POLITIýKE STRANKE I ZAKONODAVNA AKTIVNOST NARODNE SKUPŠTINE REPUBLIKE SRBIJE Studija u okviru projekta: Jaþanje odgovornosti Narodne skupštine Republike Srbije Priredili Zoran Stojiljkoviü Jelena Lonþar Dušan Spasojeviü Izdavaþ Fakultet politiþkih nauka Univerziteta u Beogradu Centar za demokratiju Program Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) Za izdavaþa Prof. Dr Ilija Vujaþiü Recenzent za Fakultet politiþkih nauka Univerziteta u Beogradu Centar za demokratiju Prof. Dr ýedomir ýupiü Priprema i štampa e-mail: of¿ [email protected] Tiraž 500 ISBN 978-86-84031-53-4 Mišljenja izneta u ovoj publikaciji su mišljenja autora i ne predstavljaju nužno stanovište Programa Ujedinjenih nacija za razvoj. POLITIýKE STRANKE I ZAKONODAVNA AKTIVNOST NARODNE SKUPŠTINE REPUBLIKE SRBIJE Studija u okviru projekta: JAýANJE ODGOVORNOSTI NARODNE SKUPŠTINE REPUBLIKE SRBIJE Priredili ZORAN STOJILJKOVIû JELENA LONýAR DUŠAN SPASOJEVIû Beograd, 2012. SADRŽAJ Lista skraüenica . .7 Uvodne napomene . .9 Prvi deo OSNOVNE OCENE I NALAZI Jelena Lonþar, Dušan Spasojeviü, Zoran Stojiljkoviü Osnovne ocene i nalazi . .17 Drugi deo ANALIZA PROCESA USVAJANJA ZAKONA O NARODNOJ SKUPŠTINI I ZAKONA O BUDŽETU REPUBLIKE SRBIJE Slaviša Orloviü Analiza procesa usvajanja Zakona o Narodnoj skupštini . .29 Dušan Spasojeviü Uticaj parlamenta na donošenje zakona o budžetu Republike Srbije i Zakona o budžetskom sistemu Republike Srbije . .47 Treüi deo ANALIZA PROCESA USVAJANJA ZAKONA IZ OBLASTI RODNE RAVNOPRAVNOSTI Marijana Pajvanþiü Analiza postupka usvajanja zakona iz oblasti rodne ravnopravnosti i antidiskriminacionog zakonodavstva u Narodnoj skupštini . .79 5 ýetvrti deo ANALIZA PROCESA USVAJANJA ZAKONA IZ OBLASTI ZAŠTITE ŽIVOTNE SREDINE Jelena Lonþar, Vukašin Pavloviü Analiza procesa usvajanja zakona iz oblasti zaštite životne sredine . .135 Peti deo ANALIZA PROCESA USVAJANJA ZAKONA IZ OBLASTI BORBE PROTIV KORUPCIJE Zoran Stojiljkoviü Antikoruptivno zakonodavstvo . .185 Literatura . .235 Šesti deo PRILOZI PRILOG 1 Matrica za izradu analize zakona . .241 PRILOG 2 Lista analiziranih zakona . .243 PRILOG 3 Contents, basic assesments and ¿ ndings (English) . .247 Biogra¿ je autora . .259 6 LISTA SKRAûENICA CITES – Konvencija o meÿunarodnoj trgovini ugroženim vrstama divlje À ore i faune DLR – Demokratska levica Roma DRI – Državna revizorska institucija DS – Demokratska stranka DSS – Demokratska stranka Srbije EU – Evropska unija FOŽ – Forum žena GRECO – Grupa država protiv korupcije (Group of States against Corruption) IFES – Meÿunarodna fondacija za izborne sisteme (International Founda- tion for Electoral Systems) JS – Jedinstvena Srbija LDP – Liberalno demokratska partija LSV – Liga socijaldemokrata Vojvodine NS – Nova Srbija NVO – Nevladine organizacije PUPS – Partija ujedinjenih penzionera Srbije SDP – Sandžaþka demokratska partija SNS – Srpska napredna stranka SPS – Socijalistiþka partija Srbije SRS – Srpska radikalna stranka SVM – Savez vojvoÿanskih Maÿara RIK – Republiþka izborna komisija URS – Ujedinjeni regioni Srbije ZES – Za evropsku Srbiju 7 UVODNE NAPOMENE Predmet projekta „Jaþanje odgovornosti Narodne skupštine Repu- blike Srbije“ bio je ispitivanje i kritiþka analiza funkcionisanja, procesa odluþivanja i efekata rada Narodne Skupštine Republike Srbije kroz analizu propisa kojima se ureÿuju: rad Narodne skupštine, usvajanje budžeta, borba protiv korupcije, zaštita životne sredine i rodne ravno- pravnosti. Vremenski, istraživanje je, uz kritiþki uvid i u raniju par- lamentarnu praksu, fokusirano na aktuelni sastav Narodne skupštine, odnosno na period od njenog konstituisanja 11. juna 2008. godine do 01. jula 2011. godine. Proces donošenja zakona u oblastima borbe protiv korupcije, rodne ravnopravnosti i zaštite životne sredine izabrani su za predmet analize s obzirom na to da transparentan i e¿ kasan proces rada i odluþivanja, kao i napredak u ovim oblastima predstavljaju nesumnjivo merilo kvaliteta demokratije u svakoj zemlji. U oblasti borbe protiv korupcije analiza je usmerena na devet kljuþnih zakona, u oblasti rodne ravnopravnosti analizirana su dva zakona, dok je u oblasti zaštite životne sredine anali- ziran 21 zakon. U odnosu na predmet ove analize, Narodna skupština je donela najveüi broj zakona iz oblasti zaštite životne sredine. Takoÿe, poseban predmet analize bio je i Zakon o Narodnoj skup- štini, kojim se ureÿuju pozicija, funkcije, struktura, naþin delovanja i proces odluþivanja i odgovornost nacionalnog parlamenta, kao i, za- koni o budžetu Republike Srbije doneti u posmatranom periodu zbog svog temeljnog znaþaja za kontrolnu funkciju parlamenta i raspored snaga i odnose izmeÿu poslaniþkih grupa, kao i prirodu relacije izmeÿu politiþkih stranaka vlasti i opozicije. Ciljevi Fokus istraživanja stavljen je na zakonodavnu funkciju Narodne skupštine i doprinos, kao i propuste Skupštine u rešavanju najznaþajni- jih problema u datim oblastima, odnosno na meru saglasnosti izmeÿu programskih koncepata parlamentarnih politiþkih stranaka i koalici- ja i njihovog opredeljivanja i praktiþnog (programskog ili taktiþkog) 9 glasanja njihovih poslanika i poslaniþkih grupa pri donošenju zakona. Istovremeno, na taj naþin se istraživanjem, kao i promocijom njegovih nalaza, graÿankama i graÿanima Srbije olakšava, logiþki i problemski utemeljen, izbor unutar složene izborne politiþke ponude, a politiþke stranke i koalicije þine, bar posredno, odgovorne za (retoriþka) prediz- borna obeüanja. Osnovni cilj projekta bio je da se kroz analizu aktivnosti Narod- ne skupštine u aktuelnom sazivu ukaže na prednosti i nedostatke rada, doprinese veüoj transparentnosti, odgovornosti i pomogne unapreÿenju rada Narodne skupštine. U trenutku kada se približavaju parlamentarni izbori, oþekuje se da rezultati projekta koriste, pre svega, graÿanima kao evaluacija rada Narodne skupštine u aktuelnom sazivu i, posebno, poslaniþkih grupa koja üe doprineti kvalitetnijem radu Narodne skup- štine u narednom sazivu, veüoj demokratiþnosti i odgovornosti narod- nih poslanika prema graÿanima. Metodološki pristup (i) Istraživanje je obuhvatilo analizu zakonodavnog procesa u Narod- noj skupštini: predlaganje zakona, podnošenje amandmana na predloge zakona, raspravu o predlozima zakona i naþin glasanja prilikom usva- janja zakona s naglaskom na kvalitet amandmana i predloga zakona, argumentaciju narodnih poslanika, poslaniþkih grupa i odbora i odgo- vornost narodnih poslanika prema graÿanima. Pored zakonodavnog procesa u Narodnoj skupštini, analiziran je i rad tri odbora u þijoj nadležnosti su oblasti obuhvaüene projektom: Odbor za zaštitu životne sredine, Odbor za pravosuÿe i upravu i Odbor za ravnopravnost polova. Tokom istraživanja praüeni su sledeüi indikatori: broj donetih zako- na iz datih oblasti, broj podnetih amandmana na predloge zakona i broj prihvaüenih amandmana. Zatim, ispitivano je ko je podnosilac predlo- ga zakona (Vlada, narodni poslanici, skupština Autonomne pokrajine ili graÿani i drugi ovlašüeni predlagaþi), a ko podnosilac amandmana i þiji amandmani su prihvatani (npr. narodni poslanici, narodni posla- nici vladajuüe koalicije, narodni poslanici opozicije, odbori Narodne skupštine...), kao, i na koje predloge zakona su prihvatani amandma- 10 ni. Zastupljenost analiziranih pitanja u programima i drugim program- skim dokumentima politiþkih stranaka, dostupnim na njihovim internet stranicama, takoÿe su jasan indikator znaþaja ovih pitanja za politiþke stranke. S obzirom na predmet istraživanja, odnosno na široki tematski i vremenski okvir istraživanja i veliki broj zakona koji su bili predmet analize, analiza je dominantno kvantitativna, praüena kvalitativnom analizom u sluþaju Zakona o Narodnoj skupštini i jedan do dva zako- na, koja u odabrane tri oblasti imaju nesporno kljuþan, strateški znaþaj poput Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (odnosno njegovih izmena i dopuna) ili Zakona o ¿ nansiranju politiþkih aktivnosti kada je reþ o zakonima iz oblasti borbe protiv korupcije. Kvalitativna analiza pre svega je usmerena na analizu procesa do- nošenja sistemskih zakona u navedenim oblastima, kako prema nave- denim indikatorima, tako i kroz analizu sadržaja plenarnih sednica i rada skupštinskih odbora kako bi se utvrdili osnovni strategijski i vred- nosni razlozi za donošenje konkretnih zakonskih rešenja. Prikupljanje podataka Za analizu su korišüeni sledeüi dokumenti: predlozi zakona, aman- dmani narodnih poslanika i nadležnih odbora, zapisnici sa sednica Na- rodne skupštine, izveštaji o radu odbora Narodne skupštine, mišljenja predlagaþa zakona i izveštaji nadležnih odbora o podnetim amandma- nima, informacije na internet stranici Narodne skupštine i drugi doku- menti koji se odnose na zakonodavnu aktivnost Narodne skupštine. S obzirom na postavljene ciljeve, u analizi je posebna pažnja posveüena i programskim dokumentima politiþkih stranaka zastupljenih u Narodnoj skupštini kako bi se utvrdila mera saglasnosti izmeÿu programa pred- stavljenih graÿanima i rada u parlamentu. Analizirani su iskljuþivo pro- gramski dokumenti dostupni na internet stranicama politiþkih stranaka s obzirom na to da one programe koji nisu javno i lako dostupni svim graÿanima, graÿani i ne mogu da smatraju relevantnim. Takoÿe, kada je reþ o dokumentaciji Narodne skupštine, prema þla- nu 11. stav 1. Zakona o Narodnoj skupštini, dokumentacija i arhiva Narodne skupštine, stenografske beleške i zapisnici sa sednica Narodne 11 skupštine su javno dostupni zbog þega se nisu oþekivale veüe teškoüe prilikom prikupljanja podataka1. Meÿutim, sakupljanje podataka nije bio lak posao, a izvršen je uspešno zahvaljujuüi