FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OUVIDORIA EM ÓRGÃO REGULADOR DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL: O CASO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (VERSÃO PRELIMINAR SUJEITA À REVISÃO) DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS DA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANDRÉ BARROS SANTOS Rio de Janeiro – RJ 2008 FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TÍTULO OUVIDORIA EM ÓRGÃO REGULADOR DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL: O CASO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR: ANDRÉ BARROS SANTOS E APROVADO EM ____/____/____ PELA COMISSÃO EXAMINADORA _____________________________________________________________ PROF. DR. ANTÔNIO DE ARAUJO FREITAS JUNIOR (ORIENTADOR) _____________________________________________________________ PROFA. DRA. FÁTIMA BAYMA DE OLIVEIRA _____________________________________________________________ PROFA. DRA. ELISA MARIA RODRIGUES SHARLAND _____________________________________________________________ PROF. DR. UBIRATAN JORGE IORIO DE SOUZA “Naturalmente, não é possível atender a 100% das expectativas das pessoas todo o tempo, mas é preciso que o relacionamento seja franco e aberto e, o que no momento está fora do alcance seja devidamente definido como tal.” “Vivemos a era do protagonismo, onde somos todos responsáveis por fazer um mundo melhor do que recebemos das gerações que nos antecederam, portanto, somos todos agentes dessa mudança.” (Fernando Terni, Presidente da Nokia Brasil in BUFARAT, Jérson Heberton. Curso de Ouvidor: Fundamentação Teórica e Técnica. São Paulo: Edição do Autor, 2004) AGRADECIMENTOS Aos meus avôs, pelo exemplo de dedicação e perseverança, além de todo amor e carinho que permitiram tornar-me um homem; Aos meus pais, pela nutrição lato-sensu, fonte de todas as minhas conquistas e, principalmente, pelos exemplos de honestidade e pelas lições de justiça; À minha tia Mercedes e ao meu tio Antonio, pelo amor somente comparáveis aos dos meus avôs e dos meus pais. À Andréa Lemos, pela adversidade positiva, sempre ofuscada pelo carinho e apoio incondicionais, recheados, muitas vezes, com broncas. À Paula Zanettini, pelo amor dedicado a mim, pela doçura e sensibilidade e, também, pela sua visão pluralista que amplia meus horizontes. Ao Ouvidor do Banco Central do Brasil, Dr. Hélio José Ferreira e seu substituto, Sr. José Carlos Ferreira, pela inspiração à realização do presente trabalho e pela generosidade no fornecimento de material de estudo. Aos meus companheiros de trabalho, Cláudio Manoel, Antonio da Costa, Armando Dionísio, Carlos Alberto Gil, Jorge Sérgio, José Colaço, Franscisco Batista, José Antonio e Paulo dos Santos, pelo fomento ao meu desenvolvimento profissional. Aos professores Antonio Freitas e Elisa Sharland, pela confiança depositada e pela orientação que uniu a teoria com o exemplo ímpar de profissionalismo. A todos os meus colegas de classe, pelo momentos alegres e singulares que vivemos juntos em busca de nos tornamos mestres. Aos professores da EBAPE, à equipe do CFAP e ao apoio administrativo, pela excelência do seu trabalho. RESUMO Este estudo tem por objetivo entender como a Ouvidoria do Banco Central pode contribuir para a interação deste órgão regulador com a sociedade, especialmente em relação à função de atendimento ao cidadão. O controle social sobre a administração pública é extremamente importante para que os governos sejam responsabilizados e busquem o interesse público. A Ouvidoria pode ser um instrumento de controle social. Esta pesquisa é um estudo de caso. Apresenta-se a evolução histórica do conceito de ombudsman, no mundo, e do conceito de ouvidor, no Brasil. Em seguida, discute-se a questão da administração pública e o conceito de accountability. Verificou-se que a Ouvidoria pode ter uma ação efetiva no controle social do Banco Central. Além disso, a Ouvidoria produz conhecimento valioso para esta organização, principalmente em relação ao seu papel social e aos seus processos internos. Palavras-Chave: Banco Central; Ouvidoria, Ombudsman; Administração Pública; Controle Social; Responsabilização; Democracia; Cidadania ABSTRACT This study aims to understand how can the Ombudsman Office in the Central Bank of Brazil – the national monetary policy authority - contribute towards its interaction with society, especially regarding its customer service center. Social control over the government appears to be vital to the governments be responsive and pursue the public interest. The Ombudsman Office can be one instrument of social control. This research is a case study. The study presents the term ombudsman in the world and also its equivalent in Brazil - “ouvidor”. Next, concepts related to public administration and accountability are approached. It was verified that the Ombudsman office can be effective in helping the social control of Central Bank of Brazil. Moreover, the Ombudsman Office brings a lot of valuable knowledge to this organization, mainly regarding its social role and its internal processes. Key-words: Central Bank; Ombudsman; Public Administration; Social Control; Accountability; Democracy; Citizenship LISTA DE TABELAS TABELA 1: COMPOSIÇÃO DO SFN ..................................................................................... 2 TABELA 2 – COMPOSIÇÃO DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL..................................... 14 TABELA 3: INSTITUTOS HISTÓRICOS COMPARÁVEIS AO OMBUDSMAN ............................... 27 TABELA 4 - BREVE HISTÓRICO DA EXPANSÃO DA FIGURA DO OMBUDSMAN NO MUNDO ... 28 TABELA 5 - SINOPSE DA UNIVERSALIZAÇÃO DO OMBUDSMAN.......................................... 29 TABELA 6 - BREVE HISTÓRICO DA EXPANSÃO DA FIGURA DO OUVIDOR NO BRASIL......... 32 TABELA 7 – CLASSIFICAÇÃO DAS OUVIDORIAS EM ESPÉCIES........................................... 41 TABELA 8 - CARACTERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES BUROCRÁTICAS, POR WEBER ......... 45 TABELA 9 - ANÁLISE DO MODELO DE WEBER, SEGUNDO TORRES (2004)..................... 46 TABELA 10 - TIPOS DE CONTROLE DEMOCRÁTICO DA BUROCRACIA ................................ 62 TABELA 11 - VARIÁVEIS PARA ACEITAÇÃO DO CONTROLE EXTERNO PELA BUROCRACIA 64 TABELA 12 - TIPOS DE MECANISMOS DE RESPONSABILIZAÇÃO........................................ 69 TABELA 13 - ASPECTOS RELEVANTES SOBRE AS DEMANDAS RECEBIDAS....................... 96 TABELA 14 - DISTRIBUIÇÃO DAS DEMANDAS NO ANO DE 2006, POR TIPO DE DEMANDA . 96 TABELA 15 - DISTRIBUIÇÃO DAS DEMANDAS EM 2006, POR ÁREA DO BANCO CENTRAL. 96 TABELA 16 - LISTA DOS TEMAS MAIS RECORRENTES EM 2006......................................... 98 TABELA 17 - CONDUTA DA OUVIDORIA EM 2006*.......................................................... 99 TABELA 18 - ASPECTOS RELEVANTES SOBRE AS DEMANDAS........................................ 100 TABELA 19 - DISTRIBUIÇÃO DAS DEMANDAS NO ANO DE 2006, POR TIPO DE DEMANDA 101 TABELA 20 - DEMANDAS NO ANO DE 2006, POR ÁREA DO BANCO CENTRAL ................ 101 TABELA 21 - FREQÜÊNCIA DOS TEMAS MAIS RECORRENTES.......................................... 103 TABELA 22 - RECLAMAÇÕES RELATIVAS AO PROCESSO “ATENDIMENTO AO CLIENTE” 104 TABELA 23 - MAPEAMENTO DOS CANAIS DE ACESSO EM 2007...................................... 105 TABELA 24 - LISTA DOS OUTROS TEMAS MAIS RECORRENTES EM 2007 ......................... 105 TABELA 25 - CONDUTA DA OUVIDORIA EM 2007*........................................................ 106 TABELA 26 - TEMAS RELACIONADOS AOS PROBLEMAS DE NATUREZA ESTRUTURAL .... 108 TABELA 27 - TEMAS RELACIONADOS AOS PROBLEMAS DE NATUREZA PROCESSUAL..... 109 TABELA 28 - TEMAS RELACIONADOS AOS PROBLEMAS DE NATUREZA COMUNICATIVA . 109 TABELA 29 - TEMAS RELACIONADOS AOS PROBLEMAS DE NATUREZA CULTURAL......... 110 TABELA 30 - TEMAS RELACIONADOS AOS PROBLEMAS DE NATUREZA POLÍTICA ........... 110 TABELA 31 – POSICIONAMENTO DA OUVIDORIA QUANTO AO TIPO DE CONTROLE* ....... 111 TABELA 32 - ÍNDICE DE DESEMPENHO DA OUVIDORIA.................................................. 113 TABELA 33 - DISTRIBUIÇÃO DAS DEMANDAS NO 1º SEMESTRE DE 2008, POR TIPO DE DEMANDA .............................................................................................................. 114 TABELA 34 - DISTRIBUIÇÃO DAS DEMANDAS ENTRE 2006 E 2008, POR TIPO DE DEMANDA .............................................................................................................................. 115 TABELA 35 - ÍNDICE DE DESEMPENHO DA OUVIDORIA (2006 A 2008) .......................... 116 TABELA 36 - ARTIGOS DA RESOLUÇÃO 3.477 RELACIONADOS À OUVIDORIA DO BANCO CENTRAL ............................................................................................................... 124 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................................1 1.1 – FORMULAÇÃO DA SITUAÇÃO-PROBLEMA............................................................3 1.2 – OBJETIVOS DO ESTUDO..............................................................................................5 1.2.1 – OBJETIVO FINAL....................................................................................................5 1.2.2 – OBJETIVOS INTERMEDIÁRIOS.............................................................................5 1.3 - DELIMITAÇÃO DO ESTUDO........................................................................................6