Redakcja: Grzegorz Górski Copyright by © Grzegorz Górski Opracowanie graficzne: Beata Króliczak-Zajko Machina Druku Korekta: Bartłomiej Kuczkowski Skład i łamanie: Mariusz Syguła Wydawca: Jagiellońskie Wydawnictwo Naukowe ul. Szosa Bydgoska 50 87-100 Toruń tel. 56 651 97 80 ISBN 978-83-65824-07-3 Druk: Machina Druku www.machinadruku.pl Spis treści Wstęp 7 Część I ZARZĄDZANIE PAŃSTWEM W OKRESIE STAROŻYTNOŚCI 1. Uwagi ogólne 10 2. Administracja w państwach starożytnego Wschodu 12 2.1. Administracja w Egipcie 12 2.2. Administracja w Mezopotamii 14 2.3. Administracja w imperium perskim 15 3. Administracja w państwach greckich 17 3.1. Administracja państw-miast greckich 17 3.2. Administracja w demokratycznych Atenach 20 4. Administracja w imperium rzymskim 23 4.1. Administracja w okresie republiki rzymskiej 23 4.2. Administracja cesarstwa rzymskiego 30 5. Administracja w starożytnych imperiach Dalekiego Wschodu 40 5.1. Administracja cesarska w Chinach 40 5.2. Administracja w starożytnych Indiach 43 Część II ZARZĄDZANIE PAŃSTWEM W OKRESIE ŚREDNIOWIECZA 1. Uwagi ogólne 47 2. Administracja w Cesarstwie Bizantyńskim 50 3. Administracja w imperium islamskim 53 4. Administracja w średniowiecznych imperiach azjatyckich 56 4.1. Administracja w cesarstwie chińskim 56 4.2. Administracja w imperium indyjskim 60 4.3. Administracja w cesarstwie japońskim 62 4.4. Administracja w imperium perskim 64 5. Administracja w cesarstwie karolińskim 67 Grzegorz Górski Historia administracji 6. Administracja Rzeszy Niemieckiej 71 7. Administracja monarchii francuskiej 76 8. Administracja w monarchii angielskiej 81 9. Administracja w innych krajach europejskich 85 9.1. Administracja w królestwie Sycylii 85 9.2. Administracja w republice weneckiej 86 9.3. Administracja w państwie Zakonu Krzyżackiego 89 10. Początki administracji w państwie polskim 92 10.1. Powstanie administracji w państwie polskim 92 10.2. Zmiany w zarządzie państwie po zjednoczeniu w XIV wieku 95 Część III POCZĄTKI ADMINSTRACJI NOWOŻYTNEJ 1. Uwagi ogólne 101 2. Zarządzanie państwem w Hiszpanii i Anglii w XVI i XVII wieku 105 2.1. Zarząd Zjednoczonym Królestwem Hiszpanii 105 2.2. Zmiany w zarządzie Anglią od końca XV wieku 110 3. Administracja we francuskiej monarchii absolutnej 117 4. Administracja w niemieckich monarchiach absolutnych 123 4.1. Administracja w pruskiej monarchii absolutnej w XVIII wieku 123 4.2. Administracja w habsburskiej monarchii absolutnej w XVIII wieku 126 5. Administracja w państwie moskiewsko-rosyjskim 129 5.1. Zarząd państwem w okresie XVI i XVII wieku 129 5.2. Zmiany ustrojowe w XVIII i w XIX wieku 133 6. Zarząd imperium ottomańskim 137 7. Zarząd państwem w Republice Niderlandów 140 8. Początki nowożytnej administracji w Rzeczypospolitej 143 8.1. Władza królewska w Rzeczpospolitej w XVI i XVII wieku 143 8.2. Powstanie nowożytnej administracji w Rzeczpospolitej 148 Część IV ADMINISTRACJA W PAŃSTWACH KONSTYTUCYJNYCH 1. Uwagi ogólne 156 2. Model administracji w demokratycznych państwach konstytucyjnych 164 Spis treści 2.1. Administracja w monarchii brytyjskiej 164 2.2. Powstanie administracji w Stanach Zjednoczonych 170 2.3. Konsekwencje przemian konstytucyjnych w Polsce 181 3. Przebudowa administracji we Francji w okresie Rewolucji 188 4. Administracja w nowych monarchiach konstytucyjnych 195 4.1. Administracja polska w okresie Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego 195 4.2. Administracja w posiadłościach Habsburgów 209 4.3. Administracja w Prusach i zjednoczonych Niemczech 220 5. Administracja w krajach despotycznych 233 5.1. Administracja w Turcji 233 5.2. Administracja w Japonii 235 Część V PRZEMIANY W ADMINISTRACJI 1. Uwagi ogólne 239 2. Przemiany w administracji w państwach demokratycznych 250 2.1. Anglia 250 2.2. Stany Zjednoczone 253 2.3. Francja 261 2.4. Czechosłowacja 264 2.5. Finlandia 267 3. Odbudowa administracji polskiej po I wojnie światowej 269 3.1. Odbudowa państwa polskiego 269 3.2. Konstytucyjne podstawy administracji w II RP 280 3.3. Administracja II Rzeczypospolitej 291 3.4. Państwo polskie w okresie II wojny światowej 295 4. Administracja w krajach totalitarnych 303 4.1. Administracja w Rosji i w ZSRS 303 4.2. Administracja Niemiec w XX wieku 313 4.3. Włochy 321 4.4. Hiszpania 322 4.5. Portugalia 324 4.6. Węgry 326 Wstęp Następujący po 1990 r. intensywny rozwój wyższego szkolnictwa pry- watnego spowodował także swoisty renesans studiów na kierunku admi- nistracja. Równocześnie na uniwersyteckich Wydziałach Prawa odżyły studia na tym kierunku i to nie tylko jako studia zaoczne czy wieczorowe, ale również jako studia dzienne. Jednym z istotnych przedmiotów wprowadzających w studia na tym kierunku jest historia administracji. Wydaje się bowiem i oczywiste, i konieczne, by student mający poznawać różnorakie zagadnienia zwią- zane z ustrojem i funkcjonowaniem współczesnej administracji, dyspo- nował odpowiednią perspektywą historyczną. Ta winna mu wyjaśniać problematykę powstawania określonych instytucji i form działania admi- nistracji w długim procesie historycznym. Dzięki temu możliwe jest lepsze zrozumienie istniejących dziś rozwiązań. Niebagatelne znaczenie ma fakt, że zwłaszcza w krajach takich jak Polska, gdzie budowany jest w ostat- nich latach nowy model administracji publicznej, taka wiedza historyczna, właściwie przyswojona, winna pomagać w kreowaniu nowych rozwią- zań. Znajomość pozytywnych i negatywnych cech modeli niegdyś istnie- jących winna zatem być ważnym atutem dla twórców współczesnych rozwiązań. Mimo że powyższe konstatacje wydają się dość oczywiste, widzimy jednak, z jak wielkim trudem przychodzi dzisiaj odbudowywać dobrze funkcjonującą administrację publiczną. Podręcznik niniejszy jest zatem próbą wprowadzenia w studia administracyjne przez wykład prezentujący dzieje administracji. W niniejszym opracowaniu zaproponowane zostało ujęcie sięgające głęboko w dzieje administracji. Jednocześnie zaprezentowano rozwiąza- nia wykraczające poważnie poza tradycyjnie prezentowany krąg krajów. Ograniczenie się do wąskiego kręgu europejskiego, pomijanie szeregu niezmiernie ważnych zjawisk w innych krajach europejskich niż Niemcy, Francja, Anglia czy Rosja, niewątpliwie zubaża bowiem prezentowaną 6 Wstęp problematykę. Nie bez znaczenia są również różnorakie rozwiązania stworzone w kręgu pozaeuropejskim, a przyjmowane w Europie, które w tym opracowaniu zostały także ujęte. Jestem przekonany, że taki właś- nie szeroki kontekst pozwala lepiej zrozumieć nie tylko genezę i wza- jemne przenikanie się różnorakich rozwiązań. Jest to także, a może przede wszystkim, niezbędne dla oderwania się od swoistego przyzwyczajenia do uogólnień charakterystycznych dla analizowania tego zagadnienia z punktu widzenia metodologii marksistowskiej i neomarksistowskiej. Nie ulega wątpliwości że takie ujęcie nie jest w stanie odpowiedzieć na wszystkie pytania i wątpliwości, jakie dziś stoją przed badaczami dziejów administracji. Podejmując prezentację owych dziejów, przyjmowałem, że przedmio- tem zainteresowania jest tu zarządzanie sprawami państwa w możliwie szerokim ujęciu. Podręcznik został podzielony na pięć części, które oma- wiają wskazaną problematykę w podstawowych okresach czasowych – starożytności, średniowieczu, czasach nowożytnych, w okresie tworzenia się państw konstytucyjnych i wreszcie w okresie XX wieku. W każdej z części zaprezentowane zostały rozwiązania przyjmowane w poszcze- gólnych krajach. Wnioski co do porównań określonych instytucji czy zja- wisk szerszych, mających w istocie ponadnarodowy i ponadpaństwowy charakter, zostały tu pominięte, jest to bowiem zagadnienie warte odręb- nych studiów w ramach przedmiotu podkreślającego zagadnienia kom- paratystyczne. Wydaje się też, że rozważanie takie byłyby nazbyt skompli- kowane dla studentów pierwszego roku studiów administracyjnych. Natomiast każda część poprzedzona została rozdziałem wstępnym, zawie- rającym pewne uwagi ogólne, syntetyzujące i mające ułatwić zrozumie- nie zjawisk zachodzących w poszczególnych krajach. Administracja w powyższym ujęciu pozostaje bez wątpienia integralną częścią określonego ustroju państwowego. Jej kształt, miejsce i zakres działania wynikają zatem z zasadniczych rozstrzygnięć ustrojowych. Dla- tego też w niniejszym opracowaniu jest wiele takich właśnie odniesień do podstaw ustrojowych w poszczególnych państwach. W przekonaniu autora winno to również ułatwić zrozumienie pewnych rozwiązań i prze- bieg różnorakich procesów kształtujących nowoczesny kształt ustroju administracji. 7 Wstęp Ostatni fragment opracowania poświęcony został problematyce kształ- towania się podstaw obecnego ustroju administracji w Polsce. Okres po 1989 r. przyniósł próby gruntownej przebudowy systemu administracji odziedziczonej po okresie rządów komunistycznych. Uwarunkowania i podstawowe problemy związane z przebiegiem tego procesu stanowią swoiste zwieńczenie tego opracowania. Mam nadzieję że podręcznik w tym kształcie stanie się ważnym ele- mentem pogłębiającym wiedzę studentów administracji w odniesieniu do jej dziejów. 8 Część I Zarządzanie państwem w okresie starożytności 1. Uwagi ogólne Jednym z widocznych symptomów powstawania pierwotnych struktur państwowych w okresie antycznym było kształtowanie się ośrodków władzy, obejmujących swym zakresem działania coraz większą liczbę spraw. Odpo- wiedzialność za ich realizację, związana jednocześnie z rosnącą ilością współpracowników zaangażowanych w wykonywanie określonych czynno- ści, prowadziła stopniowo do wyłaniania się pierwszych form administracji. Patrząc na tę antyczną administrację z perspektywy ponad dwudziestu stuleci,