La introducción del enfoque de género en la formulación de leyes nacionales y políticas públicas en el Perú: Los casos de la Ley de Cuotas y la Ley de Igualdad de Oportunidades Ana Elena Townsend Diez-Canseco Ana Elena Townsend Diez–Canseco Fue parlamentaria en el Perú desde 1995 hasta el año 2006, y Ministra de la Mujer y Desarrollo Social en su país en el 2003, durante el gobierno del ex Presidente Alejandro Toledo. Cuando fue elegida por primera vez al Parlamento, en abril de 1995, resultó ser la congresista más joven del Parlamento y por esa razón, cumpliendo con el reglamento de dicho Poder del Estado, integró las Juntas Preparatorias del mismo, el cual está encargado de instalar al Parlamento elegido y de tomar el juramento de ley a sus miembros. Coincidentemente, en julio de 1995, dichas Juntas fueron integradas por tres mujeres. Para el año 2001, en su tercera elección, Townsend se constituyó en la parlamentaria más votada del Congreso. Su tarea parlamentaria se focalizó en los temas de anticorrupción, derechos humanos y género. Es autora y co-autora de una serie de iniciativas legislativas con enfoque de género, entre las que se destacan la ley que permitió el acceso de las mujeres a la Escuela de Oficiales de las Fuerzas Armadas (1996), la Ley de Cuotas electorales por género para el Parlamento y los gobiernos locales (1997), y la Ley de Igualdad de Oportunidades (2007), habiendo sido la primera parlamentaria en proponerla en el año 2001. También trabajó muy de cerca con las organizaciones sociales de base lideradas por mujeres a nivel nacional en el Perú, apoyando sus iniciativas de participación ciudadana y fiscalización del cumplimiento de los programas de lucha contra la pobreza. Como Ministra de la Mujer y Desarrollo Social, priorizó el fortalecimiento del Programa Nacional contra la Violencia Sexual y Familiar y fomentó el diálogo entre las organizaciones no gubernamentales defensoras de los derechos de la mujer y el gobierno, creando la Mesa de Diálogo de la Mujer. Le tocó dar inicio al proceso de descentralización de los programas sociales del Estado en el área alimentaria y de pequeñas obras de infraestructura social. Integró a ese proceso una medida legal con enfoque de género, la cual estableció como requisito para que se apruebe la descentralización de tales programas a los gobiernos locales. A nivel regional, como integrante del la Junta Directiva del Parlamento Latinoamericano, desde 2002 hasta 2006, impulsó y logró la firma de los convenios entre dicha organización y la OEA y el PNUD – División de Latinoamérica y el Caribe, que tienen como propósito comprometer a los parlamentos de la región en el impulso a la participación política de la mujer y el cumplimiento de la tercera Meta del Milenio que propone la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. El presente documento fue preparado a solicitud del Programa de Apoyo al Liderazgo y la Representación de la Mujer (PROLID) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este informe se publica con el único objeto de contribuir al debate e intercambio de experiencias sobre un tema de importancia para los países de la región. El informe no ha sido sometido a un proceso independiente de revisión y no representa la posición oficial del BID. La autora desea agradecer las valiosas contribuciones de David Alamo, Gabriela Vega, Ana María Brasileiro, Vivian Roza, Diana Miloslavich y Elba Luna. También extiende un agradecimiento especial a Gisela Garzón por su excelente y exhaustiva edición del documento final. Por último, la autora expresa su gratitud a las Oficinas de la Oficialía Mayor y del Archivo del Diario de Debates del Congreso del Perú por las facilidades brindadas para la obtención de documentos para el presente estudio, y a todas las personas que tuvieron la amabilidad de brindar su tiempo para contestar a las entrevistas realizadas en razón del presente estudio. Índice Resumen ejecutivo i Introducción 1 Antecedentes y breve historia de la aprobación de la Ley de Cuotas en la región latinoamericana 3 Los factores que contribuyeron a la aprobación de la Ley de Cuotas 6 Los efectos de la aprobación del sistema de cuotas en la participación femenina y en la formulación de la agenda legislativa de género 16 El proceso de aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades 24 Conclusiones 29 Bibliografía 31 Anexos 33 Resumen ejecutivo El presente documento avanza sobre el análisis de los factores claves que facilitaron el proceso de aprobación de leyes con enfoque de género en el Perú entre 1980 y 2007, centrando la atención en dos momentos: la aprobación de la Ley de Cuotas electorales por género en 1997 y la posterior sanción de la Ley de Igualdad de Oportunidades en 2007. El primer argumento que guía este estudio es que el debate y posterior aplicación de la Ley de Cuotas consagraron la apertura a un debate más comprometido y activo a favor del ingreso de la agenda de género al quehacer parlamentario. En segunda instancia, el proceso que dio como resultado la aprobación de las leyes de cuotas por género sentó las bases para la consideración y sanción afirmativa de la Ley de Igualdad de Oportunidades. Para este caso, los logros obtenidos anteriormente, sumados a la mayor presencia femenina en el Congreso, resultaron fundamentales. En relación a la Ley de Cuotas, el presente estudio analiza los factores “catalizadores” que dieron especial vigor a su implementación y la instauración del enfoque de género en el proceso legislativo del Perú. En primer lugar, la conformación de alianzas multipartidarias junto con el aporte de las propuestas de las organizaciones no gubernamentales y sociales a favor de la legislación de género resultaron estrategias exitosas. Dichas alianzas funcionaron al momento en que los congresistas dejaron de lado las discrepancias políticas entre la oposición y el oficialismo. A su vez, el contexto internacional en que se dio el debate de las cuotas electorales por género y otras normas a favor de la mujer, fueron influencias sustanciales para lograr dichos avances legislativos. Por último, el interés del entonces presidente del Perú, Alberto Fujimori, por asegurarse el apoyo electoral y político de las mujeres tuvo importantes consecuencias en la aceleración de la aprobación de la Ley de Cuotas. Con respecto a la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades en el Perú, la presencia de una mujer Presidenta del Congreso, la parlamentaria Mercedes Cabanillas, con conocimiento de los compromisos internacionales asumidos por Estado peruano respecto a las políticas de equidad de género fue determinante para la aprobación de dicha ley. La misma se dio en un contexto legal y constitucional más receptivo, puesto que la aprobación de la Ley de Cuotas en 1997 ya había sentado una base significativa para la creación de normas favorables a los derechos de la mujer. Además de ello, fue importante contar con una bancada de mujeres en su mayoría informadas sobre los mecanismos legales necesarios para disminuir la discriminación de la mujer en el Perú. Por último, dentro del Congreso había ocurrido también un cambio generacional que volvía al mismo más permeable a este tipo de iniciativas. De esta manera, el proceso iniciado con la discusión sobre las leyes de cuotas por género y cuyo segundo momento fue la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades contribuyó a la instalación definitiva de la agenda de género en la labor política y legislativa del Perú. Todo ello tuvo un efecto multiplicador en la aprobación de leyes con enfoque de género: entre 1997 y 2007 se produjo un récord de aprobación de leyes con enfoque de género en el Perú, pues se sancionaron 82 normas favorables a los derechos de la mujer, en comparación a las 38 leyes con enfoque de género que fueron aprobadas entre 1980 y 1997. i Introducción Numerosos países en América Latina han alcanzado una masa crítica de mujeres en el Parlamento 1. Tal y como se desprende de la presente investigación, el Perú se destaca hoy por su alto nivel de participación femenina en el Parlamento en relación con otros países de la región, y por haber sancionado un número importante de leyes favorables a la equidad de género. Sin embargo, junto con los avances logrados se vislumbran los numerosos desafíos pendientes, por ejemplo, en el nivel de cumplimiento de las mismas, que hasta la fecha es muy bajo. Entre los desafíos presentes, están el logro de una mayor difusión de las leyes entre la población, una mejor capacitación de funcionarios y funcionarias públicos a cargo de su implementación, y la aprobación de un Presupuesto Anual con enfoque de género. Cabe récordar que desde 1980 se venían produciendo cambios importantes en la participación femenina. Para empezar, y evidenciando un ambiente regional favorable a la incorporación de la mujer a las distintas esferas públicas, hacia ese año las mujeres ingresaron masivamente al mercado de trabajo en América Latina, todo lo cual allanó el camino hacia la búsqueda de la igualdad entre los sexos. En el contexto local, la actividad e influencia de las organizaciones feministas y de base lideradas por mujeres desde la reanudación de la democracia en mayo de 1980 (luego de doce años de dictadura militar), así como la existencia de compromisos internacionales de los países de la región a favor de los derechos de la mujer favorecieron esta tendencia. El objetivo principal del presente estudio es identificar los factores que facilitaron los avances legislativos en materia de género obtenidos en el Perú entre 1980 y 2007. Para ello haremos mención especial del número de leyes que fueron aprobadas a favor de la equidad de género. De esta manera quedará reflejada la estrategia parlamentaria utilizada, los obstáculos superados y los desafíos vigentes en la tarea de lograr un marco legal que garantice la igualdad de oportunidades para las mujeres.