protichůdné, zájmy sladit, může na to většina zúčastně- ných šeredně doplatit. Hospodářské a sociální krize, války, převraty a revoluce jsou mimo jiné i znamením nezvládnutého střetu zájmů. Ve druhé polovině dvacátého století se na pozadí filozofie a již etablovaných sociál- ních věd konstituovala nová vědní disciplína- veřejná politika. Nevymysleli si ji aka- demici, jen aby se měli čím bavit a živit. Vznikla z potřeby odpovědnějších politiků a úředníků vycházet ze systematického poznávání povahy těchto zájmových konflik- tů tak, aby získali doporučení, jak těmto konfliktům nedovolit přerůst do násilí, jak jim předcházet, jak si je „ochočit“ – a možná i vyřešit. Co je víc? Individuum? Kolektiv? Aniž bychom si to možná naplno uvědomovali, mnoho našich každodenních roz- hodnutí, názorů, postojů a činů pramení z toho, jak si ten či onen z nás odpovídá na jednu ze základních filozofických otázek – jaký je vztah mezi jedincem a spole- čenstvím, mezi JÁa ONI, případně slovy Etzioniho mezi JÁ a MY? (Etzioni, 1995). Je společnost sumou jednotlivců nebo víc než to, reálnou entitou schopnou „rozho- dovat“, mít zájmy, definovat cíle? Je smyslem a podstatou postavení jednotlivce čistě to, že jsou členy určité komunity, nějaké kolektivní entity, ať již obce, národa, rasy nebo třídy? Platón v této souvislosti odpovídá: „jste stvořeni pro spásu celku, celek tu není pro spásu vaši“ (podle Popper, 1994, s. 274). Ostatně ani další starověký myslitel 1.1 SpolečnoSt a jedinec 7 Aristoteles nepochybuje o tom, že člověk je „společenský živočich“, který by jinak než ve společenství nebyl schopen přežít. Hegel hovoří o podřízenosti jednotlivců „mravnímu celku“ – státu (tamtéž). Existují tedy společenské potřeby, veřejný zájem? Pokud ano, co má, resp. má míti, prioritu? Společenský nebo individuální prospěch? Je mezi nimi rozpor? Anebo je přístup povyšující kolektiv nad jednotlivce fundamentálně chybný. Reálnými bytostmi jsou čistě jednotlivci a společnost je čistě: „odvozená mentální abstrakce, (která) nemůže mít žádné cíle nebo zájmy či prospěch“ (Kinkor, 2000, s. 60)? Individuum je pak účelem i měřítkem,