T.C. MALİYE BAKANLIĞI Strateji Geliştirme Başkanlığı VERGİ KANUNLARININ ANAYASAYA UYGUNLUĞUNUN YARGISAL DENETİMİ: TÜRKİYE DEĞERLENDİRMESİ Yrd.Doç.Dr. Abdullah TEKBAŞ Ankara, 2009 i T.C. MALİYE BAKANLIĞI Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No:2009/396 www.sgb.gov.tr e-mail: [email protected] Her hakkı Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı’na aittir. Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir. ISBN: 978-975-8195-38-1 1000 Adet Ankara, 2009 Tasarım: İvme Tel: 0312 230 67 01 Baskı: Ümit Ofset Matbaacılık Tel: 0312 384 26 27 ii ÖNSÖZ Modern hukuk devletlerinin en önemli gereklerinden biri; bütün devlet yetkilerinin anayasalara uygun olarak kullanılmalarını sağlayacak mekanizmaların oluşturulmasıdır. Bu çerçevede, yasama yetkisinin de anayasaya uygun olarak kullanılması, aksi takdirde, yasama işlemlerinin çeşitli yaptırımlara tabi tutularak anayasaya uygunluğun sağlanması gerektiği ortadadır. Bu durum, yasama organlarının kullandığı en önemli yetkilerden biri olan “vergilendirme yetkisi” söz konusu olduğunda daha da önem kazanmaktadır. Çünkü vergiler, modern devletlerde, kamu hizmetlerinin finansmanında başvurulan birincil ve en önemli kaynaktır. Hukuk devletinin bir gereği olarak; yükümlülerin pek çok temel hakkını etkileyebilen verginin esaslı unsurlarıyla ilgili düzenlemelerin, anayasal bir ilke olan “verginin kanuniliği ilkesi” gereği mutlaka kanunla yapılması gerekmekte olup, bu kanunların temel hak ve özgürlüklerin garantisi olan anayasaya uygunluğu sağlanmalıdır. Kanunların ve bu arada vergi kanunlarının anayasaya uygunluğunun sağlanmasında, 20. yüzyılın başlarından itibaren pek çok ülkenin yargısal denetimi benimsediği görülmektedir. Bu gelişim doğrultusunda Türkiye’de de 1961 Anayasası ile birlikte Anayasa Mahkemesi kurulmuş ve kanunların anayasaya uygunluğunun denetimi yetkisi bu mahkemeye bırakılmıştır. Anayasa Mahkemesi de kendisine verilen yetkiler çerçevesinde, diğer kanunlar gibi vergi kanunlarını da anayasaya uygunluk açısından denetlemiş ve vermiş olduğu kararlarla vergi hukukunun gelişimi üzerinde etki göstermeye başlamıştır. “Vergi Kanunlarının Anayasaya Uygunluğunun Yargısal Denetimi: Türkiye Değerlendirmesi” isimli, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Doktora Programında doktora tezi olarak hazırlanmış ve 21 Mayıs 2007 tarihinde savunularak kabul edilmiş olan bu çalışma; Türkiye’de vergi kanunlarının Anayasa Mahkemesi tarafından anayasaya uygunluğunun denetimi ile ilgili gelişim sürecini, vergilendirme ilkeleri ve sayısal analizler yardımıyla ortaya koymayı amaçlamaktadır. Ulaşılan sonuçlar çerçevesinde, Anayasa Mahkemesinin vergi kanunlarının denetimi yoluyla vergi hukukunun gelişimi üzerindeki etkinliği konusunda değerlendirmeler yapılmıştır. iii Böyle bir çalışmanın ortaya çıkması ve neticelendirilmesinde maddi ve manevi katkı ve desteklerini hiçbir zaman esirmeyen değerli büyüğüm ve hocam Prof. Dr. Mehmet TOSUNER ve tez danışmanı hocam Prof. Dr. Zeynep ARIKAN’a; tez savunma sınavında görev alarak katkılarda bulunan hocalarım Prof. Dr. Fevzi DEVRİM, Prof. Dr. A. Kemal ÇELEBİ ve Yrd. Doç. Dr. Esin TAYLAN’a ve çalışmanın hazırlanması sürecinde eserlerinden yararlandığım tüm bilim adamlarına teşekkürü borç bilirim. Çalışmanın yayınlanmasında göstermiş oldukları ilgi ve destek dolayısıyla Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanı sayın Doç. Dr. Ahmet KESİK ve çalışma arkadaşlarına da ayrıca teşekkürlerimi arz ederim. En büyük minnettarlığım haklarını ödeyemeyeceğim babam Rıfat TEKBAŞ ve annem Sebahat TEKBAŞ’a aittir. Dr. Abdullah TEKBAŞ İzmir – Eylül 2009 iv İÇİNDEKİLER Önsöz.............................................................................................................iii KISALTMALAR ........................................................................................xııı TABLOLAR LİSTESİ ................................................................................ xıv ŞEKİLLER LİSTESİ.................................................................................... xv GİRİŞ.............................................................................................................. 1 BİRİNCİ BÖLÜM YASAMA ALANINDA VERGİLENDİRME İLE İLGİLİ GELİŞMELER VE ANAYASA YARGISI 1. Vergilendirme Yetkisinin Yasama Organlarına Geçişi, Yasama Organlarının Güçlenmesi ve İşlemlerinin Denetlenmesi İle İlgili Gelişmeler......................................................... 5 1.1. Kuvvetler Ayrılığı Kuramının Gelişimi......................................... 5 1.2. Hukuk Devleti ve Sosyal Devlet Anlayışının Gelişimi ............... 11 1.3. Vergilendirme Yetkisinin Yasama Organlarına Geçişi ............... 19 2. Genel Hatlarıyla Anayasa Yargısı...................................................... 31 2.1. Anayasa Yargısı Kavramı............................................................ 31 2.2. argı Sistemleri Bakımından Anayasa Yargısı............................. 32 2.3. Anayasa Yargısının Gelişimi....................................................... 33 2.3.1. Kuvvetler Ayrılığı Kuramı Bakımından Anayasa Yargısı ................................................................................... 33 2.3.2. Anayasa Yargısının Ortaya Çıkışı ve Tarihsel Gelişimi ................................................................................. 38 2.3.3. Türkiye’de Anayasa Yargısının Gelişimi........................... 45 2.4. Anayasa Yargısının Gerekliliği ................................................... 48 2.5. Anayasa Yargısı Denetimine Yönelik Eleştiriler......................... 52 2.6. Denetimi Yapan Organ Bakımından Kanunların Anayasaya Uygunluğunun Denetlenmesi ve Anayasa Yargısı Modelleri...... 64 2.6.1.Ayrı Bir Anayasa Mahkemesi Bulunması (Avrupa Modeli) .................................................................................. 65 2.6.2.Ayrı Bir Anayasa Mahkemesi Bulunmaması (Amerikan Modeli) ................................................................ 66 v 2.6.3.Karma Sistem...................................................................... 66 2.7. Anayasaya Uygunluk Denetiminin Kapsamı............................... 67 2.7.1.İşlemin Unsurları Bakımından Denetimin Kapsamı ........... 67 2.7.1.1 Şekil Bakımından Denetim........................................ 67 2.7.1.2 Esas Bakımından Denetim......................................... 68 2.7.1.2.1 Esas Bakımından Denetim Açısından Kanunun Unsurları ................................................... 69 2.7.1.2.1.1 Kanunun Sebep Unsuru.......................... 69 2.7.1.2.1.2 Kanunun Amaç Unsuru.......................... 70 2.7.1.2.1.3 Kanunun Konu Unsuru........................... 71 2.7.1.2.2 Esas Bakımından Denetimin Sınırları .............. 73 2.7.2. İşlemin Niteliği Bakımından Denetimin Kapsamı ............. 74 2.7.2.1 Olumlu İşlemler......................................................... 74 2.7.2.2 Olumsuz İşlemler....................................................... 75 2.8. Anayasa Yargısı Denetiminin Sınıflandırılması .......................... 76 2.8.1. Denetimin Zamanı Bakımından Sınıflandırma .................. 76 2.8.1.1 Önleyici Denetim (A Priori Denetim) ....................... 76 2.8.1.2 Düzeltici Denetim (A Posteriori Denetim) ................ 77 2.8.2. Denetimin Özellikleri Bakımından Sınıflandırılması........ 77 2.8.2.1 Dava Yoluyla Denetim (Soyut Norm Denetimi) ....... 78 2.8.2.2 İtiraz Yoluyla Denetim (Somut Norm Denetimi) ...... 78 2.8.2.3 Bireysel Başvuru Üzerine Denetim (Anayasa Şikayeti) .......................................................................... 79 2.9. Anayasa Yargısı Denetiminde Ölçü Normlar.............................. 80 2.9.1. Anayasa.............................................................................. 80 2.9.2. Uluslararası Anlaşmalar ..................................................... 80 2.9.3. Hukukun Genel İlkeleri...................................................... 81 2.10. Anayasa Mahkemesi Kararları................................................... 82 2.10.1. Kararların Türleri ............................................................. 83 2.10.1.1 Basit Kararlar........................................................... 83 2.10.1.2 Ara Kararlar............................................................. 84 2.10.1.3 Yasama Organına Çağrı Kararları ........................... 85 2.10.2. Kararların Etkileri ........................................................... 82 2.10.3. Anayasa Mahkemesi Kararlarının Bağlayıcılığı ............. 85 vi 2.10.4. Kararların Yürürlüğe Girmesi ......................................... 87 2.10.5. Kararların Geriye Yürüyüp Yürümeyeceği..................... 88 2.10.6. Yürürlüğü Durdurma Kararları ....................................... 89 İKİNCİ BÖLÜM ANAYASA YARGISI DENETİMİNİN KONUSU OLARAK VERGİ KANUNU 1. Vergilendirmenin Anayasal Çerçevesi ............................................... 90 2. Vergi Kanunlarını Yapma Yetkisi ve Verginin Kanunla Konulmasının İstisnaları ..................................................................... 90 2.1. Vergi Kanunlarını Yapma Yetkisi ............................................... 96 2.1.1. Genel Olarak Yasama Yetkisi............................................ 97 2.1.2. Yasama Organının Vergi Kanunu Yapma (Vergilendirme) Yetkisi .......................................................... 98 2.2. Verginin Kanunla Konulmasının İstisnaları .............................. 105 2.2.1. Vergilendirme Yetkisinin Yürütme Organına Devri........ 105 2.2.1.1. Kararnamelerle Vergi İle İlgili Düzenleme Yapılması .....................................................................