Lehrstuhl für Öffentliches Recht Prof. Dr. Winfried Kluth Zur Wirtschaftlichkeit gemeindlicher Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt Gutachten im Auftrag des Ministeriums des Innern des Landes Sachsen-Anhalt - Endversion des Abschlussberichts (19. Juni 2007) - Projektleiter: Prof. Dr. Martin T.W. Rosenfeld IWH, Forschungsabteilung für Stadtökonomik E-Mail: [email protected] Autoren: Prof. Dr. Martin T.W. Rosenfeld, IWH Prof. Dr. Winfried Kluth, MLU Dr. Peter Haug, IWH Dr. Gerhard Heimpold, IWH Claus Michelsen, IWH Dr. Jana Nuckelt, MLU IWH – MLU ____________________________________________________________ Inhaltsübersicht Seite 1. Kurzfassung 21 1.1. Untersuchungsauftrag, Vorgehensweise und Methodik 21 1.2. Anforderungen an eine zukunftsfähige Gemeindestruktur und Erläuterung der gegenwärtig in Sachsen-Anhalt diskutierten Gemeindestrukturmodelle 23 1.3. Synoptische Gegenüberstellung der drei Gemeindemodelle und ihrer Bewertung 25 1.4. Detailliertere Darstellung des empirischen Vergleichs von Verwaltungsgemeinschaften und Einheitsgemeinden 27 1.4.1. Effizienz 27 1.4.2. Effektivität 34 1.5. Detailliertere Darstellung des Vergleichs der Verbandsgemeinden mit den beiden anderen Modellen auf der Basis theoretischer Überlegungen 36 1.5.1. Effizienz 36 1.5.2. Effektivität 37 1.6. Kurzfassung der Handlungsempfehlungen 38 2. Einleitung 42 3. Theoretische Grundlagen einer Bestimmung von Effizienz und Effektivität im Bereich kommunaler Verwaltungsstrukturen 44 3.1. Spezifizierung der allgemeinen Maßstäbe für die Untersuchung von Verwaltungsstrukturen aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht 44 3.1.1. Theoretische Grundlagen 44 3.1.2. Konkretisierung von „Effizienz“ 47 3.1.2.1. Ausgabenbezogene Effizienz 47 3.1.2.2. Minimierung der Produktionskosten 48 3.1.2.3. Minimierung der Transaktionskosten 50 3.1.3. Konkretisierung von „Effektivität“ 51 3.1.3.1. Zielerreichung in unmittelbarem Bezug auf die kommunalen Aufgaben 51 3.1.3.2. Zielerreichung in Bezug auf übergeordnete gesamtstaatliche Zwecke 52 2 ____________________________________________________________ IWH – MLU 3.2. Spezifizierung der allgemeinen Maßstäbe für die Untersuchung von Verwaltungsstrukturen aus verfassungs- und verwaltungsrechtswissenschaftlicher Sicht 55 3.2.1. Theoretische Grundlagen: Beurteilungsebenen und Beurteilungsmaßstäbe 55 3.2.1.1. Aufgabenerfüllung im Sinne der Zielerreichung 55 3.2.1.2. Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung 56 3.2.1.3. Aufgabenerfüllung unter Berücksichtigung der besonderen modalen Vorgaben gemeindlicher Selbstverwaltung 57 3.2.1.4. Keine Gemeindegebietsreform nur aufgrund von Effizienzkriterien 60 3.2.2. Kommunale Gebietsreform und Verfassungsrecht 61 3.2.2.1. Kommunales Selbstverwaltungsrecht 61 3.2.2.2. Vorrang freiwilliger Lösungen vor Zwangsumwandlungen 62 3.2.2.3. Verfassungsrechtliche Vorgaben für eine kommunale Gebietsreform 63 3.2.3. Rechtliche Operationalisierung der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung 66 3.2.3.1. Methoden der Wirtschaftlichkeitskontrolle 67 3.2.3.2. Grenzen der Wirtschaftlichkeitsprüfung 68 3.2.4. Verwaltungswissenschaftliche Kriterien zur Bestimmung der optimalen Größe einer Verwaltungseinheit 69 3.2.4.1. Bezugsgrößen zur Bestimmung der optimalen Betriebsgröße 69 3.2.4.2. Die Relevanz der Umwandlung von Außen- in Innenbeziehungen 71 3.2.4.3. Die Bedeutung der Zahl der Verwaltungseinheiten für Innovation und Durchsetzungsfähigkeit 72 3.3. Zusammenfassung 72 3.3.1. Bewertungsmaßstäbe für „Effizienz“ 73 3.3.2. Bewertungsmaßstäbe für „Effektivität“ 74 4. Theoretische Gegenüberstellung der drei Gemeinde-Modelle 75 4.1. Die Einheitsgemeinde 75 4.1.1. Allgemeine Charakterisierung 75 3 IWH – MLU ____________________________________________________________ 4.1.2. Die Ortschaftsverfassung 76 4.2. Die Verwaltungsgemeinschaft 77 4.2.1. Verwaltungsgemeinschaft als Ausdruck der Kooperationshoheit 77 4.2.2. Zwei Typen der Verwaltungsgemeinschaft 78 4.2.3. Bildung der Verwaltungsgemeinschaft 78 4.2.4. Fokus: Zwangseinbindung in eine Verwaltungsgemeinschaft 79 4.2.5. Aufgabenwahrnehmung durch Verwaltungsgemeinschaften 81 4.2.4. Organe der Verwaltungsgemeinschaft 82 4.2.4.1. Der Verwaltungsgemeinschaftsausschuss 83 4.2.4.2. Der Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamtes 83 4.2.5. Finanzierung der Verwaltungsgemeinschaft 85 4.3 Die Verbandsgemeinde 85 4.3.1. Entwicklungsgeschichte 85 4.3.2. Struktur der Verbandsgemeinde 87 4.3.3. Aufgaben der Verbandsgemeinde 89 4.3.4. Kommunalverfassungsrechtliche Stellung der Verbandsgemeinde 91 4.3.5. Allgemeine Qualifizierung 92 4.4. Zusammenfassung 92 5. Übersicht über die gegenwärtige Struktur der gemeindlichen Verwaltungsstrukturen und Bildung von Gemeindeclustern 94 5.1. Übersicht über den Status Quo 94 5.2. Bildung von Gemeinde-Clustern für die empirische Analyse 98 6. Empirische Untersuchungen zur Effizienz von Verwaltungsgemeinschaften und Einheitsgemeinden 101 6.1. Quantitative Analysen 101 6.1.1. Erkenntnisziel der Analyse 101 6.1.2. Auswahl der untersuchten kommunalen Aufgabenbereiche 101 6.1.2.1. Effizienzkriterien 101 6.1.2.2. Statistische Aussagefähigkeit, Messbarkeit und Quantifizierbarkeit 102 6.1.3. Datengrundlagen, Methodik und Zeitraum der Untersuchung 105 6.1.4. Analyse der Finanzstatistik 108 4 ____________________________________________________________ IWH – MLU 6.1.4.1. Methodische Darstellung der Ergebnisse für die einzelnen kommunalen Aufgabenbereiche 111 6.1.4.1.1. Gesamtausgaben des Verwaltungshaushalts 112 6.1.4.1.2. Gemeindeorgane (00) 113 6.1.4.1.3. Allgemeine Verwaltung (02,03) 114 6.1.4.1.4. Öffentliche Ordnung (11) und Feuerschutz/Brandschutz (13) 116 6.1.4.1.5. Grundschulen (211) 119 6.1.4.1.6. Kindertagesstätten (464) 120 6.1.4.1.7. Eigene Sportstätten (56) und Badeanstalten (57) 120 6.1.4.1.8. Gemeindestraßen (63) und Straßenreinigung (675) 121 6.1.4.1.9. Bauverwaltung (60) und Städteplanung, Vermessung, Bauordnung (61) 124 6.1.4.2. Zusammenfassung und Interpretation der Ergebnisse 126 6.1.5. Analyse der Personalstatistik 127 6.1.5.1. Personalstand nach Verwaltungsform und Aufgabenbereichen 130 6.1.5.2. Vergleich des Personalstandes nach Einwohnergrößenklassen 131 6.1.5.2.1. Gesamtpersonalstand 131 6.1.5.2.2. Aufgabenbereich 02 – Hauptverwaltung: Vergleich nach Einwohnergrößenklassen 132 6.1.5.2.3. Aufgabenbereich 03 – Finanzverwaltung 133 6.1.5.2.4. Aufgabenbereich 11 – öffentliche Ordnung 134 6.1.5.2.5. Aufgabenbereich 464 – Tageseinrichtungen für Kinder 135 6.1.5.2.6. Zusammenfassung 136 6.1.6. Längsschnittanalyse der Finanzstatistik für ausgewählte Gemeinden 137 6.1.6.1. Vergleich der Kosten je Einwohner der Jahre 1995 und 2004 138 6.1.6.2. Auswertung ausgewählter Aufgabenfelder von 1995 bis 2004 141 5 IWH – MLU ____________________________________________________________ 6.1.6.2.1. Fallstudienkommune 1 – reine Einheitsgemeinde 141 6.1.6.2.2. Fallstudienkommune 2 – Verwaltungsgemeinschaft (A) 142 6.1.6.2.3. Fallstudienkommune 3 – Transformationsgemeinden 143 6.1.6.2.4. Fallstudienkommune 5 – Transformationsgemeinde 144 6.1.6.2.5. Fallstudienkommune 4 – Verwaltungsgemeinschaft mit Trägergemeinde 146 6.1.6.2.6. Fallstudienkommune 7 – reine Einheitsgemeinde 147 6.1.6.2.7. Fallstudienkommune 6 – Einheitsgemeinde im Speckgürtel 148 6.1.6.2.8. Fallstudienkommune 10 – Verwaltungsgemeinschaft (A) des Typs Speckgürtelverwaltungsgemeinschaft 150 6.1.6.2.9. Fallstudienkommune 8 – Verwaltungsgemeinschaft (A) des Typs Gemeinde im ländlichen Raum 151 6.1.6.2.10. Fallstudienkommune 9 – Verwaltungsgemeinschaft (A) des Typs Gemeinde im ländlichen Raum 152 6.1.6.3. Zusammenfassung 154 6.2. Qualitative Analysen 156 6.3. Zusammenfassende Betrachtung 179 7. Empirische Untersuchungen zur Effektivität von Verwaltungsgemeinschaften und Einheitsgemeinden 187 7.1. Quantitative Analysen 187 7.1.1. Erkenntnisziel der Analyse 187 7.1.2. Datengrundlagen, Methodik und Zeitraum der Untersuchung 188 7.1.3. Wahlanalyse 188 7.1.4. Aufwendungen für ehrenamtliche Tätigkeiten 193 7.1.5. Fähigkeit zur Fördermittelakquisition: Zuweisungen für Investitionen 194 6 ____________________________________________________________ IWH – MLU 7.1.6. Investitionen 195 7.1.7. Zinsbelastung 197 7.2. Qualitative Analysen 198 7.3. Zusammenfassende Betrachtung 218 8. Untersuchungen zum Modell der Verbandsgemeinde 220 8.1. Effizienz der Verbandsgemeinde im Vergleich zu Einheitsgemeinde und Verwaltungsgemeinschaft 221 8.1.1. Effizienz im Bereich der hauptamtlichen Verwaltung 221 8.1.2. Effizienz im Bereich ehrenamtlicher Tätigkeit 221 8.1.3. Effizienzsteigerung durch Aufgabenübertragung 222 8.1.4. Effizienzgewinne für kommunale Kooperation 223 8.1.5. Effizienzvergleich im Bereich der Rechtsetzung 223 8.1.6. Effizienzvergleich im Bereich der Kommunalaufsicht 223 8.1.7. Effizienzvergleich Verbandsgemeinde - Einheitsgemeinde 224 8.2. Effektivität der Verbandsgemeinde 225 8.2.1. Effektivität im Bereich der hauptamtlichen Verwaltung 225 8.2.2. Effektivität im Bereich ehrenamtlicher Tätigkeit 225 8.2.3. Reformvorschläge in Rheinland-Pfalz 225 8.3. Zusammenfassende Betrachtung 226 9. Handlungsempfehlungen weiterer Entscheidungs- und Forschungsbedarf 227 9.1. Handlungsempfehlungen 227 9.2. Weiterer Entscheidungs- und Forschungsbedarf 231 Literaturverzeichnis 233 Anhang 238 7 IWH – MLU ____________________________________________________________ Tabellenverzeichnis Seite Tabelle 1.1: Durchschnittliche Ausgaben des Verwaltungshaushalts der sachsen-anhaltischen Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften mit gemeinsamem Verwaltungsamt für ausgewählte Bereiche 2004 29 Tabelle 1.2: Durchschnittlicher