Fimmtudagur, 22. október 2015 Álit nr. 1/2015 Samkeppnishömlur vegna fyrirkomulags við úthlutun afgreiðslutíma til flugfélaga á Keflavíkurflugvelli Álit til Samgöngustofu Efnisyfirlit bls. I. SAMANTEKT ......................................................................................................... 4 II. TILDRÖG ÁLITS OG MÁLSMEÐFERÐ .................................................................. 16 1. Ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 25/2013 ....................................................... 18 2. Úrskurðir áfrýjunarnefndar samkeppnismála í málum nr. 10 og 11/2013 ................. 19 3. Athugun ESA á innleiðingu reglugerðar EBE nr. 95/93 og útgáfa á nýrri reglugerð um úthlutun afgreiðslutíma nr. 858/2014 ............................................................ 20 4. Úrlausnir dómstóla (Héraðsdóms Reykjavíkur, Hæstaréttar Íslands og EFTA - dómstólsins) .................................................................................................... 22 5. Tilmæli OECD til íslenskra stjórnvalda um að efla samkeppni og taka fyrirkomulag við úthlutun afgreiðslutíma til endurskoðunar ....................................................... 23 6. Kvörtun WOW Air frá 15. apríl 2014 .................................................................... 25 6.1 Sjónarmið WOW Air (erindi frá 15. apríl 2014 og bréf frá 6. júní 2014) ............ 26 6.2 Sjónarmið Isavia (bréf frá 6. maí 2014 og 26. júní 2014) ............................... 28 6.3 Sjónarmið Airport Coordination Denmark frá 16. maí 2014 og 10. júlí 2014 ...... 29 6.4 Sjónarmið Icelandair frá 5. ágúst 2014 ........................................................ 34 6.5 Sjónarmið Samgöngustofu ......................................................................... 35 6.6 Sjónarmið innanríkisráðuneytisins ............................................................... 36 6.7 Ítrekun WOW Air á kröfum sínum frá september 2015 ................................... 37 7. Sjónarmið flugmálayfirvalda um möguleika á leiðbeinandi reglum fyrir samræmingarstjóra o.fl. .................................................................................... 37 8. Fyrri úrlausnir Samkeppniseftirlitsins á flugmarkaði .............................................. 39 III. NIÐURSTÖÐUR ................................................................................................ 43 1. Ákvæði samkeppnislaga og reglur um úthlutun afgreiðslutíma og fyrirkomulag á Keflavíkurflugvelli ........................................................................................... 46 1.1 Ákvæði samkeppnislaga ............................................................................. 46 1.2 Reglur um úthlutun afgreiðslutíma ............................................................... 46 1.2.1 Reglugerð nr. 858/2014 um úthlutun afgreiðslutíma og reglugerð EBE nr. 95/93 ..................................................................................... 46 1.3 Nánar um fyrirkomulag við úthlutun afgreiðslutíma á Keflavíkurflugvelli ........... 50 2. Nánar um atriði sem tengjast skýringu á reglugerð EBE nr. 95/93 .......................... 51 2.1 Reglugerð EBE nr. 95/93 um úthlutun afgreiðslutíma og aðdragandi hennar ..... 51 2.2 Reglugerð EB nr. 793/2004 um breytingu á reglugerð EBE nr. 95/93 ............... 53 2.3 Síðari endurskoðun á reglugerð EBE nr. 95/93 .............................................. 53 2.4 Skýrsla OECD frá júní 2014 „Airline Competition“ .......................................... 56 2.5 Samantekt ............................................................................................... 58 3. Nánar um úrlausnir íslenskra dómstóla í eldra máli og dóm EFTA-dómstólsins .......... 59 3.1 Um valdheimildir samræmingarstjóra (fyrsta spurningin) ............................... 60 3.2 Um hvort kvörtunum sem reistar séu á samkeppnissjónarmiðum eigi að beina til innlendra samkeppnisyfirvalda (önnur spurningin) ............................. 63 3.3 Um hvert innlend samkeppnisyfirvöld eigi að beina fyrirmælum um úthlutun afgreiðslutíma (þriðja spurningin) ................................................................ 67 3.4 Niðurstaða um dóm EFTA-dómstólsins og túlkun á honum .............................. 73 4. Skilgreining markaða og aðstæður á þeim ........................................................... 74 4.1 Markaður fyrir millilandaflugvelli og aðstæður á honum .................................. 74 4.2 Áætlunarflug til og frá Íslandi ..................................................................... 76 4.3 Markaðshlutdeild í áætlunarflugi til og frá Íslandi ........................................... 82 4.4 Staða Icelandair á Keflavíkurflugvelli í samanburði við stöðu annarra ríkjandi flugfélaga á lykilflugvöllum ......................................................................... 86 4.5 Nánar um leiðakerfi Icelandair .................................................................... 92 4.6 Innkoma nýrra keppinauta á flugmarkaði á Íslandi hefur reynst erfið ............... 95 5. Afkastageta Keflavíkurflugvallar – þróun undanfarin ár og framtíðarhorfur ............... 98 5.1 Afkastageta Keflavíkurflugvallar og framboð á afgreiðsluhliðum ...................... 98 5.2 „Masterplan“ fyrir Keflavíkurflugvöll til ársins 2040 ...................................... 101 6. Samkeppnislegt mikilvægi úthlutunar afgreiðslutíma á álagstímum á morgnana og síðdegis .................................................................................................... 103 6.1 Eftirspurn Icelandair og WOW Air eftir afgreiðslutímum á álagstímum og framboð í Keflavík ................................................................................... 103 6.2 Sjónarmið málsaðila ................................................................................ 105 6.3 Athugun Samkeppniseftirlitsins á mikilvægi brottfarartíma ........................... 109 6.3.1 Niðurstaða um mikilvægi brottfarartíma í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 25/2013 ....................................................... 110 6.3.2 Brottfarir á milli kl. 6:00 og 7:00 – könnun á þörfum viðskiptavina o.fl. ... 111 6.3.3 Áhrif brottfara á milli kl. 8:00 og 9:00 – næturlokanir á flugvöllum í Evrópu o.fl. ...................................................................................... 115 6.3.4 Brottfarir á miðnæturbanka – könnun á þörfum viðskiptavina o.fl. ........... 122 6.4 Niðurstaða um mikilvægi brottfarartíma á milli kl. 7:00 og 8:00 annars vegar og 16:00 og 17:30 hins vegar .......................................................... 126 7. Möguleikar nýrra keppinauta á úthlutun afgreiðslutíma á álagstímum .................... 128 7.1 Ákvæði reglugerðar EBE nr. 95/93 og leiðbeiningar IATA um forgangsröðun við úthlutun afgreiðslutíma .................................................. 130 7.2 Möguleikar nýrra keppinauta á úthlutun afgreiðslutíma á grundvelli fyrri viðmiða (e. primary criteria) .............................................................. 133 2 7.3 Möguleikar nýrra keppinauta á úthlutun þegar forgangur á grundvelli hefðarréttar o.fl. hefur verið tæmdur (seinni viðmið, e. additional criteria) ..... 135 7.3.1 Aðgerðir og athuganir Samkeppniseftirlitsins á samkeppnislegum sjónarmiðum .................................................................................... 136 7.3.2 Afstaða samræmingarstjóra og forsendur við úthlutun afgreiðslutíma ...... 140 7.3.3 Afstaða Isavia ................................................................................... 148 7.3.4 Afstaða Samgöngustofu ..................................................................... 148 7.3.5 Um önnur sjónarmið .......................................................................... 151 7.4 Niðurstaða um möguleika nýrra keppinauta til að fá afgreiðslutíma á álagstímum ............................................................................................ 151 8. Möguleikar á að breyta tilnefningu Keflavíkurflugvallar sem flugvallar með skammtaðan afgreiðslutíma ............................................................................. 159 8.1 Fyrri tilmæli Samkeppniseftirlitsins um að taka tilnefningu Keflavíkurflugvallar til endurskoðunar ........................................................ 159 8.2 Ný endurskoðun Samgöngustofu á tilnefningu Keflavíkurflugvallar árið 2014 .. 160 8.2.1 Tilmæli Samkeppniseftirlitsins um samkeppnismat við endurskoðunina .... 160 8.2.2 Niðurstaða Samgöngustofu um tilnefningu Keflavíkurflugvallar árin 2014 og 2015 ................................................................................... 163 8.2.3 Mat Samkeppniseftirlitsins á endurskoðun á tilnefningu Keflavíkurflugv. .. 165 9. Leiðbeinandi reglur um að samkeppnissjónarmiða verði gætt við úthlutun afgreiðslutíma ................................................................................................ 168 9.1 Sjónarmið aðila ....................................................................................... 169 9.2 Lagaumhverfi er varðar leiðbeinandi reglur um afgreiðslutíma, sjálfstæði samræmingarstjóra og aðgengi hans að upplýsingum um samkeppni ............. 173 9.2.1 Ákvæði um leiðbeinandi reglur við úthlutun afgreiðslutíma ..................... 174 9.2.2 Krafan um sjálfstæði samræmingarstjóra ............................................. 175 9.2.3 Aðgengi samræmingarstjóra að upplýsingum um samkeppnisstöðu á flugvöllum ........................................................................................ 177 9.3 Fyrirkomulag og reynsla af leiðbeinandi reglum á flugvöllum í Evrópu