Eindevaluatie van de Participatiewet Eindevaluatie van de Participatiewet Patricia van Echtelt Klarita Sadiraj Stella Hoff Sander Muns Kasia Karpinska Djurre Das (wrr) Maroesjka Versantvoort m.m.v. Lisa Putman Sociaal en Cultureel Planbureau Den Haag, november 2019 Het Sociaal en Cultureel Planbureau is een interdepartementaal, wetenschappelijk instituut, dat – gevraagd en ongevraagd – sociaal-wetenschappelijk onderzoek verricht. Het scp rapporteert aan de regering, de Eerste en Tweede Kamer, de ministeries en maatschappelijke en overheidsorganisaties. Het scp valt formeel onder de verantwoordelijkheid van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het scp is opgericht bij Koninklijk Besluit op 30 maart 1973. Het Koninklijk Besluit is per 1 april 2012 vervan- gen door de ‘Regeling van de minister-president, Minister van Algemene Zaken, houdende de vaststelling van de Aanwijzingen voor de Planbureaus’. © Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2019 scp-publicatie 2019-17 Opmaak binnenwerk en omslag: Textcetera, Den Haag Foto omslag: Josje Deekens isbn 978 90 377 0931 5 nur 740 Copyright U mag citeren uit scp-rapporten, mits u de bron vermeldt. U mag scp-bestanden op een server plaatsen mits: 1 het digitale bestand (rapport) intact blijft; 2 u de bron vermeldt; 3 u de meest actuele versie van het bestand beschikbaar stelt, bijvoorbeeld na verwerking van een erratum. Data scp-databestanden, gebruikt in onze rapporten, zijn in principe beschikbaar voor gebruik door derden via dans www.dans.knaw.nl. Contact Sociaal en Cultureel Planbureau Postbus 16164 2500 bd Den Haag www.scp.nl [email protected] Via onze website kunt u zich kosteloos abonneren op een elektronische attendering bij het verschijnen van nieuwe uitgaven. Inhoud Voorwoord 6 Samenvatting 8 1 Achtergrond en evaluatie van de Participatiewet 25 Maroesjka Versantvoort 1.1 Inleiding en vraagstelling 25 1.2 De Participatiewet: een overzicht 26 1.3 Aanpak van de evaluatie 33 1.4 Leeswijzer 38 Noten 38 2 Beleidstheorie achter de Participatiewet 39 Patricia van Echtelt 2.1 Inleiding en vraagstelling 39 2.2 Het maatschappelijk probleem en de doelstelling van de Participatiewet 42 2.3 Veronderstellingen met betrekking tot de doelgroep 48 2.4 Veronderstellingen met betrekking tot werkgevers 64 2.5 Veronderstellingen met betrekking tot gemeenten 76 2.6 Conclusies 89 Noten 95 3 Jonggehandicapten met arbeidsvermogen 96 Patricia van Echtelt, Klarita Sadiraj en Stella Hoff 3.1 Inleiding en vraagstelling 96 3.2 Kans op werk 98 3.3 De instroom in het doelgroepregister 102 3.4 Ervaringen van gemeenten, doelgroep en werkgevers 114 3.5 Conclusies 120 Noten 122 4 De Wsw-doelgroep 123 Klarita Sadiraj en Stella Hoff 4.1 Inleiding en vraagstelling 123 4.2 De situatie vóór 2015: de Wet sociale werkvoorziening 124 4.3 De arbeidsdeelname van Wsw-wachtenden van eind 2014 126 4.4 Gebruikers van het instrumentarium van de Participatiewet 138 4.5 Werkenden met instrumenten van de Participatiewet 142 3 i n h o u d 4.6 Conclusies 148 Noten 150 5 De ‘klassieke’ bijstandsgerechtigden 153 Stella Hoff, Sander Muns en Klarita Sadiraj 5.1 Inleiding en vraagstelling 153 5.2 Van Algemene bijstandswet naar Participatiewet: geschiedenis in het kort 154 5.3 Wie zijn de klassieke bijstandsgerechtigden? 156 5.4 Arbeidsdeelname van de klassieke bijstandsgerechtigden 160 5.5 Ervaringen van gemeenten en cliënten 166 5.6 Gebruik van re-integratie-instrumenten 169 5.7 Conclusies 170 Noten 172 6 Niet-uitkeringsgerechtigden 173 Kasia Karpinska en Klarita Sadiraj 6.1 Inleiding en vraagstelling 173 6.2 Aanpak 176 6.3 Klassieke nuggers 178 6.4 Jonggehandicapte nuggers in het doelgroepregister 185 6.5 Meningen en ervaringen van gemeenten en cliënten 189 6.6 Conclusies 192 Noten 194 7 De beleidsinstrumenten loonkostensubsidie en beschut werk 195 Djurre Das en Maroesjka Versantvoort 7.1 Inleiding en vraagstelling 195 7.2 Loonkostensubsidie als onderdeel van de Participatiewet 197 7.3 Beschut werk als onderdeel van de Participatiewet 208 7.4 Conclusies 219 Noten 220 8 Gemeentebeleid: verplichtingen en handhaving 222 Sander Muns 8.1 Inleiding en vraagstelling 222 8.2 Veranderingen in de wetgeving per 2015 223 8.3 Methoden 225 8.4 Resultaten 229 8.5 Conclusies 235 Noten 236 4 i n h o u d 9 Synthese en aandachtspunten 238 Maroesjka Versantvoort en Patricia van Echtelt Noten 256 Summary 257 Bijlagen (te vinden op www.scp.nl bij dit rapport) Literatuur 273 Publicaties van het Sociaal en Cultureel Planbureau 284 5 i n h o u d Voorwoord Werk, werk, werk … Dit thema staat al lang zeer hoog op de beleidsagenda in Nederland. Het streven van beleidsmakers is een participatiemaatschappij waarbij iedereen naar vermogen meedoet. Vanaf 1 januari 2015 is daarom de Participatiewet van kracht. Deze wet vervangt de Wet werk en bijstand (wwb), de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong). De Participatiewet beoogt een inclusieve arbeidsmarkt te creëren voor mensen met arbeidsvermogen die, bij- voorbeeld vanwege een arbeidsbeperking, ondersteuning nodig hebben bij het vinden van werk. Met de Participatiewet zou er één regeling moeten komen voor mensen met een arbeidsbeperking of afstand tot de arbeidsmarkt. De verwachting was dat dit voor werk- gevers overzichtelijker is en het makkelijker maakt om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. Ook werd verwacht dat meer integraliteit leidt tot een betere uit- voering. Voor de uitvoering van de wet zijn gemeenten verantwoordelijk. De Participatie- wet betreft een van de drie decentralisaties in het sociaal domein – naast zorg en onder- steuning, en jeugdzorg. Hoe werkt deze wet nu in de praktijk? Komen mensen die voorheen in aanmerking zouden komen voor de Wajong of de Wsw vaker aan een baan? En als zij werk vinden, is het dan vaker bij een reguliere werkgever? Zijn ze minder vaak afhankelijk van een uitkering? En hoe ervaren de mensen in de doelgroep, maar ook de werkgevers en de gemeenten de werking van de Participatiewet? Beantwoording van deze vragen is belangrijk om inzicht te krijgen in hoe het mensen met een beperking of anderszins een afstand tot de arbeids- markt vergaat, hoe deze mensen het best ondersteund kunnen worden en wat de beteke- nis is van de veranderende verzorgingsstaat. Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft daarom op verzoek van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de werking van de Participatiewet geëvalueerd. In deze eindevaluatie geven we mede aan de hand van analyses van registratiedata inzicht in de ontwikkeling in baankansen en uitkeringsafhankelijkheid van de verschillende doelgroepen binnen de Participatiewet. We nemen ook de resultaten mee uit drie onderliggende ervaringsonderzoeken onder cliënten, gemeenten en werkgevers, evenals de evaluatie van het beschut werk door de Inspectie szw en de evaluatie van de Wet banenafspraak en quo- tum arbeidsbeperkten door Panteia. In september 2018 brachten we een tussenrapportage uit over de doelgroep van de voormalige Wsw. Deze eindevaluatie borduurt daarop voort en stelt nu meerdere doelgroepen centraal. De evaluatie is begeleid door een commissie van deskundigen. Ik wil hen hartelijk bedanken voor hun constructieve reflecties bij de totstandkoming van dit rapport. De Participatiewet raakt mensen die moeite hebben aansluiting te vinden op de Neder- 6 v o o r w o o r d landse arbeidsmarkt. Het gaat om een omvangrijke en tegelijkertijd kwetsbare groep. Met deze onafhankelijke en wetenschappelijk onderbouwde evaluatie hoopt het scp bij te dragen aan de maatschappelijke discussie over de participatiesamenleving en goed geïnformeerd overheidsbeleid op dit domein. Prof. dr. Kim Putters Directeur Sociaal en Cultureel Planbureau 7 v o o r w o o r d Samenvatting In Nederland wil de overheid graag dat zo veel mogelijk mensen meedoen aan het arbeids- proces. Veel werkenden vinden voldoening in hun bezigheden, zij kunnen zich erdoor ont- wikkelen. Wie werkt, komt in contact met anderen en voorkomt dat hij of zij in een isole- ment raakt. Bovendien blijft ons stelsel van sociale zekerheid betaalbaar als mensen die in staat zijn om te werken, ook daadwerkelijk een bijdrage leveren aan het arbeidsproces. Kortom: werken biedt voordelen voor individuen en de samenleving als geheel. Maar er zijn ook mensen voor wie meedoen aan het arbeidsproces niet vanzelfsprekend is. Mensen met een arbeidsbeperking of mensen die moeilijk aan werk kunnen komen, hebben ondersteuning nodig bij het vinden van werk of bij het verkrijgen van een inkomen. De overheid draagt de verantwoordelijkheid om deze mensen op weg te helpen. Het gaat hierbij om mensen met arbeidsvermogen: mensen die, soms onder aangepaste omstandigheden, in staat zijn te werken. Daarvoor bestonden verschillende regelingen, die zijn vervangen door één wet: de Participatiewet. Wat is de Participatiewet? De Participatiewet bestaat sinds 2015. De wet heeft tot doel om zo veel mogelijk mensen – ook degenen met weinig arbeidsvermogen – aan het werk te helpen, bij voorkeur bij een gewone werkgever. Daarnaast is het doel van de wet om de afhankelijkheid van uit- keringen zo klein mogelijk te maken. Hierbij ligt de nadruk op het activeren van mensen. Dat betekent dat er vooral wordt gekeken naar wat iemand wél kan, hoe die kwaliteiten op een werkplek benut kunnen worden en hoe iemand gestimuleerd kan worden om aan de slag te gaan. De Participatiewet moet de regelgeving en ondersteuning voor mensen met een arbeids- beperking of afstand tot de arbeidsmarkt zo uniform mogelijk maken. Al deze mensen val- len sinds 2015 onder dezelfde regeling en hebben in principe dezelfde rechten en plichten. Dat maakt de regelgeving minder complex, wat de kansen op werk zou moeten verhogen. Met één duidelijke regeling zou het voor werkgevers bovendien makkelijker moeten zijn om mensen met een uitkering in dienst te nemen. De uitvoering van de Participatiewet ligt in handen van gemeenten. Zij hebben de taak om mensen ondersteuning te bieden. Lukt het niet om mensen aan de slag te helpen, dan komen deze mensen, onder voorwaarden, in aanmerking voor een bijstandsuitkering.