A América do Sul na política externa de Dilma Rousseff: continuidades e rupturas Samir Perrone de Miranda* Camille Amorim Leite Ribeiro** Resumo: O trabalho apresenta aspectos que contribuem para a análise da política externa brasileira durante o primeiro governo de Dilma Rousseff (2011-2014), particularmente quanto à integração da América do Sul. Neste sentido, parte- se de um breve balanço bibliográfico de algumas das principais interpretações sobre a diplomacia brasileira ao longo desta gestão. A análise prioriza os aspectos discursivos referentes à relevância atribuída pela política externa brasileira à integração sul-americana, com ênfase em pronunciamentos presidenciais e de chanceleres, com o fito de compreender suas condições e verificar possíveis continuidades e rupturas em seu desenvolvimento. Palavras-chave: América do Sul – Política Externa Brasileira – Governo Dilma Rousseff Introdução Este texto versa sobre a política externa do governo de Dilma Rousseff (2011-2014), com ênfase nos aspectos discursivos para a integração da América do Sul, tendo por propósito identificar suas potenciais continuidades e rupturas. Recorrente em abordagens no campo da Ciência Política e das Relações Internacionais, este binômio “continuidades e rupturas” carrega consigo uma propensão intrinsecamente comparativa, a qual pode incrementar o potencial analítico (Cf. BADIE & HERMET, 1993). Ademais, deve-se considerar que a análise da política externa brasileira indica o predomínio de um padrão historicamente estável na condução da diplomacia nacional, contando com raros episódios de mudanças radicais de paradigmas – o que denotaria aspectos referentes a uma estabilidade burocrática e ao peso da tradição neste âmbito. Assim, este tipo de proposta mostra-se pertinente por procurar evidenciar as particularidades de um determinado governo, sem, contudo, perder de vista o quadro mais amplo do processo. Um exame das continuidades e rupturas da política externa brasileira do primeiro governo Rousseff deve adotar uma perspectiva relativamente abrangente, com vistas a não incidir * Doutor em Ciência Política pela UFRGS, professor do Departamento de Ciências Sociais da UFPB. Contato: [email protected] ** Graduanda em Relações Internacionais pela UFPB, bolsista de iniciação científica PIBIC/CNPq/UFPB. Contato: [email protected] I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015 em uma leitura enviesada ou limitada quanto à sua dinâmica. A bibliografia encontrada acerca deste período enfoca diferentes aspectos que denotariam a manutenção de um padrão nas relações exteriores do Brasil, não obstante também assinale a presença de importantes modificações, particularmente quanto à intensidade de sua atuação diplomática. Nesta direção, o presente trabalho apresenta um balanço de algumas das principais interpretações sobre a política externa do referido governo, considerando os elementos mobilizados em tais análises. A partir desta revisão bibliográfica, o texto volta seus esforços para uma análise discursiva, enfatizando os pronunciamentos da presidenta e dos chanceleres acerca do processo de integração regional envolvendo a América do Sul. Através desta escolha por uma abordagem dos discursos, intentamos apresentar uma dimensão ainda pouco explorada nas análises de política externa, crendo que isto pode contribuir para o desenvolvimento de uma interpretação mais complexa sobre a dinâmica da diplomacia brasileira no período recente. Visões da política externa do governo Rousseff: um breve balanço Após um ciclo de oito anos de singular e expressiva projeção internacional do Brasil, decorrência da bem sucedida diplomacia “ativa e altiva” promovida pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva e seu chanceler Celso Amorim, a política externa do primeiro governo de Dilma Rousseff sinalizaria mudanças em sua forma de condução. No entanto, o escopo, o sentido e as implicações de algumas das alterações introduzidas na agenda diplomática brasileira por esta terceira gestão petista constituem objeto de intenso debate acadêmico, no qual, em geral, são considerados os principais traços de continuidades e de rupturas. Em artigo conjunto, Amado Luiz Cervo e Antônio Carlos Lessa (2014) sustentam que a transição do governo Lula para Rousseff representaria um evidente declínio da política externa brasileira. Este aviltamento relativo da diplomacia do país no período seria caracterizado pelas dificuldades no diálogo entre Estado, empresariado e segmentos dinâmicos da sociedade, o que outrora teria possibilitado a ascensão brasileira à condição de potência emergente. Neste sentido, tal tendência declinante seria perceptível na falta de soluções do governo para os crescentes problemas econômicos, como a queda do PIB, o processo de desindustrialização e reprimarização das exportações brasileiras. Destarte, teria faltado à diplomacia de Dilma Rousseff o aguçado sentido de I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015 adaptação e renovação presente em seu predecessor, o que se refletiria em algumas continuidades, as quais, contudo, seriam mantidas por um efeito de inércia (Cf. CERVO & LESSA, 2014; NEVES, 2011). Um exemplo deste tipo de condução residiria, justamente, na postura do país em relação à integração regional: Como consolo aos dirigentes brasileiros nesse período, observa-se, apesar de tudo, que a consolidação de estratégias internas e externas durante o governo Lula da Silva e sua continuidade, mesmo que frouxa e lerda, pela sucessora, mantém o país como única potência emergente da América Latina no século 21, apesar de declinante (CERVO & LESSA, 2014, p. 136). Com diagnóstico similar, a análise de Dawisson Belém Lopes (2013) indica que a diplomacia conduzida por Dilma Rousseff e Antonio Patriota poderia ser considerada, no mínimo, “subótima”, representando um claro recuo em relação à gestão antecessora. Para o autor, um dos aspectos basilares para este cenário foi a erosão da capacidade de articulação entre os principais agentes da política externa brasileira, agravada por uma sucessão de imbróglios diplomáticos. Neste sentido, a projeção internacional do Brasil acabou sendo sobremaneira prejudicada pela falta de sintonia entre a presidenta e o Itamaraty, onde a postura pragmática e centralizadora de Dilma Rousseff não se harmonizaria ao estilo low profile do ministro Antonio Patriota (SENHORAS, 2013). A agenda brasileira para a integração da América do Sul, particularmente no que tange à pretensão pela liderança no subcontinente, também teria entrado em crise neste período, tendo em vista a resistência desta gestão em assumir o papel de financiador deste projeto de regionalização (BELÉM LOPES, 2013, p. 77). Em uma postura mais moderada, o artigo de João Marcelo Conte Cornetet (2014) estabelece uma comparação entre a diplomacia dos governos Lula e Rousseff, através da qual identifica a vigência de um processo de ajuste encaminhado por esta última gestão, o que resultaria em uma “contenção na continuidade” da política exterior brasileira. Assim, seria perceptível uma significativa manutenção dos objetivos externos, tais como a busca por autonomia e desenvolvimento pela via da diversificação de parceiros, além da permanência da prioridade atribuída às relações com a América do Sul e da pretensão em consolidar uma liderança do Brasil nesta região (CORNETET, 2014, p. 140). Apesar desta continuidade em termos de temas e objetivos, o autor sustenta que teria I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015 ocorrido uma retração, em termos quantitativos e qualitativos, no grau do engajamento, da inovação e, especialmente, do ativismo da diplomacia presidencial durante o governo Rousseff. Quanto a este ponto, em comparação com o número de viagens internacionais do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, verifica-se uma sensível diminuição deste ativismo com Dilma Rousseff: houve uma redução pela metade na quantidade de visitas oficiais aos países da América do Sul, ainda que esta região tenha se mantido como destino primordial da mandatária brasileira (CORNETET, 2014, p. 116- 120). Contudo, em uma perspectiva mais ampla deste fenômeno, pode-se ponderar que, em relação aos índices das gestões de Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, o número de viagens da presidenta Dilma Rousseff encontra-se dentro do padrão. A partir disto, a leitura de um declínio ou uma contenção da política externa brasileira recente pode ser matizada, considerando a primeira gestão Rousseff como uma espécie de volta à “normalidade”, onde a dinâmica da diplomacia do governo Lula apareceria como outlier, um ponto fora da curva. Outro traço de relativa proximidade entre as administrações de Lula e Rousseff residiria na composição do staff responsável pela condução da política externa brasileira: Sobre a continuidade na burocracia, diversos nomes foram mantidos em pastas importantes, como [Celso] Amorim, [Marco Aurélio] Garcia e [Samuel Pinheiro] Guimarães, entre outros. Antonio Patriota, por exemplo, foi Secretário-Geral das relações exteriores no final do governo de Lula, e a mudança de Patriota para [Luiz Alberto] Figueiredo não parece ter provocado grandes mudanças, mesmo porque Patriota continuou com cargo relevante na formulação da política externa (CORNETET, 2014, p. 141). A despeito desta manutenção de postos-chave na diplomacia de Rousseff, Miriam Gomes Saraiva (2014) ressalta algumas