NOU Norges offentlige utredninger 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene Konkurransevridninger mellom kommuner og private Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 11. januar 2002. Avgitt til Finansdepartementet 18. desember 2002. Statens forvaltningstjeneste Informasjonsforvaltning Oslo 2003 ISSN 0333-2306 ISBN 82-583-0683-9 Sats/Trykk: AIT Trondheim AS/AIT Otta AS Til Finansdepartementet Ved kongelig resolusjon 11. januar 2002 ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere ulike løsninger som gjør at merverdiavgiften virker nøytral for kommunenes beslutninger. Utvalget legger med dette fram sin utredning. Oslo, 18. desember 2002 Jørn Rattsø leder Brita Bye Trond Christensen Trine Beate Groven Liv Kristine Hammer Tor S. Kildal Tor Lande Gerd Leira Torill Lønningdal Tom Rådahl Ole Jørgen Wilberg Erik Vassnes Erik Mæhlen Larsen Lars Einar Legernes Jan Erik Mardal Åsne Hana Torgersen Innhold 1 Utvalgets mandat og konkurransevridning – Merverdi- sammensetning ............................. 11 avgiftsloven § 11 tredje ledd ........... 32 1.1 Utvalgets mandat ............................. 11 3.5.5 Avgiftsfritaket for offentlig vei – 1.2 Utvalgets sammensetning ............... 12 Merverdiavgiftsloven § 16 første 1.3 Utvalgets tolkning av mandatet ...... 12 ledd nr. 13 ......................................... 32 1.4 Utvalgets arbeid ............................... 13 1.5 Leserveiledning ................................ 13 4 Kommunal tjenesteproduksjon 33 4.1 Innledning ......................................... 33 2 Sammendrag og konklusjoner .. 15 4.2 Ivaretakelse av kommunale oppga- 2.1 Bakgrunn .......................................... 15 ver ...................................................... 33 2.2 Sammendrag av utredningen ......... 15 4.2.1 Gruppering av kommunale oppga- 2.2.1 Beskrivende kapitler ........................ 15 ver ...................................................... 33 2.2.2 Utvalgets kriterier for vurdering av 4.2.2 Nye styringsformer i kommunesek- løsninger ........................................... 17 toren .................................................. 34 2.2.3 Utvidet merverdiavgiftsplikt for 4.2.3 Om konkurranseeksponering og kommunale virksomheter ............... 17 nye finansieringsformer .................. 34 2.2.4 Generell kompensasjonsordning ... 18 4.2.3.1 Konkurranseeksponering og priva- 2.2.5 Begrenset utvidelse av dagens kom- tisering ............................................... 34 pensasjonsordning ........................... 20 4.2.3.2 Nye finansieringsformer ................. 35 2.2.6 Utvidet fradragsrett for kommu- 4.3 Nærmere om organisering av kom- nene ................................................... 22 munal tjenesteproduksjon ............... 36 2.2.7 Utvalgets konklusjoner .................... 23 4.3.1 Innledning ......................................... 36 2.2.8 Økonomiske og administrative kon- 4.3.2 Noen rettslige rammer for kommu- sekvenser .......................................... 24 nenes virksomhet ............................. 36 4.3.3 Organisasjonsformer når kommu- 3 Generelt om nen produserer tjenesten selv ........ 36 merverdiavgiftssystemet ............. 25 4.3.4 Kommunalt samarbeid om tjenes- 3.1 Innledning ......................................... 25 teproduksjon ..................................... 37 3.2 Grunnprinsipper bak merverdiav- 4.3.5 Nærmere om organisasjonsformer giftssystemet ..................................... 25 når kommunen produserer tjenes- 3.3 Kort omtale av Merverdiavgiftsre- ter sammen med andre ................... 38 formen 2001 ...................................... 25 4.4 Kommunene og merverdiavgifts- 3.4 Nærmere om merverdiavgiftsplik- regelverket ........................................ 39 ten og en kort omtale av enkelte 4.4.1 Innledning ......................................... 39 begreper ............................................ 26 4.4.2 Konkurransevridninger når kom- 3.4.1 Generelt ............................................. 26 munen har rollen som bestiller ...... 39 3.4.2 Omsetning ......................................... 26 4.4.3 Konkurransevridninger når kom- 3.4.3 Næring .............................................. 27 munen har rollen som tilbyder ...... 40 3.4.4 Uttak .................................................. 27 4.4.4 Konkurransevridninger mellom 3.4.5 Import og eksport ............................ 27 ulike kommunale samarbeidsfor- 3.4.6 Fradragsretten .................................. 27 mer ..................................................... 41 3.4.7 Unntak og fritak ............................... 27 4.5 Oppsummering ................................. 41 3.5 Nærmere om offentlige virksom- heters merverdiavgiftsplikt ............. 28 5 Tidligere vurderinger av 3.5.1 Generelt ............................................. 28 konkurransevridningsproblemet 43 3.5.2 Merverdiavgiftsloven § 11 første og 5.1 Innledning ......................................... 43 annet ledd ......................................... 29 5.2 Utvalgsinnstillingen fra 1970 og opp- 3.5.3 Nærmere om omfanget av offent- følgningen av denne ........................ 43 lige institusjoners merverdiavgifts- 5.3 St.meld. nr. 54 (1984-85) Om mer- plikt - avgiftssubjekter ..................... 30 verdiavgiftssystemet og NOU 3.5.4 Det rådgivende utvalg for saker om 1991:30 Forbedret merverdiavgifts- lov ....................................................... 44 5.4 St.meld. nr. 21 (1993-94) Merverdi- 6.4.3.5 Utvalgets konklusjoner om merver- avgift og offentlig sektor. Konkur- diavgiften og konkurransevridnin- ransevridning mellom offentlig og ger ...................................................... 71 privat virksomhet og Innst. S. nr. 6.5 Oppsummering ................................. 72 94 (1993-94) ...................................... 46 5.5 Innføring av en begrenset kompen- 7 Dagens begrensede sasjonsordning utenfor merverdi- kompensasjonsordning ............... 74 avgiftssystemet ................................. 48 7.1 Generelt ............................................. 74 5.6 Senere vurderinger og endringer av 7.2 Nærmere om kompensasjonsord- gjeldende kompensasjonsordning . 48 ningen ................................................ 75 5.7 Utvalgets egen delrapport .............. 50 7.2.1 Subjektkretsen .................................. 75 7.2.2 Omfang .............................................. 76 6 Konkurransevridninger i 7.2.3 Kompensasjonskravet og kontroll . 77 merverdiavgiftssystemet ............. 51 7.3 Finansieringen av ordningen .......... 78 6.1 Innledning ......................................... 51 7.4 Svakheter i dagens begrensede 6.2 Samfunnsøkonomisk effektivitet og kompensasjonsordning ................... 80 konkurransevridninger ................... 51 6.2.1 Skatter og samfunnsøkonomisk 8 Løsninger på effektivitet ......................................... 51 konkurransevridninger i andre 6.2.2 Effektivitet når det offentlige tar land ................................................... 83 ansvaret for tjenesteproduksjonen 52 8.1 Innledning ......................................... 83 6.2.3 Konkurransevridninger og kommu- 8.2 Merverdiavgiftsplikten .................... 83 nenes rolle ........................................ 52 8.2.1 Generelt – EU ................................... 83 6.2.4 Konkurransevridninger mellom 8.2.2 Sverige ............................................... 84 egenproduksjon og kjøp fra andre . 53 8.2.3 Danmark ........................................... 84 6.2.5 Konkurransevridninger mellom 8.3 Løsninger på konkurransevridnin- kommunal og privat produsent ved ger – kompensasjonsordninger ...... 84 salg i et marked ................................ 53 8.3.1 Generelt – EU ................................... 84 6.3 Konkurransevridninger og de alter- 8.3.2 Sverige ............................................... 85 native løsningene ............................. 54 8.3.2.1 Generelt ............................................. 85 6.3.1 Konkurransevridninger i markeder 8.3.2.2 Tidligere ordninger ......................... 85 uten brukerfinansiering .................. 56 8.3.2.3 Gjeldende kompensasjonsordning 6.3.1.1 Markedet for en merverdiavgifts- – Kommunkontosystemet ............... 87 pliktig tjeneste (for eksempel advo- 8.3.3 Danmark ........................................... 89 kattjeneste) ....................................... 56 8.3.3.1 Generelt ............................................. 89 6.3.1.2 Markedet for en ikke-avgiftspliktig 8.3.3.2 Tidligere ordning - avgiftspålegg ... 89 tjeneste (for eksempel omsorgstje- 8.3.3.3 Dagens ordning – utligningsordnin- nester på sykehjem) ........................ 59 gen ..................................................... 89 6.3.2 Konkurransevridninger i markeder 8.4 Systemet i New Zealand .................. 90 med delvis brukerfinansiering ....... 60 6.3.2.1 Markedet for en merverdiavgifts- 9 Utvalgets kriterier for vurdering pliktig tjeneste .................................. 61 av løsninger .................................... 92 6.3.2.2 Markedet for en ikke-avgiftspliktig 9.1 Innledning ......................................... 92 tjeneste (for eksempel barnehage) 61 9.2 Utgangspunktet for utvalgets vur- 6.4 Omfanget av konkurransevridnin- deringer ............................................. 92 ger ...................................................... 63 9.3 Kriterier for vurdering av løsninger 93 6.4.1 Innledning ......................................... 63 9.3.1 Innledning ........................................