NORGES OFFENTLIGE UTREDNINGER NOU 1996:16 TILTAK MOT FLOM Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 13. juli 1995. Avgitt til Nærings- og energidepartementet 13. august 1996. STATENS FORVALTNINGSTJENESTE STATENS TRYKNING OSLO 1996 Til Nærings- og energidepartementet Flomtiltaksutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 13 juli 1995 for å utrede muligheter for å redusere samfunnets sårbarhet for flom. Utvalget legger med dette frem sin utredning. Utredningen er enstemmig hvor ikke annet fremgår. Oslo, 21 juni 1996 Arnor Njøs formann Jan Abrahamsen Karen Hancke Odd Rune Heggheim Per Håkon Høisveen Ulf Riise Svein M. Skaaraas Torgeir Strømmen Bjørn Wold Hallvard Berg Geir Y. Hermansen NOU 1996:16 Kapittel 1 Tiltak mot flom 3 KAPITTEL 1 Sammendrag/Summary 1.1 SAMMENDRAG Flomtiltaksutvalget ble nedsatt ved kgl. res. 13.07.95 etter tilråding fra Nærings- og energidepartementet. Utvalget har hatt 9 medlemmer. Foreliggende utredning tar for seg en rekke tiltak og virkemidler for å redusere samfunnets sårbarhet for flom. Utredningen er bygget opp i fire deler. I del I - Generell del ("Innledning" i kap. 2, 3, 4 og 5) - redegjøres det for utval- gets mandat, sammensetning, arbeid med utredningen og mål for arbeidet ("Innled- ning" i kap. 2). Videre gis det en beskrivelse av flomforholdene i Norge ("Flomfor- holdene i Norge" i kap. 3) og skadeomfang og skadetyper knyttet til flom ("Skade- omfang og skadetyper knyttet til flom" i kap. 4). I del I redegjøres det også for bruk av risikoanalyser ved vurdering av flomsikringstiltak, bruk av flomsonekart som grunnlag for arealdisposisjoner og planlegging av flomtiltak samt den risikoavlast- ning foreliggende forsikrings- og støtteordninger innebærer ved at de bidrar til å holde flomofre økonomisk skadesløse ("Risikoanalyser, flomsonekart og risikoav- lastning" i kap. 5). I del II - Beredskap og flomvarsling ("Beredskap" i kap. 6 og 7) - ses det nær- mere på hvordan NVEs beredskap ("Beredskap" i kap. 6) og systemet for vannfø- ringsprognosering og flomvarsling ("Vannføringsprognosering og flomvarsling" i kap. 7) kan bidra til å sette samfunnet i stand til å håndtere flomsituasjoner. I del III - Tiltak i vassdrag ("Vassdragsreguleringer" i kap. 8, 9 og 10) - vurde- res ulike tiltak i vassdrag med sikte på å redusere risikoen knyttet til flom. I "Vass- dragsreguleringer" i kap. 8 vurderes vassdragsreguleringenes betydning i en flom- situasjon, behovet for og adgangen til å fravike reglement for bruk av vassdragsre- guleringen i en flomsituasjon, ansvarsforhold og mulighetene for å legge forholdene enda bedre til rette for bruk av vassdragsreguleringer til flomdemping. I "Vass- dragsreguleringer" i kap. 8 er det også sett på mulighetene for ytterligere regulerin- ger i vassdrag med lav reguleringsgrad med sikte på flomdemping. I "Tunneler" i kap. 9 vurderes ulike forslag til bruk av tunneler til flomdemping, og spørsmålet om å erstatte omløpstunnelene ved Solbergfoss dam ved utløpet av Øyeren med nye luker i dammen. I "Flom- og erosjonssikringstiltak" i kap. 10 drøftes flom- og ero- sjonssikringstiltak. Utvalget gjennomgår hvordan tiltakene fungerte under flommen i 1995. Gjennomgangen av skader på anleggene og verdier innenfor danner grunn- lag for forslag til forbedringer med hensyn til utforming og dimensjonering. I "Flom- og erosjonssikringstiltak" i kap. 10 vurderes også behovet for nye sikrings- tiltak samt ansvars- og eierforhold til flomverk. Med hensyn til finansiering av flom- og erosjonssikringstiltak, drøftes alternativer til dagens ordning med 25 % distriktsandel. I del IV - Flomfare og arealbruk ("Bruk av flomutsatte områder" i kap. 11 og 12) - diskuteres flomfare og arealbruk fra to ulike synsvinkler. I "Bruk av flomut- satte områder" i kap. 11 vurderes mulighetene for å holde skadepotensialet på et fornuftig nivå ved en bevisst styring av utnyttingen av flomutsatte arealer. Areal- bruk i nedbørfelt og inngrep i vassdrag kan påvirke flommenes størrelse og forløp på en slik måte at skadene blir større. I "Menneskelig påvirkning av tilrennings- og avrenningsforholdene" i kap. 12 redegjøres for og gis forslag og premisser for et forskningsprogram som er igangsatt i Norges vassdrags- og energiverk (NVE) for å NOU 1996:16 Kapittel 1 Tiltak mot flom 4 utrede betydningen av menneskelige inngrep på flomforholdene og skadeomfanget (Hydra-programmet). Det er redegjort for økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger i "Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalin- ger" i kap. 13. Miljøkonsekvenser er vurdert i hvert enkelt kapittel i tilknytning til behandlingen av de ulike tiltak i vassdrag mot flom. "Definisjoner" i Kap. 14 inneholder definisjoner av spesielle ord og uttrykk som er benyttet i utredningen. "Referanser/litteratur" i Kap. 15 inneholder referanser/litteratur. Flomtiltaksut- valget har for ulike deler av arbeidet benyttet eksterne utredninger, som i "Referan- ser/litteratur" i kap. 15 også er listet opp for seg. I det følgende gis en kort oppsummering av hvert enkelt kapittel. Kapittel 2 I "Innledning" i kap. 2 redegjøres det for utvalgets mandat, sammensetning, arbeid med utredningen, presiseringer og tolkninger av mandatet og mål for arbeidet. Ved fastsettingen av utvalgets mål med arbeidet er det tatt utgangspunkt i at flommer er naturlige hendinger som har sammenheng med naturgitte forhold som klima og topografi. I den grad det i det hele tatt er mulig å sikre seg fullstendig mot flom, vil omkostningene og andre ulemper med slike tiltak bli uforsvarlig store. Dette innebærer at man må akseptere at samfunnet til en viss grad alltid må være sårbart for flommer, fordi det før eller senere vil inntreffe flommer som overstiger det tiltakene er dimensjonert for. Utvalget har hatt som hovedmål å redusere samfunnets sårbarhet for fare og skade som skyldes flom, samtidig som det tas hensyn til at vassdragenes ressurser og naturlige funksjoner bevares. Som delmål for arbeidet har utvalget tatt sikte på at planlegging av tiltak skal skje ut fra en helhetsvurdering, at hvilken risiko som må aksepteres defineres, at ansvarsforhold klarlegges, og at samfunnets evne til å håndtere flomsituasjoner styrkes. Kapittel 3 I "Flomforholdene i Norge" i kap. 3 gis det en beskrivelse av flomregimer og ska- deflommer i Norge, herunder årsaker og forløp av flommen i 1995. Det gis defini- sjoner av flom og gis referanser til undersøkelser av spørsmålet om klimaendringer påvirker flomforholdene. På grunnlag av sesongvariasjonene i avløpet er det mulig å inndele landet i hydrologiske regioner eller regimer. Regimeinndelingen beskriver hvilke årsaker som kan knyttes til utviklingen av store flommer. Eksempelvis vil innlandsstrøk være typiske vårflomregimer, der snøsmelting, ofte i kombinasjon med nedbør, for- årsaker de største flommene. Flom kan defineres på flere måter. I noen vassdrag kan observasjon av at elva går over sine bredder brukes som definisjon. Statistiske metoder kan også benyttes. For større flommer snakker en gjerne om flommer med et bestemt gjentaksintervall. Sannsynligheten for overskridelse av en flom med 100 års gjentaksintervall er 1 % hvert år. Begrepet skadeflom bringer inn konsekvensene av flommen, dvs. det opp- står skade på mennesker eller menneskeskapte verdier av et visst omfang. Etter en gjennomgang av flomobservasjoner for en lang periode, ser det ut til at det opptrer skadeflom i Glomma og Lågen med 10-20 års mellomrom. Storflommen på Østlandet våren 1995 oppstod som en følge av forhold som hver for seg ikke er ekstreme. Store snømengder og en kald mai la grunnlaget for NOU 1996:16 Kapittel 1 Tiltak mot flom 5 stor flom. Varme og nedbør fra slutten av mai førte til at flommen i sentrale deler av Glomma og i Trysilvassdraget ble den største i dette århundret. Gjentaksinterval- let for flommen i disse delene av vassdragene er beregnet til ca 200 år. Ved Elverum i Glomma er det den største flommen som er observert siden «Storofsen» i 1789. Flommen i 1995 er i etterkant blitt døpt «Vesleofsen». Endringer av klimaforholdene som følge av menneskelig påvirkning er behand- let av FNs klimapanel. Hovedkonklusjonen er at det finnes en merkbar menneskelig innflytelse på det globale klimaet, men at det fortsatt finnes store usikkerheter som gjør det umulig å overføre resultatene til en regional skala. I de historiske data kan en foreløpig ikke se regionale endringer i hverken hyppighet eller størrelse når det gjelder flommer i Norden, som følge av menneskelig påvirkning av klimaet. Kapittel 4 I "Skadeomfang og skadetyper knyttet til flom" i kap. 4 redegjøres det for skadeom- fang og skadetyper knyttet til flom. De samlede kostnader knyttet til flommen på Østlandet i 1995 er i St. prp. nr 2 (1995-96) anslått til ca 1,6 mrd. kroner. Flomtiltaksutvalget har oppdatert dette anslaget pr. juni 1996 til et anslått beløp for kostnader på ca 1,8 mrd. kroner. Av dette utgjør forsikringsutbetalinger og egenandeler ca 1 mrd. kroner, mens ca 800 mill. kroner dekkes ved statlige utbetalinger. Flomtiltaksutvalget definerer skadebegrepet som skader påført mennesker eller menneskeskapte verdier og skiller mellom økonomiske og ikke-økonomiske ska- der. Ut fra dette er de direkte økonomiske skadene knyttet til flommen i 1995 anslått til ca 1,35 mrd. kroner, fordelt med ca 920 mill. kroner på privat sektor og ca 430 mill. kroner på offentlig sektor. Registrerte, indirekte økonomiske skader er sum- mert til ca 154 mill. kroner. En del kostnader knyttet til tapt produksjon, forsinkelser og omkjøring er ikke med i dette tallet. Kostnadene knyttet