BELICE COSTA RICA EL SALVADOR GUATEMALA HAITI HONDURAS MEXICO NICARAGUA PANAMA REPUBLICA DOMINICANA Este documento de discusión no es una publicación oficial del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propósito es servir como base para la discusión de aspectos importantes relacionados al desarrollo económico de los países miembros del Departamento Regional de Operaciones II. Las opiniones y conclusiones contenidas en este documento pueden no necesariamente coincidir con las políticas y opiniones del BID, su Directorio o sus países miembros. Debido al uso de datos normalizados de otras instituciones multilaterales, las cifras presentadas pueden diferir de datos nacionales esencialmente por diferencias en definiciones, convenciones estadísticas y métodos de compilación. PREFACIO En los últimos años, las políticas gubernamentales de la mayoría de los países de la Región de Latinoamérica y el Caribe se han ido articulando en función al objetivo de reducir los niveles de pobreza y la desigualdad. Uno de los factores que inciden a favor de la eficiencia en la focalización de estas políticas es la posibilidad de identificar a la población entre pobres y no pobres. En Panamá, recientemente se ha construido un mapa de pobreza basado en un Índice de Satisfacción de Necesidades Básicas (SNB), lo cual ha permitido jerarquizar las diferentes divisiones geográficas del país en función a la proporción de quienes no llegan a tener un nivel mínimo de satisfacción de algunas de estas necesidades. Este mapa, sin embargo, carece de una dimensión esencial de la pobreza, como es la dimensión económica. Este estudio pretende cubrir este vacío con la estimación de diferentes indicadores de pobreza y desigualdad a nivel de distritos y corregimientos de Panamá basados en la medida de consumo per cápita. El estudio fue realizado por Marcos Robles (SDS/POV) en colaboración con el equipo técnico de la Dirección de Políticas Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas del Gobierno de Panamá (conformado por Edith Arosemena Kowalczyk, Zuleika de Bustos, Gabriela Montoya, Tatiana Lombardo y Eudemia Peréz). También se recibió el apoyo de la Unidad Técnica de Informática de este Ministerio (Julio Diéguez H. y Roberto González) y de la Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República de Panamá, que proporcionó las bases de datos del Censo de Población y Vivienda del año 2000 y la cartografía digitalizada del país a varios niveles político- administrativos. El estudio fue coordinado por Ferdinando Regalia (RE2/SO2). El autor agradece los comentarios recibidos por Marie Gaarder (RE2/SO2) y José Cuesta (RE2/SO2) y el apoyo recibido por Manuel R. Agosin (Asesor Económico, RE2). La producción física del trabajo estuvo a cargo de Claudia Cox (RE2/SO2) y Miriam Pérez- Fuentes (RE2/RE2). Máximo Jeria Gerente Departamento Regional de Operaciones II Belice, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua y Panamá Washington, D.C., diciembre de 2005 ÍNDICE I. Introducción.............................................................................................................1 II. Porqué Construir un Mapa de Pobreza Basado en el Consumo .........................3 III. Metodología Utilizada..............................................................................................5 A. Primera etapa: selección de variables...............................................................5 B. Segunda etapa: construcción de los modelos de consumo ...............................6 C. Tercera etapa: estimación de indicadores.........................................................7 IV. Resultados Principales ...........................................................................................10 A. Confianza estadística de los resultados obtenidos..........................................10 B. Los distritos con más pobreza y más desigualdad..........................................13 C. Distribución especial de la pobreza y desigualdad.........................................14 D. Relaciones entre pobreza y otros indicadores de bienestar ...........................18 1. Relación pobreza - índice de SNB..............................................................18 2. Relación pobreza - crecimiento..................................................................20 3. Relación pobreza - desigualdad..................................................................23 4. Relación desigualdad - crecimiento............................................................25 5. Relación pobreza - indicadores sociales.....................................................26 E. Transferencias utilizando mapas de pobreza..................................................28 V. Consideraciones Finales .........................................................................................34 Anexos ................................................................................................................................... Anexo 1 Preguntas similares del Censo 2000 y la encuesta 2003...........................35 Anexo 2 Aspectos metodológicos adicionales ........................................................36 Anexo 3 Resultados de las estimaciones de los modelos de consumo por ................. provincia ..................................................................................................................38 Anexo 4 Estimaciones de pobreza y desigualdad a nivel distrital...........................43 Anexo 5 Estimaciones de pobreza y desigualdad a nivel de corregimientos ..........46 Anexo 6 Distritos con extrema pobreza y otras carencias.......................................64 LISTA DE CUADROS Cuadro 1 Comparación de estimaciones de pobreza y desigualdad según fuente utilizada Cuadro 2 Los distritos con más pobreza y más desigualdad Cuadro 3 Elasticidades-crecimiento de la pobreza Cuadro 4 Relación Crecimiento – Desigualdad Cuadro 5 Subcobertura y filtración de transferencias simuladas utilizando mapas de pobreza Cuadro 6 Incidencia de transferencias simuladas utilizando mapas de pobreza Cuadro 7 Costos de reducir la pobreza y desigualdad con transferencias focalizadas a los mismos niveles obtenidos con una transferencia uniforme según presupuesto utilizado Cuadro 8 LISTA DE RECUADROS Recuadro 1 Indicadores de pobreza y desigualdad LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1 Comparación de estimaciones de pobreza y desigualdad según fuente utilizada Gráfico 2 Confianza estadística de las estimaciones de pobreza Gráfico 3 Relación entre la incidencia de pobreza y el índice de SNB Gráfico 4 Relación entre los indicadores de pobreza y consumo per cápita Gráfico 5 Combinaciones de crecimiento del consumo y disminución de la desigualdad que reducen la incidencia de la pobreza a la mitad desde su nivel de 2003 en 12 años Gráfico 6 Relación entre indicadores de pobreza y desigualdad del consumo Gráfico 7 Distritos con carencias crónicas Gráfico 8 Impacto de las transferencias según mapa y presupuesto utilizado LISTA DE MAPAS Mapa 1 Índice de Satisfacción de Necesidades Básicas, por distrito Mapa 2 Incidencia de Pobreza, por distrito Mapa 3 Incidencia de Pobreza Extrema, por distrito Mapa 4 Incidencia de Pobreza Extrema, por corregimiento Mapa 5 Desigualdad en la distribución del consumo (Coeficiente de Gini), por distrito Mapa 6 Los promedios nacionales esconden las diferencias internas - 1 - I. INTRODUCCIÓN En los últimos años, las políticas gubernamentales de la mayoría de los países de la región se han ido articulando en función al objetivo de reducir los niveles de pobreza y la desigualdad. No obstante ello, los recursos fiscales para alcanzar este objetivo han sido, en general, escasos. En Panamá, desde principios de la presente década, esta situación se ha hecho cada vez más evidente debido a la rigidez macroeconómica del presupuesto público. Por esta razón, no es casual que el tema de la eficiencia del gasto público se haya convertido en un tema recurrente en el debate y análisis sobre el rol de las instancias gubernamentales para mejorar las condiciones de vida de la población. Si bien es cierto que el objetivo fundamental de los programas y acciones que tienen el propósito de disminuir los niveles de pobreza es transferir bienestar a la población que se encuentra en tal condición, también es cierto que para que esta transferencia sea eficiente las intervenciones deben ser diseñadas de tal forma que los beneficios a los no pobres se reduzcan al mínimo y los beneficios a los pobres sean los más altos posibles. Es decir, un programa bien focalizado no debería mostrar una cobertura reducida de sus beneficios en relación a los “pobres” y tampoco una cobertura alta respecto a los “no pobres”. Uno de los factores que inciden contra tal eficiencia es la dificultad de identificar a la población entre pobres y no pobres. Una distinción perfecta implicaría la evaluación del bienestar de cada persona (ingresos, consumo, patrimonio familiar, composición de éste, etc.), pero implicaría también incurrir en costos administrativos muy elevados para mantener esta base de datos actualizada. Una alternativa menos costosa es optar por beneficiar a todos los que viven en las localidades más deprimidas, aunque esto necesariamente llevaría a cometer en alguna medida errores de focalización. Una combinación de focalización geográfica desagregada, sobre la base de un mapa de pobreza, con una focalización dentro de las localidades basadas en una autoselección u otro mecanismo de focalización es, por lo general, una manera útil de optar