UNIVERSITETET I BERG EN Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap AORG350 Masteroppgave Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap Etablering av UKOM mot alle odds Om hvordan politisk styring trumfet faglige råd Chris Hagen Magnussen Våren 2020 II "How can I go forward when I don't know which way I'm facing" John Lennon, 1940-1980 III FORORD Denne oppgaven markerer slutten på fem lærerike år som student ved Universitetet i Bergen. Det er mange som fortjener et anerkjennende nikk og en velfortjent takk i den anledning, og en særlig varm takk gis først og fremst til min veileder Per Lægreid (H19/V20), for konstruktive kommentarer og uvurderlige innspill. Muligheten til å få jobbe med en slik innsiktsfull og engasjert mann har vært en stor glede. En spesiell takk gis min medstudent Charlie for hyggelige kaffepauser og gode faglige diskusjoner, og til min gode venn Helge for korrekturlesning helt på tampen. En takk rettes også til Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Det samfunnsvitenskapelige fakultet, og til alle studenter og øvrige medlemmer av forskergruppen Politisk organisering og flernivåstyring for kommentarer og innspill underveis. En takk til alle respondenter som har stilt opp, og ikke minst takk til Kirsten Been Dahl ved Helse- og omsorgsdepartementet for all hjelp. Store deler av studietiden har jeg også jobbet deltid ved NSD – Norsk senter for forskningsdata, og en takk for bruk av kontorplass og kaffe er nok absolutt på sin plass. Til slutt vil jeg takke de på hjemmebane, især min kjære Christine, som mer enn noen har muliggjort dette arbeidet. Eventuelle feil eller mangler er ene og alene mitt ansvar. Sydneshaugen, 28. mai 2020 Chris Hagen Magnussen IV INNHOLD 1. INNLEDNING ................................................................................................................................... 1 1.1. Problemstilling .................................................................................................................................... 2 1.2. Formål og begrunnelse ..................................................................................................................... 3 1.3. Studiens tematikk ............................................................................................................................... 4 1.4. Disposisjon ............................................................................................................................................ 5 2. TEORI ................................................................................................................................................ 7 2.1. Beskrivende begrep ........................................................................................................................... 7 2.1.1. Demokrati, legitimitet og ekspertstyre .................................................................................... 7 2.1.2. Beslutningsprosess og faser .......................................................................................................... 9 2.2. Beskrivende analytisk tilnærming ............................................................................................ 10 2.2.1. Et generalisert strømningsperspektiv ....................................................................................10 2.3. Forklarende perspektiv ................................................................................................................ 12 2.3.1. Et hierarkisk perspektiv ...............................................................................................................12 2.3.2. Et forhandlingsperspektiv ...........................................................................................................15 2.3.3. Et kulturperspektiv .........................................................................................................................18 2.4. Samspillet mellom det instrumentelle og det kulturelle .................................................. 23 3. METODE ........................................................................................................................................ 24 3.1. Kasusstudie ........................................................................................................................................ 24 3.2. Datagrunnlag og datatilgang ....................................................................................................... 25 3.3. Dokumentanalyse ............................................................................................................................ 26 3.4. Intervju ................................................................................................................................................ 28 3.5. Datakvalitet ........................................................................................................................................ 31 3.5.1. Validitet ...............................................................................................................................................32 3.5.2. Reliabilitet ..........................................................................................................................................33 3.6. Avsluttende kommentarer om studiens metodiske valg ................................................. 34 4. BAKGRUNN OG KONTEKST .................................................................................................... 35 4.1. Veien til en undersøkelseskommisjon .................................................................................... 35 4.1.1. Det viktigste er ikke å skade – pasientsikkerhet før 1999 .............................................35 4.1.2. Å feile er menneskelig – fokus fra individ til system .........................................................36 4.2. Forholdet mellom departementet og Stortinget ................................................................. 38 4.2.1. Koalisjon og samhandling ...........................................................................................................38 4.2.2. Storting og statsråd .......................................................................................................................39 4.3. Forholdet mellom departementet og utredningsutvalg ................................................... 40 4.3.1. Eksperters plass i demokratiet ..................................................................................................41 4.3.2. En flytende og pluralisert rådgivning ....................................................................................42 4.4. Forholdet mellom departement og interesseorganisasjoner ........................................ 43 V 4.4.1. Partsstyre og fagstyre ...................................................................................................................43 4.5. Forholdet mellom departement og administrasjon ........................................................... 44 4.5.1. Kompleksitet og motsetningsforhold ......................................................................................44 4.5.2. Tillit eller kontroll? .........................................................................................................................45 4.5.2. Utløsende årsaker – samordning? ............................................................................................46 4.6. Oppsummering av bakgrunn og kontekst.............................................................................. 47 5. BESLUTNINGSPROSESSEN I FASER ...................................................................................... 48 5.1. Initiativfasen ..................................................................................................................................... 48 5.1.1. Initiativ til opprettelse av en «havarikommisjon» for helsesektoren .......................49 5.1.2. En bred offentlig gjennomgang av pasientsikkerhet .......................................................53 5.1.3. Nedsettelse av Syse-utvalget og første mandat ..................................................................56 5.1.4. Utvidet mandat og endring i sammensetning .....................................................................57 5.1.5. Oppsummering av initiativfasen...............................................................................................59 5.2. Utredningsfasen ............................................................................................................................... 60 5.2.1. Utvalgets innledende arbeid .......................................................................................................61 5.2.2. Helseministeren som garantist ..................................................................................................63 5.2.3. Fra Syse til Arianson – videre arbeid ......................................................................................64 5.2.4. Arianson-utvalgets innstilling ...................................................................................................67 5.2.5. Oppsummering av utredningsfasen ........................................................................................69 5.3. Høringsfasen ..................................................................................................................................... 72 5.3.1. Tjenesteytere .....................................................................................................................................72