Over leiderschap in multi-level governance Een vergelijkend onderzoek over de provinciegouverneur in Vlaanderen en de commissaris van de Koningin in Nederland Proefschrift ingediend tot het behalen van de graad doctor in de politieke wetenschappen aangeboden door Tony Valcke Academiejaar 2009-2010 Promotor: Prof. Dr. Herwig Reynaert Voorwoord Dit proefschrift vormt het resultaat van een onderzoek dat officieel van start ging op 1 maart 2004. De genese van dit proefschrift kende evenwel een wat langere voorgeschiedenis. Vooraleer ik aan de Vakgroep Politieke Wetenschappen van de Gentse Universiteit aan de slag ging, had ik het voorrecht om in opdracht van de provincie Oost- Vlaanderen een onderzoeksproject mee vorm te geven rond de geschiedenis van het provinciale instelling en haar politieke vertegenwoordigers, een initiatief van gewezen gouverneur Balthazar. Zo raakte ik geboeid door de impact van (politieke) leiders en de verschillende factoren die hun functioneren beïnvloeden. De focus op leiderschap kreeg evenwel vooral in de afgelopen jaren vorm. Dit onderzoek is dan ook het resultaat van een leerproces waarbij we meer dan eens worstelden met ideeën en de uitwerking ervan, met het verzamelen van informatie en het knagende besef dat je niet altijd tot de kern van de zaak kan doordringen. Niettemin maakten de deelname aan congressen, de voorbereiding van publicaties en vooral de samenwerking met verschillende collega’s er een boeiende periode van. Het centrale onderzoeksonderwerp van dit proefschrift is leiderschap en dat is wellicht iets dat veel mensen zal interesseren. We worden in ons leven vaak geconfronteerd met (de beslissingen van) leiders /de gevolgen van leiderschap. Bij de man in de straat zal de hoofdvraag allicht luiden ‘waarom is dit een goede leider?’ en ‘hoe komt iemand in die positie van leiderschap?’. Wij focussen ons in dit proefschrift op twee kernvragen: ‘wie zijn de leiders?’ en ‘hoe ziet hun leiderschap eruit?’. Het ligt niet in de bedoeling hier uitspraken te doen over de kwaliteit van individuele leiders. Maar we proberen wel tot een beter begrip en wetenschappelijk inzicht te komen over het functioneren van leiders. De focus op provinciegouverneurs en commissarissen van de Koningin zal bij veel mensen misschien de wenkbrauwen doen fronsen. Het provinciaal bestuursniveau is zowel in Vlaanderen als in Nederland weinig gekend en bijgevolg ook niet bemind. Ook in wetenschappelijke kringen is er ontstellend weinig aandacht voor. Dit vormde voor ons echter precies één van de motivaties om dit onderzoek te voeren. Het bepaalt ook in hoge mate het soms exploratief karakter van dit werkstuk. Elk wetenschappelijk onderzoek VOORWOORD moet een zekere maatschappelijke relevantie hebben en met dit proefschrift hopen we elementen te kunnen aanbrengen in de discussie over de provincies en haar politieke leiders. Hoewel de ontwikkeling van dit onderzoek vaak een nogal eenzame bezigheid was, ben ik verschillende mensen toch een woord van dank verschuldigd. Zij leverden, elk op hun manier, een bijdrage tot dit eindresultaat. Mijn dank gaat in de eerste plaats naar mijn promotor, Prof. Dr. Herwig Reynaert. Dank Herwig voor de vele kansen die je mij bood, voor je advies, voor je relativeringsvermogen, voor je bijna grenzeloos vertrouwen in mensen en voor je vriendschappelijke steun. In de tweede plaats wens ik de leden van de examencommissie te bedanken voor hun inbreng en hun tijd. In het bijzonder gaat mijn dank naar Prof. Dr. Carl Devos, Prof. Dr. Kristof Steyvers, Prof. Marcel Boogers en Dr. Koenraad De Ceuninck. Verder dank ik alle politici en ambtenaren in Vlaanderen en Nederland die in het kader van dit proefschrift een interview toestonden. De maanden waarin ik intensieve interviews afnam van de betrokken actoren behoren zonder twijfel tot de meest boeiende periode van dit onderzoek. Een woord van dank ook aan de collega’s van het Centrum voor Lokale Politiek voor de aangename en stimulerende werkomgeving. Een bijzonder woord van dank aan Kristof voor zijn kritische en opbouwende commentaar, aan Eline voor het nalezen van de tekst, aan Koenraad voor de praktische tips en aan Thomas voor de inhoudelijke en morele steun op cruciale momenten. Dank aan mijn ouders voor de kansen die ze mij boden, aan mijn zus, schoonfamilie en trouwe vrienden voor de steun in de afgelopen maanden. Tot slot dank ik Ann voor het geduld dat ze de afgelopen jaren en maanden opbracht en voor de niet aflatende steun op elk moment. Tony Valcke Brugge, 2 januari 2010 ii INHOUD Voorwoord Inhoud HOOFDSTUK 1 INTRODUCTIE 1.1. Inleiding 1 1.2. Probleemstelling 5 1.1.1. Het provinciaal, intermediair bestuursniveau onder druk 6 Vlaamse provincies tussen fusies en staatshervorming. Het verhaal van tien kleine negertjes? 9 De Nederlandse provincies tussen herindeling en regiovorming: tussen Scylla en Charybdis? 13 1.1.2. Stand van het onderzoek 17 1.3. Onderzoeksaanpak en uitgangspunten 24 1.4. Afbakening onderzoekskader 28 1.5. Structuur en opbouw van het proefschrift 29 DEEL I THEORIE HOOFDSTUK 2 LEIDERSCHAP IN MULTI-LEVEL GOVERNANCE 2.1. Inleiding 33 2.2. Van government naar multi-level governance 33 2.2.1. Van government via governance naar multi-level governance 34 2.2.2. De gevolgen van multi-level governance 41 Het efficiëntieprobleem 41 INHOUD Jumping of scales: de machtsdimensie van multi-level governance 42 De betekenis van vertegenwoordiging, verantwoording en legitimiteit 42 2.2.3. Gouverneurs en commissarissen in een multi-level omgeving 45 2.3. Leiderschap 46 2.3.1. De studie van leiderschap 47 2.3.2. Naar een definitie van leiderschap 50 2.3.3. Leiderschapstypologieën 54 2.3.4. Kenmerken van leiderschap 55 2.3.5. De transformatie van leiderschap 56 2.3.6. Naar een analysekader van leiderschap 59 Het behoud van de interne cohesie 61 Het vertegenwoordigen van gezag naar de buitenwereld toe 61 Agenda setting en visieontwikkeling 62 Het verzekeren van taakuitvoering 62 2.4. Leiderschap in multi-level governance. Deelbesluit 64 HOOFDSTUK 3 VLAAMSE EN NEDERLANDSE PROVINCIES: HET INSTITUTIONEEL KADER 3.1. Inleiding 67 3.2. De Vlaamse institutionele context 69 3.2.1. De Vlaamse bestuursopbouw 70 De verschillende overheidsniveaus 70 De intern-provinciale structuur 75 De huidige positie van de Vlaamse provinciegouverneur 78 3.2.2. Centraal- provinciale relaties 81 Het analysekader van Hesse en Sharpe 82 Het relatieve belang van provinciebesturen: uitgaven en personeelsbestand 84 Over autonome Staten en gouverneurs: de historische voorlopers van de provinciale instellingen 86 De Franse overheersing: tijdperk van centralisatie 88 Provincies als vierde macht in de Belgische grondwet 89 De provinciewet als compromis tussen centralisten en autonomisten met de gouverneur als waakhond 90 Politieke hoogspanning rond de schoolstrijd: aanzet tot hertekening rol gouverneur 94 Democratisering en emancipatie van de verkozen organen 95 Onder druk van de communautarisering: de provincies bedreigd in hun voortbestaan 98 iv INHOUD Voorzichtige herwaardering van provincies, hertekening rol gouverneur 100 Het kerntakendebat: hertekening van het bestuurlijk landschap in Vlaanderen 102 Het Vlaamse provinciedecreet van 2005 104 3.2.3. Toekomstscenario’s: visies op de overheid en de verschillende bestuurslagen 106 3.2.4. Deelbesluit 109 3.3. De Nederlandse institutionele context 110 3.3.1. De Nederlandse bestuursopbouw 112 De verschillende overheidsniveaus 114 De intern-provinciale structuur 119 De huidige positie van de commissaris van de Koningin 121 3.3.2. De centraal-provinciale relaties 124 Het analysekader van Hesse en Sharpe 124 Het relatieve belang van de provinciebesturen: uitgaven en personeelsbestand 125 Over stadhouders en prefecten 126 De vestiging van de eenheidsstaat ten koste van de provincies 127 De gedecentraliseerde eenheidsstaat krijgt vorm 129 De nationalisering van de politiek en de provincialisering van het ambt van CdK 131 Vervlechting van het bestuur, politisering van provinciebesturen en democratisering van het ambt van CdK 132 De schaalproblematiek, professionalisering en bureaucratisering van het provinciaal bestuur 134 3.3.3. Toekomstscenario’s: visies op de overheid en de verschillende bestuurslagen 139 3.3.4. Deelbesluit 144 3.4. De Vlaamse en Nederlandse institutionele context. Deelbesluit 145 DEEL II EMPIRIE HOOFDSTUK 4 METHODOLOGIE 4.1. Inleiding 153 4.1.1. Humanistische benadering vanuit sociaal-constructivistisch perspectief 154 v INHOUD 4.2. Kwalitatieve onderzoekstechniek aan de hand van meervoudige casestudy’s 156 4.2.1. Comparatief casestudyonderzoek 157 4.2.2. De selectie van cases 160 4.3. Dataverzamelingsmethoden 162 4.3.1. Methodische triangulatie 162 4.3.2. Niet-participerende observatie 162 4.3.3. Reconstructie van carrièrepatronen a.h.v. biografisch vooronderzoek 163 4.3.4. Diepte-interviews met de verschillende actoren 164 De voorbereiding van de interviews 169 Het afnemen en verwerken van de interviews 170 4.3.5. Documentanalyse 172 4.3.6. Over betrouwbaarheid en validiteit 173 HOOFDSTUK 5 ACHTERGRONDKENMERKEN EN CARRIÈREPATROON VAN GOUVERNEURS EN COMMISSARISSEN VAN DE KONINGIN 5.1. Inleiding 177 5.1.1. Over rekrutering en selectie 178 5.1.2. De dataverzameling 181 5.2. De achtergrondkenmerken van de Vlaamse gouverneurs 183 5.2.1. Geslacht 183 5.2.2. Leeftijd bij benoeming 184 5.2.3. Opleiding 185 5.2.4. Beroepsachtergrond 186 5.2.5. Residentiële band met de provincie 187 5.3. Het carrièrepatroon van de Vlaamse gouverneurs 188 5.3.1. Once a politician, always a politician 188 5.3.2. De algemene benoemingsprocedure en –praktijk 189 5.3.3. De benoeming van gouverneurs in de Vlaamse provincies 1945-2002 193 5.3.4. De benoeming van gouverneurs door de Vlaamse regering sinds 2002 195 5.3.5. Duur van het ambt 197 5.4. De achtergrondkenmerken van de Nederlandse commissarissen van de Koningin 197 5.4.1. Geslacht 197 5.4.2. Leeftijd bij benoeming 199 5.4.3. Opleiding 200 5.4.4. Beroepsachtergrond 200 vi INHOUD 5.4.5. Residentiële band met de provincie 201 5.5. Het carrièrepatroon van de Nederlandse commissarissen van de Koningin 203 5.5.1. De algemene benoemingsprocedure en –praktijk 203 5.5.2.