EfEktywność działania E administracji olsc p publicznEj j w E w polscE ktywność działania administracji publiczn E ISBN 978-83-65711-02-1 Ef kancelaria senatu EfEktywność działania administracji publicznEj w polscE redakcja naukowa prof. nadzw. dr hab. anna Gołębiowska dr piotr benedykt zientarski warszawa 2016 recenzenci prof. dr hab. marek chmaj – uniwersytet swps dr hab. prof. nadzw. andrzej bisztyga – uniwersytet zielonogórski korekta małGorzata lipiŃska projekt okładki alicja nowaczyk redakcja techniczna PAwEł wojciEcHowski isbn 978-83-65711-02-1 cip – biblioteka narodowa Efektywność działania administracji publicznej w polsce / red. nauk. anna Gołębiowska, piotr benedykt zientarski ; [senat rzeczypospolitej polskiej]. – warszawa : kancelaria senatu, 2016. biuro informatyki dział Edycji i poligrafii warszawa 2016 r. nakład 100 egz. Spis treści a nna Gołębiowska, piotr benedykt zientarski Słowo wstępne 5 Przedmowa 7 anna Gołębiowska, piotr benedykt zientarski Rozdział I Prawo do dobrej administracji jako prawo podstawowe o randze konstytucyjnej 11 anna Gołębiowska, piotr benedykt zientarski Rozdział II Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny 31 marek woch Rozdział III Finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce 49 m aciej możejewski Rozdział IV Efektywność samorządu terytorialnego na przykładzie usługi dostępu do informacji publicznej 75 krzysztof Gawkowski Rozdział V Zarządzanie inteligentnymi miastami 99 katarzyna Górniak Rozdział VI Samorząd lokalny wobec polityki społecznej – o niektórych uwarunkowaniach 115 3 m arek jakubiak Rozdział VII Efektywność zarządzania na przykładzie gminy – studium przypadku 133 olga kazalska Rozdział VIII Rola postanowień sygnalizacyjnych Trybunału Konstytucyjnego w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego 155 s ławomir wysocki Rozdział IX Efektywność administracji – czy umiemy ją mierzyć ? 169 Głosy w dyskusji podczas konferencji naukowej na temat: Efektywność działania samorządu terytorialnego – uwarunkowania prawne i społeczne – zorganizowanej przez komisję samorządu terytorialnego i administracji państwowej senatu RP we współpracy z wydziałem administracji i nauk społecznych politechniki warszawskiej w dniu 16 maja 2016 roku krzysztof kwiatkowski. 187 marek chmaj . 194 jerzy stępień . 197 jacek protas . 204 4 Słowo wstępne p ublikacja zatytułowana Efektywność działania administracji publicznej w Pol- sce jest owocem ogólnopolskiej konferencji naukowej na temat: ,,Efektywność działania samorządu terytorialnego – uwarunkowania prawne i społeczne” zorganizowanej w dniu 16 maja 2016 roku w senacie rzeczypospolitej polskiej przez komisję samorządu terytorialnego i administracji państwowej senatu RP we współpracy z Wydziałem administracji i Nauk społecznych politechniki w arszawskiej. poprzez naukową refleksję włączono się w proces wypracowania odpowiedzi na aktualne potrzeby dotyczące działań administracji publicznej w polsce. s amorząd terytorialny, jako forma organizacji życia społecznego, stał się instytucją i pojęciem prawnym. stało się to wówczas, gdy państwo na mocy władzy ustawodawczej zorganizowało związki samorządowe jako jednostki prawa publicznego. samorząd terytorialny jest działalnością zdecentralizowa- nej i upodmiotowionej prawnie korporacji, której celem jest dobro publiczne. w tym sensie samorząd terytorialny to przewidziane i zagwarantowane przez prawo rządzenie się przez terytorialną grupę społeczną własnymi sprawami, w tym majątkowymi, w zakresie lokalnego dobra wspólnego. z innego punktu widzenia za samorząd terytorialny można uznać przekazane przez państwo zrzeszeniom obywateli ich prawo i obowiązek samodzielnego wykonywania administracji publicznej. samorząd terytorialny posiada instytucjonalną postać. podmiotowe, przed- miotowe i funkcjonalne aspekty samorządu normują umowy międzynarodowe, zwłaszcza Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 1985 r., a także Konstytucja RP i ustawy. dla zrozumienia i praktykowania samorządu terytorialnego jest za- sada samorządności. współczesny polski samorząd terytorialny jest elementem porządku instytucjonalno-prawnego w państwie i oparty na zasadzie samorząd- ności. podmiotowość prawna jednostek samorządu terytorialnego związana jest z samodzielnością na gruncie zasady legalności. zasada samodzielności samorządu terytorialnego została wyrażona w Konstytucji RP i skonkretyzowana w ustawach samorządowych. ponadto posiada ustrojowe znaczenie dla określe- nia jego pozycji w państwie i w prawie. 5 samorząd terytorialny w Polsce jest instrumentem decentralizacji państwa i dlatego w tym sensie stanowi szczególną postać administracji publicznej. z ko- lei jednostki samorządu terytorialnego są instytucjonalno-organizacyjną formą decentralizacji administracji publicznej. działalność jednostek samorządu te- rytorialnego przedstawić można jako obligatoryjną lub fakultatywną, objętą prawnym obowiązkiem realizacji albo prawną autonomią woli. wykonywanie zadań publicznych jest realizacją w interesie lokalnej społeczności wyznaczonych przez ustawy celów. w swojej działalności samorząd terytorialny może stoso- wać formy działania typowe dla prawa administracyjnego i prawa cywilnego. d ziałalność samorządowa, która jest fakultatywna i polega wyłącznie na sto- sowaniu instrumentów cywilnoprawnych, może pozostawać w funkcjonalnym związku z realizacją zadania publicznego, ale nie jest z nim pojęciowo tożsama. w ynika z tego, iż nie jest bezpośrednią realizacją zadania publicznego wyłącznie komercyjna, niemieszcząca się w sferze użyteczności publicznej, gospodarcza działalność jednostki samorządu terytorialnego. wykonywanie zadań publicz- nych wiąże się z bezpośrednią realizacją podstawowych publicznych praw pod- miotowych obywateli. zatem tak jak nie każda działalność gminna, powiatowa i wojewódzka jest równoznaczna z realizacją zadań publicznych, tak też nie każdy stosunek własnościowy, w którym jako uprawniony właściciel występuje jednostka samorządu terytorialnego, ma charakter publiczny, a więc nie w każ- dej sytuacji własność samorządowa jest własnością publiczną. w związku z tym gminy, powiaty i samorządy województw są podmiotami administracji publicznej i podmiotami stosunków cywilnoprawnych. m onografia zatytułowana Efektywność działania administracji publicznej w Polsce stanowi zbiór artykułów, w których przedstawiono badania i poglądy naukowców zajmujących się problematyką dotyczącą efektywności działania jednostek samorządu terytorialnego. przedstawiony zbiór tekstów nie wyczer- puje przedstawionej problematyki. autorzy prezentowali zagadnienia, które należałoby pogłębić i poddać szczegółowej analizie. jednakże pomimo złożo- ności problematyki związanej z efektywnością działania administracji publicznej w Polsce autorzy artykułów zamieszczonych w niniejszej publikacji przedstawili naukową płaszczyznę dla wymiany poglądów, co zapewne doprowadzi do roz- woju nauki o jednostkach samorządu terytorialnego. Prof nadzw dr hab Anna Gołębiowska Dr Piotr Benedykt Zientarski 6 przedmowa w spółcześnie problematyka dotycząca efektywności działania administracji publicznej, zwłaszcza samorządu terytorialnego, wykracza poza klasyczną sferę porządkowo-reglamentacyjną, koncentrując się na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społecznych i zarządzaniu rozwojem. wprowadzenie w Polsce nowych rozwiązań organizacyjnych doprowadza do efektywniejszego działania administracji publicz- nej. i chociaż termin „efektywność” jest trudny do sformułowania i zmierzenia, to z pewnością na tę efektywność działania administracji publicznej wpływa wiele czyn- ników. pojęcie „efektywności” można rozpatrywać z punktu widzenia prakseologii, zgodnie z którą termin ten stanowi dodatnią cechę przypisywaną działaniom, które dają pewny pozytywny wynik bez względu na to, czy wynik ten był, czy też nie był zamierzony. termin „efektywność” można rozpatrywać w dwóch kategoriach, czyli w kategorii sprawności oraz w kategorii skuteczności. można zatem powiedzieć, że działanie efektywne w administracji publicznej oznacza działanie sprawne i skutecz- ne. wobec tego efektywna i nowoczesna administracja pełni rolę służebną. w swoich działaniach zaś doprowadza do upraszczania procedur i podnoszenia jakości usług. z punktu widzenia obywatela efektywna administracja publiczna to administracja spełniająca założenia tzw. dobrej administracji. m odel administracji publicznej w polsce, w kraju przechodzącym przebudowę mechanizmów państwowych, jest odbiciem rozwiązań jego twórców, m. in. pro- fesora michała kuleszy i profesora jerzego regulskiego oraz miejscowej tradycji i kultury, jak również sytuacji gospodarczej, politycznej i warunków geograficz- nych.p w olsce, podobnie jak w innych państwach Europy środkowo-wschodniej stworzony został system administracji publicznej odpowiadający standardom zachodnioeuropejskiego państwa prawa. administracja publiczna to nie tylko sposób sprawowania władzy publicznej i organizowania lokalnej działalności administracyjnej. administracja publiczna to instytucja prawnoustrojowa, która umożliwia realizację grupowego interesu publicznego. ponadto stanowi wartość kultury politycznej zachodu umiejscowioną w ideach jego cywilizacji, szczególnie w idei wolności i pluralizmu społecznego. p roblematyka dotycząca efektywności działania administracji publicznej w polsce odnosi się do szeroko ujmowanych problemów, uwarunkowań i ten- 7 dencji występujących w obszarze samorządności terytorialnej. Gminy, powiaty oraz województwa stały się nieodłączną częścią demokratycznego państwa prawnego. pobudzają