BKA Forschungsreihe Robert Mischkowitz Heike Bruhn Roland Desch Gerd-Ekkehard Hübner Dieter Beese Einschätzungen zur Korruption in Polizei, Justiz und Zoll Ein gemeinsames Forschungsprojekt des Bundeskriminalamtes und der Polizei-Führungsakademie Einschätzungen zur Korruption in Polizei, Justiz und Zoll BKA Forschungsreihe 46 46 Einschätzungen zur Korruption in Polizei, Justiz und Zoll 1 BKA – Forschungsreihe herausgegeben vom Bundeskriminalamt Kriminalistisches Institut Band 46 Beirat: Prof. Dr. Hans-Jürgen Kerner Direktor des Instituts für Kriminologie der Universität Tübingen Wolfgang Sielaff Leiter der Landespolizeiinspektion Hamburg Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Klaus Tiedemann Direktor des Instituts für Kriminologie und Wirtschaftsstrafrecht der Universität Freiburg i. Br. Klaus Jürgen Timm Direktor des Hessischen Landeskriminalamts 2 Robert Mischkowitz Heike Bruhn Roland Desch Gerd-Ekkehard Hübner Dieter Beese Einschätzungen zur Korruption in Polizei, Justiz und Zoll Ein gemeinsames Forschungsprojekt des Bundeskriminalamtes und der Polizeiführungsakademie Bundeskriminalamt Wiesbaden 2000 3 Die Verfasser: Robert Mischkowitz, Dr. soz., geb. 1953, Studium der Soziologie, Politikwissenschaft und Volkswirtschaftslehre in Tübingen und Ann Arbor, USA; von 1983 bis 1993 wissen- schaftlicher Angestellter am Institut für Kriminologie in Tübingen; Mitarbeit bei der Tübinger Jungtäter-Vergleichsuntersuchung; seit 1993 Referent in der Gruppe Kriminal- strategie des Bundeskriminalamtes. Veröffentlichungen und Arbeiten zur Erforschung von kriminellen Karrieren, zur fremdenfeindlichen Gewalt und zu Gefährdungen durch Drogen. Heike Bruhn, geb. 1967, Diplomverwaltungswirtin und Kriminalhauptkommissarin in der Gruppe Kriminalstrategie des Bundeskriminalamtes; von 1991 bis 1996 Gremienarbeit und operative Tätigkeit im Referat „Zielfahndung“; 1996 Abordnung zum Bundes- ministerium des Inneren, Referat „Terrorismusbekämpfung“; seit 1997 Mitarbeiterin in der Gruppe Kriminalstrategie, Forschungsschwerpunkt „Organisierte Kriminalität“. Roland Desch, geb. 1953, Kriminaldirektor, Leiter Abteilungsstab beim Polizeipräsidium Darmstadt; zuvor von 1994 bis 1998 Dozent für Kriminalistik und Kriminologie an der Polizei-Führungsakademie Münster; 1971 Eintritt in die Kriminalpolizei Frankfurt / Main; nach der Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst von 1981 bis 1983 stellver- tretender Abteilungsleiter Fahndung beim Hessischen Landeskriminalamt; von 1986 bis 1994 verschiedene Führungspositionen beim Polizeipräsidium Frankfurt / Main mit Schwerpunkt „Gewaltkriminalität“. Gerd-Ekkehard Hübner, geb. 1946, Kriminaldirektor, von 1973 bis 1978 Ermittlungs- tätigkeit in verschiedenen Kriminaldienststellen der Hamburger Polizei; 1981 bis 1986 Jugendbeauftragter in einer Polizeidirektion; anschließend Sachbearbeitung im Grund- satzbereich „Polizeiliche Jugendarbeit und Kriminologische Forschung“ der Landes- polizeidirektion Hamburg; von 1992 bis 1997 Dozent für Kriminalistik und Kriminologie an der Polizei-Führungsakademie Münster; seit 1997 Stabsleiter der Polizeidirektion West in Hamburg. Veröffentlichungen zu den Themenbereichen „Jugendkriminalität / Diversion“, „Alltagskriminalität“, „Prävention“ und „Korruption“. Dieter Beese, Dr. theol., Pfarrer, geb. 1955; 1974 bis 1980 Studium der Ev. Theologie und Philosophie; von 1985 bis 1991 Gemeindepfarrer und nebenamtlicher Polizeipfarrer in Mühlheim an der Ruhr. 1990 Promotion über die Ev. Wehrmachtsseelsorge im II. Weltkrieg an der Ruhruniversität Bochum; seit 1991 Lehrbeauftragter der Evange- lischen Kirche in Deutschland an der Polizei-Führungsakademie; Geschäftsführer des Landespfarramts der Evangelischen Kirche von Westfalen für den Kirchlichen Dienst in der Polizei; Arbeitsschwerpunkt: Ethik im Polizeiberuf; (letzte Veröffentlichung: Studien- buch Ethik. Moralprobleme der Polizei in ethischer Perspektive. Hilden 2000). Redaktion: Heinrich Schielke Bundeskriminalamt Kriminalistisches Institut ISSN 0174 – 5433 Nachdruck und Vervielfältigung, auch auszugsweise, nur mit Quellenangabe und mit Genehmigung des Bundeskriminalamtes Gesamtherstellung: DruckVerlag Kettler GmbH, Bönen Vorwort Der vorliegende Forschungsbericht schließt sich inhaltlich und methodisch an die 1995 in der BKA – Forschungsreihe veröffentlichte Studie „Korruption – hinnehmen oder handeln?“ von Vahlenkamp / Knauß an. Während das erste Forschungsprojekt die Korruption und Korruptionsbekämpfung aus Sicht der gewerblichen Wirtschaft, der Kommunalpolitik und der öffentlichen Ver- waltung untersuchte, richtet sich der Blick nun auf das Phänomen der Kor- ruption in den staatlichen Kontroll- und Strafverfolgungsorganen mit dem Ziel, ein empirisch abgesichertes Grundlagenwissen zu erarbeiten. Die Aktualität des Untersuchungsgegenstandes ist nach wie vor ungebrochen. Korruptionsskandale innerhalb der Polizei, der Justiz oder des Zolls führen zu einem erheblichen Vertrauensverlust der Bevölkerung in diese Institutionen. Deshalb gehörte neben einer rechtlichen und ethischen Auseinandersetzung mit dem Thema das Aufzeigen präventiver und repressiver Bekämp- fungsansätze zu dem vordringlichen Anliegen dieser Studie. Die hier vorgelegten empirischen Ergebnisse beruhen auf einem vom Bundeskriminalamt und der Polizei-Führungsakademie gemeinsam durchge- führten Forschungsprojekt. Diese enge Zusammenarbeit sowie die Unterstüt- zung und Mitarbeit der beteiligten Untersuchungsgruppen, ohne die die Realisierung des Projektes nicht möglich gewesen wäre, erlaubte dessen Durchführung trotz des zunächst als heikel empfundenen Forschungsgegen- standes. Resümierend lässt sich aber – nicht zuletzt durch die hohe Beteili- gung an der Untersuchung und die gesammelten Erfahrungen während des Projektverlaufes – eine große Bereitschaft innerhalb der Kontroll- und Straf- verfolgungsbehörden erkennen, dem Thema Korruption sachlich und mit der gebotenen selbstkritischen Aufmerksamkeit zu begegnen. Es bleibt zu hoffen, dass die Untersuchung zu weiterführenden Projekten in den verschiedenen staatlichen Verwaltungen sowie einer offensiven, aber nicht dramatisierenden Auseinandersetzung mit dem Thema anregt. Es gilt zu akzeptieren, dass es trotz aller Bemühungen – auch in den staatli- chen Kontroll- und Strafverfolgungsorganen – zu korruptivem Fehlverhalten kommen kann. Allerdings ist Korruption kein zentrales Problem der Strafverfolgungsbehörden. Die Ergebnisse belegen, dass es keinen Grund gibt, 5 in den Untersuchungsgruppen vor diesem Phänomen zu kapitulieren. Spezielle Präventions- und Repressionsvorschläge, die bereits in der öffentli- chen Verwaltung eingeführte umfangreiche Präventionsmaßnahmen ergänzen und mit deren Umsetzung in vielen Bereichen schon begonnen wurde, können weiter dazu beitragen, Korruption zu reduzieren. Dr. Ulrich Kersten Präsident des Bundeskriminalamtes 6 Vorbemerkung Mit dem vorliegenden Schlussbericht wird ein Forschungsprojekt zum Thema „Korruption in staatlichen Kontroll- und Strafverfolgungsorganen“ dokumen- tiert, das vom Bundeskriminalamt und der Polizei-Führungsakademie in den Jahren 1995 bis 1999 mit der Absicht durchgeführt wurde, einen Beitrag zur em- pirischen Korruptionsforschung zu leisten. Hinsichtlich der Methodik knüpft die Untersuchung an die von Vahlenkamp und Knauß vorgelegte und in der BKA-Forschungsreihe Band 33 erschienene Studie „Korruption – hinnehmen oder handeln?“ an. Mit der Verschiebung des Forschungsinteresses von der öffentlichen Verwaltung und gewerblichen Wirtschaft zu den Kontroll- und Strafverfolgungsbehörden wurde in gewissem Sinne wissenschaftliches Neuland betreten, da es nach wie vor in Deutschland an empirischen Unter- suchungen zur Korruption fehlt. Insbesondere trifft dies für Polizei, Justiz und Zoll zu. Im Unterschied zu Deutschland ist Korruption – vor allem auch Polizeikorrup- tion – in den USA und in anderen Ländern des angelsächsischen Sprachraums Gegenstand mehrerer empirischer Untersuchungen gewesen. Polizeiforschung hat dort Tradition, und der daraus resultierende Erfahrungsschatz an empiri- schem, theoretischem und Methoden-Wissen konnte für den vorliegenden Bericht nutzbar gemacht werden. Dabei wurde darauf geachtet, eine unkritische Übertragung von Ergebnissen auf die deutsche Situation zu vermeiden. In den Vereinigten Staaten werden unter den Korruptionsbegriff alle Formen abweichenden Verhaltens, bei denen es zu einem Ausnutzen der dienstlichen Stellung zu privaten Vorteilen kommt, subsumiert. Die für unsere Untersuchung verwendete Definition ist im Vergleich hierzu enger. Von Korruption wird nur dann gesprochen, wenn eine Geber-Nehmer-Beziehung angenommen werden kann. Allerdings wurde auch auf eine rein strafrechtlich geprägte Auslegung verzichtet und der Begriff „Korruption“ insofern weitergefasst, als dass auch phänomenologische Aspekte mitbetrachtet wurden. Ziel war, auch Auffällig- keiten und Verhaltensweisen im Vorfeld der Korruption mit in die Untersuchung einzubeziehen, denen noch keine strafrechtliche Relevanz zukommt. Durch die auch das Vorfeld abdeckende, weitere Definition kann eine subjektive Ausle- gung dessen, was als Korruption verstanden wird, nicht ausgeschlossen werden. Für das Verständnis der empirischen Ergebnisse und der sich anschließenden Schlussfolgerungen ist die Abgrenzung des Korruptionsbegriffs von zentraler Bedeutung. Ein weiterer wichtiger Gesichtspunkt betrifft die Forschungsmethoden. Die Erforschung der Korruption ist wegen der Brisanz des Themas und der damit verbundenen Schwierigkeit des „Feldzuganges“ ein problematisches Unter- nehmen, das einer sorgfältigen