SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE AV NORSK OFFENTLIG SATSING PÅ ROMVIRKSOMHET AV LEO A. GRÜNFELD, ANDERS M. HELSETH, TORI H. LØGE OG MAGNE AARSET RAPPORT NR. 21/2017, MARS Forord På oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartement har Menon Economics i denne rapporten analysert om den norske satsingen på romvirksomhet er samfunnsøkonomisk lønnsom, og om innretningen er hensiktsmessig for å nå målene som er nedfelt i Meld. St. 32 (2012–2013). Arbeidet må anses som en videreføring og utvidelse av det vurderingsarbeid som ble utført av Menon Economics i 2016 knyttet til Norges deltakelse i ESAs frivillige romprogrammer og tilskuddsordningen «Nasjonale følgemidler». Analysen har vært ledet av Menons forskningsleder Leo Grünfeld. Vi har også hentet mye ut gjennom samarbeid med Magne Aarset i Terp AS. Vi takker departementet for et spennende oppdrag. Vi takker også Norsk Romsenter og en lang rekke intervjuobjekter for verdifull veiledning og kunnskapsformidling innen et felt som er teknisk og strukturelt komplisert å dekke. Forfatterne står ansvarlig for alt innhold og alle vurderinger i rapporten. ______________________ Oslo, mars 2017 Leo A Grünfeld Prosjektleder Menon Economics MENON ECONOMICS 1 Innhold FORORD 1 SAMMENDRAG 4 Kort om romsatsningen 4 Kort om problemer knyttet til samfunnsøkonomisk verdsetting 5 Vurdering av ulike alternativer 6 Kort om usikkerhet 8 1. INNLEDNING 9 1.1. Utredningens mandat 9 1.2. Tidligere analyser og evalueringer av romvirksomheten 10 1.3. Strukturen i rapporten 12 2. NORSK ROMVIRKSOMHET 13 2.1. Målsettinger for romprogrammet 13 2.2. Norsk offentlig romsatsning 13 2.3. Post 50: Norsk Romsenter 14 2.4. Post 70 ESA obligatoriske aktivitet 17 2.5. Post 71: Internasjonal romvirksomhet 21 2.6. Post 72: Nasjonale følgemidler 28 2.7. Post 73: EUS romprogrammer (Galileo/Egnos og Copernicus) 29 2.8. Post 74: Nasjonal infrastruktur og støtteaktivitet 32 3. METODE OG IDENTIFIKASJON AV EFFEKTER 36 3.1. Måloppnåelse, påvirkning og samfunnsøkonomisk lønnsomhet 36 3.2. Det samfunnsøkonomiske rasjonale bak denne typen ordninger 37 3.3. Aktivitetene og programmenes gjensidige avhengighet 38 4. ANALYSEMETODER 42 4.1. Kvantitative metoder for verdsetting av samfunnsøkonomisk lønnsomhet 42 4.2. Økonometrisk metode 51 4.3. Effekter som ikke lar seg tallfeste: Kvalitative vurderinger 51 5. SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE 57 5.1. Post 70: ESAs obligatoriske aktivitet 58 5.2. Post 71: Internasjonal romvirksomhet 61 5.3. Post 72: Nasjonale følgemidler 65 5.4. Post 73: EUS romprogrammer 68 5.5. Post 74: Nasjonal infrastruktur og støtteaktivitet 71 5.6. Post 50: Norsk romsenter (NRS) 75 6. ALTERNATIVANALYSE 87 6.1. Alternativ 0: Dagens romsatsing samlet for alle poster 88 6.2. Alternativ 1: Kun post 70 – Obligatorisk kontingent i ESA 89 6.3. Alternativ 2: ESA obligatorisk og ESA frivillig 90 6.4. Alternativ 3: ESA obligatorisk, ESA frivillig og nasjonale følgemidler 91 6.5. Alternativ 4: ESA obligatorisk, ESA frivillig, nasjonale følgemidler og EU-programmer 92 MENON ECONOMICS 2 6.6. Regionale effekter 93 6.7. Oppsummering av alternativanalyse 94 6.8. Usikkerhet og sensitivitetstesting 95 7. KONKLUSJON 98 REFERANSER 99 INTERVJUOBJEKTER 101 VEDLEGG 1 ØKONOMETRISK ANALYSE – NASJONALE FØLGEMIDLER 102 VEDLEGG 2: ESA OG EUS ROMPROGRAMMER: Å VÆRE BIDRAGSYTER ELLER GRATISPASSASJER? 103 Kollektive goder 103 Sanksjoner og ekskludering 104 Evolusjonær spillteori – gruppeseleksjon og kollektiv rasjonalitet 107 Immanuel Kant og det kategoriske imperativ 108 Elinor Ostrom – hvordan styres vellykkede fellesressurser? 108 Oppsummering og konklusjon 109 MENON ECONOMICS 3 Sammendrag I denne rapporten gjennomfører vi en samlet samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av den norske satsingen på romvirksomhet. Vi vurderer om satsningen er lønnsom og om innretningen er hensiktsmessig for å nå målene som er nedfelt i Meld. St. 32 (2012–2013). Arbeidet må anses som en videreføring og utvidelse av det vurderingsarbeid som ble utført av Menon Economics i 2016 knyttet til Norges deltakelse i ESAs frivillige romprogrammer og tilskuddsordningen «Nasjonale følgemidler». Departementet har eksplisitt henvist til at den samfunnsøkonomiske analysen skal gjennomføres med utgangspunkt i rundskriv R-109/14 «Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv.» og Utredningsinstruksens punkt 2-1. Videre ønskes det kartlagt eksterne virkninger av programmene i ulike deler av landet og samfunnet. Utredningen skal også inkludere kvalitative vurderinger av samfunnseffekter som det ikke er mulig å prissette. Målene for norsk romvirksomhet er fastsatt i Meld. St. 32 (2012–2013) Mellom himmel og jord: Norsk rom- virksomhet for næring og nytte. Hovedmålet er at romvirksomhet skal være et verktøy for norske interesser. Det er satt fire overordnede delmål: 1. Lønnsomme bedrifter, vekst og sysselsetting 2. Dekning av viktige samfunns- og brukerbehov 3. Bedre utnyttelse av internasjonalt samarbeid om romvirksomhet 4. God nasjonal forvaltning av norsk romvirksomhet Norge er en betydelig bruker av rombaserte tjenester fordi vi råder over store havområder med omfattende næringsvirksomhet. Utviklingen i nordområdene har også trukket i retning av at vi får både større behov for satellittbasert informasjon og kommunikasjon, og større muligheter til å tilby tjenester i dette markedet. Spørsmål rundt sikkerhet, beredskap, klima og miljø i nordområdene er tett knyttet til rombasert virksomhet, og vil være det i mange år fremover. Norske forskningsmiljøer ligger langt fremme innenfor utvalgte forskningsområder som solfysikk og romvær. Her er man avhengig av god tilgang på satellittbasert informasjon, så vel som informasjon som hentes inn gjennom romferder og romstasjoner. Med dette som bakgrunn er det god grunn til å hevde at Norge har betydelige interesser i å sikre at man har tilgang på gode og stabile rombaserte kommunikasjons-, posisjonerings- og overvåkingstjenester i uoverskuelig fremtid. I lys av Norges tydelige behov på dette området, har man i lang tid valgt å inngå i det europeiske samarbeidet innenfor romsatsninger, enten gjennom European Space Agency, EUs mer anvendelsesrettede romprogrammer, gjennom forskingssamarbeidet (rammeprogrammene og Horizon 2020), eller gjennom andre flernasjonale samarbeidskonstellasjoner. Kort om romsatsningen I 2016 satte regjeringen av om lag én milliard norske kroner over statsbudsjettet for å støtte opp om norsk og europeisk romsatsning. Det er et betydelig beløp i næringspolitisk sammenheng, særlig sett i lys av næringens størrelse. Det er derfor viktig å rette søkelys på hva Norge får igjen for denne satsningen, i form av økt verdiskaping og brukernytte. Norsk politikk for romvirksomhet er i hovedsak nytteorientert. Området ses på som et verktøy for å nå overordnede nasjonale prioriteringer på andre politikkfelt. Anvendt bruk av satellitter for navigasjon, kommunikasjon og jordobservasjon har vært en viktig prioritering for å dekke behov knyttet til skipsfart, fiskeri, MENON ECONOMICS 4 landbruk, offshorevirksomhet og maritim myndighetsutøvelse. Nettopp muligheten for kompetansebygging og innflytelse over utviklingen av jordobservasjonsteknologi var en vesentlig motivasjon bak Norges tilslutning til ESA i 1987. Videre skal politikken utformes for å bidra til vekst, innovasjon og verdiskaping i norsk høyteknologisk næringsliv. Romvirksomhet defineres som all virksomhet knyttet til utforsking og utnyttelse av rommet. Dette inkluderer rombasert infrastruktur som satellitter, bæreraketter, bakkestasjoner og lignende. I tillegg inkluderer dette alle tjenester som er basert på bruk av satellitter. Norsk offentlig romvirksomhet er finansiert over kapittel 922 i Statsbudsjettet, og omfattes av fem budsjettposter. Fordelingen av budsjetterte offentlige midler for bidrag til norsk romvirksomhet i 2017. Millioner kroner. Kilde: Statsbudsjettet 2016-2017 15 Internasjonal virksomhet - inkl. ESA 40 68 frivillig (post 71) EUs romprogrammer (post 73) 419 ESA obligatorisk (post 70) 212 Norsk Romsenter (post 50) Nasjonal infrastruktur og teknisk aktivitet (post 74) 280 Nasjonale følgemidler (post 72) For å nå målsetningene for norsk romvirksomhet satses det i hovedtrekk på bidrag til internasjonalt romsamarbeid og supplerende nasjonale midler. Internasjonalt samarbeid skal øke mulighetene for norsk industri og forskningsinstitusjoner til å dra nytte av utenlandsk kompetanse. Samtidig bevilges det nasjonale midler til norsk teknologisk industri og forskning som skal posisjonere og kvalifisere norske aktører for å drive med avansert utvikling av tjenester og produkter for de internasjonale romprogrammene. De største budsjettpostene er bidrag til EUs romprogrammer for satellittnavigasjon og jordobservasjon, og European Space Agency (ESA). Over halvparten av offentlige bidrag innen romvirksomhet går til ESA, enten i form av det obligatoriske programmet, eller de frivillige programmene. 27 prosent går til EUs romprogrammer, og de resterende 12 prosentene fordeler seg på Norsk Romsenter, Nasjonale følgemidler og bidrag til nasjonal infrastruktur og teknisk aktivitet. Kort om problemer knyttet til samfunnsøkonomisk verdsetting Norsk og europeisk romvirksomhet utvikles og driftes i grenselandet mellom private markeder og offentlig sektor. Dette er et viktig poeng fordi det offentlige opererer på alle sider av bordet: Som kjøper, som eier av industri, som regulator, som FoU-aktør og som tilbyder av støtte. Det er derfor svært komplisert å vurdere den samfunnsøkonomiske nytten av virkemidler og satsninger i denne sektoren fordi det er problematisk å identifisere