Processus politiques et débats associés à la taxation des boissons sucrées en santé publique. Du cas français à la situation canadienne. Thèse Yann Le Bodo Doctorat en santé communautaire Philosophiæ doctor (Ph. D.) Québec, Canada © Yann Le Bodo, 2020 Processus politiques et débats associés à la taxation des boissons sucrées en santé publique Du cas français à la situation canadienne Thèse Yann Le Bodo Sous la direction de : Philippe De Wals, directeur de recherche Résumé Parmi d’autres interventions visant à promouvoir une saine alimentation et prévenir les maladies chroniques, la taxation des boissons sucrées est recommandée et près de 50 juridictions à travers le monde l’ont adoptée au cours des 15 dernières années. Pourtant, cette mesure reste controversée. Après une introduction sur le concept de taxe nutritionnelle, le 1er chapitre de cette thèse analyse la pertinence d’une taxation des boissons sucrées en santé publique, puis les chapitres 2 et 3 approfondissent les processus politiques et débats associés à cette mesure dans deux pays : la France, où une taxe a été adoptée, et le Canada, où les discussions se poursuivent. Adapté d’un ouvrage publié en 2016, le 1er chapitre est une synthèse de connaissances intégrant des données issues de multiples disciplines dans un cadre d’analyse en 3 volets (bien-fondé, effets potentiels, applicabilité). Tout en pointant les aspects devant être davantage évalués, l’analyse indique qu’une taxation des boissons sucrées pourrait faire partie d’un éventail de politiques nutritionnelles, y compris au Canada. Une consommation excessive de ces boissons est associée à un risque accru de gain de poids, de carie dentaire et de diabète de type 2. Les taxes qui les visent tendent à générer des hausses de prix qui, lorsqu’elles sont significatives (≥ 10%), sont généralement suivies de baisses d’achat. Dans certains cas, cette mesure pourrait aussi encourager les fabricants à réduire la teneur en sucres de leurs produits. La taxation des boissons sucrées est également un moyen de générer des recettes. Son acceptabilité par le public, plutôt faible, tend à augmenter si ces revenus sont réinvestis au bénéfice de la population. Toutefois, taxer les boissons sucrées soulève des préoccupations éthiques, d’équité, de faisabilité juridique et d’acceptabilité politique dépendantes du contexte. Le 2ème chapitre met l’accent sur l’importance d’analyser le processus d’élaboration d’une « taxe soda », puisqu’il sous-tend sa conception, son éventuelle adoption et ses effets potentiels. Il existe peu d’études en la matière. L’étude du cas français (2005-2012) s’appuie sur une recension d’articles de presse et de documents institutionnels ainsi que sur une analyse thématique guidée par la théorie des courants multiples de Kingdon. Elle met en évidence plusieurs conditions ayant contribué à ouvrir une « fenêtre politique » en 2011: l'annonce a été faite par le gouvernement dans un contexte de déficits budgétaires importants ; des scénarios de taxe avaient été élaborés par le passé ; le projet de loi a été appuyé par des politiciens convaincus. Ensuite, diverses conditions (réaction vive mais désorganisée de l'industrie, intérêt des députés pour les recettes générées) ont favorisé l’adoption de la taxe, mais au détriment de sa finalité initiale de santé publique. Tenant compte de la littérature ii internationale, la discussion identifie divers facteurs pouvant éclairer les acteurs de santé publique souhaitant influencer le processus d’élaboration d’une « taxe soda ». Le 3ème chapitre se penche sur la situation canadienne. Afin d’explorer en quoi le débat public a pu freiner l’élaboration d’une taxation des boissons sucrées ces dernières années, une analyse de cadrage dans la presse écrite (2007-2016) a permis d’apprécier le poids respectif des positions pro- et anti- taxation, le type d’acteurs qui en sont à l’origine et leurs argumentaires. Une recherche d’articles de presse a conduit au recensement de 762 positions. Les résultats mettent en évidence un nombre de positions plus important en 2016 (n=234), à l’échelle fédérale (n=267) et au Québec (n=254). Les « pics de positions » mensuels (n ≥ 10) dans ces deux juridictions révèlent un portage politique limité, un contexte politique et économique peu favorable, et des efforts de plaidoyer d’organisations « pro- santé » qui n’ont pas semblé réunir le soutien suffisant pour faire basculer le débat en leur faveur. Advenant l’ouverture d’une « fenêtre politique », cette étude apporte un éclairage sur des éléments de cadrage susceptibles de « résonner » dans le débat public tout en étant compatibles avec les données probantes les plus prometteuses quant à la pertinence d’une telle taxe. Finalement, la conclusion intègre les enseignements des trois chapitres en soulignant l’intérêt d’avoir mobilisé différentes perspectives théoriques et disciplinaires, résume les conditions qui influencent l’élaboration d’une « taxe soda », et revient sur les enjeux d’une telle recherche pour soutenir les processus de décision. iii Abstract Among other interventions aimed to promote healthy eating and prevent chronic diseases, sugar- sweetened beverage taxation has been recommended and nearly 50 jurisdictions around the world have adopted such a tax over the past 15 years. However, this measure remains controversial. After an introduction on the concept of health-related food taxation, the first chapter of this thesis analyses the relevance of taxing soda for public health, then chapters 2 and 3 focus on the political processes and debates associated with this measure in two countries: France, where a tax has been adopted, and Canada, where discussions are still ongoing. Adapted from a book published in 2016, Chapter 1 is a knowledge synthesis integrating data from multiple disciplines into a three-part analytical framework (rationale, potential effects, applicability). While identifying areas for further evaluation, the analysis indicates that sugar-sweetened beverage taxation could be part of a portfolio of nutrition-enhancing policies, including in Canada. Excessive consumption of these drinks is associated with an increased risk of weight gain, dental caries and type 2 diabetes. Taxing sugar-sweetened beverages tends to generate price increases which, when significant (≥ 10%), are generally followed by purchase reductions. In some cases, this measure could also encourage manufacturers to reduce the sugar content of their products. Soda taxation is also a way to generate revenue. Its acceptability to the public, which is rather low, tends to increase if these revenues are reinvested for the benefit of the population. However, soda taxes raise ethical and equity concerns, legal feasibility challenges and political acceptability issues, depending on the context. Chapter 2 emphasizes the importance of analyzing the policy process of a soda tax, as it underlies its design, possible adoption and potential effects. There are few studies on this subject. The French case study (2005-2012) is based on a review of press articles and institutional documents as well as a thematic analysis guided by Kingdon's multiple streams theory. It highlights several conditions that contributed to opening a "policy window" in 2011: the announcement made by the government occurred in the context of severe budgetary deficits; tax scenarios had been developed in the past; the bill was supported by convinced political leaders. Then, various conditions (strong but disorganized reaction from the industry, interest of Deputies in the revenues generated) favoured the adoption of the tax, but to the detriment of its initial public health purpose. Taking into account the international literature, the discussion identifies various factors that may inform public health actors wishing to influence soda tax policy processes. iv Chapter 3 focuses on the Canadian situation. In order to explore how the public debate may have hindered the elaboration of a soda tax in recent years, a framing analysis of the topic in the media was conducted (2007-2016) to assess the respective weight of pro- and anti-taxation positions, the type of actors they originate from and their arguments. A total of 762 positions have been identified from the review of press articles. The results show a larger number of positions in 2016 (n=234), at the federal level (n=267) and in Quebec (n=254). The monthly "peaks of positions" (n ≥ 10) in these two jurisdictions reveal limited political support, an unfavourable political and economic context, and advocacy efforts by "pro-health" organizations that did not seem to gather sufficient support to shift the debate in their favour. Should a "policy window" open, this study sheds light on framing elements that may "resonate" in the public debate while being compatible with the most promising evidence regarding the relevance of such a tax. Finally, the conclusion integrates lessons from the three chapters, emphasizes the interest of having mobilized various theoretical and disciplinary perspectives, summarizes key conditions influencing the elaboration of a soda tax, and discusses how such a research may contribute to inform decision- making processes. v Table des matières Résumé…….………………………………………………………………………………………………………..……..ii Abstract…………………………………………………………………………………………………………………...iv Table des matières .............................................................................................................................. vi Liste des figures ................................................................................................................................