Libro Bianco 06_2006 3-07-2006 18:41 Pagina 1 LIBRO BIANCO SULLE POLITICHE PUBBLICHE DI COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO IN ITALIA Campagna Sbilanciamoci! II edizione 2006 Libro Bianco 06_2006 3-07-2006 18:41 Pagina 2 NOTA REDAZIONALE Ha curato la stesura del rapporto Tommaso Rondinella. Hanno collaborato: Silvia Forno (1.1 e 2.1, 2.2, 2.3), Simona Tosti (capitolo 3.1, 3.2), Emanuela Limiti (4.1) ed inoltre Andrea Baranes, Sandro Bagnulo, Federica Battistelli, Raffaella Chiodo, Maria Rosa Cutillo, Giulio Marcon, Alberto Orlandi, Antonio Tricarico. L’introduzione è una parziale rielaborazione del saggio “10 proposte in 100 giorni” di Giulio Marcon, pubblicata sul mensile di Carta di giugno 2006. La realizzazione del libro bianco è sostenuta da: Regione Friuli Venezia Giulia, Provincia di Venezia, Provincia di Roma, Comune di Mantova, Re Co Sol. Si può avere una copia del rapporto scrivendo a [email protected] Per contribuire a Sbilanciamoci! si possono versare contributi sul conto corrente postale n°33066002 oppure sul conto corren- te bancario 1738, ABI 5018 CAB 12100, presso Banca Popolare Etica, P.tta Forzatè, 2/3 - Padova. Intestate a Lunaria e specificate nella causale Sbilanciamoci!. La campagna Sbilanciamoci! è coordinata da Lunaria. Per contatti e informazioni: Lunaria, via Buonarroti, 39 - 00185 Roma Tel. 068841880 - Skype: Sbilanciamoci [email protected] Libro Bianco 06_2006 3-07-2006 18:41 Pagina 3 INDICE PRESENTAZIONE 4 INTRODUZIONE 7 CAPITOLO 1. 15 LA CRISI DELLA POLITICA PUBBLICA DI COOPERAZIONE 15 1.1 L’assenza di strategia, coerenza e indirizzo 15 L’assenza di strategia 15 La dispersione degli aiuti 17 La coerenza delle politiche per lo sviluppo 18 Multilaterale e bilaterale: strategia o disimpegno? 20 La decisione e il coordinamento degli interventi: vincoli politici e gestione dall’alto. 27 1.2 Gli impegni non rispettati 29 1.3 Pochi soldi e spesi male 30 L’Italia ed i trucchi contabili nel conteggio dell’aiuto allo sviluppo 30 La cancellazione del debito 33 I meccanismi innovativi di finanziamento 34 CAPITOLO 2. 37 I GUAI DELLA FARNESINA 37 2.1 Il cattivo funzionamento della DGCS 37 Sovrapposizioni istituzionali e assenza di coordinamento 37 Problemi interni alla DGCS 39 L’assenza di una direzione politica unitaria 39 Le carenze di organico 41 La diplomazia dello sviluppo 44 La migrazione dei tecnici 46 2.2 L’assenza di valutazione 46 Le maglie larghe del sistema di monitoraggio 46 La lentezza delle procedure: ritardi e abbandoni. 50 2.3 Sistemi di cooperazione europei a confronto 56 CAPITOLO 3 63 STRUMENTALIZZAZIONI UMANITARIE 63 3.1 Cosa rimane di “umanitario” negli aiuti umanitari italiani? 63 3.2 Alcuni interventi emblematici 69 Dallo Tsunami del sud-est asiatico… 69 … alle crisi dimenticate 71 Il Darfour: l’ennesimo spot 72 Iraq: la commistione militare-umanitaria 76 I PRT: il modello Afgano per il futuro dell’Iraq 84 CAPITOLO 4 87 IL DIBATTITO 87 4.1 Fallimento e riforma della legge 49 87 Analisi dei problemi e delle prospettive della cooperazione allo sviluppo italiana 96 Conclusioni 109 4.2 Come finanziare la politica pubblica di cooperazione allo sviluppo 111 BIBLIOGRAFIA 117 PRINCIPALI ABBREVIAZIONI, SIGLE E ACRONIMI CONTENUTI NEL TESTO 122 PRINCIPALI SITI INTERNET CONSULTATI 125 Libro Bianco 06_2006 3-07-2006 18:41 Pagina 4 PRESENTAZIONE Questo libro bianco sullo stato della politica pubblica della cooperazione allo svi- luppo in Italia segue di due anni il primo dossier che la campagna Sbilanciamoci! presentò nel dicembre del 2004 in occasione delle forum alternativo alla prima edi- zione delle “giornate della cooperazione” organizzate dal Ministero degli Affari Esteri. Di fronte ad una pura operazione autocelebrativa e di marketing -che ten- deva a rimuovere la drammatica crisi di risorse, di strategia e di gestione della po- litica pubblica di cooperazione- la campagna Sbilanciamoci! contrappose una du- ra azione di critica e di denuncia con la pubblicazione di un libro bianco che poi nel maggio del 2005 fu ulteriormente arricchito e approfondito, nonché stampato in migliaia di copie. Questa è la II edizione di quel libro bianco che non solo approfondisce e sviluppa quel lavoro, ma introduce capitoli, linee di ricerca e temi nuovi. Nel frattempo la situa- zione di difficoltà e di crisi della politica pubblica di cooperazione è rimasta sostan- zialmente la stessa. Stessa la crisi di strategia e di coerenza delle politiche, stessa la crisi di gestione e di funzionamento della DGCS, medesima la crisi di risorse, si- stematicamente tagliate dalle ultime due finanziarie. Non deve abbagliare il dato che segnala la crescita del rapporto APS/PIL (cioè di quanto si spende per l’Aiuto Pubblico allo Sviluppo in percentuale sul PIL), arrivato nel 2005 -secondo l’OCSE- allo 0,29%: si tratta di un dato gonfiato dalla contabilizzazione della cancellazione del debito ira- cheno. Anche questa II edizione del libro bianco -oltre che su canali non ufficiali di acquisizione ed elaborazione delle informazioni e dei dati- si fonda sostanzialmen- te su fonti e documentazione di carattere istituzionale: il rapporto DAC/OCSE, le Relazioni del Ministero Affari Esteri al Parlamento, le Relazioni della Corte dei Conti, ecc. Tutte fonti “ufficiali” che pure in modo sfumato e “diplomatico” fanno emerge- re la gravità della situazione italiana. La cooperazione allo sviluppo soffre infatti in tutto il mondo difficoltà e battute d’arresto. Ma in Italia assume una dimensione pa- tologica e radicalmente grave. Dobbiamo però, ad un anno dal libro bianco, registrare due elementi importanti: la nomina -con l’avvento di un nuovo governo- di un Vice Ministro agli Affari Esteri con la delega alla cooperazione allo sviluppo e un programma della maggioranza di go- verno sulla cooperazione allo sviluppo molto più credibile ed incisivo. Si tratta -ov- viamente- solo di documenti e buone intenzioni: adesso dovremo aspettare i fatti. Ma si tratta di novità rilevanti che lasciano sperare in un cambiamento che porti ad un aumento di risorse, di miglioramento di gestione, di delineazione di una effetti- va strategia di politiche coerenti, di riforma della legge 49/87, che oramai ha fatto il suo tempo. 4 Libro Bianco 06_2006 3-07-2006 18:41 Pagina 5 Ora -dopo tanti rapporti e libri bianchi- ci aspettiamo sia la stagione dell’innovazio- ne concreta nelle politiche pubbliche, nella gestione, nelle pratiche. Ci aspettiamo, cioè, di non dover essere costretti permanentemente a denunciare e a criticare, ma a contribuire a costruire un quadro nuovo della politica pubblica di cooperazione in Italia, che ridia dignità al ruolo del nostro Paese nel mondo e che leghi veramente la cooperazione a quelle finalità di giustizia economica, di solidarietà internaziona- le di pace che tanti di noi si auspicano. 5 Libro Bianco 06_2006 3-07-2006 18:41 Pagina 6 Libro Bianco 06_2006 3-07-2006 18:41 Pagina 7 INTRODUZIONE PER UNA NUOVA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO La politica pubblica di cooperazione allo sviluppo in Italia esce dalla fine della scor- sa legislatura completamente devastata: risorse ridotte al lumicino (ultimi nella gra- duatoria OCSE per la percentuale di PIL dedicata alle risorse per lo sviluppo), inef- ficienza paralizzante del Ministero Affari Esteri (con qualche nuovo scandalo affio- rato nella DGCS), tagli alle agenzie delle Nazioni Unite, commistione degli aiuti uma- nitari (come in Afganistan e in Iraq) con gli interventi militari e la promozione del- l’export delle imprese, una legge (la 49/87 che regola gli interventi italiani in mate- ria) ormai superata e dal bilancio purtroppo fallimentare. Di questa catastrofe, ne dà testimonianza con dati e cifre la II edizione del Rapporto sulla Cooperazione allo Sviluppo in Italia.. Il nuovo governo si trova a dover ricostruire (forse a reinventare) dalle macerie di questi anni una nuova idea e pratica di cooperazione. Non si tratta però solamente di questione di risorse, di credibilità interna ed internazionale, di efficacia degli in- terventi e di efficienza di strutture o degli aspetti più macroscopici di incoerenza del- le altre politiche (economiche, commerciali, militari, ecc.). Si tratta di ripensare la cooperazione allo sviluppo in uno scenario del tutto nuovo. La fine della cooperazione allo sviluppo del dopoguerra Facciamo dunque un passo indietro. Così come l’abbiamo conosciuta nel secondo dopoguerra, la “cooperazione allo sviluppo” ha cambiato negli ultimi anni radical- mente pelle. La fine della guerra fredda, la globalizzazione neoliberista e la spirale terrorismo-guerra ne hanno sensibilmente cambiato il contesto e lo spazio di inter- vento. Fino agli anni ’80 la cooperazione allo sviluppo era uno strumento avanzato di una diversa concezione delle relazioni economiche internazionali a sostegno del processo di decolonizzazione e di sviluppo del Terzo Mondo. Questa politica era fon- data su alcuni principi: sovranità/autonomia dei nuovi stati indipendenti, ruolo delle politiche pubbliche e del welfare, redistribuzione delle risorse economiche e natu- rali, protezione dei mercati interni delle economie deboli, trasferimento di tecnolo- gie e know how da parte dei Paesi più avanzati. Non va dimenticato che -fino al ter- mine della guerra fredda- la cooperazione allo sviluppo era anche ben altro: stru- mento di controllo politico ed economico e di lotta sotterranea tra le due superpo- tenze che utilizzavano la cooperazione per controllare le “aree di interesse” e allac- ciare alleanze strategiche. Negli anni ’80 succedono alcune cose importanti. Inizia 7 Libro Bianco 06_2006 3-07-2006