¿El fin del consenso territorial en España? Amuitz Garmendia Sandra León informe_demo_2020.indb 225 9/10/20 12:40 1. Introducción países a principios de los 2000, las po- siciones sobre la descentralización de La irrupción parlamentaria a nivel nacio- los partidos de ámbito estatal en demo- nal, en abril de 2019, de Vox, un partido cracia están estrechamente relacionadas de ámbito estatal con un programa de con las preferencias de estos partidos organización y gestión territorial contra- en las dos dimensiones principales de rio al consenso constitucional y político competición: la económica y la cultural. mayoritario, supone el culmen del pro- En concreto, el análisis comparado de- ceso de deterioro del aparente acuerdo muestra que, mientras que los partidos autonómico entre los principales parti- en la derecha económica tienden a apo- dos políticos en España desde los años yar la descentralización como mecanis- ochenta. Como no es de extrañar, el cre- mo para mejorar la producción eficiente ciente desacuerdo entre las élites políti- de bienes públicos, aquellos en la iz- cas ha ido acompañado de cambios en quierda se oponen a la misma por supo- las preferencias de los españoles sobre ner un impedimento a la redistribución la cuestión territorial. Y esto a pesar de de la riqueza. Por otro lado, los partidos que, tradicionalmente, la posición sobre culturalmente liberales suelen apoyar el modelo territorial en España ha sido la descentralización como medio para uno de los temas que más ha dividido el reconocimiento de la diversidad y la a la ciudadanía según su autoubicación toma de decisiones local, mientras que ideológica (Piedras de Papel, 2015): quie- los conservadores tienden a mostrarse nes se identifican con la derecha suelen contrarios a esta medida por considerar preferir un Estado con un Gobierno cen- que erosiona la unidad nacional y la inte- tral más poderoso, mientras que quienes gridad territorial. Para algunos partidos, se identifican con la izquierda prefieren las posiciones que adquieren en cada un modelo que otorgue más competen- una de estas dimensiones redundan en cias a las comunidades autónomas o que una postura consistente en lo que a des- incluso permita la posibilidad de que al- centralización se refiere. Para otros, las gunas regiones se independicen del res- contradicciones entre las posiciones en to. Sin embargo, en los últimos años, la estas dimensiones dan lugar a tensiones relación entre ideología y preferencias ideológicas internas. por la organización territorial del Estado Desde la transición a la democracia ha sufrido un proceso de polarización, en España, tanto los partidos que han dando lugar a bloques ideológicos más conformado la derecha política como compactos en su visión sobre el Estado aquellos que se sitúan en la izquierda autonómico. del espectro ideológico han experimen- Desde el punto de vista comparado, tado cambios en su posición sobre esta en democracia, la relación entre ideolo- cuestión. También contradicciones. Las gía y preferencias por la organización te- tensiones entre las visiones más y menos rritorial del Estado no es unívoca. Tal y descentralizadoras dentro de los partidos como recogen Toubeau y Wagner (2015) son más agudas en la derecha durante el en su investigación de más de treinta debate constitucional y los años ochenta, 26 informe_demo_2020.indb 26 9/10/20 12:40 mientras que en la izquierda se intensi- de desarrollo del modelo territorial es fican posteriormente, sobre todo a partir culminado con la firma de los segundos de la tercera ola de reformas estatutarias pactos autonómicos y la cuestión territo- que se inician a principios de la década rial empieza a convertirse en un tema de de los 2000. En este capítulo analizamos confrontación electoral entre las fuerzas la evolución del consenso territorial en estatales mayoritarias. En la última sec- España desde una triple perspectiva: la ción sugerimos que el fin, o notable de- posición de los partidos de ámbito esta- terioro, de este consenso entre las élites tal en el proceso de desarrollo del Estado políticas tiene una serie de consecuen- autonómico, la heterogeneidad sobre la cias que son empíricamente observables cuestión territorial dentro de estas for- a través del análisis de aspectos específi- maciones, y el impacto en el debate te- cos de la opinión pública en España. rritorial de las dos crisis que tienen lu- gar durante el periodo más reciente: la económica, en el periodo 2008-2015, y la 2. El consenso autonomista territorial, como consecuencia del auge (1977-2004) del independentismo en Cataluña a par- tir del 2010. 2.1. La derecha: de la inicial división al Este capítulo se organiza de manera consenso por la vía de la unificación cronológica. La siguiente sección anali- El consenso constituyente básico en Es- za desde un punto de vista discursivo y paña se construye, por un lado, sobre los programático el nacimiento y evolución supuestos democrático y monárquico, y de lo que aquí llamamos el “consenso por otro, sobre la aspiración de un Estado territorial” en los aproximadamente pri- no unitario con amplios niveles de des- meros 20 años de democracia en Espa- centralización (Ramírez, 1989). A pesar ña; esto es, el acuerdo entre las fuerzas – de ello, la concreción de tal proyecto en principalmente mayoritarias– de ámbito un texto constitucional pronto pone de estatal de izquierdas y de derechas para, manifiesto la existencia de posturas anti- a pesar de sus diferencias, hacer del téticas entre los distintos partidos políti- desarrollo del Estado autonómico una cos que conformaban la derecha política causa común. En este sentido, dado que de la Transición, e incluso, en el seno los partidos nacionalistas y regionalistas de estos. Este último punto no es de ex- nunca han reivindicado un modelo te- trañar si tenemos en cuenta que en las rritorial común, generalmente aplicable, Cortes que emanaron de las elecciones no forman parte del foco específico de generales de 1977, cuatro quintas partes este estudio. Esto no quita que su pre- de los diputados y senadores de Alianza sencia institucional, sus demandas y la Popular (AP) habían sido antiguos pro- influencia de estas en la reforma terri- curadores en Cortes franquistas, frente torial en España los convierta en actores a una quinta parte en la Unión del Cen- relevantes para la comprensión del aná- tro Democrático (UCD). lisis que aquí se presenta; especialmen- Así, en aquellos primeros años, AP te, desde que el mandato constitucional muestra una posición marcadamente 27 informe_demo_2020.indb 27 9/10/20 12:40 centralista, tanto en términos identita- de origen” (Ramírez, 1989), es unáni- rios como en relación con la organiza- memente rechazado por AP. Según el ción territorial del poder, mientras que diputado Licinio de la Fuente, el térmi- UCD decide abrazar una posición cul- no “nacionalidad” quebraba la unidad turalmente más liberal, centrada prin- de la nación y rompía la igualdad de los cipalmente en los retos de la gestión distintos territorios de España, crean- económica descentralizada. De hecho, do dos clases entre los mismos, lo que en el famoso “puedo prometer y pro- inevitablemente implicaba un riesgo meto” de 1977, Adolfo Suárez presenta de desintegración nacional, promovida el problema regional como una de las por la competición entre territorios1. Lo grandes cuestiones pendientes en Espa- mismo ocurre con el Título VIII2, sobre ña y a UCD como una organización con el cual AP mantiene el voto particular partidos regionales en su seno “capaz de la ponencia tanto en la Comisión de llevar a las Cortes las ansias de los como en Pleno3. pueblos de España y dotarles así de su Como es bien sabido, el grupo par- propia personalidad”. No es de extrañar, lamentario de AP se divide en tres blo- por tanto, que mientras la mayoría de ques en la votación final del texto consti- los representantes de UCD en las Cortes tucional: cinco representantes votan en Constituyentes desarrollasen una férrea contra, tres se abstienen y ocho votan a defensa del texto negociado en la ponen- favor, entre ellos el propio Fraga y Lau- cia constitucional, el desacuerdo en AP reano López Rodó, quien, como funda- fuese evidente. dor de Acción Regional, intenta, tras su Desde su formación, AP apuesta integración en AP, imprimir un sesgo por un modelo regional generalizado en autonomista al partido. Alianza Popular todo el país con el fin de aminorar las acaba recomendando el Sí con reservas presiones autonomistas allí donde exis- en el referéndum constitucional del 6 de ten nacionalismos periféricos. Por ello, diciembre, haciendo hincapié en su total la inclusión del término “nacionalida- disconformidad con el uso del término des” en el artículo 2 de la Constitución, “nacionalidades”, aunque queda claro defendida con pragmatismo por UCD que la cuestión autonómica supone un a través de su representante Arias Sal- punto de fricción inevitable en las filas gado con el fin de evitar que “el texto de AP, que irá evolucionando con el in- constitucional fuese rechazado o esca- cipiente proceso de institucionalización samente votado en el País Vasco o Cata- del Estado autonómico. Un año más tar- luña […] naciendo con un delicado vicio de, en pleno proceso de constitución de 1 “Debate Constitucional”. El País, 13 de mayo de 1978. 2 “Debate Constitucional”. El País, 19 de julio de 1978. 3 Curiosamente, la inclusión de la Disposición Adicional Primera no generó demasiada controversia entre los grupos de la derecha política. El propio Herrero de Miñon calificaría los derechos