Staatliche Verantwortung und staatliches Versagen in der Coronakrise von Frank Bodmer Dr. Frank Bodmer ist Privatdozent an der Universität Basel www.frankbodmer.ch [email protected] ISBN 978-3-9525396-1-3 © Frank Bodmer Publiziert als pdf Zweite, korrigierte Fassung St.Gallen, 15.4.2021 Das vorliegende Dokument darf für nichtkommerzielle Zwecke und unter Beachtung der übli- chen Zitierregeln frei genutzt werden. Für kommerzielle Zwecke wird um Kontaktaufnahme gebeten. 3 Inhaltsverzeichnis 1 Die Fehler im staatlichen Krisenmanagement ............................................... 5 1.1 Eine neue Art von Systemkrise ...................................................................... 6 1.2 Risiken des Handelns versus Risiken des Unterlassens ................................. 7 1.3 Zwang versus Selbstverantwortung ............................................................... 8 1.4 Zielkonflikte und fehlender Konsens ............................................................. 9 1.5 Kosten-Nutzen-Analyse als Basis für das Krisenmanagement? .................. 10 1.6 Ein neues Risikomanagement für Pandemien .............................................. 11 2 Die gesundheitliche Krise ............................................................................ 13 2.1 Gesundheitliche Aspekte von Covid-19 ...................................................... 13 2.2 Die Sterblichkeit ........................................................................................... 15 2.3 Fallzahlen und Todeszahlen im internationalen Vergleich .......................... 16 2.4 Die Dynamik der Epidemie: Das SIR-Modell ............................................. 18 2.5 Der Vorteil des frühen Handelns.................................................................. 21 2.6 Die Entwicklung in der Schweiz bis April 2021 .......................................... 23 3 Die wirtschaftliche Krise .............................................................................. 27 3.1 Kurze Frist: Ein kombinierter Angebots-/Nachfrageschock ........................ 27 3.2 Die internationale wirtschaftliche Entwicklung im Jahr 2020 ..................... 29 3.3 Die Entwicklung in der Schweiz nach Komponenten des Einkommens ..... 31 3.4 Die Entwicklung in der Schweiz nach Verwendungsarten des BIP ............ 33 3.5 Die Entwicklung in der Schweiz nach Branchen ......................................... 35 3.6 Die Entwicklung des Aussenhandels in der Schweiz .................................. 36 3.7 Perspektiven für die weitere Entwicklung ................................................... 37 4 Risiko und Risikomanagement .................................................................... 39 4.1 Risiko und Unsicherheit ............................................................................... 40 4.2 Einstellung gegenüber Risiko ...................................................................... 42 4.3 Risikomanagement ....................................................................................... 44 4.4 Grenzen des privaten Risikomanagements .................................................. 46 4.5 Staatliches Risikomanagement bei Grossrisiken ......................................... 48 4.6 Krisenmanagement ....................................................................................... 50 4.7 Systematische Fehler im Risikomanagement .............................................. 51 5 Gesundheitliches Risikomanagement .......................................................... 53 5.1 Was wurde aus den Pandemieplänen? ......................................................... 54 5.2 Strategien gegen Covid-19 ........................................................................... 55 5.3 Freiwillige Massnahmen .............................................................................. 57 5.4 Staatliche Massnahmen ................................................................................ 59 5.5 Welche Freiheitsrechte sollen eingeschränkt werden? ................................ 61 5.6 Zur Wirksamkeit der Massnahmen .............................................................. 63 4 6 Internationale Erfahrungen im gesundheitlichen Bereich ............................ 65 6.1 Striktheit der Massnahmen: Eine Übersicht ................................................. 65 6.2 Ostasien und Ozeanien: Stärker betroffene Länder ..................................... 68 6.3 Ostasien und Ozeanien: Länder mit tiefen Fallzahlen ................................. 70 6.4 Europa: Grosse Länder ................................................................................. 73 6.5 Europa: Kleinere Länder .............................................................................. 75 6.6 Europa: Länder mit tieferen Fallzahlen ....................................................... 78 6.7 Länder mit hohen Impfquoten ..................................................................... 79 6.8 Schlussfolgerungen aus den Länderbeispielen ............................................ 81 7 Volkswirtschaftliches Risikomanagement ................................................... 83 7.1 Die Rolle des Staates .................................................................................... 83 7.2 Geldpolitik .................................................................................................... 85 7.3 Fiskalpolitik .................................................................................................. 87 7.4 Staatliche Zahlungen in der Schweiz ........................................................... 89 7.5 Zur Berechtigung und Ausgestaltung der Härtefallzahlungen ..................... 91 7.6 Verteilungswirkungen und gesellschaftliche Konflikte ............................... 93 8 Ein Konflikt zwischen gesundheitlichen und wirtschaftlichen Zielen? ....... 95 8.1 Eine einfache Darstellung der Zusammenhänge .......................................... 96 8.2 Kosten-Nutzen-Analyse in der Coronakrise: Basis ................................... 100 8.3 Zur monetären Bewertung des Lebens ....................................................... 101 8.4 Ergänzungen: Unsicherheit, Grossrisiken und Verteilungswirkungen ...... 102 8.5 Kosten-Nutzen-Analysen für die Schweiz ................................................. 103 8.6 Schlussfolgerungen zur Rolle von Kosten-Nutzen-Analysen .................... 106 9 Mängel im schweizerischen Krisenmanagement ....................................... 107 9.1 Gesundheitliche Massnahmen .................................................................... 107 9.2 Mangelhafte Strategie ................................................................................ 109 9.3 Ungenügende Vorbereitung ....................................................................... 111 9.4 Späte und zögerliche Reaktion ................................................................... 112 9.5 Schwache Führung ..................................................................................... 113 9.6 Schwächen bei Strukturen und Umsetzung ............................................... 115 9.7 Fehler bei der Kommunikation .................................................................. 117 9.8 Fehlender politischer Konsens ................................................................... 117 10 Ein verbessertes Risikomanagement .......................................................... 119 10.1 Zukünftige Herausforderungen .................................................................. 119 10.2 Frühzeitige Eindämmung als beste Strategie ............................................. 121 10.3 Internationale Zusammenarbeit .................................................................. 122 10.4 Verbessertes Krisenmanagement in einer Pandemie ................................. 122 10.5 Robustere Systeme ..................................................................................... 123 Literaturverzeichnis .................................................................................... 125 Die Fehler im staatlichen Krisenmanagement 5 1 Die Fehler im staatlichen Krisenmanagement Ende Dezember 2019 waren in den internationalen Medien die ersten Meldungen über Fälle von untypischen Lungenentzündungen in der chinesischen Millionen- stadt Wuhan zu lesen, mit ähnlichen Symptomen wie beim SARS-Ausbruch im Jahre 2002/3.1 Die lokalen Autoritäten versuchten die Nachrichten zuerst noch zu unterdrücken. In der Folge breitete sich das Virus weiter aus, zuerst in Wuhan, danach in anderen Teilen Chinas. Erst am 26. Januar machte die chinesische Re- gierung die Eindämmung des neuen Virus SARS-CoV-2 zur höchsten Priorität. Zu diesem Zeitpunkt hatte das Virus aber bereits andere Länder erreicht. In un- mittelbarer Nachbarschaft Chinas wurden früh Massnahmen ergriffen, der Rest der Welt nahm die Gefahr zu Beginn nicht sehr ernst. Nach einem raschen Anstieg der Zahl der Erkrankten und der Todesfälle griffen immer mehr Länder zu Massnahmen, die im März 2020 in Lockdowns gipfelten. Zu Beginn der Epidemie erschien das staatliche Krisenmanagement vielerorts überfordert, ein Eindruck, an dem sich seither nur wenig geändert hat. Mit dem Ergreifen von energischen Massnahmen wurde lange gewartet. Nach einem star- ken Anstieg der Auslastung der Krankenhäuser und der Todesfälle wurden dras- tische Massnahmen ergriffen, die einen massiven Eingriff in die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Freiheiten darstellten. Mit dem Rückgang der Fallzahlen traten die negativen Konsequenzen der Massnahmen in den Vordergrund.