Anders Berge SAKKUNSKAP OCH POLITISK RATIONALITET ACTA UNIVERSITATIS STOCKHOLMIENSIS STOCKHOLM STUDIES IN HISTORY 37 Anders Berge SAKKUNSKAP OCH POLITISK RATIONALITET Den svenska flottan och pansarfartygsfrågan 1918-1939 Almqvist & Wiksell International Stockholm Akademisk avhandling för filosofie doktorsexamen vid Stockholms universitet 1987 Historiska institutionen 10691 Stockholm Omslagsbilden: Pansarfartyget SVERIGE i Märsgarnsviken 1953. Sjöhistoriska museets fotoarkiv. ©1987: Anders Berge ISBN 91-22-00883-7 ISSN 0491-0842 Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987 Till mina föräldrar Abstract Expertise and Political Rationality: The Swedish Navy and the Armoured Ship Issue 1918-1939 This study has been inspired by a theoretical problem: the relation between professional expertise and politics in the formation of defence policy. Since the 1880's armoured ships, the small power counterpart to the battleships, formed the back-bone of the Swedish Navy. After World War I the Navy wanted to acquire new armoured ships. According to the established doc­ trine they should be faster than all ships which were stronger in armaments and armour, and, at the same time, strongerthan all faster ships. It was in keeping with this doctrine to propose procurement of ships far bigger than previous ·generations of Swedish armoured ships. But this de­ mand was not in harmony with what the naval officers considered to be the political realities in Sweden. When one scrutinizes the confidential discussions of Swedish naval of­ ficers it appears that they combined a professional, military and a political judgement, i. e. two-in this case markedly disharmonious-sets of criteria of rationality. In the inter-war period the Navy adhered to the armoured ship doctrine in principle. At the same time, it was ready to deviate from the said military norms in order to reduce the size and cost of the proposed new armoured ships in the hope of thus securing political support. The Navy never found a workable solution to the problem, however, and no more Swedish armoured ships were built. I use role-types to characterize attitudes among the professionals facing the dilemma when, how and to what extent to sacrifice their professional judgement for one of political expediency. The professional bureaucrat stresses the autonomy of the professional sphere. The political bureaucrat agrees that there is an autonomous professional 'truth', but at the same time accepts that the professionals must make political assumptions and antici­ pate the reactions of the politicians. The classical bureaucrat is basically critical of democracy and politics as a whole. INNEHÅLL Förords l. Utgångspunkter och syften 9 Rationella aktörer på två arenor 10. Målkonflikter 12. Det militära programmet- likt ettjanushuvud 13. Doktrinförändring och roll­ uppfattning 15. Att förklara organisationers handlande 18. Pansar­ fartygsfrågan 1918-1939 - tre beslutsomgångar 20. Svensk försvarshistoria 21. Flottans personal och organisation. Källma• terialet 22. 2. Pansarfartygsfrågan i stöpsleven 28 Inledning 28. Svensk flottdoktrin - några inledande iakttagelser 28. Krigserfarenheterna och de ledande makternas rustningspoli­ tik 36. Maktvakuum i Östersjön 38. Motvind på hemmaplan 39. F­ typen bedömd som otidsenlig (1917-1921) 42. strategisk offensiv och allianskrig 53. Gränser för det politiskt möjliga utstakas 59. Washington-traktaten 64. F-typen åter förklarad tidsenlig (1922- 1925) 65. Slutsatser 71. 3. Flottplanen och detfjärde Sverige-fartyget 74 Inledning 74. 1925 års flottkommitte 74. Det framskjutna sjöför• svaret- flottans doktrin 1925 76. 1927 års flottplan 81. slutsatser 90. 4. Förändrat läge -oförändrat program 93. Inledning 93. N ya förutsättningar 93. Typfrågan och politiken 97. 1927 års flottplan till handlingarna 103. Fackmännens fejd i för• svarskommissionen 106. Försvarskommissionens beslut 110. 1936 års försvarsbeslut 113. slutsatser 114. 5. Visa ståndaktighet eller rationalisera svaghet? 116 Inledning 116. Förutsättningar 117. Att tolka politiska erfarenhe­ ter 121. Amiral de Champs' utgångspunkter 125. Pansarkryssaren 126. Den lätta flottan - ett alternativ? 130. Sverige och 'kryssar­ semestern' 133. Thörnell-skeppen 137. Flottans realpolitik 141. Riksdagsbeslutet 143. Visa ståndaktighet eller rationalisera svag­ het 144. slutsatser 151. 6. Epilog 154 3 7. stutsatser och utblickar 157 Flottan och pansarfartygsfrågan under mellankrigstiden - en sammanfattning 157. Sjöofficerarnas preferenser 162. sakkun­ skap och politik i fackmannatänkandet 169. Expertansvar och försvarspolitisk rationalitet 183. Experternas självförståelse 188. Expertise and Political Rationality: The Swedish Navy and the Armoured Ship /ssue 1918-1939 p. 193 Förkortningar 198 Noter 199 Källor och litteratur 233 Personförteckning 245 4 FÖRORD Jag har haft den stora förmånen att få bedriva arbetet med denna av­ handling i en stimulerande och trevlig forskarmiljö på den historiska institutionen vid Stockholms universitet. När jag nu blickar tillbaka känns det inte som en plikt utan som ett behov att rikta ett varmt tack till alla som på olika sätt givit mig hjälp och stöd. Detta gäller i första hand min handledare, högskolelektor Stig Ekman, min examinator, professor Jarl Torbacke, och docent Klaus-Richard Böhme, militärhistoriska avdelningen vid militärhögskolan, som alla ge­ neröst delat med sig av sina kunskaper och sin tid och på många sätt uppmuntrat och hjälpt mig. Stig har outtröttligt och noggrant följt mitt arbete. Med sin förmåga till konstruktiv kritik har han fått mig att se både möjligheter och svagheter och ingjutit mod och tillförsikt. Något bättre diskussionsforum än det av Stig ledda specialseminariet för försvars- och utrikespolitik har jag inte kunnat önska mig. Jarl har följt hela mitt arbete och således läst manu­ skriptet i flera versioner. Hans engagemang, kritiska blick och många goda råd har betytt mycket. Klaus-Richard tog det ursprungliga initiativet till att den svenska flottans utveckling under mellankrigstiden skulle stu­ deras i en avhandling. Alltsedan vår gemensamma arkivresa när jag in­ ledde mitt arbete vårterminen 1981 har han så varit en stimulerande samtalspartner och en kritisk läsare. Mitt tack innefattar också alla andra som bistått mig. Professor Herman Schiick har givit viktig assistans i arbetets slutskede. Herman har också läst hela manuskriptet och därvid gjort många värdefulla påpekanden. Alla kamrater i seminariet för försvars- och utrikespolitik villjag tacka för de många goda dusterna och den trevliga samvaron. Docenterna Jan Glete och Gunnar Arteus har fortlöpande läst delar av manuskriptet, Jan har dessutom granskat större delen av det i arbetets slutskede. Deras uppmuntran och kritik har varit en viktig tillgång. Med min hustru, forsk­ ningsassistent Astrid Schlytter, har jag hela tiden haft ett givande tan­ keutbyte. Fil. mag. John Toler har kommenterat inlednings- och avslut­ ningskapitlet. Fil. lic. Torbjörn Norman och fit dr. Göran Andalf har omsorgsfullt granskat min engelska sammanfattning. Jag vill också tacka personalen vid de berörda arkiven och biblioteken för visad hjälpsamhet. Detta gäller särskilt personalen vid krigsarkivet, Kungl. biblioteket och riksarkivet, som jag tidvis belastat hårt. Ett tack även till arkivarie Håkan Forsberg, som i ett tidigt skede gav mig mycket hjälp, och till fru Barbro H: son Ericson för vänligt tillmötesgående. His­ toriska institutionen vid Stockholms universitet har på många sätt un­ derlättat arbetet. 5 Forskning på heltid har möjliggjorts genom frikostigt stöd från Dele­ gationen för militärhistorisk forskning och sedermera genom utbildnings­ bidrag. Kostnaderna för tryckningen har kunnat bestridas tack vare bi­ drag från staten och nämnda delegation samt genom att Sjöhistoriska samfundet publicerar boken i sin skriftserie. Jag vill rikta ett särskilt tack till samfundets sekreterare, förste arkivarie Lennart Rosell, för ett gott samarbete i samband med utgivningen. Mina föräldrars tilltro, omtanke och stöd har betytt väldigt mycket. Det har varit självklart för mig att boken ska tillägnas dem. Till sist, för all värme och krydda i tillvaron - tack Astrid och Ann­ Sofie!' Stockholm i mars 1987 Anders Berge 6 Det finns grovt två allmänna sätt att förstå den vetenskapliga/teknologiska expertisens roll i de industrialiserade samhällena. Enligt det första synsät• tet / .. ./ existerar det / .. .! en kunskapselit, eller teknologisk elit, som får allt större makt. Den politiska domänen krymper och kunskapsdomänen utvid­ gas; teknologer och teknokrater kontrollerar alltfler av samhällets viktigaste poster. Därför sprids också en ny form av rationalitet. Den vetenskapliga och tekniska rationaliteten börjar genomsyra politiken; politiken blir profes­ sionaliserad, förvetenskapligad. / .. .! Det andra synsättet kan tyckas vara det förstas motsats. Här är det den vetenskapliga expertisen som är underställd politiken och industrin. Det är Inte så att politiken blir mer vetenskaplig utan tvärtom så att vetenskapen blir alltmer politiserad och industrialiserad / .. .! Experterna fungerar som legitimerare av redan fattade beslut. De förser politiker och kapitalister med lämpliga sakuppgifter och argument, de är makthavarnas redskap. Thomas Brante, Vetenskapens sociala grunder (1984) 7 l. UTGÅNGSPUNKTER OCH SYFTEN I handen håller läsaren en avhandling i ämnet historia, som inspirerats av ett tema hämtat från en statsvetenskaplig och sociologisk tradition: det rationella handlandet och dess problem. U n der senare år har temat varit