coberta 66ok 11/1/10 13:53 Pgina 1 C M Y CM MY CY CMY K Composicin Descentralització, asimetries i processos De resimetrització a europa Col·lecció Institut d’Estudis Autonòmics 66 Descentralització, asimetries i processos De resimetrització a europa Bèlgica, regne unit, itàlia i espanya Ferran requejo – Klaus-Jürgen nagel (eds.) ugo amoretti antón losada John loughlin ramón máiz Klaus-Jürgen nagel andreu orte Ferran requejo Wilfried swenden mihaela Vancea raimundo Viejo Viñas BARCELONA 2009 Biblioteca de Catalunya. Dades CIP: Descentralització, asimetries i processos de resimetrització a Europa : Bèlgica, Regne Unit, Itàlia i Espanya. – (Col·lecció Institut d’Estudis Autonòmics ; 66) Bibliografia ISBN 9788439381570 I. Requejo, Ferran, 1951- ed. II. Nagel, Klaus-Jürgen, ed. III. Institut d’Estudis Autonòmics (Catalunya) IV. Col·lecció: Institut d’Estudis Autonòmics (Col·lecció) ; 66 1. Federalisme – Unió Europea, Països de la 2. Descentralització administrativa – Unió Europea, Països de la 342.24/25(4) L’IEA no s’identifica necessàriament amb les opinions dels autors d’aquest llibre ni se’n responsabilitza, com tampoc ho fa de les dades o els docu- ments externs que s’hi hagin incorporat. Fotografia de la coberta: Palau Centelles, Barcelona (segle xvi). Motllures i bancal de pedra a la banda oest del pati. © Dels autors, per als seus capítols respectius © generalitat de catalunya. institut d’estudis autonòmics Primera edició: setembre de 2009 Tiratge: 1.000 exemplars ISBN: 978-84-393-8157-0 Dipòsit legal: B-42.524-2009 Impressió: El Tinter, SAL (empresa certificada ISO 9001, ISO 14001 i EMAS) Imprès en paper certificat FSC sumari Descentralització i asimetries feDerals i regionals en la polí- tica comparaDa Ferran requejo .................................................................................. 9 cartografiant la asimetria feDeral raimundo viejo viñas ........................................................................ 25 mantenint simètric el feDeralisme belga: equilibri entre bon govern i soliDaritat? WilFried sWenden .............................................................................. 49 asimetries polítiques i aDministratives en un regne unit amb processos De Devolution john loughlin .................................................................................... 93 Devolució política a bèlgica i al regne unit: simetria o asi- metria? mihaela vancea ................................................................................ 125 itàlia: augmentant la Descentralització, Disminuint la asimetria ugo amoretti .................................................................................... 157 la DesfeDeralització a l’estat De les autonomies espanyol: els processos De recentralització i De resimetrització ramón máiz, antón losada .............................................................. 181 processos De regionalització i asimetries a itàlia i espanya andreu orte ..................................................................................... 223 conclusions: asimetries i procés De Descentralització. comen- taris comparatius Klaus-jürgen nagel, Ferran requejo .............................................. 255 7 Descentralització i asimetries FeDerals i regionals en la política comparaDa Ferran requejo Universitat Pompeu Fabra, Barcelona SUMARI: 1. Descentralització. 2. Simetria/Asimetria. 3. Descentralitza- ció i asimetries constitucionals (o asimetries de dret). 4. Federalisme/re- gionalisme i estats plurinacionals. Aquest volum. Bibliografia. A inicis del segle XXI, parlar de federalisme o de regionalisme és par- lar de democràcia en un context presidit pels fenòmens de pluralisme cul- tural i nacional, i de globalització econòmica, política i tecnològica. Aquest nou context està incentivant una revisió teòrica i una reformulació institu- cional tant de conceptes clau implicats en la legitimació liberaldemocràtica dels estats amb descentralització política, com dels processos pràctics de la presa política de decisions en aquests estats. Això afecta especialment aquelles democràcies multinivell que regulen societats de caràcter multi- cultural i plurinacional. Entre els elements inclosos en aquesta revisió po- den mencionar-se el dret col·lectiu a l’autogovern, uns nous models i pro- cessos en la divisió territorial de poders i l’emergència de col·lectivitats polítiques multinivell a vegades també relacionades amb acords transna- cionals, com la Unió Europea. D’altra banda, les anàlisis empíriques dels sistemes federals o regio- nals de les dues darreres dècades han acostumat a estar centrades en l’estudi de casos concrets i, en menor mesura, en l’anàlisi comparat. En termes generals, les anàlisis actuals sobre estats amb una clara divisió territorial de poders (federals o regionals) poden agrupar-se en cinc eixos bàsics de caràcter autònom, segons quines siguin les qüestions generals que es busca respondre: 1. eix uninacional-plurinacional 2. eix unitarisme-federalisme 3. eix centralització-descentralització 9 4. eix simetria-asimetria 5. eix competitivitat-cooperació Aquest llibre se centra en els conceptes clau de descentralizació, del parell simetria/asimetria i de les seves relacions mútues. Se situa, doncs, bàsicament, en la intersecció dels eixos 3 i 4 anteriors. Les recerques sobre els estats compostos, especialment els de caire federal, fins als anys vuitanta dels segle passat no s’interessaven gaire per la noció d’asimetria, malgrat l’històric article de Tarlton (1965), que va introduir el concepte fent esment dels comportaments concrets dels actors de les unitats federades en les seves relacions amb el poder central de la federació. Tradicionalment, la asimetria de les unitats dels sistemes fede- rals s’havia analitzat més aviat com un problema, ja que s’associava a un perillós potencial de desunió o fins i tot de separació. Tanmateix, recerques més recents, especialment des de finals dels anys 90 (Agranoff, Watts, Ste- pan, McRoberts, Requejo, Norman) han revaloritzat la experiència dels sistemes federals asimètrics, tant pel que fa als seus aspectes morals i nor- matius vinculats a les democràcies plurinacionals, com pel que fa als as- pectes de caire institucional i funcional. Aquestes anàlisis han desenvolu- pat més el mateix concepte d’asimetria, diferenciant entre diversos tipus d’aquesta, així com entre els diferents valors i objectius amb què estan re- lacionats, refinant els mètodes implicats en la seva anàlisi. Segons el principi liberal clàssic d’arrel americana, el federalisme protegeix l’individu contra la «tirania» mitjançant la divisió territorial de poders. Es tracta d’un argument que, tanmateix, es pot usar a favor i en contra de les solucions institucionals asimètriques dels sistemes fede- rals (o regionals). Si s’usa en sentit favorable, s’acostuma a subratllar la millor responsiveness que faciliten els sistemes asimètrics, ja que esta- rien més adaptats a les diferències estructurals existents. Trencar una dependència de la perifèria del centre, per exemple, acabaria significant un plus de democràcia. També s’acostuma a subratllar les possibilitats que ofereix per acomodar millor societats que mostren graus elevats de pluralisme nacional o cultural. Si la república federativa combina, com afirma Montesquieu, els avantatges de ser gran (més fort) i de ser petit (més democràtic), millor encara si s’adapta a l’existència de comunitats nacionals o lingüístiques, ja que facilita la congruència entre societat i sistema polític i, eventualment, la deliberació i la participació dels ciu- tadans. 10 En aquesta línia, no es tracta tant de preservar cultures, sinó d’acomodar- les políticament per tal de millorar la qualitat de la democràcia, sense inte- ressar-se necessàriament per la història de la col·lectivitat o per l’existència de pactes previs. A més a més, segons el principi funcional defensat per Wheare i per altres autors clàssics del federalisme contemporani, els go- verns d’unitats petites comprenen més bé les necessitats de la població i fan que els sistemes federals funcionin millor que els no federals. Seguint aquesta perspectiva, si existeixen col·lectivitats diferenciades, un tracta- ment específic d’aquestes en termes constitucionals també podria signifi- car una millora del funcionament del sistema polític en el seu conjunt. S’evitarien, així, es diu, els costos associats a l’hostilitat i el conflicte per- manent que acostumen a mostrar societats que presenten importants clea- vages de caràcter nacional o cultural. En aquest sentit, el federalisme asi- mètric pot ser «un mal menor», per exemple, un model preferible a la separació com a resultat d’un càlcul de caire utilitarista sobre costos i be- neficis, o preferible a les tensions permanents que es donen en realitats plurinacionals quan s’apliquen esquemes institucionals homogenis o si- mètrics. Òbviament, cadascun d’aquests arguments basats en valors i objectius de caire liberal, democràtic, de pluralisme nacional/cultural i funcional contrasten amb contraarguments mantinguts pels defensors d’una institu- cionalització federal o regional simètrica, els quals apelen a d’altres valors polítics també dotats de vocació legitimadora, tal com certes interpreta- cions de la igualtat política entre els territoris o entre els ciutadans d’una mateixa polity, o certes versions de la solidaritat entre aquests dos tipus de elements. En principi, la normativitat universalista tradicional que arrenca amb el liberalisme polític clàssic ofereix una bona base tant per a la legitimitat de les decisions