Dovre Group Transportøkonomisk institutt Regionpakke Bergen Kvalitetssikring av beslutningsunderlag for konseptvalg (KS1) Oppdragsgivere Samferdselsdepartementet Finansdepartementet Dovre Group og Transportøkonomisk institutt Regionpakke Bergen FORORD I forbindelse med behandling av store statlige investeringer stilles det krav til ekstern kvalitetssikring ved avslutning av forstudiefasen (KS 1). KS 1 er en ekstern vurdering av Samferdselsdepartementets saksforberedelser forut for regjeringsbehandling, og en uavhengig anbefaling om hvilket konsept som bør videreføres i forprosjekt. Kvalitetssikringen er gjennomført i henhold til avrop av 8. desember 2011 på rammeavtale med Finansdepartementet av 4. mars 2011 om kvalitetssikring av konseptvalg, samt styringsunderlag og kostnadsoverslag for valgt prosjektalternativ. De viktigste konklusjoner og hovedresultater fra kvalitetssikringen av KVU for transportsystemet i Bergen ble presentert for Statens vegvesen, Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet 23. mars 2012. I rapporten er det tatt hensyn til kommentarer gitt i møtet, samt etterfølgende skriftelige kommentarer fra Statens vegvesen. Stavanger, 31. ma i 2012 2 Dovre Group og Transportøkonomisk institutt Regionpakke Bergen SAMMENDRAG Dovre Group og Transportøkonomisk institutt har på oppdrag fra Finansdepartementet og Samferdselsdepartementet gjennomført ekstern kvalitetssikring (KS1) av konseptvalg for Regionpakke Bergen. Hensikten med oppdraget er å sikre den faglige kvaliteten i beslutningsunderlaget før saken legges frem for beslutning i Regjeringen. Kvalitetssikringen er gjennomført i henhold til rammeavtale med Finansdepartementet av 4. mars 2011, og inkluderer en uavhengig samfunnsøkonomisk analyse. Statens vegvesen har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet utarbeidet en konseptvalgutredning (KVU) for transportsystemet i Bergensområdet, for å kunne gi en faglig anbefaling om langsiktig strategi og virkemiddelbruk med horisont 2040, og en konkret anbefaling om hvilke tiltak og virkemidler som bør gjennomføres først. Det overordnede målet (samfunnsmålet) er at: I 2040 skal Bergensregionen ha et transportsystem og utbyggingsmønster som gir god tilgjengelighet til viktige reisemål, og effektiv transport for brukerne. På denne bakgrunn er det definert følgende konseptuelle alternativer: - K0 Ingen større tiltak utover vedtatte - K1 Buss på dagens vegareal - K2 Bybane til alle bydeler - ingen større vegtiltak - K3 Bybane, Ringveg øst, og regionale samband - K4 Bybane, alle kjente vegprosjekt/regionale samband - K5 Bybane/buss, midtre ring, og regionale samband Anbefalingen i konseptvalgutredningen (heretter hovedanbefalingen) konkludere ikke med noen bestemt tiltakspakke, men angir en retning for videre planlegging som i hovedsak er i samsvar K3 og K4. I forhold til samfunnsmålet er bredden i utformingen av konseptuelle alternativer begrenset. En felles arealbruksstrategi er lagt til grunn for alle konseptene, og for høykvalitets kollektivtilbud er bybane valgt som teknologi. Begrunnet med behov for restriksjoner på biltrafikk er alle konseptene basert på et utvidet bompengesystem, med nye snitt, høyere satser og toveisbetaling. Alternative bompengekonsepter og køprising er bare delvis vurdert konseptuelt. Krav om maksimalt fire felts hovedveg, medfører at det utredede bussalternativet sannsynligvis ikke representer beste mulige busskonsept. Nullalternativet K0 inneholder omfattende sekkeposter for ulike typer investeringer og forslag om en betydelig økning i midlene til drift og vedlikehold, og forutsettes gjennomført i alle konseptene. En omfattende satsing på sykkeltiltak inngår i nullalternativet og er dermed heller ikke med i de konseptuelle vurderingene. Analysen av konseptene viser at mange enkelttiltak er felles i flere konsepter, slik at konseptene bare til en viss grad er alternative løsninger og ikke er gjensidig utelukkende. For å kunne gi anbefaling om hvilke tiltak som bør gjennomføres, og i hvilken rekkefølge, måtte vi i kvalitetssikringen gå ned på tiltaksnivå. 3 Dovre Group og Transportøkonomisk institutt Regionpakke Bergen Det er gjennomført separate nytte-kostnadsanalyser for følgende enkelttiltak inkludert virkninger for eksisterende bomring, optimalisering av bomsats i eksisterende bomring, alternativ bomring med køprising, bybane i sør, vest og nord, Mindetunnelen, Sotrasambandet, Nyborgtunnelen, 2- og 4-felts Ringveg Øst, Midtre ring, Arnatunnel, samt trafikale virkninger i Bergensområdet av E39 Aksdal-Bergen og trafikale virkninger av å oppnå målet om 10 prosent sykkelandel i Bergensområdet. Den uavhengige nytte-kostnadsanalysen er gjennomført med en nylig ferdigstilt versjon av den regionale transportmodellen, oppdaterte befolkningsprognoser fra Statistisk sentralbyrå og oppdaterte tidsverdier fra Den norske verdsettingsstudien (2010). Dette grunnlaget var ikke ferdigstilt da nytte-kostnadsanalysen i utredningen ble utarbeidet. På noen viktige punkter er det imidlertid foretatt ulike metodiske valg. Tidsverdier og kostnader forventes å øke mer enn generell prisstigning, og nivået på denne justeringen er høyere i vår uavhengige analyse og i tråd med prognosene i perspektivmeldingen (2009). I vår uavhengige analyse er det videre benyttet en analyseperiode på 40 år i tråd med forventet funksjonell levetid mens det i utredningen er benyttet 0-25 år avhengig av når i perioden 2014-39 tiltaket er tenkt gjennomført og restverdier etter 2040. Vi benytter en tiltaksspesifikk diskonteringsrente på 2,2 prosent, mens det i utredningen er benyttet 4,5 prosent, i tråd med etatspraksis. I sum medfører dette at den beregnede brutto nytten er mer enn dobbelt så høy i vår analyse. Resultatene fra kvalitetssikringen viser følgende resultater for konseptene fra konseptvalgutredningen: Samfunnsøkonomisk lønnsomhet for konseptene, i forhold til nullalternativet med alternativ bomring. Diskonterte og risikojusterte verdier i mrd. 2012-kr. Konsept Investering Drift Nytte Netto Nytte NN/INV K1 -7,5 0,9 0,5 -6,1 -0,8 K2 -14,5 -2,3 21,9 5,1 0,4 K3 -29,3 -4,7 33,5 -0,5 -0,0 K4 -30,1 -5,2 42,2 6,9 0,2 K5 -27,7 -3,9 28,9 -2,7 -0,1 Hovedanbefalingen -31,9 -5,2 35,2 -1,9 -0,1 Resultatene viser generelt bedre lønnsomhet for konseptene enn beregningene i konseptvalgutredningen. Vi finner positiv netto nytte for K2 og K4. For øvrig med samme rangering mellom konseptene, som i utredningen. Hovedanbefalingen er ikke nytte-kostnadsberegnet i utredningen, men våre resultater viser at det finnes bedre alternativer. Det finnes andre kombinasjoner av enkelttiltak som er mer lønnsomme. Resultatene fra kvalitetssikringen viser følgende resultater for enkelttiltak: 4 Dovre Group og Transportøkonomisk institutt Regionpakke Bergen Samfunnsøkonomisk lønnsomhet for de enkelte tiltakene, i forhold til dagens bomring. Diskonterte og risikojusterte verdier i mrd. 2012-kr. Konsept Investering Drift Nytte Netto Nytte NN/INV Fjerning av bomringen - - -15,4 -15,4 Optimal bomsats - - 4,4 4,4 Alternativ bomring - - 16,5 16,5 Full bybaneutbygging -10,0 -1,7 8,8 -2,9 -0,3 Bybanen uten Flesland -7,5 -1,3 6,3 -2,5 -0,3 Bybane til Åsane -3,4 -0,7 2,6 -1,5 -0,4 Mindetunnelen -2,6 -0,5 1,7 -1,4 -0,5 Sotrasambandet -6,2 -1,3 4,0 -3,6 -0,6 Nyborgtunnelen -3,6 -0,8 5,4 1,0 0,3 4-felt Ringveg Øst -7,4 -2,8 3,0 -7,1 -1,0 2-felt Ringveg Øst -3,2 -0,9 2,0 -2,1 -0,7 4-felt Ringveg Øst - Nord -2,3 -0,8 1,2 -1,9 -0,8 2-felt Ringveg Øst - Nord -0,7 -0,4 1,1 0,1 0,1 Midtre ring -7,5 -2,0 3,3 -6,3 -0,8 Midtre ring og Arnatunnelen -10,7 -3,3 13,9 -0,1 -0,0 Arnatunnelen -3,2 -1,3 10,9 6,4 2,0 Aksdal-Bergen og Rogfast - - -2,0 -2,0 10 % sykkel i Bergen -3,1 -0,1 5,7 2,4 0,8 Analysen viser at en Alternativ bomring med tidsdifferensiering er samfunnsøkonomisk meget lønnsom, og at Full utbygging av bybane vil være lønnsomt i kombinasjon med alternativ bomring1. Også Nyborgtunnelen er samfunnsøkonomisk lønnsom. Ambisjonen om 10 prosent sykkelandel i Bergen er på nivå med andre byer i landet, og bør være oppnåelig med riktig innretning og omfang på tiltak. Forutsatt at en slik sykkelandel kan oppnås innenfor de økonomiske rammer i utredningen, vil virkningen på etterspørselen etter andre transportformer alene gjøre sykkelsatsingen samfunnsøkonomisk lønnsom. For vegprosjektene vil alternativ bomring kunne påvirke lønnsomheten noe i negativ retning i forhold til dagens bomring. Av Ringveg Øst alternativene, viser 2-felts Ringveg Øst nord for Arna marginalt positiv lønnsomhet, mens de øvrige alternativene er til dels sterkt ulønnsomme. Arnatunnelen viser også meget god samfunnsøkonomisk lønnsomhet, fordi den gir store innkortinger i kjøretid. Negative effekter i forhold til konkurranse med den nye togtunnelen og at den vil føre for mange biler inn til et allerede belastet sentrum er i rimelig grad hensyntatt i beregningene, men alternative løsninger bør utredes nærmere, for eksempel med et utløp på Bergenssiden lengre sør. I kombinasjon med en to felts Ringveg Øst – Nord (som også er lønnsom isolert sett), kan dette gi en veg utenom sentrum for gjennomgangstrafikk som kan være interessant. 1Konsept K2 er i all hovedsak bybane og er lønnsom med alternativ bomring. Enkelttiltaket ”Full bybane” er målt i forhold til dagens bomring og er ulønnsom. 5 Dovre Group og Transportøkonomisk institutt Regionpakke Bergen Mindetunnelen er samfunnsøkonomisk ulønnsom, men bør vurderes også som et byutviklings- og miljøprosjekt som flytter trafikk under bakken og frigjør arealer i et sterkt trafikkbelastet område. Sensitivitetsanalyser viser at dersom høyere anslag for befolknings- og reallønnsvekst,