LPO.410.003.06.2016 P/16/086 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE ` I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli P/16/086 – Wykonywanie przez gminy obowiązku dowożenia dzieci i uczniów do przedszkoli i szkół Jednostka Najwyższa Izba Kontroli przeprowadzająca Delegatura w Poznaniu kontrolę Kontroler Piotr Kręt, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 98644 z dnia 5 lutego 2016 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) Jednostka Urząd Gminy Linia kontrolowana Kierownik jednostki Bogusława Agnieszka Engelbrecht, Wójt gminy Linia (dalej: Wójt)1 kontrolowanej (dowód: akta kontroli str. 3-4) II. Ocena kontrolowanej działalności2 Wójt Gminy Linia, działając jako organ wykonawczy gminy, zapewnił dzieciom Ocena ogólna i uczniom bezpłatny transport i opiekę w czasie ich przewozu do szkół. Przewozami objęte zostały zarówno wszystkie dzieci uprawnione do tego na podstawie art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty3, jak też takie, wobec których ustawa ta wskazanego obowiązku na gminę nie nakładała (ich droga z domu do szkoły nie przekraczała odległości wymienionych w tych przepisach albo nie zamieszkiwały one na terenie obwodu szkoły, do której były dowożone). Przewozy dzieci i uczniów do szkół prowadzonych przez gminę odbywały się sprawnie, tj. w sposób dostosowany do ich potrzeb, który minimalizował czas przejazdu do i ze szkoły oraz czas oczekiwania na dowóz po zajęciach4. Dzieciom i uczniom oczekującym w szkole na dowóz zapewniono opiekę nauczyciela, choć nie we wszystkich szkołach zorganizowane były świetlice. Wykonawcy realizujący usługi przewozu dzieci i uczniów wyłonieni zostali w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych5. W umowach zawarto postanowienia uprawniające gminę do koordynowania i kontrolowania prowadzonych przewozów, wskazywania lokalizacji przystanków, ustalania godzin przyjazdów i odjazdów oraz liczby kursów. Niemniej jednak, nadzór nad realizowaniem przewozów nie był rzetelny, gdyż w okresie od września do końca grudnia 2015 r. ich wykonawca nie posiadał wymaganych zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie, na której przewożone były dzieci i uczniowie niepełnosprawni do ośrodków szkolno-wychowawczych w Wejcherowie. 1 W okresie objętym kontrolą NIK do dnia 30 listopada 2014 r. Wójtem Gminy był Łukasz Jan Jabłoński (dalej: ówczesny Wójt). 2 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. W przypadku, gdy sformułowanie oceny ogólnej według proponowanej skali byłoby nadmiernie utrudnione, albo taka ocena nie dawałaby prawdziwego obrazu funkcjonowania kontrolowanej jednostki w zakresie objętym kontrolą, stosuje się ocenę opisową, bądź uzupełnia się ocenę ogólną o dodatkowe objaśnienie. 3 Dz. U. z dnia 2015 r. poz. 2156 4 Znajduje to potwierdzenie w wynikach ankiet przeprowadzonych wśród rodziców dzieci i uczniów dowożonych transportem organizowanym przez Gminę. 5 Dz. U z 2015 r. poz. 2164 ze zm.- dalej: PZP. 2 ` Znaczna część przystanków, na których dzieci oczekiwały na pojazdy oraz wsiadały i wysiadały z nich, nie posiadała odpowiedniego oznakowania6 wymaganego przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym7, co znacznie obniżyło poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego (w szczególności przewożonych dzieci i uczniów). W ocenie NIK, jedną z przyczyn tego stanu rzeczy był brak zatwierdzonych organizacji ruchu dla odcinków dróg, na których znajdowały się przystanki, gdyż Wójt nie podejmowała, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem8, działań w celu sporządzenia i zatwierdzenia we właściwym trybie takich dokumentów. Brak odpowiedniej, zgodnej z przepisami organizacji ruchu skutkował również tym, że jedynie część przystanków, z których korzystały dzieci i uczniowie posiadała znaki ostrzegawcze albo dodatkowe urządzenia bezpieczeństwa ruchu, a także urządzone zatoki przystankowe i wiaty zapewniające dzieciom i uczniom bezpieczne oczekiwanie na dowóz. Okoliczności powyższe wskazują, że nadzór mający na celu zapewnienie należytego bezpieczeństwa przewozu dzieci i uczniów do i ze szkoły był niewystarczający. III. Opis ustalonego stanu faktycznego Opis stanu 1. Organizacja dowozu dzieci i uczniów do przedszkoli, szkół faktycznego podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę 1.1. Wyznaczenie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych oraz szkół podstawowych i gimnazjów na terenie gminy W okresie objętym kontrolą9 Gmina była organem prowadzącym dla sześciu szkół publicznych, tj.: Zespołu Szkół (ZS) w Lini, Zespołu Szkół (ZS) w Strzepczu, Szkoły Podstawowej (SP) w Kętrzynie, Szkoły Podstawowej (SP) w Pobłociu, Szkoły Podstawowej (SP) w Miłoszewie, Szkoły Podstawowej (SP) w Niepoczołowicach. Ustalona uchwałą nr 40/VI/III Rady Gminy Linia z 24 lutego 1999 r. sieć prowadzonych przez Gminę szkół obejmowała siedem szkół podstawowych10 oraz dwa gimnazja11. W przedmiotowej uchwale, każdej szkole podstawowej oraz gimnazjum został przypisany obwód szkolny obejmujący poszczególne miejscowości. I tak: - do obwodu SP im. Leonida Teligi w Lini należą: Linia, Potęgowo, Tłuczewo, Kobylasz, Igrzeczna, Zakrzewo, Zakrzewo-Folwark; - do obwodu SP im. Aleksandra Labudy w Strzepczu należą: Strzepcz, Dargolewo, Zielony Dworek; - do obwodu SP w Kętrzynie należą: Kętrzyno, Osiek; - do obwodu SP w Pobłociu należą: Pobłocie, Smażyno, Rosochy, Lewino, Lewinko; - do obwodu SP w Miłoszewie należą: Miłoszewo, Miłoszewo Wybudowanie, Malinowy Rów; - do obwodu SP w Niepoczołowicach należą: Niepoczołowice, Niepoczołowice Wybudowanie, Niepoczołowice-Folwark; 6 Na objętych oględzinami NIK trasach 7 Dz. U z 2012 r. poz. 1137 ze zm. 8 Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729 9 Lata szkolne 2014/2015 i 2015/2016 – do dnia zakończenia czynności kontrolnych. 10 Szkoła Podstawowa w Lini, Strzepczu, Kętrzynie, Pobłociu, Miłoszewie, Niepoczołowicach, Głodnicy. 11 Gimnazjum w Lini oraz Strzepczu. 3 ` - do obwodu SP w Głodnicy należą: Głodnica, Strzepcz Wybudowanie, Tłuczewo Wybudowanie; - do obwodu Gimnazjum w Lini należą: Linia, Zakrzewo, Tłuczewo, Kobylasz, Potęgowo, Niepoczołowice; - do gimnazjum w Strzepczu należą: Kętrzyno, Osiek, Miłoszewo, Lewino, Pobłocie, Smażyno, Strzepcz. (dowód: akta kontroli str.52 ) Uchwałą nr 94/XIII/III/2000 z 18 lutego 2000 r. Rada Gminy zlikwidowała szkołę podstawową w Głodnicy z dniem 31 sierpnia 2000 r. Obwód zlikwidowanej szkoły podstawowej przypisano szkole podstawowej w Miłoszewie. W okresie objętym kontrolą nie dokonywano zmian zarówno sieci szkół, jak i granic ich obwodów. Odległości z miejsc zamieszkania dzieci i uczniów do szkół w obwodach SP w Miłoszewie i SP w Niepoczołowicach nie przekraczały 4 km, natomiast w obwodach szkół podstawowych w Kętrzynie, Pobłociu, oraz ZS w Lini i Strzepczu były większe niż 4 km. (dowód: akta kontroli str.56) Sieć publicznych przedszkoli i szkół została zorganizowana w sposób umożliwiający spełnianie obowiązku szkolnego, przy czym obwody szkolne obejmowały 21 miejscowości, z których droga dzieci i uczniów z domu do szkoły przekraczała: 3 km dla dzieci realizujących obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego i uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych i uczniów gimnazjów. Dowozem organizowanym przez Gminę zostały objęte dzieci i uczniowie uczęszczający do czterech szkół podstawowych12 oraz do dwóch gimnazjów13. (dowód: akta kontroli, str.74-81) 1.2. Uprawnienia do korzystania z bezpłatnych dowozów dzieci i uczniów do szkół oraz opieki w czasie przewozu W latach szkolnych 2014/2015 i 2015/2016 obowiązkowi przedszkolnemu podlegało odpowiednio 40 i 49 dzieci, a obowiązkowi szkolnemu odpowiednio 953 i 929 uczniów. Liczba dzieci podlegających obowiązkowi przedszkolnemu w ww. okresie wzrosła o 18,36% a liczba uczniów podlegających obowiązkowi szkolnemu zmalała o 2,52%. Do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych uczęszczało odpowiednio 192 i 169 dzieci, a do szkół podstawowych i gimnazjów odpowiednio 801 i 809 uczniów. Liczba dzieci uczęszczających do przedszkoli w ww. okresie zmniejszyła się o 7,8%, natomiast liczba uczniów uczęszczających do szkół wzrosła o 1%. W roku szkolnym 2014/2015 i 2015/2016 gmina zobowiązana była zapewnić bezpłatny transport i opiekę odpowiednio14: - 55 i 27 dzieciom uczęszczającym do przedszkoli, oddziałów przedszkolnych lub oddziałów szkolnych, w których realizowany był obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego; - 131 i 129 uczniom szkół podstawowych (klas I-IV)15 oraz 117 uczniom szkół podstawowych (klas V-VI) i gimnazjów16; - 20 dzieciom i uczniom niepełnosprawnym, w każdym z tych lat. 12 w Lini, Strzepczu, Kętrzynie, Pobłociu. 13 w Lini, Strzepczu. 14 Dane dotyczące liczby i dzieci podawane według stanu na dzień 31 grudnia 2014 i 2015 r. 15 ich droga z domu do szkoły przekraczała 3 km. 16 ich droga z domu do szkoły przekraczała 4 km. 4 ` Dowozem organizowanym przez Gminę zostały objęte dzieci i uczniowie uczęszczający do czterech szkół podstawowych17 oraz dwóch gimnazjów18. W latach szkolnych 2014/2015 i 2015/2016 z bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola i oddziałów przedszkolnych korzystało odpowiednio 59 i 32 dzieci, a do szkół odpowiednio 322 i 349 uczniów, co stanowiło odpowiednio 38,36% i 39,8% wszystkich dzieci i uczniów uczęszczających w tych latach do przedszkoli