Gevormde kaders Promotiecommissie: Prof.dr. A.J.G.M. Bekke Prof.dr. P.L.M. Leisink Prof.dr. M.R. Prak Prof.dr. J.C.N. Raadschelders Prof.dr. A.J. Steijn ISBN 978-90-5972-350-4 Uitgeverij Eburon Postbus 2867 2601 CW Delft tel.: 015-2131484 / fax: 015-2146888 [email protected] / www.eburon.nl Afbeelding omslag beschikbaar gesteld door het Mauritshuis: Bartholomeus van Bassen, Interieur van de Grote Zaal op het Binnenhof te Den Haag, tijdens de Grote Vergadering van de Staten-Generaal in 1651, 1651, paneel en een koperen plaat 52 x 66 cm / 9 x 42 cm, Mauritshuis Den Haag, in langdurige bruikleen aan het Rijksmuseum, Amsterdam (inv. sk-c-1350 (als Dirck van Delen)) Omslagontwerp: Textcetera, Den Haag © 2009 Jeroen van Bockel. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechthebbende. Gevormde kaders Bureaucratische en professionele regulering van het werk van ambtenaren in de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden Embedded constraints Bureaucratic and professional regulation of officials’ work in the Dutch Republic (with a summary in English) Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Universiteit Utrecht op gezag van de rector magnificus, prof.dr. J.C. Stoof, ingevolge het besluit van het college voor promoties in het openbaar te verdedigen op maandag 23 november 2009 des ochtends te 10.30 uur door Jeroen Antonie van Bockel geboren op 5 december 1980 te Aalburg Promotoren: Prof.dr. M. Noordegraaf Prof.dr. M.A.P. Bovens Voorwoord Het schrijven van een proefschrift wordt in de academische wereld gezien als het afleggen van een proeve van bekwaamheid om wetenschappelijk onderzoek te kunnen verrichten. Belangrijk kenmerk van de proeve is dat ze doorgaans individueel wordt voorbereid en afgelegd. Dat hoeft in praktijk gelukkig niet te betekenen dat het onderzoek ook geheel solistisch wordt uitgevoerd. Zo is het ook mij vergaan de afgelopen jaren, in dit voorwoord is een dankwoord aan een aantal voor dit onderzoek en proefschrift belangrijke personen daarom op zijn plaats. Allereerst gaat mijn dank uit naar mijn beide promotoren, Mirko Noordegraaf en Mark Bovens. In de winter van 2004, direct na mijn afstuderen aan de Radboud Universiteit, kreeg ik van Mirko de kans om in zijn onderzoeksproject een promotieonderzoek te starten. Ik ben hem dankbaar voor de kans die hij me heeft gegeven om me niet alleen met de bestuurskunde, maar ook met mijn andere passie, het vroegmoderne Nederland, bezig te kunnen houden. Vooral van zijn creativiteit en – in het verlengde daarvan – zijn vermogen om thema’s en disciplines te verbinden heb ik veel geleerd. Naast Mirko was ook Mark vanaf het begin bij het onderzoek betrokken. Zijn kritische vragen, in het bijzonder met betrekking tot welke vragen precies zullen worden beantwoord, heb ik altijd zeer gewaardeerd. Zowel zijn inhoudelijke bijdrage als de wijze waarop hij in het proces voortdurend waakte over de focus van het onderzoek waren bijzonder leerzaam. Mirko en Mark, dank voor jullie niet aflatende vertrouwen, steun en begeleiding. Mijn dank gaat vervolgens uit naar Maarten Prak, die, zoals hij het zelf noemt, de rol van ‘historisch geweten’ van dit onderzoek op zich heeft genomen. Het is mijn overtuiging dat deze beschrijving tekort doet aan de bijdrage die hij aan V het onderzoek heeft geleverd. Onze gesprekken over het onderzoek en in het verlengde daarvan het vroegmoderne bestuur waren voor mij een bron van inspiratie om door te gaan op de ingeslagen weg. Ik heb mijn onderzoek mogen verrichten temidden van de stimulerende omgeving van de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap. Ik dank daarvoor alle collega’s van de USBO; in het bijzonder noem ik – zonder anderen daarmee tekort te willen doen – Albert, Ank, Femke, Kutsal en Sebastiaan. Een bijzondere groep binnen de muren van de USBO zijn de aio’s: Bas, Eva, Gijs-Jan, Madalina, Noortje, Stephan en de inmiddels ex-aio’s met wie ik bij USBO heb samengewerkt Berend, Laurens, Loes, Marleen, Semin en Thomas; met zo een aio- collectief werd de proeve gelukkig een stuk minder solistisch! Bij de USBO had ik aan mijn kamergenoot Martijn een inspirerende dagelijkse sparringspartner. Toegegeven, niet iedere discussie ging over onze onderzoeken; wel zorgde het voor een bijzonder aangename werksfeer. Ook dank ik mijn nieuwe collega’s van het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) voor hun steun tijdens de afronding van dit boek. Tot besluit van dit voorwoord wil ik mijn familie- en vriendenkring bedanken voor hun interesse, steun en vertrouwen in mijn onderzoek de afgelopen jaren en voor de redactionele ondersteuning in de eindfase van het proefschrift. In het bijzonder noem ik mijn ouders, Henk, Myriam, mijn schoonouders, Peter, José, mijn broer, Joris, schoonzus Britt en zwager, Martijn. Zonder jullie steun betwijfel ik of ik aan deze proeve was begonnen. Als laatste bedank ik mijn vrouw. Nanda, door jou kon deze proeve nooit solistisch worden, maar ook nooit mislukken. Jouw steun, betrokkenheid, maar ook je vermogen mij te stimuleren gaat werkelijk door dik en dun en reikt – en daar prijs ik me bijzonder gelukkig mee – veel verder dan deze dissertatie. Ik waardeer het enorm dat ik altijd op je kan bouwen, aan jou draag ik daarom dit boek op. Jeroen van Bockel Oktober 2009 VI Inhoudsopgave VOORWOORD V INHOUDSOPGAVE VII HOOFDSTUK 1 GEREGULEERDE OF VRIJE AMBTENAREN 1 1.1 Hedendaagse ontwikkeling: debureaucratisering 4 1.2 Centrale vraag en deelvragen 8 1.3 Multidisciplinaire aanpak 10 1.4 Academische en maatschappelijke relevantie 13 1.5 Leeswijzer 18 HOOFDSTUK 2 HET BESTUUR VAN DE REPUBLIEK 19 2.1 Ontstaan van de Republiek 19 2.2 De Republiek in vijf fasen 24 2.2.1 De opkomst van de Republiek 1581 – 1650 24 2.2.2 ‘De Ware Vrijheyt’ – Eerste Stadhouderloze tijdperk 1650 – 1672 25 2.2.3 Oranje aan het roer: stadhouder Willem III 1672 – 1702 26 2.2.4 De Heren regeren: Tweede Stadhouderloze tijdperk 1702 – 1747 27 2.2.5 Onder leiding van Oranje ten onder 1747 – 1795 27 2.3 Intergouvernementeel bestuur: De Unie 28 2.4 Autonome gewesten 32 2.5 Lokaal niveau: de stad en het platteland 35 2.5.1 Bestuurlijke structuren 36 2.5.2 Functies 37 2.5.3 Overige functies 42 2.6 Tot besluit 43 HOOFDSTUK 3 REGULERING VAN BESTUURSAMBTENAREN 45 3.1 Vrijheid van bestuursambtenaren 45 3.2 Bureaucratie 50 3.3 Bureaucratisering 53 VII 3.4 Professionaliteit 58 3.5 Professionalisering 61 3.6 Bureaucratie en professionaliteit 64 3.6.1 Overeenkomsten 65 3.6.2 Verschillen: spanning tussen bureaucratie en professie 67 3.6.3 Vermenging? 70 3.7 Operationalisatie 73 3.8 Bronnen 77 HOOFDSTUK 4 DE SCHOUT 83 4.1 De schout 83 4.2 Schout als bureaucraat 85 4.2.1 Bureaucratische standaarden met betrekking tot de structuur 85 4.2.2 Bureaucratische standaarden met betrekking tot het individu 94 4.3 Schout als professional 102 4.3.1 Professionele standaarden met betrekking tot het individu 102 4.3.2 Professionele standaarden met betrekking tot de structuur 109 4.4 Conclusie 114 HOOFDSTUK 5 DE RAADPENSIONARIS 117 5.1 Het raadpensionariaat van Holland en West-Friesland 118 5.1.1 Topambtenaar en voorzitter 118 5.1.2 Raadpensionaris en stadhouder 123 5.1.3 Conclusie 125 5.2 Raadpensionaris als bureaucraat 126 5.2.1 Bureaucratische standaarden met betrekking tot de structuur 126 5.2.2 Bureaucratische standaarden met betrekking tot het individu 132 5.3 Raadpensionaris als professional 139 5.3.1 Professionele standaarden met betrekking tot het individu 140 5.3.2 Professionele standaarden met betrekking tot de structuur 155 5.4 Conclusie 157 HOOFDSTUK 6 TOPFUNCTIES IN DE REPUBLIEK 161 6.1 Topambtenaren 161 6.2 Bureaucratische standaarden 164 6.2.1 Bureaucratische standaarden met betrekking tot de structuur 166 6.2.2 Bureaucratische standaarden met betrekking tot het individu 169 6.2.3 Conclusie 173 6.3 Professionele standaarden 177 6.3.1 Professionele standaarden met betrekking tot het individu 177 6.3.2 Professionele standaarden met betrekking tot de structuur 182 6.4 Conclusie 184 VIII HOOFDSTUK 7 BUREAUCRATISCHE EN PROFESSIONELE REGULERING IN HET BESTUUR VAN DE REPUBLIEK 187 7.1 ‘Professionals’ binnen bureaucratische kaders 187 7.2 Context van de professionele elite 193 7.2.1 Bestuurlijk stelsel 193 7.2.2 Professionalisering van en door de elite 195 7.2.3 Politieke en economische omstandigheden 197 7.3 Beeld van bestuursambtenaren van de Republiek genuanceerd 198 7.4 Erfenis van de Republiek 202 7.4.1 Schout 202 7.4.2 Raadpensionaris 205 7.4.3 Regulering 206 EPILOOG 213 De bureaucratieparadox 215 Complementaire mechanismen van standaardisering 217 Professionele verantwoordelijkheid binnen gevormde kaders 218 Gekaderde vrijheid 222 BIJLAGE I OVERZICHT GEBRUIKTE ARCHIEFSTUKKEN 225 BIJLAGE II INSTRUCTIE VAN DE SCHOUT, 20 APRIL 1582 231 BIJLAGE III INSTRUCTIE VAN DE RAADPENSIONARIS 235 BIJLAGE IV CARRIÈRES VAN DE RAADPENSIONARISSEN 245 BIJLAGE V OVERZICHTEN VAN DE OVERIGE TOPFUNCTIES VANAF CA. 1650 253 LITERATUUR 255 SUMMARY 269 IX Hoofdstuk 1 Gereguleerde of vrije ambtenaren Een nieuw Stichtelijk Lied ter eere van de Roem der Batavieren en de Heedendaagse Hollanders 1 Niemant spreekt van welvaaren Als die op het kussen zit, De Burgers allegaare Die delven het onderspit: De Regenten schraapen, scheeren En plondren groot en kleyn. Men ziet haar daaglijks zwieren Als keuningen met stoet En dapper quinkelieren Van ’s Buergers zweet en bloed. Verjaagt de Tirannye Drijft met een sterke hand Knevelarijen Slavernije Uyt Uw land… Dit lied dateert uit de achttiende eeuw en schildert bestuurders af als verwerpelijke tirannen die profiteren van ‘gewone’ burgers.