N° 502 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010 Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 mai 2010 RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la commission des finances (1) et de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (2), sur les implantations communes du réseau diplomatique gérées avec d’autres pays de l’Union européenne, Par MM. Adrien GOUTEYRON et Jean-Louis CARRÈRE, Sénateurs. (1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. (2) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca. - 3 - SOMMAIRE Pages INTRODUCTION ......................................................................................................................... 5 I. LES IMPLANTATIONS COMMUNES : UN PROJET CONCEPTUELLEMENT SÉDUISANT, MAIS DIFFICILE À METTRE EN ŒUVRE................................................. 7 A. UN CONCEPT SÉDUISANT..................................................................................................... 7 B. LES DÉBUTS DE MISE EN ŒUVRE........................................................................................ 8 II. LES COLOCALISATIONS EN PRATIQUE : DES CONSTATS EN DEMI- TEINTE .................................................................................................................................... 9 A. DES COLLABORATIONS INTÉRESSANTES ......................................................................... 9 B. DES ENJEUX FINANCIERS TRÈS FAIBLES .......................................................................... 10 1. La très petite taille des implantations communes existantes et des projets .............................. 10 2. Une source d’économie peu évidente ...................................................................................... 11 a) Une mutualisation limitée ................................................................................................... 11 b) En matière culturelle, les implantations communes ne se substituent pas forcément au réseau national : le cas de l’Institut Pierre Werner de Luxembourg................................ 11 c) En matière consulaire, une rationalisation bienvenue dont les usagers sont les principaux bénéficiaires...................................................................................................... 12 C. DES PERSPECTIVES NÉCESSAIREMENT LIMITÉES........................................................... 13 1. Un faible nombre de projets.................................................................................................... 13 2. Une ambition souvent réduite.................................................................................................. 14 3. La mise en place du service européen pour l’action extérieure ne devrait pas bouleverser le paysage à court terme...................................................................................... 15 III. LES ENSEIGNEMENTS DE VOS RAPPORTEURS........................................................... 15 A. UN « NON-SUJET » BUDGÉTAIRE......................................................................................... 15 B. UN ENJEU ESSENTIELLEMENT SYMBOLIQUE ET POLITIQUE........................................ 16 C. UNE INITIATIVE QUI DOIT VENIR DU TERRAIN ............................................................... 16 CONCLUSION.............................................................................................................................. 18 EXAMEN PAR LES DEUX COMMISSIONS ............................................................................. 19 - 4 - ANNEXE 1 - LISTE DES AUDITIONS ....................................................................................... 27 ANNEXE 2 - ÉTAT DES COLOCALISATIONS AU 30 JUIN 2010 .......................................... 29 ANNEXE 3 - A C C O R D - C A D R E ENTRE LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ET LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE RELATIF AUX IMPLANTATIONS COMMUNES DE MISSIONS DIPLOMATIQUES ET DE POSTES CONSULAIRES, SIGNÉ À PARIS LE 12 OCTOBRE 2006 ........................................................................................................................ 33 - 5 - Mesdames, Messieurs, Depuis un peu plus de dix ans, la France a ouvert quelques implantations communes à l’étranger avec certains de ses partenaires européens. Derrière ce terme générique se cachent des réalités différentes : les postes concernés relèvent, le plus souvent, du domaine consulaire et leur colocalisation permet la mise en commun de la phase « amont » du traitement des demandes de visas. Mais il existe aussi des implantations communes en matière culturelle et même, dans proportions moindres, dans le domaine diplomatique. Ces ouvertures ont parfois suscité un certain enthousiasme. Certains ont pu y voir les prémices d’un mouvement vers une diplomatie européenne commune, ou au moins d’un rapprochement tangible avec certains pays de l’Union. D’autres ont cru discerner une piste intéressante dans une période où le réseau diplomatique, plus encore que d’autres services de l’Etat, est appelé à consentir des efforts très rigoureux dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Les mises en commun ne seraient-elles pas l’avenir et ne pourraient-elles pas permettre de réaliser de substantielles économies tout en maintenant une présence dans (presque) tous les pays du monde ? Dans cette perspective, un accord-cadre a été conclu avec l’Allemagne, notre principal partenaire, le 12 octobre 2006, afin de faciliter les implantations communes de missions diplomatiques et de postes consulaires entre les deux pays. Ces expériences ont été accompagnées de réflexions théoriques, contenues dans deux principaux documents : le rapport rédigé par le préfet Raymond Le Bris, à la demande du premier ministre de l’époque, Jean-Pierre Raffarin, sur « l’organisation et le fonctionnement des services de l’Etat à l’étranger », publié en juillet 2002, et le « Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France », rédigé par Alain Juppé et Louis Schweitzer et remis en juillet 2008. Ces travaux convergent sur l’opportunité de regrouper les services français à l’étranger, à la fois entre eux, et avec ceux des partenaires européens, sans toutefois méconnaître les difficultés juridiques et techniques de ce dernier rapprochement. - 6 - La commission des finances et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées ont souhaité faire le point sur la question des implantations communes, qui touche à d’importants enjeux de souveraineté, et dont l’éventuel intérêt budgétaire mérite d’être approfondi. Elles ont donc mandaté vos deux rapporteurs afin de réaliser un contrôle commun dont rend compte le présent rapport d’information. Il en ressort des constats nuancés. Si les implantations communes peuvent présenter, dans certaines situations, un indéniable intérêt symbolique et politique, il convient de relativiser la portée de ces initiatives : ce n’est pas parce qu’ils partagent un même bâtiment que les services des partenaires sont mis en commun et, hier comme aujourd’hui, chacun reste maître chez soi. En outre, il est clair que, d’un point de vue budgétaire, les implantations communes ne sauraient constituer une source d’économies significative. Seules les rapprochements consulaires peuvent se traduire par une rationalisation des procédures, laquelle entraîne davantage une amélioration du service aux usagers qu’une dépense réduite pour l’Etat. - 7 - I. LES IMPLANTATIONS COMMUNES : UN PROJET CONCEPTUELLEMENT SÉDUISANT, MAIS DIFFICILE À METTRE