Een kosteneffectiviteitsanalyse naar de toekomstige inrichting van Afsluitdijk De huidige Afsluitdijk voldoet – bij lange na – niet aan de huidige wettelijke veiligheidsnorm. Deze norm schrijft voor dat de dijk waterstanden moet kunnen keren die maximaal eens in de tienduizend jaar voorkomen. Daarnaast moet de Afsluitdijk zijn andere ‘functies’ de komende tijd adequaat vervullen, zoals het waterbeheer van het IJsselmeer en het bieden van een snelle verbinding voor wegverkeer en scheepvaart. Deze kosteneffecti- viteitsanalyse (KEA) naar de toekomstige inrichting van de Stapsgewijze Veiligheid Afsluitdijk beschrijft de voor- en nadelen van een zestal Dit is een uitgave van: varianten om tot het jaar 2100 weer te voldoen aan de bovenge- noemde eisen. De varianten worden onderling vergeleken, Centraal Planbureau gegeven de minimale functie-eisen. Dit gebeurt vanuit een Postbus 80510 | 2508 GM Den Haag aanpak levert hierbij niet welvaartseconomisch perspectief. t (070) 3383 380 [email protected] | www.cpb.nl Hierbij wordt niet alleen gekeken naar gebruikelijke effecten als meerwaarde in geding aanlegkosten, onderhoudskosten, energiegebruik, CO2- Gedrukt door: uitstoot, natuur en landschap, maar ook naar de baten van extra veiligheid voor omwonenden rond het IJsselmeer en het De Swart BV Markermeer. Ook de effecten op de zoetwatervoorraad in het Postbus 53184 | 2505 AD Den Haag IJsselmeer zijn geanalyseerd. Last but not least, wordt rekening t (070) 308 21 21 gehouden met de toekomstige, onzekere ontwikkelingen van onder andere de zeespiegelstijging. Flexibiliteit (reële optie- waarde) is een belangrijk onderwerp in deze publicatie. Juni 2011 | ISBN 978-90-5833-510-4 Een kosten- effectiviteitsanalyse naar de toekomstige inrichting van de Afsluitdijk Wilbert Grevers Peter Zwaneveld Een kosteneffectiviteitsanalyse naar de toekomstige inrichting van de Afsluitdijk Wilbert Grevers en Peter Zwaneveld Centraal Planbureau Van Stolkweg 14 Postbus 80510 2508 GM ’s-Gravenhage Juni 2011 1 2 Korte samenvatting Deze kosteneffectiviteitsanalyse naar de toekomstige inrichting van de Afsluitdijk beschrijft de voor- en nadelen van een zestal varianten om de Afsluitdijk weer tot het jaar 2100 te laten voldoen aan minimale functie-eisen. Zo schrijft de huidige wettelijke veiligheidsnorm voor dat de dijk waterstanden moet kunnen keren die eens in de tienduizend jaar voorkomen. Vele (welvaarts)effecten worden in kaart gebracht zoals aanlegkosten, onderhoudskosten, energiekosten, CO2-uitstoot, natuur en landschap. Speciale aandacht gaat uit naar de effecten op de zoetwatervoorraad, de waarde van (extra) veiligheid van omwonenden rond het IJsselmeer en het Markermeer en de opties om zo verstandig en flexibel mogelijk om te gaan met toekomstige onzekere ontwikkelingen rond de zeespiegelstijging. Een belangrijke conclusie is dat bij de besluitvorming niet een keuze uit een van de zes onderzochte varianten zou moeten worden gemaakt, maar dat beter uit de verschillende elementen van deze varianten een zo goed mogelijke combinatie kan worden samengesteld. De voor- en nadelen van deze individuele elementen worden hiertoe overzichtelijk gepresenteerd. Vooral de keuze om nu te investeren in nieuwe capaciteit voor spuien onder vrij verval, dan wel direct (gedeeltelijk) over te stappen op het wegpompen van overtollig IJsselmeerwater, behoeft aandacht en kan wellicht leiden tot belangrijke besparingen. Steekwoorden: Kosten-batenanalyse, kosteneffectiviteitsanalyse, waterveiligheid, waterbeheer, zoetwatervoorraad, Afsluitdijk, reële optiewaarde, adaptief deltamanagement. Abstract This cost-effectiveness analysis describes the pros and cons of six alternatives for preparing the „Afsluitdijk‟ to meet minimal functional requirements up to the year 2100. The Afsluitdijk (Dutch for „closure dike‟) protects the northern part of the Netherlands from the sea. One of these minimal requirements is the present statutory safety regulation that states that this dike must withstand water levels which occur once every ten thousand years. Many (welfare) effects are analysed, such as construction costs, maintenance costs, cost of energy, CO2 emissions, effects on nature and landscape. Specific attention has been paid to the effects on drinking water supply and the value of (additional) safety for people living in the neighbourhood of the two major lakes (IJsselmeer en Markermeer) for which the Afsluitdijk provides protection from the dangers of flooding. In addition, flexibility of project alternatives towards future uncertain climate changes is addressed in a real option approach. One of the conclusions is that the policy-decision process should not opt for one of the six investigated alternatives, but should compose an „optimal‟ alternative based upon the elements of these six alternatives. Therefore, the pros and cons of these individual elements are presented separately. Especially, optimal water control requires additional attention and could lead to substantial cost savings. The question concerns whether to continue the current draining of water into the sea or to (partly) switch toward pumping of excess water. Key words: Cost-benefit analysis, cost-effectiveness analysis, water safety, water control, drinking water supply, Afsluitdijk, dikes, real options. 3 4 Inhoud Ten geleide ............................................................................................................................................ 7 Samenvatting ........................................................................................................................................ 9 Conclusies per element en component ................................................................................................. 19 1 Introductie .......................................................................................................................................... 27 1.1 Aanleiding onderzoek ............................................................................................................................ 27 1.2 KEA Afsluitdijk en KBA Norm Afsluitdijk ................................................................................................... 27 1.3 KEA Afsluitdijk: Waterveiligheid op orde brengen en nog méér doen? .......................................................... 29 1.4 Leeswijzer ............................................................................................................................................ 30 2 De huidige functies en kwaliteiten van de Afsluitdijk .............................................................................. 31 2.1 Veiligheid .............................................................................................................................................. 31 2.2 Waterbeheer ......................................................................................................................................... 32 2.3 Mobiliteit ............................................................................................................................................. 36 2.4 Landschappelijke waarde ....................................................................................................................... 36 2.5 Cultuurhistorische waarde ...................................................................................................................... 37 2.6 Natuurwaarden ..................................................................................................................................... 37 3 Opzet van de KEA: stapsgewijze analyse van ‘kernen’ en ‘componenten’ ................................................. 39 3.1 Brede welvaartanalyse van kernen en componenten .................................................................................. 39 3.2 Uitgangspunten .................................................................................................................................... 42 3.3 Werkhypothese: handhaving huidig IJsselmeerpeil en dus extra pompen ..................................................... 43 4 Beschrijving projectalternatieven ......................................................................................................... 45 4.1 Inleiding .............................................................................................................................................. 45 4.2 Beschrijving van de kernen ..................................................................................................................... 45 4.3 Overzicht van kernen en korte beschouwing ............................................................................................. 62 4.4 Overzicht van componenten ................................................................................................................... 65 5 Conclusies en overzicht welvaartseffecten ‘kernen’ voor de Afsluitdijk .................................................... 69 5.1 Overzichtstabel ..................................................................................................................................... 69 5.2 Technische haalbaarheid ......................................................................................................................... 71 5.3 Significant negatieve natuureffecten waardoor mogelijk geen vergunning .................................................... 71 5.4 Kosten van aanleg, onderhoud en energie (incl. eventuele energieopbrengsten) ............................................ 71 5.5 Flexibiliteit = kosten bij