N° 589 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010 Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 juin 2010 RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la délégation sénatoriale à la prospective (1) sur l’avenir des services à la personne, Par M. Joseph KERGUERIS, Sénateur, (1) Cette commission est composée de : M. Joël Bourdin, Président ; MM. Bernard Angels, Yvon Collin, Mme Evelyne Didier, MM. Jean-Claude Etienne, Joseph Kergueris, Jean-François Le Grand, Gérard Miquel, Vice-Présidents ; MM. Philippe Darniche, Christian Gaudin, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Fabienne Keller, M. Daniel Raoul, Mme Patricia Schillinger, M. Jean-Pierre Sueur, Secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Pierre André, Denis Badré, Gérard Bailly, Mmes Nicole Bonnefoy, Bernadette Bourzai, MM. Jean-Pierre Caffet, Gérard César, Alain Chatillon, Jean-Pierre Chevènement, Marc Daunis, Jean-Luc Fichet, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Élisabeth Lamure, MM. Philippe Leroy, Jean-Jacques Lozach, Jean-François Mayet, Philippe Paul, Mme Odette Terrade, M. André Villiers. - 3 - SOMMAIRE Pages SYNTHÈSE DU RAPPORT ......................................................................................................... 7 INTRODUCTION ......................................................................................................................... 15 CHAPITRE 1 – GENÈSE, AMBITIONS ET RÉALITÉ SOCIO-ÉCONOMIQUE DU SECTEUR DES SERVICES À LA PERSONNE................................................................... 17 I. QUELS SERVICES, POUR QUELS OBJECTIFS ? ............................................................... 17 A. UN CONCEPT INNOVANT, UN SECTEUR HÉTÉROGÈNE .................................................. 17 1. Un plan ambitieux................................................................................................................... 18 a) Objectifs et stratégie du Plan « Borloo »............................................................................. 20 b) Un secteur qui représente près de 1 % de la valeur ajoutée de l’économie.......................... 22 2. Un champ mouvant, un défi pour la prospective...................................................................... 24 a) Approche normative : définition et régime.......................................................................... 24 b) Approche économique et sociale ........................................................................................ 28 (1) Conditions impératives ...................................................................................................... 28 (2) Les « indices » du service à la personne ............................................................................... 29 c) Les « services aux ménages » : un périmètre d’intervention consolidé en vue d’une démarche prospective .................................................................................... 32 3. Une réalité fondamentalement duale : services de confort et auprès de personnes fragiles............................................................................................... 32 B. UNE POLITIQUE AUX OBJECTIFS MULTIPLES ET DIFFICILEMENT MESURABLES ......................................................................................................................... 34 1. Réduire le travail dissimulé..................................................................................................... 34 2. Créer en nombre des emplois « non délocalisables » dans un secteur en expansion................ 36 a) Des résultats tangibles, quoiqu’en deçà des attentes, en termes d’emploi............................ 37 b) Une mesure encore sujette à caution................................................................................... 38 3. Accompagner les tendances démographiques lourdes ............................................................. 39 a) A long terme, une augmentation de la dépendance et une natalité soutenue … ................... 39 b) … mais à l’horizon de 2020, l’évolution la plus sensible est le renforcement du poids des « retraités actifs »........................................................................................... 42 4. Libérer la participation au marché du travail, notamment celle des femmes........................... 44 5. Accompagner de profondes évolutions sociétales : « care revolution » et « économie quaternaire ».................................................................................................... 44 II. LE BILAN CONTRASTÉ ET ENCORE INCERTAIN D’UNE POLITIQUE COMPLEXE ET PLUTÔT DISPENDIEUSE ........................................................................ 48 A. UNE FACILITATION DE LA DEMANDE S’AVÉRANT COÛTEUSE.................................... 48 1. Une solvabilisation généreuse et protéiforme.......................................................................... 48 a) La stratification des dépenses fiscales, budgétaires et sociales pour l’emploi à domicile........................................................................................................................... 48 (1) Dépenses fiscales et sociales............................................................................................... 48 (2) Dépenses budgétaires......................................................................................................... 50 b) Un soutien public très dynamique depuis le milieu des années 2000................................... 51 (1) Des dépenses fiscales et sociales progressant de 66 % en 5 ans ............................................... 51 - 4 - (2) Des dépenses budgétaires progressant de 59 % en 4 ans ......................................................... 53 (3) Un soutien total de 40 milliards d’euros dans le périmètre consolidé des « services aux ménages ».............................................................................................. 55 c) Une tendance à nuancer au regard de possibles effets de substitution par rapport à des services rendus collectivement ................................................................ 56 2. Un accès simplifié................................................................................................................... 59 a) Des formalités largement facilitées ..................................................................................... 59 b) Synthèse de facilitation administrative et financière, le « CESU préfinancé » peine cependant à s’imposer ............................................................................................... 61 3. Un ensemble malheureusement peu lisible .............................................................................. 64 B. LA LENTE STRUCTURATION DE L’OFFRE.......................................................................... 65 1. Concilier personnalisation de la relation…............................................................................. 65 2. … et « industrialisation » de la production….......................................................................... 65 a) Les enjeux de la procédure d’agrément et de la mise en place d’enseignes ......................... 67 (1) Un agrément simplifié ....................................................................................................... 67 (2) La mise en place d’enseignes.............................................................................................. 70 b) Une vraie dynamique pour les entreprises prestataires mais une empreinte économique encore faible et des activités plutôt traditionnelles.......................................... 71 c) Une progression globale marquée par une forte rémanence du salariat des particuliers employeurs : plus de 70 % des heures travaillées...................................... 73 3. … suppose un renforcement problématique de la formation, surtout pour les services de confort ........................................................................................ 74 C. UNE PERFORMANCE ÉCONOMICO-SOCIALE DIFFICILEMENT MESURABLE ET PROBABLEMENT CONTRASTÉE .................................................................................... 77 1. Un bilan économique malaisé, certaines approches plutôt inquiétantes.................................. 78 a) Une croissance de plus en plus onéreuse............................................................................. 78 b) Un coût brut par emploi créé laissant présumer de puissants effets d’aubaine .................... 79 c) Des évaluations ponctuelles débouchant sur des résultats épars .......................................... 80 (1) Les évaluations de la loi de finances.................................................................................... 80 (2) Le soutien aux organismes prestataires de services de confort................................................. 82 (3) Les « niches » fiscales : une fiscalité probablement sous-optimale........................................... 84 2. Un bilan social globalement satisfaisant................................................................................. 87 a) Un bilan naturellement favorable pour les personnes fragiles (APA et PCH) et les salariés échappant à la non déclaration ...................................................................... 87 b) Des effets anti-redistributifs évidents pour la réduction d’impôt......................................... 88 CHAPITRE 2 – QUEL POTENTIEL POUR LES SERVICES À LA PERSONNE ? ENJEUX, SCÉNARIOS ET ENSEIGNEMENTS........................................................................ 91 I. SIX ENJEUX MAJEURS POUR L’AVENIR DES