SCUOLA DOTTORALE SEZIONE GOVERNO E ISTITUZIONI FACOLTÀ DI SCIENZE POLITICHE CICLO DEL CORSO DI DOTTORATO XXIV CICLO Titolo della tesi Il Consiglio di Stato durante la fase Costituente Nome e Cognome del dottorando Corrado Cavallo Docente Tutor: Prof. Paolo Alvazzi del Frate 1 Il Consiglio di Stato durante la fase Costituente 2 IL CONSIGLIO DI STATO DURANTE LA FASE COSTITUENTE INDICE Premessa introduttiva Pag. 5 I) Il Consiglio di Stato 8 1.1. Premessa 8 1.2. Le origini 12 1.3. Il consolidamento del Consiglio di Stato 19 1.4. Le leggi del 1865 25 1.5. La creazione della IV Sezione 30 1.6. Il Consiglio di Stato e il periodo liberale 36 1.7. Il Consiglio di Stato e il fascismo 45 II) Il Consiglio di Stato alla fine della seconda guerra mondiale 61 2.1 Premessa 61 2.2 Il Consiglio di Stato a Cremona 64 2.3 Le sentenze 66 2.4 L’organizzazione 72 2.5 I magistrati coinvolti 77 2.6 Il Consiglio di Stato alla fine del 1945 82 2.7 La figura di Meuccio Ruini 87 2.8 L’insediamento di Ruini in qualità di Presidente del Consiglio di Stato 101 2.9 Il Consiglio di Stato e l’epurazione 105 3 Pag. III) Il Consiglio di Stato nella fase Costituente 117 3.1. La Commissione per la riorganizzazione dello Stato 117 3.2. I verbali della Commissione Forti 126 3.3. La relazione della Commissione Forti all’Assemblea Costituente 139 3.4. La Commissione per la Costituzione e Ruini 145 3.5. Il pensiero di Ruini 153 3.6. I lavori della Commissione dei 75 161 3.7. I lavori dell’Assemblea Costituente 199 3.8. Il Consiglio di Stato nelle riviste dell’epoca 231 3.9. Alcune considerazioni 243 IV) Il Consiglio di Stato e l’attuazione della Costituzione 251 4.1. Profili biografici dei Presidenti del dopoguerra 251 4.2. La VI Sezione definitiva e il Consiglio di giustizia amministrativa 268 4.3. Il Consiglio di Stato durante la I Legislatura 277 4.4. Ruini Presidente del Senato 286 Considerazioni conclusive 295 ALLEGATI 299 I° seduta del Consiglio di Stato, 4 novembre 1831 300 Disposizioni approvate da S.M. sulla divisa uniforme del Consiglio di Stato 305 BIBLIOGRAFIA 308 4 Premessa introduttiva Il 2011, oltre a segnare i 150 anni dell’Unità d’Italia, rappresenta anche l’anno in cui il Consiglio di Stato festeggia i suoi 180 anni risultando così essere un organo preunitario, che è passato apparentemente indenne attraverso periodi complessi e diversi tra loro, dal regime liberale al regime autoritario e dispotico degli anni del fascismo, dalla monarchia alla repubblica, dallo monarchia assoluta del re Carlo Alberto al periodo costituzionale. Inoltre risulta essere espressamente previsto e citato da ben tre articoli della nostra Costituzione. Ci siamo chiesti come è stato possibile che un organo espressamente voluto da un monarca, inizialmente un monarca assoluto, sia potuto resistere nel tempo con delle trasformazioni che ne hanno ampliato gli ambiti di riferimento e di azione invece di ridurli? Come è stato possibile che attraverso la trasformazione più radicale della storia italiana, nascita della Repubblica nel 1946 ed entrata in vigore della Costituzione nel 1958, il Consiglio di Stato sia potuto non solo sopravvivere ma vedere riconosciute costituzionalmente le sue funzioni e prerogative? Come il Consiglio di Stato è cambiato negli anni? Come è arrivato ad affrontare tale fase di passaggio? Perché è stato costituzionalizzato? Chi ha lavorato per questo e soprattutto come si è lavorato per non far scomparire l’attuale massimo organo di giustizia amministrativa nel nostro paese? Da subito ci si è accorti che non erano domande dalle risposte scontate: così come non è stato pacifico il passaggio dal periodo preunitario a quello unitario e liberale, così non lo è stato ancor di più nel periodo della fase Costituente. La ricerca dei motivi alla base della permanenza del Consiglio di Stato nel nostro ordinamento giuridico-amministrativo non possono essere solamente ricercate nelle parole che appartennero a Santi Romano, a lungo Presidente del Consiglio di Stato, il quale, in Campidoglio in occasione delle celebrazioni per il centenario dell’Istituzione, ha scritto che il Consiglio di Stato era «Istituzione, in certo senso, universale e perenne»; espressione che ha molto colpito Pasquale de Lise, Presidente in carica in occasione delle celebrazioni per i 180 anni. 5 La determinazione della fase iniziale non poteva essere che l’inizio del Consiglio di Stato, sia per celebrarne i 180 anni in comunione con tutta l’Istituzione, sia perché ritornare alle origini ha aiutato chi ha condotto la ricerca a capire quali erano le forze e le energie che scorrevano e scorrono a livello sotterraneo nella storia che hanno permesso una continuità, seppur con delle variazioni, ad uno delle istituzioni più antiche, di poco più giovane dell’Arma dei Carabinieri. Si è scelto come termine della ricerca il 1953 per vari motivi. In quegli anni finiva una legislatura con un episodio da molti, specie da l versante di sinistra, criticato e vivamente osteggiato al Senato con l’approvazione della cd. “legge truffa”, il Senato sarebbe stato sciolto dopo la presidenza più breve della storia di Meuccio Ruini, Presidente emerito tra l’altro del Consiglio di Stato, La legge per il funzionamento della Corte Costituzionale era stata approvata, si stava dando attuazione alla Costituzione anche mediante pronunce del Consiglio di Stato, era entrato in funzione uno speciale organo di giustizia amministrativa in Sicilia. Per tutti questi motivi si è deciso di fissare il termine della ricerca al 1953. Non è dunque un caso che in un lavoro di Guido Melis del 2011 dal titolo Servitori dello Stato – centocinquanta biografie, pubblicato a cura del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, viene fatta esplicita menzione di molti consiglieri di Stato. Le domande iniziali, e cioè come sia stato possibile per il Consiglio di Stato rimanere a tutt’oggi una Istituzione in vita nella sua doppia funzione consultiva e giurisdizionale, hanno trovato una risposta proprio nell’analisi della sua storia. Analisi condotta attraverso le ricerche di archivio, quello Centrale dello Stato e quello del Consiglio di Stato, offre libertà di accesso e di consultazione, nonché utilissimo materiale non rintracciabile altrove. La stessa biblioteca del Consiglio di Stato, seppur contenente volumi prettamente giuridici, avendo ricevuto nei decenni anche donazioni ed essendo stata identificata fino a pochi anni fa con l’Archivio, offre un’ampia scelta di materiale bibliografico anche da un punto di vista storico. L’Archivio storico della Camera dei deputati, così come quello del Senato sono stati fondamentali per l’analisi del periodo costituente. 6 Durante la presente ricerca sono stati molto utili sia le prime indicazioni del prof. Agosta, sia i contatti con i consiglieri di Stato, e sia la collaborazione del personale della biblioteca del Consiglio di Stato. Infine vorrei ringraziare il prof. Paolo Alvazzi del Frate per i preziosi suggerimenti e le utili indicazioni fornitemi, per avermi seguito nella fase finale della mia ricerca supportandomi e portandomi ad una conclusione che non appariva per niente ovvia. A lui va il mio ringraziamento e la mia stima. 7 1. Il Consiglio di Stato 1.1 Premessa Il Consiglio di Stato1 nasce il 18 agosto 1831 con l’editto di Racconigi, espressamente voluto dal sovrano Carlo Alberto2. La monarchia assoluta, logica conseguenza dell’assoggettamento delle aristocrazie feudali all’assolutismo regio, esprimeva l’autorità dello Stato, che si trovava però a dover affrontare nuove istanze e nuovi problemi di gestione di un apparato che appariva immenso. Forse più di tutto la storia della Francia esprime tutto ciò. In Italia, più che in altri paesi dell’Europa occidentale, tali trasformazioni ebbero un riflesso fondamentale e anche oggi, risalendo alle origini di molte istituzioni, anche democratiche, non si può fare a meno di far rifermento a leggi, istituzioni e concetti transalpini. Molti concetti resistettero anche alla Restaurazione seguita al Congresso di Vienna del 1815. Riguardo al Consiglio di Stato, si può affermare che molti Re avevano collaboratori e consiglieri, che godevano della fiducia personale del sovrano e che fornivano i loro pareri, spesso in linea con la volontà del sovrano, proprio per quel particolare di rapporto fiduciario che li teneva in posti altolocati. Il Re di Francia aveva il Conseil du Roi che lo consigliava e lo assisteva nelle funzioni politiche, 1 Si veda la voce «Consiglio di Stato», in Digesto italiano, Torino 1896, vol. VIII; L. Armanni, «Il Consiglio di Stato e le sue attribuzioni consultive», in V.E. Orlando, Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano, vol. I, Milano 1897, pp. 763-1040; voce «Consiglio di Stato» in Enciclopedia giuridica italiana, Milano 1936, vol. III; voce «Consiglio di Stato» in Nuovo Digesto italiano, Torino 1938, vol. III. 2 Su questo si veda la ben fatta ricostruzione storica, anche se non più recente, in G. Landi, Il Consiglio di Stato, Giuffrè, Milano 1955, nonché C. Ghisalberti, Storia costituzionale d’Italia 1848/1948, Laterza, Bari 2000. Prezioso anche M. Nigro, Giustizia amministrativa, a cura di E. Cardi e A. Nigro, il Mulino, Bologna 2002. Per una analisi più dialettica si veda M.S. Righettini, Il giudice amministratore, Il Mulino, Bologna 1998. Per le personalità che hanno segnato la storia del Consiglio di Stato si rinvia a Il Consiglio di Stato nella storia d’Italia. Le biografie dei magistrati (1861 – 1948), a cura di G. Melis, II voll., Giuffrè, Milano 2006. Su tematiche più comparatistiche si veda Il Consiglio di Stato in Francia e in Italia, a cura di Y. Meny, Il Mulino, Bologna 1994, con importanti saggi di M.S. Righettini e D. Lochak, e Il giudizio amministrativo in Spagna ed in Italia, a cura di G.