Saggi di Dodis 2, 2020/3 Artikel Regieren und Protokollieren. Anmerkungen zur Geschichte der Protokollführung in den Bundesratssitzungen Sacha Zala und Flurina Felix Zusammenfassung Abstract Mit Schwerpunkt auf das 20. Jahrhundert untersucht This article examines the taking of minutes at Federal dieser Artikel die Geschichte der Protokollierung der Council meetings since 1848, with a focus on the 20th cen- Bundesratssitzungen seit 1848. Die Aufgaben und Kom- tury. The Federal Chancellery’s responsibilities in pre- petenzen der Bundeskanzlei in Bezug auf Vorbereitung, paring, holding and recording these meetings have been Durchführung und Protokollierung der Bundesratssit- gradually expanded, ultimately producing its present zungen wurden schrittweise bis zu ihrer heutigen Form form as a staff unit. This development is manifested in als Stabsstelle ausgebaut. Diese Entwicklung manifes- the different types of documents held by the Federal Ar- tiert sich nicht zuletzt in den unterschiedlichen Doku- chives in part or in series. The article traces the debates mententypen, welche teil- oder serienweise im Bundes- surrounding the manner in which minutes are kept in archiv archiviert sind. Der Artikel zeichnet die Debatten the Federal Council and shows how, against all reserva- um die Art und Weise der Protokollführung im Bundes- tions, the controversial minutes of proceedings were able rat nach und zeigt auf, wie sich entgegen aller Vorbehalte to establish themselves alongside the traditional govern- neben dem traditionellen Regierungsinstrument des Be- ment instrument that are decision minutes. schlussprotokolls auch das umstrittene Verhandlungs- protokoll etablieren konnte. Sacha Zala, *1968, Dr. phil., Historiker, Direktor der Forschungsstelle Diplomatische Dokumente der Schweiz und Professor an der Universität Bern. Flurina Felix, *1991, B.A., Historikerin, absolviert einen Master in europäischer Geschichte an der Universität Basel. Zitierempfehlung: Sacha Zala und Flurina Felix: Regieren und Protokollieren. Anmerkungen zur Geschichte der Protokollführung in den Bundesratssitzungen, Saggi di Dodis 2, 2020/3. Statt auf Seiten wird direkt auf die Absätze verwiesen, die ihre Gültigkeit Format unabhängig behalten. Bsp.: Absatz 5 (Abs. 5), dodis.ch/saggi/2-3#5. Die Saggi di Dodis sind eine Open-Access-Zeitschrift der Diplomatische Dokumente der Schweiz (Dodis) Forschungsstelle Diplomatische Dokumente der Schweiz (Dodis). Archivstrasse 24, CH-3003 Bern Weitere Informationen zur Zeitschrift finden sich unterdodis.ch/saggi . Internet: www.dodis.ch Email: [email protected] Herausgeber: Prof. Dr. Sacha Zala Redaktion: Dominik Matter ISSN: 2571-6964 Grafisches Konzept & Layout: dewil.ch Permalink: dodis.ch/saggi/2-3 DOI: https://doi.org/10.22017/S-2020-3 Dieses Werk ist lizenziert unter einer Creative Commons Namensnennung 4.0 International Lizenz (CC BY 4.0). Wissenschaftlicher Beirat: Prof. Dr. Madeleine Herren-Oesch (Präsidentin, Universität Basel), Prof. Dr. Sacha Zala (Sekretär, Diese Publikation ist online im Volltext verfügbar dodis.ch/saggi. Universität Bern), Prof. Dr. Sébastian Guex (Universität Lausanne), Prof. Dr. Claude Hauser (Universität Freiburg), Prof. Dr. Matthieu Leimgruber (Universität Zürich), Prof. Dr. Julia Richers (Universität Bern), Prof. Dr. Davide Rodogno (Graduate Institute Geneva), Prof. Dr. Kristina Schulz (Universität Neuenburg), Prof. Dr. Matthias Schulz (Universität Genf), Prof. Dr. Brigitte Studer (Universität Bern) Saggi di Dodis 2, 2020/3 Glossar «Bundesratsprotokolle» Bundesratsbeschluss (Abk. BRB), synonym zu Bundes- also mehrere Protokollbände, welche in dieser Form im ratsentscheid: Entscheid bzw. Beschluss des Gesamtbun- Bundesarchiv archiviert werden. desrates über ein in der Bundesratssitzung vorgebrach- Verhandlungsprotokolle der Bundesratssitzun- tes oder traktandiertes Geschäft. (Nicht zu verwechseln gen werden mit wenigen Unterbrüchen seit 1946 ge- mit Bundesbeschlüssen, womit Erlasse der vereinten führt. Normalerweise werden in diesen Protokollen Bundesversammlung gemeint sind.) Der Begriff wird nur Diskussionen über strittige traktandierte Geschäfte von der Verwaltung und in der juristischen Literatur protokolliert, in den meisten Fällen der bisher einseh- verwendet, während die historische Forschung und das baren Dokumente handelt es sich aber vor allem um Bundesarchiv den quellennahen Begriff Bundesratspro- Diskussionsprotokolle von Aussprache- und Umfra- tokoll verwenden. gethemen, die von den Mitgliedern des Bundesrates Die Bundesratsbeschlüsse werden bis heute in Form während der Sitzung zur Diskussion vorgetragen wur- von Beschlussprotokollen festgehalten, wobei die- den. Unter dem Traktandum «Aussprachen» werden se seit 1848 unterschiedlich redigiert wurden. Für je- in den Bundesratssitzungen bis heute meist Themen den Beschluss gibt es also in der Regel ein eigenes Be- behandelt, für die (ev. noch) kein konkretes Geschäft schlussprotokoll, weshalb pro Sitzung jeweils mehrere vorliegt, deren Diskussion für den Bundesrat aber von Beschlussprotokolle verfasst wurden. Die einzelnen Be- strategischer Bedeutung ist (verwaltungsinterne Orga- schlussprotokolle wurden zusätzlich in ändernder Form nisationsfragen, Finanzlage, Europapolitik, Migrations- auch noch als Einheit pro Sitzung zusammengefasst (ent- politik o. ä.). Ab 1980 forderte die Bundeskanzlei, dass weder auf mehreren Seiten Papier oder später in einem für behandelte Aussprachethemen im Vorfeld auf einem Ringordner als Protokollheft). Für diese Einheit wird Aussprachepapier die wichtigsten Punkte zum Thema manchmal ebenfalls die Bezeichnung «Beschlussproto- zusammengestellt und verteilt werden müssen. Je nach koll» im Singular verwendet. Aktualität und politischer Bedeutung werden solche Als Beschlussdispositiv wird die formalisierte Dar- Themen vom Bundesrat auch an separat stattfindenden stellung des Bundesratsbeschlusses bezeichnet. Seit 1848 Klausurtagungen besprochen. Unter dem Traktand- gehört die Nummerierung der Entscheide zum Disposi- um «Umfragen» geben Ratsmitglieder diverse Infor- tiv, der Inhalt des Beschlusstextes veränderte sich jedoch mationen und Ankündigungen an ihre Kollegen und über die Zeit hinweg. Bis in die 1950er Jahre wurde der Kolleginnen weiter. Antragstext ganz oder teilweise in das Beschlussdisposi- Der Begriff Geheime Protokolle bezeichnete unter- tiv integriert. Seither wird das Dispositiv separat formu- schiedliche Protokolltypen. Schon seit 1848 wurden als liert und die Anträge und Mitberichte dem Beschlussdi- «geheim» klassifizierte Bundesratsbeschlüsse in Proto- spositiv hintenangestellt. Zusammen machen all diese kollen festgehalten, welche allerdings erst später oder Bestandteile den Beschluss aus. gar nicht in die normalen Protokollbände eingefügt wur- Zur Kommunikation der Beschlüsse an die mit dem den. Meist waren geheime Protokolle von sicherheitspo- Vollzug des Bundesratsbeschlusses beauftragten De- litischer Relevanz. Zwischen 1914 und 1965 wurden als partemente, Kantone oder Verbände fertigt die Bun- «geheime Protokolle» klassifizierte Dokumente separat deskanzlei bis heute separate Protokollauszüge oder archiviert. Quantitativ handelt es sich um eine kleine An- Auszüge aus dem Protokoll, also eine Vervielfältigung zahl. Unter diese Dokumente fielen neben Beschlusspro- des betreffenden Bundesratsbeschlusses, zum Versand tokollen auch vertrauliche Gesprächsnotizen. an. Die mehrseitigen Beschlussprotokolle der wöchent- Achtung: Manchmal werden in den Quellen auch die lichen Bundesratssitzungen werden zu gebundenen ab 1946 verfassten Verhandlungsprotokolle als «gehei- Protokollbänden zusammengefügt – pro Jahr existieren me Protokolle» bezeichnet. Saggi di Dodis 2, 2020/3 Sacha Zala und Flurina Felix: Regieren und Protokollieren Regieren und Protokollieren. Anmerkungen zur Geschichte der Protokollführung in den Bundesratssitzungen Sacha Zala und Flurina Felix ie Geschichte der Protokollierung von Bundes‑ 1 ratssitzungen hat bislang in der Forschung Dkaum Interesse geweckt. Für diesen Arti‑ kel wurden die im Schweizerischen Bundesarchiv aufbewahrten Quellenbestände zur Protokollierung von Bundesratssitzungen1 nun erstmals systematisch erfasst und ausgewertet. Mit Hauptfokus auf das 20. Jahrhundert geht der Artikel der Frage nach, wie sich die Vorbereitung und Durchführung von Bun‑ desratssitzungen gestaltete und in welcher Form die Beschlüsse und Diskussionen des Bundesrates durch die Mitglieder der Bundeskanzlei im Verlaufe der Zeit festgehalten wurden. Protokollierung der Bundesratsentscheide im jungen Bundesstaat Seit 1848 wurden die Entscheide des Bundesra‑ 2 tes in Form von Beschlussprotokollen festgehalten.2 Das Bundesgesetz über die Organisation und den Ge‑ schäftsgang des Bundesrates vom 16. Mai 1849 legte unter anderem fest, dass Entscheide der Regierung nach dem Kollegialprinzip gefällt und nach aussen ver‑ Abb. 1: Auszug aus dem Beschlussprotokoll der ers‑ treten werden und dass die Bundesratssitzungen unter ten Sitzung des Bundesrates vom 21. November 1848, Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden sollten. Für dodis.ch/55923. die Führung der Protokolle der Bundesratssitzungen war seit Bestehen des Bundesstaates die, zunächst dem Vorsteher des Departe‑ ments des Innern unterstellte, Bundeskanzlei zuständig.3 Der Aufgabenbereich der Bundeskanzlei war bis zum Inkrafttreten des ersten Verwaltungsorganisa‑ tionsgesetzes (VwOG) von 19144 vor allem auf Funktionen beschränkt, welche als «‹büromässige› Kanzleibesorgungen» bezeichnet werden können.5 Darunter fiel nebst der Protokollierung