N° 17 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010 Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 octobre 2009 RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la commission des affaires européennes (1) et de la commission des finances (2) sur l’évaluation de l’activité des agences européennes, Par M. Denis BADRÉ, Sénateur. (1) Cette commission est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Michel Billout, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Pierre Bernard-Reymond, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Jean-Claude Peyronnet, Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca et M. Richard Yung. (2) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. -3- SOMMAIRE Pages I. L’« AGENCIARISATION » DE L’EUROPE...................................................................... 7 A. LA PLACE GRANDISSANTE DES AGENCES DANS LE PAYSAGE INSTITUTIONNEL DE L’UNION EUROPÉENNE.............................................................. 7 1. La multiplication d’agences aux statuts hétérogènes .......................................................... 7 a) L’absence de cohérence d’ensemble.............................................................................. 7 b) La forte augmentation du nombre d’agences.................................................................. 9 2. Les causes de ce phénomène............................................................................................. 10 3. Des missions très variées aux contours parfois flous .......................................................... 12 a) La multitude des tâches confiées aux agences ................................................................ 13 b) Des compétences qui peuvent se recouper, voire entrer en concurrence ........................... 16 c) La question des responsabilités respectives.................................................................... 17 B. UNE PLUS-VALUE INÉGALE DES AGENCES EUROPÉENNES PAR RAPPORT À L’ÉCHELON NATIONAL.................................................................................................. 18 1. Des activités exclusivement communautaires ..................................................................... 18 2. Les actions complémentaires ............................................................................................ 19 3. D’éventuels doublons ? .................................................................................................... 20 4. Une implication variable des États membres dans la gouvernance des agences européennes.................................................................................................................... 20 C. LES MOYENS DES AGENCES RESTENT-ILS MAÎTRISÉS ?............................................. 21 1. Une programmation budgétaire généreuse et parfois imprécise........................................... 21 a) D’importantes subventions aux agences......................................................................... 21 b) L’existence d’excédents de trésorerie............................................................................ 23 c) De nouvelles modalités de calcul des subventions .......................................................... 24 2. L’envolée des effectifs ...................................................................................................... 25 II. UN SYSTÈME D’ÉVALUATION DES AGENCES PEU OPÉRATIONNEL ..................... 29 A. UNE TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE RELATIVE ET TRÈS RÉCENTE........................... 29 B. LES MODALITÉS DE L’ÉVALUATION : UN SYSTÈME QUI « TOURNE À VIDE » ? ........................................................................................................................... 30 1. Les différents types d’évaluations...................................................................................... 30 2. Les défaillances de la mesure des résultats des agences...................................................... 31 3. La question de la portée des évaluations............................................................................ 33 a) Le problème de la responsabilisation des agences........................................................... 33 b) Les limites de la procédure de décharge ........................................................................ 34 C. DES AVANCÉES RÉCENTES............................................................................................ 36 1. L’évaluation horizontale conduite par la Commission ........................................................ 36 2. Le groupe de travail interinstitutionnel ............................................................................. 37 CONCLUSION...................................................................................................................... 39 -4- EXAMEN EN COMMISSION ............................................................................................... 41 ANNEXES............................................................................................................................. 49 Annexe n° 1 Liste des personnes auditionnées par le rapporteur........................................... 51 Annexe n° 2 Liste des agences de régulation par rubrique .................................................... 53 Annexe n° 3 Évolution des budgets des agences depuis 2004 ................................................. 57 Annexe n° 4 Comptes rendus d'auditions et de déplacements................................................ 61 -5- Mesdames, Messieurs, À plusieurs reprises déjà, notamment lors de l’examen de l’avant- projet de budget des Communautés européennes pour 2008, votre rapporteur avait appelé l’attention sur la progression importante des moyens alloués aux agences européennes. Il avait considéré cette évolution préoccupante dans la mesure où l’usage de ces ressources toujours croissantes ne semble faire l’objet d’aucun contrôle véritable. Cette analyse a été confirmée par la publication d’un rapport spécial (1) de la Cour des comptes européenne consacré à l’évaluation de l’activité des agences et à ses lacunes. Ces conclusions ont incité le Conseil des ministres de l’Union européenne à demander à la Commission européenne des informations plus détaillées sur les agences et leurs moyens et à se montrer plus exigeant sur les résultats qu’elles obtiennent. Les débats sur les agences ne sont pas nouveaux et portent principalement sur leur place dans le paysage institutionnel de l’Union européenne. Ainsi, en 2005, la Commission européenne avait proposé un accord interinstitutionnel de manière à établir un cadre juridique commun contribuant à clarifier et à uniformiser les fonctions et les méthodes de travail des agences (2). Toutefois, le Conseil n’a pas donné suite à cette proposition, estimant que le recours à un accord interinstitutionnel en la matière était dépourvu de base juridique. À l’époque, la délégation pour l’Union européenne du Sénat avait d’ailleurs préconisé de recourir, plutôt qu’à un accord interinstitutionnel, à des lignes directrices de la Commission pour encadrer le recours aux agences (3). Les problèmes demeurent néanmoins, en particulier ceux liés à l’absence de cadre juridique préétabli et aux difficultés de positionnement institutionnel des agences, vis-à-vis de la Commission notamment. (1) Rapport spécial n° 5 de la Cour des comptes européenne, « Agences de l’Union – Obtenir des résultats », juillet 2008. (2) COM (2005) 59 final. (3) Rapport d’information n° 58 (2005-2006) de Mme Marie-Thérèse Hermange. -6- C’est pourquoi la Commission, le 11 mars 2008, a présenté une communication, intitulée Agences européennes – Orientations pour l’avenir (1), dans laquelle elle « estime que le moment est venu de rouvrir le débat sur le rôle des agences et sur leur place dans le système de gouvernance de l’UE ». Le texte de la Commission poursuit essentiellement un objectif institutionnel, c’est-à-dire « adopter une approche commune en matière de gouvernance des agences de régulation ». Cette approche commune devrait porter sur les tâches dévolues aux agences, leur structure et leur fonctionnement, leurs responsabilités et leurs relations avec les autres institutions, les modalités de leur établissement