NORGES OFFENTLIGE UTREDNINGER NOU 1998: 8 Luftambulansetjenesten i Norge Utredning fra en arbeidsgruppe oppnevnt av Sosial- og helsedepartementet 28. februar 1998 Avgitt til Sosial- og helsedepartementet 29. mai 1998 STATENS FORVALTNINGSTJENESTE STATENS TRYKNING OSLO 1998 Til Sosial- og helsedepartementet Utvalget til å utrede og fremme forslag om den framtidige luftambulansetjenesten, oppnevnt i brev fra Sosial- og helsedepartementet 28. februar 1997, legger med dette fram sin utredning. Oslo, 29. mai 1998 Petter Øgar leder Berit Berg Torhild Heggestad Gerhard Pettersen Per H. Christiansen Kjellfrid Laugaland Siri Røine Knut B. Christophersen Arne Lindstad Kåre Tønnesen Arne Hoel Gravdal Grete Myhre Erik Habberstad Ove Silkoset NOU 1998: 8 Kapittel 1 Luftambulansetjenesten i Norge 3 KAPITTEL 1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsmåte 1.1 MANDAT Sosial- og helsedepartementet opprettet 28. februar 1997 et utvalg som skulle utrede den framtidige luftambulansetjeneste i Norge. Mandatet til utvalget har vært føl- gende: «Utvalget skal gjennomgå erfaringene med luftambulansetjenesten fram til nå, herunder nytteverdien av tjenesten, dens ressurser og økonomi. Utvalget skal videre vurdere og fremme forslag til organisering av og innhold i den framtidige luftambulansetjenesten, herunder ansvarsplasse- ring, organisering sentralt, basemønster, hvilke pasientgrupper som bør pri- oriteres, medisinsk kompetansenivå, bemanning på fly/helikoptre og fremme forslag til medisinskfaglige krav som bør stilles til bruk av luftam- bulanse. Utvalget skal også utrede de økonomiske og administrative kon- sekvenser av utvalgets forslag, bl a for kommunesektoren, hvorav minst et av forslagene skal medføre lavere eller ikke økte kostnader i forhold til dagens nivå. Det forutsettes at utvalgets arbeid skal være avsluttet innen 1. april 1998.». Utvalget søkte i brev av 10. februar 1998 om utsettelse av tidsfristen for avlevering av innstillingen til 1. juni. Begrunnelsen for dette var behov for samråding med Akuttutvalget som hadde fått utvidet sin tidsfrist til samme dato. Sosial- og helsede- partementet gav sin tilslutning til dette i brev av 16. mars 1998. 1.2 SAMMENSETNING Utvalget har hatt følgende sammensetning: Fylkeslege i Sogn og Fjordane, Petter Øgar, leder Ass. fagsjef Berit Berg, Norsk Sykepleierforbund Rådgiver Per H. Christiansen, Rikstrygdeverket Underdirektør Knut B. Christophersen, Sosial- og helsedepartementet Administrasjonssjef Arne Hoel Gravdal, Hovedredningssentralen for Sør- Norge Stipendiat Torhild Heggestad, SINTEF Unimed, Norsk institutt for sykehusfor- skning Sjefslege Kjellfrid Laugaland, Den norske lægeforening Kontorsjef Arne Lindstad, Statens helsetilsyn Spesialpsykolog Grete Myhre, Flymedisinsk institutt Avdelingssjef Gerhard Pettersen, Luftfartsverket Advokat Siri Røine, Kommunenes Sentralforbund Underdirektør Kåre Tønnesen, Sosial- og helsedepartementet Vararepresentant for K. Laugaland, seksjonsoverlege Per Chr. Juvkam, har deltatt på ett møte. Utvalgets sekretærer har vært direktør Ove Silkoset, Scandpower AS og råd- giver Erik Habberstad, Rikstrygdeverket. NOU 1998: 8 Kapittel 1 Luftambulansetjenesten i Norge 4 1.3 ARBEIDSMÅTE Utvalget avholdt sitt første møte 18. mars 1997 og sitt siste møte 28. og 29. mai 1998. Totalt har utvalget avholdt 18 møter. I tillegg har utvalget vært i Tromsø og hatt møte med medisinsk og operativt personell med tilknytning til luftambu- lansetjenesten i Nord-Norge. Utvalget har vært på studietur til Tyskland og Frankrike, der man har hatt samtaler med luftambulanseoperatørselskap, helsepersonell med tilknytning til utførelsen eller varslingen av luftambulansetjenesten, samt styrende myndigheter. I et omfattende spørrebrev av 24. juli 1997 har utvalget innhentet opplysninger og synspunkter om luftambulansetjenesten fra Justisdepartementet, Forsvarsdepar- tementet, fylkeskommunene, fylkeslegene, et utvalg av sykehus, Den norske læge- forening, Norsk anestesiologisk forening, Norsk selskap for allmennmedisin, Offentlige legers landsforening, Allmennpraktiserende legers forening, Norsk Sykepleierforbund, Norges ambulanseforbund, Kommunalansattes Fellesorgan- isasjon, Norsk Kommuneforbund, Hovedredningssentralene, Norsk flygerforbund, Luftforsvarets 330 skvadron, Airlift AS, Norsk Luftambulanse AS, Lufttransport AS, Stiftelsen Norsk Luftambulanse, Medisinsk lederforum for luftambu- lansetjenesten, Luftforsvarets 339 skvadron samt en del enkeltpersoner. Utvalget har i tillegg gjennom spørrebrev innhentet opplysninger om dagens luftambulansetjeneste fra fylkeskommuner med luftambulansebaser. Det er spurt om organisatoriske, økonomiske og aktivitetsrettede forhold. Utvalget konstaterer at svarene er ufullstendige, særlig gjelder dette informasjon om kostnader og finan- sieringsform for dagens luftambulansetjeneste. Utvalget har også innhentet økonomiske opplysninger fra Stiftelsen Norsk Luftambulanse. Fra andre ulike hold har utvalget innhentet tilleggsopplysninger som har vært av betydning for utvalgets arbeid. NOU 1998: 8 Kapittel 2 Luftambulansetjenesten i Norge 5 KAPITTEL 2 Sammendrag Luftambulanseutvalgets rapport består av syv hovedkapitler samt seks vedlegg. I kapittel 1 beskrives utvalgets mandat og arbeidsform. Kapittel 2 (dette kapitlet) gir et kortfattet sammendrag av rapporten. I kapittel 3 gis en historisk oversikt over luftambulansetjenesten i Norge; fra den spede oppstarten i 1920-årene og frem til dagens landsomfattende tjeneste som er basert på Nasjonal luftambulanseplan. Denne ble behandlet av Stortinget i forb- indelse med statsbudsjettet for 1988. Kapitlet gjennomgår de viktigste utvalg, meldinger og andre rapporter som gjennom tidene har omhandlet luftambu- lansetjenesten. Kapittel 4 gir en utdypende beskrivelse, analyse og evaluering av dagens luftambulansetjeneste. Målsettinger, regelverk, organisering, kostnader og finan- siering, rekvireringsregler, grenseflater mot bilambulansetjenesten og redning- stjenesten mm er drøftet. I tillegg er det gjennomført en analyse av aktivitetsnivået i tjenesten, hvor bl a bruksmønster, pasientgrupper og medisinsk nytte og kostnad- nytteeffekter er vurdert. Det konstateres at Norge har en av verdens best utbygde og medisinsk-faglig utrustede luftambulansetjenester. Aktivitetsnivået og de tilhørende kostnadene har imidlertid også steget jevnt, fra totalt ca 188 mill kr i 1992 til ca 235 mill kr i 1996. Mesteparten av denne aktivitets- og kostnadsøkingen er en følge av beslutninger om å øke antall baser. Noe av økningen skyldes imidlertid fylkeskommunenes behov for effektiv utnyttelse av høyspesialiserte sykehussenger, samt transportøkono- miske overveielser, ved at pasienter i økende grad transporteres med ambulansefly fra region- og sentralsykehus til lavere sykehusnivå. En slik bruk av luftambulansen var ikke forutsett da tjenesten ble etablert, og burde etter dagens regelverk ha vært bekostet av fylkeskommunene. Evalueringen peker videre på behov for avklaring og presisering i forhold til sykehuslovens § 2 når det gjelder ansvarsdelingen mellom staten og fylkeskommu- nene om det medisinske driftsansvaret for tjenesten. Utvalget ser det som uheldig at ansvaret for tjenesten er delt mellom to avdelinger i Sosial- og helsedepartementet. Det er en alminnelig oppfatning blant de ulike aktører i og omkring tjenesten at Rikstrygdeverket har god styring og kontroll med transportdelen av tjenesten. Innenfor den medisinske delen er det i stor grad den private Stiftelsen Norsk Luftambulanse (SNLA) som har preget, og fortsatt preger, tjenesten. Dette skjer bl a gjennom en årlig tilførsel av ca 30 mill kr fra SNLA til ulike formål innen luftam- bulansetjenesten. Utvalget ser det som prinsipielt betenkelig at en privat stiftelse i så sterk grad deltar i finansieringen av en tjeneste som det offentlige i utgangspunk- tet fullfinansierer, og peker på at denne sterke subsidieringen kan bidra til uønskede styrkeforhold for de ulike ledd i den akuttmedisinske kjede. Utvalget vurderer også at tilskuddene fra SNLA kan medføre konkurransevridning når stiftelsens heleide flyselskap, Norsk Luftambulanse AS, konkurrerer med andre private flyoperatører om statlige kontrakter for transportdelen av luftambulansetjenesten. I kapittel 5 er luftambulansetjeneste i en del andre land beskrevet. De forskjel- lige landene har valgt ulike organisasjons- og finansieringsmodeller for sine luftam- bulansetjenester. I Tyskland har man f eks et offentlig organisert men forsikringsfi- nansiert system, mens Frankrike fullstendig har integrert luftambulanse i sykehu- senes akuttmedisinske beredskap. I Sverige er luftambulansetjenesten under opp- bygging, basert på en desentralisert organisering hvor det enkelte län er ansvarlig. NOU 1998: 8 Kapittel 2 Luftambulansetjenesten i Norge 6 Utvalget har ikke funnet noen land hvor luftambulansetjenesten er bedre utbygd og organisert enn i Norge. Det er imidlertid mye å lære fra land som Tyskland og Frankrike når det gjelder å integrere den medisinske del av tjenesten i sykehusenes organisasjon og ressurser, Kapittel 6 inneholder utvalgets forslag til fremtidig luftambulansetjeneste. Her foreslår utvalget at det trekkes klarere skiller mellom de to ulike formål som tjenes- ten i dag har; nemlig akuttmedisinsk begrunnede oppdrag og tilbakeføringstrans- porter. Tilbakeføringene er i stor grad motivert ut fra hensiktsmessighet, sykehu- søkonomi og transportkostnader. Utvalget anser at dagens regelverk bør tas i bruk slik at tilbakeføringsoppdrag bekostes av fylkeskommunene. Omfaget av til- bakeføringer bør også kontrolleres slik