Agencias de Reforma Legal y Judicial Agencias de Reforma Legal y Judicial Los puntos de vista aquí expresados no representan los puntos de vista del Departamento de Justicia. © Grupo de Desarrollo Internacional - Departamento de Justicia de Canadá - 2004 Agencias de Reforma Legal y Judicial PREFACIO 1 EL SURGIMIENTO DE UNA IDEA 1.1 LAS PRIMERAS INSTITUCIONES 1.2 LA ERA DE LAS COMISIONES DE LA REFORMA LEGAL Y JUDICIAL EL ESTABLECIMIENTO DE UNA 2 AGENCIA DE REFORMA LEGAL Y JUDICIAL 2.1 ORGANIZACIÓN 2.1.1 Creación 2.1.2 Recursos financieros 2.1.3 Miembros 2.1.4 Naturaleza y alcance del trabajo 2.1.5 Independencia y rendición de cuentas 2.2 FUNCIONAMIENTO 2.2.1 Programas de investigación 2.2.2 Metodología de trabajo 2.2.3 Tipos de reportes 2.3 EVALUACIÓN DE RESULTADOS 3 LISTADO DE PUNTOS FUNDAMENTALES ANEXO. PANORAMA SOBRE AGENCIAS SELECCIONADAS Bibliografía Notas Agencias de Reforma Legal y Judicial PREFACIO Como parte de sus actividades, el Grupo de Desarrollo Internacional del Departamento de Justicia de Canadá apoya el desarrollo de tareas de investigación independiente en áreas de reforma legal y judicial. Más allá de su valor e interés académico, esta investigación se lleva a cabo fundamentalmente con el propósito práctico de asistir a otros países en el desarrollo de sus sistemas de justicia. El presente es un estudio acerca de una institución relativamente moderna: la agencia especializada en reforma legal y judicial. Desde una perspectiva histórica, Agencias de Reforma Legal y Judicial examina en detalle el papel, organización y funcionamiento de las agencias de refor- ma en el Reino Unido, Canadá y otros países de la Mancomunidad Británica de Naciones. Basándose en entrevistas personales a presiden- tes anteriores y en ejercicio, directores ejecutivos y otros miembros de comisiones de reforma legal y judicial de diversos países, Agencias de Reforma Legal y Judicial provee la guía más actualizada y completa sobre este tema. Desde hace varios años, el Grupo de Desarrollo Internacional viene tra- bajando con el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), de la Argentina. Como parte de las actividades de intercambio entre ambas organizaciones, pareció útil alentar en la Argentina la discusión acerca de abordajes sistemáticos sobre reforma legal y judicial. El presente estudio pareció ofrecer un buen punto de partida para estudiar esta compleja área. Esperamos que este ensayo sea recibido como lo que es, un medio para promover la reflexión y la discusión más que un intento por promover un abordaje particular a la reforma legal y judicial. En última instancia, sólo los argentinos por sí mismos podrán desarrollar las instituciones que refle- jen adecuadamente sus circunstancias y sus aspiraciones. Serge Lortie Nicolás Ducoté Director Director Ejecutivo Grupo de Desarrollo Internacional CIPPEC Marzo 2006 Marzo 2006 Agencias de Reforma Legal y Judicial 1 EL SURGIMIENTO DE UNA IDEA El derecho debe ser estable, pero no puede ser inmutable. El desafío consiste en asegurar que el sistema jurídico continúe respondiendo a necesidades sociales cambiantes. Una de las maneras más efectivas de producir cambios legales es, posiblemente, constituir una agencia espe- cializada en reforma legal y judicial. 1.1 LAS PRIMERAS INSTITUCIONES Mientras que en el Reino Unido existen desde el siglo XV esfuerzos limi- tados para reformar aspectos específicos del sistema legal, las primeras medidas para revisar de manera sistemática y completa el derecho domés- tico fueron tomadas en enero de 1934, cuando el Lord Canciller1 esta- bleció un Comité de Revisión del Derecho.2 Sin embargo, con el estalli- do de la Segunda Guerra Mundial en 1939, este comité fue disuelto, sin crearse en su reemplazo otro organismo permanente de reforma legal hasta 1952. En junio de ese año, el Lord Canciller estableció el Comité de Reforma Legal, basado en gran medida en los mismos lineamientos del Comité de Revisión del Derecho. En 1965 el Comité de Reforma Legal continuó existiendo, pero sesionó en dos comisiones separadas, una para Inglaterra y Gales, y otra para Escocia. En 1952, el Lord Canciller creó también un Comité de Derecho Internacional Privado3, el cual fue abolido en 1980, cuando se denunció que ese Comité no se había reuni- do durante varios años. En 1959,4 el Ministro del Interior5 estableció el Comité de Revisión del Derecho Penal, que ha dejado de existir por motivos prácticos, dado que durante años no produjo trabajo alguno.6 Después del establecimiento en el Reino Unido del Comité de Revisión del Derecho y del Comité de Reforma Legal, se crearon organismos similares en Canadá.7 En 1941 y por orden de Procurador General Provincial se estableció en Ontario un Comité de Revisión del Derecho; sin embargo no existe evidencia de que ese Comité haya producido algún trabajo. En 1956, el Procurador General de Ontario creó un segundo comité, denominado 1 Agencias de Reforma Legal y Judicial Comité de Asesoramiento sobre Administración de Justicia. La parti- cipación en este comité era voluntaria y de base amplia. Este comité produjo una cantidad significativa de trabajo, en especial sobre cuestio- nes técnicas. Sus recomendaciones fueron frecuentemente adoptadas por el Procurador General.8 Por un tiempo este comité sobrevivió junto con la Comisión de Reforma Legal de Ontario, creada por ley provin- cial en 1964, pero finalmente fue disuelto. En 1954, el Colegio de Abogados de Nueva Escocia9 organizó un Consejo de Investigación Jurídica, integrado tanto por abogados litigantes como por abogados académicos. El Consejo dejó de funcionar a comien- zos de la década de 1970, después de veinte años de trabajo. La provincia de Saskatchewan estableció en 1958 un Comité de Reforma Legal. El comité estaba integrado por jueces, abogados liti- gantes y un plantel de secretarios provenientes de la Procuración General. Después de un período inicial de cinco años de gran actividad, su producción devino irregular hasta volverse obsoleto en 1966, aun cuando continuó existiendo más allá de ese año. El Procurador General de Manitoba estableció un Comité Provincial de Reforma Legal en 1962. Ese comité era en esencia un cuerpo asesor del Procurador General, y muchas de las cuestiones allí tratadas le eran remitidas por el Procurador. La participación en el comité era volunta- ria y con dedicación parcial; se reunía tan sólo tres veces al año. Cerró en 1970 cuando se creó la Comisión Provincial de Reforma Legal. En 1968, Manitoba también estableció un Instituto de Investigación Jurídica en la Facultad de Derecho de la Universidad de Manitoba en Winnipeg, capital provincial. Al comienzo de sus actividades se consi- deró como posibilidad que el instituto fuera una agencia permanente para la reforma legal, pero continuó siendo estrictamente un grupo de investigación con sede en la universidad. La Sociedad Jurídica de Alberta10 estableció un Comité de Reforma Legal en 1964. Si bien el gobierno no auspició la creación de este comi- té, le proveyó los servicios de secretaría. La necesidad de diferentes mecanismos Todos los comités de reforma tempranos fueron creados con la finali- dad de mantener el derecho bajo revisión. Sin embargo, en la práctica resultaron insuficientes. Sufrieron numerosas limitaciones, incluyendo: 2 Agencias de Reforma Legal y Judicial la falta de independencia en la elección de las materias de reforma; que en general el trabajo era con dedicación parcial; y la escasez de recursos. Como resultado, los comités se vieron forzados a concentrarse princi- palmente en los aspectos técnicos del derecho, evitando aquellas áreas más complejas que incluyen aspectos sociales más amplios.11 Los organismos de reforma legal creados a partir de la década de 1960 difieren de sus predecesores por ser instituciones permanentes e indepen- dientes, y también por la naturaleza sistemática de sus métodos de traba- jo y el alcance de sus mandatos. Estos organismos recibieron su estructu- ra nueva y distintiva a fin de evitar la fragmentación que solía caracterizar a las burocracias y organismos especializados de asesoramiento. El establecimiento de comisiones de reforma legal y judicial12 surge de reconocer que resulta prácticamente imposible que una asamblea legis- lativa actualice el derecho por sí sola. Además, importantes asuntos de política pública que no figuran en la agenda del gobierno pueden reque- rir de un análisis crítico y posibles reformas. Estos factores debieran considerarse por aquellas instituciones que están comprometidas con el mejoramiento del derecho pero que son relativamente independientes de la influencia gubernamental.13 Una comisión de reforma legal y judicial debe operar en un nivel dife- rente al de los legisladores y jueces, ya que debe evaluar objetivamente las repercusiones de las reformas sin que medie una indebida conside- ración de los intereses políticos de corto plazo.14 Los beneficios de una comisión de reforma incluyen independencia, pericia, concentración y continuidad.15 Independencia La reforma del sistema jurídico tiene muchas más posibilidades de aceptación general si se realiza independientemente del gobierno y de los grupos con intereses particulares. A su vez, el organismo que reali- ce el trabajo debe establecer y mantener confianza absoluta en su auto- ridad. Desde esta perspectiva, una comisión de reforma tiene un valor especial, debido a su independencia a la hora de realizar recomendacio- nes. El establecimiento de órganos de reforma diferentes del aparato gubernamental tiene sentido siempre que se asuma que la buena refor- ma legal es producto del pensamiento independiente. Hay muchas cosas que deben decirse a los gobiernos, que nunca escucharán de sus propios funcionarios públicos.16 3 Agencias de Reforma Legal y Judicial Pericia Una comisión de reforma legal y judicial usa su independencia y esta- bilidad con la finalidad de establecer fuertes vínculos con los ministe- rios de gobierno, la asamblea legislativa, los jueces, los abogados litigan- tes, los académicos del derecho, y también con todos los interesados en un tema en particular.