Comité technique « Foncier et Développement » Les Registres fonciers urbains béninois et l’appropriation municipale de l’information foncière Auteure : Claire Simonneau, doctorante en aménagement, Université de Montréal Avec l’appui de : Philippe Lavigne Delville, directeur de recherche à l’IRD Directeur de thèse : Franck Scherrer, professeur titulaire à l’Institut d’urbanisme, Université de Montréal Juillet 2013 Sommaire Avertissement ......................................................................................................................................... iii Résumé exécutif ..................................................................................................................................... iv Acronymes ............................................................................................................................................. vi Avant-propos ......................................................................................................................................... vii Introduction : mise en contexte historique et problématique .................................................................. 1 1. Contexte de genèse du RFU (1985-89) : urbanisation, décentralisation et financement de la gestion urbaine ..................................................................................................................................... 1 2. Partis pris techniques et institutionnels de la conception du Registre foncier urbain (1989-90) ... 3 3. Diffusion de l’innovation : un succès ambigu ? (1990-2012) .......................................................... 7 4. Quelle appropriation municipale aujourd’hui ? ............................................................................... 12 5. Présentation du rapport ..................................................................................................................... 13 I. Cadre analytique et méthodologique ............................................................................................ 14 1.1 Stratégie de recherche ....................................................................................................................... 14 1.2 Collecte des données ......................................................................................................................... 15 1.3 Limites ............................................................................................................................................... 17 II. Portraits municipaux ..................................................................................................................... 19 2.1 Cotonou .............................................................................................................................................. 19 2.2 Porto-Novo ........................................................................................................................................ 20 2.3 Bohicon .............................................................................................................................................. 21 2.4 Brève comparaison ............................................................................................................................ 22 III. Appropriations municipales .......................................................................................................... 23 3.1 Des appropriations différenciées ...................................................................................................... 23 3.2 L’exception cotonoise : maîtrise technique, collaboration et soutien international ...................... 23 3.3 Porto-Novo : un outil limité par la concurrence entre services ...................................................... 29 3.4 Bohicon : un outil en dégradation, entre incivisme fiscal et marginalisation au sein de la municipalité ....................................................................................................................................... 34 IV. Logiques locales et appropriation du RFU ................................................................................... 38 4.1 Logiques institutionnelles concurrentielles et conditions de collaboration ................................... 38 4.2 Logiques sociopolitiques : signification et moyens de la fiscalité locale ...................................... 40 4.3 Logiques partisanes dans la gestion de l’administration municipale ............................................. 43 4.4 Logiques politico-foncières : intérêts « mafieux » et redistribution ............................................... 44 V. Environnement national et international et perspectives .............................................................. 49 5.1 Le Réseau RFU/SIF : un lobby ? ...................................................................................................... 49 5.2 Réformes nationales : finances locales et sécurisation foncière ..................................................... 49 5.3 Appuis internationaux : des ressources pour les acteurs du RFU ? ............................................... 51 5.4 Élections municipales en 2013 : un brassage des cartes en perspective ? ..................................... 52 Conclusions ........................................................................................................................................... 53 1 Appropriation du RFU : des facteurs transversaux ......................................................................... 53 2 Mise en œuvre et introduction du RFU dans l’administration municipale : recommandations .. 54 Bibliographie ......................................................................................................................................... 61 Annexe ………………………………………………………………………………………………67 Avertissement Ce rapport de recherche a été financé sur le guichet « Production de connaissances et d’informations » du projet mobilisateur « Appui à l’élaboration des politiques foncières » piloté par le Comité technique « Foncier et développement » de la coopération française. Financé par l’Agence française de développement, le projet mobilisateur « Appui à l’élaboration des politiques foncières » est piloté par le Comité Technique « Foncier et développement » où siègent des chercheurs, des experts et des décideurs de la coopération française. Il a pour objectif d’assurer le suivi et l’analyse de l’actualité des enjeux fonciers pour : - Contribuer aux politiques de gestion du foncier dans les pays d’intervention prioritaires de la France (Sénégal, Mali, Burkina Faso, Madagascar, Niger, Bénin, pays du Maghreb, etc.) ; - Alimenter la formulation des positions de la France sur le foncier et les questions connexes (investissements agricoles, développement urbain, etc.) dans les instances nationales et internationales ; - Donner un cadre de référence sur le foncier et favoriser une articulation entre l’expertise du Comité Technique « Foncier et Développement » et les dimensions foncières des interventions sectorielles de l’AFD et de la France (développement urbain/rural, décentralisation et développement, etc.). Pour répondre au besoin de production de connaissances opérationnelles, le guichet « production de connaissances et d’information » a été mis en place pour financer des études réalisées par des étudiants encadrés par des institutions ayant une expertise reconnue en matière de foncier et étant en mesure de leur apporter l’encadrement nécessaire pour assurer une bonne qualité du travail produit. Ces études s’inscrivent dans l’un des trois principaux axes de travail actuels du Comité, à savoir : ‐ Les politiques foncières ; ‐ Les marchés et transactions foncières ‐ Foncier et investissements agricoles à grande échelle Les meilleurs rapports issus de ces études sont disponibles sur le portail « Foncier et développement » à l’adresse suivante : http://www.foncier-developpement.fr/qui-sommes-nous/le-comite-technique-foncier-et- developpement/publications/ ii RESUME EXECUTIF Le Registre foncier urbain (RFU) est un système d’information foncière élaboré au Bénin en 1989 avec le soutien technique et financier de la Coopération française, et installé aujourd’hui dans vingt-deux municipalités du pays. Il vise l’amélioration des capacités de gestion urbaine des municipalités, via une application fiscale favorisant l’augmentation des revenus locaux, une application foncière permettant de mieux connaître le patrimoine foncier de la commune, et une application de gestion urbaine (lien avec un système d’information géographique) faisant du RFU un outil central de l’action communale. La présente étude questionne l’appropriation par les municipalités de cet outil innovant et de l’information foncière produite, plus de vingt ans après la conception du RFU, et dix ans après les premières élections municipales. L’appropriation est conçue selon trois dimensions : technique (maîtrise des procédures de production, mise à jour et exploitation de l’information), gestionnaire (usage du RFU pour la gestion urbaine, et comme pivot pour l’ensemble de l’information urbaine) et politique (soutien des élus et usage du RFU comme base de légitimation de l’action communale). Au-delà, l’étude vise à comprendre les facteurs internes et externes aux municipalités qui favorisent une telle appropriation. L’étude a tout d’abord permis de reconstituer la « carrière » de l’outil entre 1989 et 2012. L’historique montre deux dynamiques contradictoires entre, d’une part, une diffusion importante