Escuela de Posgrado Maestría en Derecho Constitucional “El control político en el Congreso de la República. Las comisiones investigadoras.” Tesis para optar el grado académico de Magíster en Derecho Constitucional que presenta: Mónica Sheila Villavicencio Rivera Miembros del Jurado: Enrique Bernales Ballesteros (Asesor) José Cairo Roldán Magno García Chávarri Lima – 2014 1 El control político en el Congreso de la República. Las comisiones investigadoras. Introducción 1. Antecedentes. 2. ¿Qué es el control político? 3. Hipótesis de trabajo. 4. Metodología. 5. Estructura del trabajo. Capítulo Primero Síntesis históricade las comisiones investigadoras. 1. Desarrollo de los mecanismos de control político en el ámbito constitucional peruano. 2. Desarrollo histórico-legislativo. 2.1 Constituciones políticas. 3. Las comisiones de investigación en el marco de las Constituciones Políticas de 1979 y 1993. 4. ¿Qué es el interés público? 5. Atribuciones y límites de la investigación al amparo del artículo 180 de la Constitución de 1979. 5.1 Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas. 5.2 Reglamento Interior del Senado. 5.3 Reglamento de la Cámara de Diputados. 5.4 Reglamento del Congreso Constituyente Democrático. 5.5 Comisiones investigadoras conformadas. 5.6 Síntesis histórica de la labor de las comisiones investigadoras. 5.6.1 Período parlamentario 1980-1985. Comisión investigadora de las responsabilidades derivadas de los 2 créditos otorgados por el Banco Agrario del Perú a las empresas agrarias del país. 5.6.2 Período parlamentario 1985-1990. Comisión investigadora de los remates de la liquidación de los activos del BIC y BANCOPER. 5.6.3 Período parlamentario 1990-1992. Comisión investigadora de las irregularidades en la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador. 5.6.4 Período parlamentario 1992-1995. Comisión investigadora de los contratos entre la CPV S.A. y American Express y Chemical Bank sobre las naves Mantaro y Pachitea. 5.7 Balance críticos de los periodos parlamentarios 1980 a 1995. 6. Atribuciones y límites de la investigación al amparo del artículo 97 de la Constitución Política de 1993. 6.1 Reglamento del Congreso de la República. 6.2 Comisiones investigadoras conformadas. 6.3 Síntesis histórica de la labor de las comisiones investigadoras. 6.3.1 Período parlamentario 1995-2000. Comisión investigadora del otorgamiento de pensiones a los ex Diputados, ex Senadores y ex Congresistas en aplicación del Decreto Ley 20530. 6.3.2 Período parlamentario 2000-2006. Comisión investigadora para analizar los delitos económicos financieros perpetrados en el periodo 1990 al 2001, en el proceso de privatización, el uso de recursos del Estado para el salvataje de empresas bancarias y no bancarias, licitaciones públicas, el uso de recursos públicos para conformar una red de corrupción, el uso de la SUNAT y Aduanas como mecanismo de chantaje y presión o de evasión tributaria y el mal uso de donaciones y otras ayudas recibidas, entre otros. 6.3.3 Período parlamentario 2006-2011. Comisión investigadora de las razones de la crisis que afronta la práctica del deporte en el país, especialmente el futbol. 3 Capítulo Segundo Estudio de caso 1. Comisión investigadora para esclarecer la eliminación de importantes archivos digitales almacenados en dos dispositivos USB de propiedad de la ex funcionaria de la Empresa Business Track (BTR) Giselle Giannotti, por una supuesta manipulación acaecida el 4 de mayo de 2009 dentro de la bóveda del despacho de la juez provisional María Martínez. 2. Antecedentes de la materia investigada. 2.1 Labor de investigación del Congreso de la República. 2.2 Actividad del Ministerio Público, la Policía Nacional y el Poder Judicial. 3. Pedido de investigación de la materia de estudio. 3.1 Orden cronológico. 3.2 Aprobación de la actividad de investigación. 3.2.1 Admisión a debate. 3.2.2 Aprobación de las Mociones de Orden del Día. 4. Conformación de la comisión investigadora. 5. Instalación de la comisión investigadora. 6. Elaboración y aprobación de Plan de Actividades. 7. Naturaleza reservada de las sesiones. 8. Actividades realizadas. 8.1 Sesiones de trabajo. 8.2 Visitas realizadas. 8.3 Participación en audiencia judicial. 8.4 Reuniones de trabajo. 8.5 Pedidos de información. 8.6 Levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria. 8.6.1 Información registrada en los anexos del Informe Final en mayoría. 8.6.2 Prerrogativas para levantar el secreto bancario y la reserva tributaria. 9. Informe preliminar. 10. Informe final. 10.1 Informes en mayoría y minoría. 4 11. Aprobación del informe final. 11.1 Costo de la investigación. Capítulo Tercero Balance crítico del sistema de investigación parlamentaria. 1. Balance crítico. 1.1 Dimensión real del control. 1.2 ¿Para qué sirve la comisión de investigación? 1.3 Eficacia. 2. Recomendaciones para un mejor procedimiento de la labor de investigación. 2.1 Aprobación de la actividad de investigación. 2.2 Instalación y elección de Mesa Directiva. 2.3 Elaboración y aprobación de Plan de Trabajo. 2.4 Elaboración y aprobación de Reglamento Interno. 2.5 Publicidad de las sesiones. 2.6 Comparecencia obligatoria al seno de la comisión. 2.7 Obtención de información. 2.7.1 Pedidos de información. 2.7.2 Acceso a información privilegiada. 2.7.3 Solicitud de orden de captura. ¿Es arbitrario el procedimiento de la solicitud de orden de captura por parte de las comisiones de investigación? 2.8 Duración de la investigación. 2.8.1 Plazo de vigencia. 2.9 Informe final. 2.9.1 Contenido. Conclusiones Bibliografía 5 6 El control político en el Congreso de la República. Las comisiones investigadoras. INTRODUCCION 1. Antecedentes. A decir de Sánchez Agesta1 la función estatal de control, específica y diferenciada de las otras tres funciones fundamentales del Estado2, es de data relativamente reciente en la ciencia del derecho constitucional y es fruto más de la práctica, y de la experiencia que de las especulaciones constitucionales teóricas como dice Schmitt.3 Así, el control parlamentario importa desde el siglo XVI; dado que el origen del parlamento se vincula con la función de quitarle prerrogativas al rey, en particular en el aspecto presupuestario. Más en el siglo XVII aparecen conceptos tales como: frenos recíprocos, controles recíprocos, a ser aplicados entre los principales sujetos del poder. Y en 1688 se determinó que el Parlamento controlara el desempeño gubernativo del entonces Ejecutivo. A comienzos del siglo XVIII, tanto en Francia como en Inglaterra, se dieron los primeros síntomas de la existencia de instrumentos de control parlamentario; los mismos que se consolidaron durante los años 1830 y 1848 en la llamada Monarquía de Julio4. Más es a partir del año 1875 que se desarrollan dentro del cuerpo de los reglamentos de las cámaras legislativas. Siendo luego Montesquieu quien insiste en la necesidad que le pouvoir arrête le pouvoir 5, como eje central de la división de poderes; en la que el control es valoración del contrapeso y del funcionamiento del sistema político. 1 SANCHEZ AGESTA, Luis. Derecho Constitucional Comparado. Madrid: Nacional, 1973, p.46. 2 Legislación, administración y justicia. 3 SCHMITT, Karl. Teoría de la Constitución. México: Nacional, 1952, pp. 213-214. 4 En 1830, Luis Felipe se convierte en Rey de Francia tras la revolución del 27, 28 y 29 de julio de dicho año. 5 El poder contiene el poder. 7 En el ámbito de las monarquías constitucionales, a partir del año 1918, la práctica del control parlamentario se impulsó teniendo como inicio la exención del jefe de Estado, y siendo solamente el Consejo de Ministros (en virtud de la figura del refrendo ministerial) el que podía ser objeto del mismo 6 . Ergo, la titularidad del Poder Ejecutivo se entendía como una derivación de la existencia del parlamento; un comité delegado, en el entendido que aquel es el único órgano representativo de la soberanía nacional. Dada esta acepción, el control político, en el contexto parlamentario europeo hasta mediados del siglo pasado, era entendido como la facultad fiscalizadora del órgano superior sobre las acciones de un gobierno cuya existencia y legitimidad se deriva indirectamente de la voluntad popular. Se entendía que un gobierno sólo adquiere legitimidad en la proporción que es fiscalizado por un Parlamento que garantiza política y constitucionalmente la obediencia al mandato del elector. Es de verse, entonces, que la concepción del ejercicio del control del Parlamento no sólo tenía como asidero la necesidad de efectivizar las limitaciones impuestas por la Constitución, sino también partía de la noción que aquel era un órgano superior que debía fiscalizar a un mandatario que tenía como condición sine qua non acatar la voluntad popular. Debemos precisar, en este punto, que la función de control, dentro de este contexto, es entendida como la facultad para nombrar, conservar, o destituir al gobierno. Ello bajo la noción que el Parlamento tuvo como origen la reacción popular frente al poder del monarca; un orden distinto que - derivado de la voluntad popular – sustentaba el sistema democrático. En la década del cuarenta, como consecuencia de la democratización de los sistemas políticos europeos y de la aparición del sistema parlamentario racionalizado 7 , el parlamento empezó a ejecutar funciones de dirección de acción política como, por ejemplo, el voto de censura constructiva, con la finalidad de aminorar los efectos «negativos» del control parlamentario que ocasionaban la inestabilidad del gobierno. La pretensión no era otra que superar un estado de cosas en el cual la utilización de un procedimiento de control parlamentario produciría como consecuencia, con 6 Modelos de esta etapa se encuentran en las constituciones de las incipientes naciones de Alemania, Austria, Checoslovaquia y Polonia, al haber establecido la responsabilidad expresa del gobierno ante el parlamento 7 Se entiende como el régimen en el cual el gobierno tiene la mayoría asegurada en el parlamento. 8 demasiada frecuencia, la caída de un gobierno. Lo que provocaría una inestabilidad gubernamental casi igual a aquella que produce la ausencia de control o la impunidad.