1 Diogo Freitas do Amaral e Jorge Pereira da Silva (Doutores em Direito Público) ESTUDO APROFUNDADO SOBRE A PROBLEMÁTICA DA REGIONALIZAÇÃO Volume I REGIÕES ADMINISTRATIVAS, DESCONCENTRAÇÃO E DESLOCALIZAÇÃO Apresentado à «Comissão Independente para a Descentralização», criada no âmbito da Assembleia da República, pela Lei n.º 58/2018, de 21 de agosto. 2 3 Plano do Volume I Introdução Págs. § 1.º Objeto do estudo ……………………………………………………...……..……….... 9 § 2.º Conceito de Regionalização ......................................................................................... 11 Parte I Evolução histórica e experiências regionais comparadas § 1.º Evolução histórica da administração supramunicipal em Portugal ……...…………. 14 1. Épocas romana e leonesa ………………………………………………...……... 14 2. Época medieval desenvolvida ……………………………………….……....….. 15 3. Do Renascimento ao Absolutismo …………………………………….………... 15 4. De 1820 até 1926 …………………………………………………………….…. 16 5. O Estado Novo …………………………………………………...………..……. 18 6. O 25 de abril ……………………………………………………………….……. 21 7. Lições da história ……………………………………………………...……..…. 22 § 2.º Algumas experiências regionais europeias relevantes ……………….…………....… 24 1. Introdução ……………………………………………………….………...….... 24 2. Quadro comparativo da União Europeia ...………………..………................… 29 3. As regiões autónomas portuguesas ……………………………….……...…….. 35 4 4. As 12 regiões metropolitanas francesas ……………………….…............……. 64 5. As 12 comunidades autónomas espanholas de estatuto geral ……...........…….. 71 6. As 15 regiões autónomas italianas de estatuto geral …………............…...…… 79 7. As 5 regiões da Dinamarca …………….………........................................….… 86 8. As 13 regiões da Grécia …………………………………………......….……… 93 9. As 12 províncias da Holanda ............................................................................. 100 Parte II A regionalização administrativa do Continente Capítulo I Questões prévias § 1.º Vantagens e inconvenientes da Regionalização ......................................................... 109 § 2.º Haverá alternativas à Regionalização? ..................................................................... 123 § 3.º A Regionalização não afasta a necessidade de três políticas nacionais: de infraestruturas; de ordenamento do território e cidades; e de desenvolvimento regional ..................................................................................... 128 Capítulo II Princípios constitucionais a respeitar § 1.º Enquadramento constitucional da Regionalização: pontos firmes ............................ 135 § 2.º Enquadramento constitucional da Regionalização: pontos controversos ................. 138 Capítulo III As grandes opções a fazer § 1.º A questão do mapa das regiões administrativas e da sede dos respetivos órgãos ..... 143 5 1. Introdução: alguns estudos científicos importantes ............................................ 143 2. Os dois principais modelos ................................................................................. 156 3. Vantagens e inconvenientes de cada modelo ...................................................... 160 4. Discussão do problema ....................................................................................... 163 5. Mapas tecnicamente recomendados para cada modelo ....................................... 164 6. Localização dos órgãos regionais ....................................................................... 168 § 2.º Atribuições e competências das regiões administrativas .......................................... 170 1. Introdução ………………………………………………………..……………. 170 2. Dados constitucionais .......................................................................................... 170 3. Lições da história e da administração comparada ............................................... 171 4. Duas opções extremas: maximalista e minimalista ............................................. 174 5. Discussão do problema ....................................................................................... 176 6. Propostas finais ................................................................................................... 180 7. Linhas gerais do conteúdo a conferir à segunda fase .......................................... 181 8. Competências dos órgãos regionais .......………………………………………. 182 9. Desburocratização……………………………………………………………… 184 § 3.º Sistema de governo das regiões administrativas ........................................................ 185 1. Introdução ........................................................................................................... 185 2. Sistemas de governo em geral ............................................................................. 188 3. Sistemas de governo nacional, das regiões autónomas, dos municípios e das freguesias ................................................................................................... 194 4. Sistema de governo das regiões administrativas ................................................. 203 § 4.º O sistema eleitoral das regiões administrativas ......................................................... 213 1. Introdução ........................................................................................................... 213 2. Sistemas eleitorais em geral ................................................................................ 214 3. Sistemas eleitorais na Constiuição Portuguesa ................................................... 222 4. Sistemas eleitorais na legislação eleitoral ........................................................... 229 5. Sistema eleitoral das regiões administrativas ...................................................... 235 6 6. Mandato e dia das eleições .................................................................................. 251 7. O problema da proibição de partidos regionais ………………………...…….... 252 § 5.º As relações com o Governo ........................................................................................ 255 1. O representante do Governo ................................................................................ 255 2. A tutela administrativa ........................................................................................ 263 3. Quem deve exercer os poderes de tutela? ........................................................... 266 4. Conselho de Concertação Territorial .................................................................. 270 Capítulo IV Revisão constitucional e cronograma da Regionalização § 1.º Proposta de uma revisão constitucional restrita ........................................................ 272 1. A pergunta de alcance regional............................................................................ 273 2. Modo de eleição das assembleias regionais ........................................................ 276 3. O problema dos governadores civis e das assembleias distritais ........................ 280 § 2.º Cronograma da Regionalização ................................................................................ 282 1. A instituição das regiões administrativas em três lanços .................................... 282 2. Tarefas a executar no período preparatório de 2019-2021 …………................. 284 Parte III Desconcentração e Deslocalização Administrativas Capítulo I Introdução Capítulo II Relações entre centro e periferia no ordenamento espacial do território 7 Capítulo III Aumento da desconcentração na administração regional e local do Estado § 1.º Noções introdutórias .................................................................................................. 300 § 2.º Breves referências de história portuguesa e de administração comparada .............. 301 § 3.º Um estudo científico do problema em Portugal (1993) ............................................. 303 1. Introdução ........................................................................................................... 303 2. Administração comparada ................................................................................... 304 3. A evolução histórica portuguesa antes de 1974 .................................................. 306 4. A realidade portuguesa em democracia .............................................................. 311 § 4.º Propostas sobre Desconcentração local do Estado ................................................... 315 Capítulo IV Deslocalização de serviços públicos nacionais para fora de Lisboa § 1.º Conceito e espécies ..................................................................................................... 322 § 2.º Breve apontamento com exemplos históricos e de administração comparada .......... 327 § 3.º Propostas .................................................................................................................... 330 Parte IV Conclusões Introdução …………………………………………………………………………...…… 332 Parte I …………………………………………………………………………...………... 332 Parte II ………………………………………………………………………………..….. 334 Parte III …………………………………………………………………………………… 345 8 9 INTRODUÇÃO § 1.º Objeto do estudo 1. A Lei n.º 58/2018, de 21 de agosto, criou uma Comissão Independente para a Descentralização («Comissão», ou CID), com a missão de proceder a uma profunda avaliação independente sobre a organização e funções do Estado (artigo 1.º), cujo mandato termina em 31 de julho de 2019. A Comissão tem entre as suas atribuições a promoção de um «estudo aprofundado sobre a organização e funções do Estado, aos níveis regional, metropolitano e intermunicipal, sobre