Från energiresurs till kvittblivningsproblem – Frågan om kärnavfallets hantering i det offentliga samtalet Sverige, 1950–2002 om kärnavfallets energiresurs till kvittblivningsproblem – Frågan Från R-06-113 Från energiresurs till kvittblivningsproblem Frågan om kärnavfallets hantering i det offentliga samtalet i Sverige, 1950–2002 Jonas Anshelm, Linköpings universitet Oktober 2006 Svensk Kärnbränslehantering AB Swedish Nuclear Fuel and Waste Management Co Box 5864 SE-102 40 Stockholm Sweden Tel 08-459 84 00 +46 8 459 84 00 Fax 08-661 57 19 +46 8 661 57 19 R-06-113 CM Gruppen AB, Bromma, 2006 ISSN 1402-3091 SKB Rapport R-06-113 Från energiresurs till kvittblivningsproblem Frågan om kärnavfallets hantering i det offentliga samtalet i Sverige, 1950–2002 Jonas Anshelm, Linköpings universitet Oktober 2006 Denna rapport har gjorts på uppdrag av SKB. Slutsatser och framförda åsikter i rapporten är författarens egna och behöver nödvändigtvis inte sammanfalla med SKB:s. En pdf-version av rapporten kan laddas ner från www.skb.se Förord Svensk Kärnbränslehantering AB, SKB, har till uppgift att slutligt omhänderta Sveriges använda kärnbränsle på ett säkert sätt. I slutet av 1970-talet påbörjades ett omfattande arbete i syfte att utveckla en metod och finna en lämplig plats för ett slutförvar. Sedan år 1992 bedrivs ett stegvis upplagt lokaliseringsarbete som i och med pågående platsundersökningar i Östhammars och Oskarshamns kommuner nu är inne i ett slutskede. Projektet som helhet beräknas vara avslutat under andra hälften av detta århundrade. Uppgiften är komplex och ställer höga krav på teknisk och naturvetenskaplig kompetens. Efterhand har dock insikten vuxit fram om att det använda kärnbränslets omhändertagande även är en viktig samhällsfråga. Det använda kärnbränslet ska förvaras betryggande under mycket lång tid. Det väcker många skilda typer av frågor som berör en vid krets av människor, från den enskilda medborgaren i kommunen till beslutsfattare på olika nivåer. Hur kan området kring förvarsplatsen, lokalt och i regionen, komma att påverkas ekonomiskt och kulturellt? Vilka lokala socioekonomiska och befolkningsmässiga effekter kan man förvänta sig? Vilka attityder till kärnavfallet har medborgarna, i platsundersökningskommunerna och i Sverige i stort? Hur resonerar människor kring hur hembygd och framtid kan komma att påverkas av ett slutförvar under långa tidsrymder? Hur tillvaratas allmänhetens, experternas och myndigheternas ståndpunkter i samrådsprocessen? Vilka överväganden ligger bakom Sveriges och andra länders val av strategier för hantering av använt kärnbränsle? Hur förhåller sig den nationella lagstiftningen till EU-medlemskapets regelsystem och andra internationella överenskommelser? Andra frågor som ställs är hur den mediala opinionen och den politiska debatten om kärnavfallet har förändrats sedan 1950-talet. Vilken roll spelar massmedierna i beslutsprocessen? Ser debatten olika ut på det nationella planet jämfört med i platsundersökningskommunerna? Ovanstående frågor behöver belysas från samhällsvetenskapliga, beteendevetenskapliga och humanistiska perspektiv. År 2002 började SKB forma sitt program för samhällsforskning med syfte att: • Bredda perspektivet på kärnbränsleprogrammets samhällsaspekter. Därmed underlättas möjligheterna att utvärdera och bedöma programmet i ett större sammanhang. • Ge djupare kunskap och bättre underlag för plats- och projektanknutna utredningar och analyser. Därmed utnyttjas kunskap och resultat från samhällsforskningen till att höja kvalitén på beslutsunderlagen. • Bidra med underlag och analyser till forskning som rör samhällsaspekter av stora industri- och infrastrukturprojekt. Därmed kan kärnbränsleprogrammets erfarenheter tas tillvara för andra likartade projekt. Fyra områden utkristalliserades som särskilt relevanta: • Socioekonomisk påverkan – Samhällsekonomiska effekter. • Beslutsprocesser – Governance. • Opinion och attityder – Psykosociala effekter. • Omvärldsförändringar. Under våren 2004 tillsattes en Beredningsgrupp bestående av forskare samt representanter från SKB. De forskare som ingår i gruppen är professor Boel Berner, Linköpings Universitet, professor Britt-Marie Drottz-Sjöberg, Norges Teknisk-Naturvitenskaplige Universitet i Trondheim och professor Einar Holm, Umeå Universitet. Till Beredningsgruppens huvudsakliga uppgifter hör att bedöma ansökningar samt att regelbundet granska arbetets vetenskapliga kvalitet och relevans. Därutöver granskas SKB:s samhällsforskning bland annat av Statens kärnkraftinspektion (SKI), Statens strålskyddsinstitut (SSI) och KASAM inom ramen för SKB:s forskningsprogram (Fud). Huvudinriktningen för de forskningsområden som SKB finansierar är mot tillämpad forskning. För närvarande pågår tolv forskningsprojekt, som alla kommer att slutrapporteras inom ramen för SKB:s ”R-rapporter” där föreliggande rapport är en del. Det material som presenteras i rapporterna är forskarnas egna texter. Författarna är fullt ut ansvariga för innehåll, upplägg och slutsatser. Rapporterna från nås via SKB:s webbplats, www.skb.se. Svensk Kärnbränslehantering AB Kristina Vikström Ansvarig för samhällsforskningsprogrammet Sammanfattning • Vilka risker är förenade med hantering av högaktivt kärnavfall? • Var skall det förvaras? • Vem bör ha ansvaret för att det förvaras säkert? • Hur skall en anläggning för säker slutförvaring utformas? • Kan det överhuvudtaget finnas någon lösning som är säker för all framtid? • Hur kan vi i så fall veta det? Dessa frågor och många därtill har ägnats stort utrymme i det offentliga samtalet i Sverige sedan planerna på ett svenskt kärnkraftsprogram vann gehör i riksdagen på 1950-talet. Om frågorna sedan dess i stort sett varit de samma har svaren varierat desto mer. Såväl kraftindustrins representanter som miljörörelsens företrädare har förändrat sina förhållningssätt och sanningsanspråk i takt med att de tekniska, politiska, ekonomiska, vetenskapliga och kulturella omständigheterna förändrats. I denna rapport skildras förskjutningarna i värderingsmönstren och försanthållandena beträffande planerna på en svensk anläggning för slutförvaring av högaktivt kärnavfall. 1950-talets diskussioner om det använda kärnbränslet som en energiresurs i framtidens bridreaktorer ställs exempelvis i skarp kontrast till 1970-talets konfliktfyllda debatter om huruvida det överhuvudtaget var möjligt att på ett säkert sätt omhänderta högaktivt kärnavfall. Vidare belyses meningsmotsättningarna kring slutförvarets lokalisering under 1980- och 1990-talet, samtidigt som i debatten divergerande uppfattningar om risker, ansvar, kunskap, teknik, vetenskap och natur analyseras. 5 Innehåll 1 Inledning 9 1.1 Syfte och frågeställningar 9 1.2 Källmaterial och metod 10 1.3 Relation till tidigare forskning 11 2 Det långsamma uppvaknandet, 1950–1970 13 2.1 Atomeufori och teknikoptimism 13 2.2 Det radioaktiva avfallet – en resurs 14 2.3 I underjorden eller världshaven? 15 2.4 Avfallsförvaringen blir ett problem 16 2.5 Den första konflikten kring kärnavfall i Sverige 18 2.6 Atomexpertisens tillförsikt 19 2.7 Tätnande larm, tigande experter och offentliga kontroverser 22 2.8 Avslutning 24 3 Det börjar brännas, 1970–1976 27 3.1 Avfallsförvaringen – kärnkraftens största problem 28 3.2 Säkerhet, moral och framtida generationer 29 3.3 Atomexpertisens tystnad och svar 33 3.4 Riksdagen hejdar kärnenergiprogrammet 38 3.5 AKA-utredningen i brännpunkten 39 3.6 Berggrundens säkerhet 41 3.7 Inför riksdagsvalet 1976 43 3.8 Avslutning 44 4 Från villkorslag till folkomröstning, 1976–1980 47 4.1 Villkorslagen – en parlamentarisk kompromiss 47 4.2 Villkorslagen – energipolitisk tvångströja eller ekologisk nödvändighet? 48 4.3 Tolkningstvister och kunskapsanspråk 51 4.4 Tillkomsten av KBS 53 4.5 KBS-1 54 4.6 Kritiken mot KBS 55 4.7 Försvar för KBS 58 4.8 Den borgerliga regeringens mottagande av KBS 59 4.9 Kärnkraftinspektionens beslut 61 4.10 Inför folkomröstningen om kärnkraft den 23 mars 1980 65 4.11 Avslutning 67 5 Lokala konflikter, nationella meningsmotsättningar och SKB:s omorientering, 1980–1992 69 5.1 De lokala motståndsgruppernas aktioner 69 5.2 Den fortsatta planeringen av avfallsförvaringen 73 5.3 KBS-3 – en ny framstöt från kraftindustrin 77 5.4 Den tilltagande misstänksamheten mot SKB 80 5.5 SKB:s tillbakavisande av kritiken 82 5.6 Avslutning 85 6 Slutförvar, djupförvar eller ovanjordsförvar – men var? 1992–2002 87 6.1 SKB:s fortsatta sökande efter en plats 87 6.2 Protester mot SKB:s lokaliseringsplaner 90 6.3 Demonstrerande tyskar, tvivlande svenskar och villiga kommunalpolitiker 92 6.4 Regeringens passivitet 94 6.5 Transmutationstekniken väcker nya förhoppningar 96 7 6.6 SKB ifrågasätter transmutationens tillämpbarhet och håller fast vid KBS-3 100 6.7 Kvarstående invändningar mot kärnavfallsförvaringens tekniska konstruktion 103 6.8 Medlemskap i EU, en källa till nya frågor 111 6.9 Avslutning 115 7 Avslutande diskussion 117 7.1 Vad är kärnavfall? 117 7.2 Riskbedömningen 118 7.3 Ansvarsfördelningen 120 7.4 Naturuppfattningen 122 7.5 Vetenskapliga försanthållanden 123 7.6 Teknikvärderingen 125 7.7 Att företräda det moderna 127 7.8 Avslutning 130 8 Referenser 131 8 1 Inledning 1.1 Syfte och frågeställningar Frågan om hur kärnavfallet skall slutförvaras tillhör den svenska efterkrigstidens mest segslitna, konfliktfyllda och politiskt brännbara miljöfrågor. Sedan mitten av 1970-talet har avfallshanteringen stått högt på den politiska dagordningen och periodvis givit upphov till omfattande meningsmotsättningar såväl på riksdagsplanet som ute i flera av landets kommuner. Även