Oikeusvaltion paradoksin äärellä Tasavallan suojelulakiesityksistä käyty eduskuntakeskustelu vuosina 1930 ja 1936 Aura Iiris Sofia Kostiainen Helsingin yliopisto Valtiotieteellinen tiedekunta Poliittinen historia Pro gradu -tutkielma Huhtikuu 2011 Tiedekunta/Osasto ҟ– Fakultet/Sektion – Faculty Laitos – ҟInstitution – Department Valtiotieteellinen tiedekunta Politiikan ja talouden tutkimuksen laitos Tekijäҏҟҏ– Författare – Author Aura Kostiainen Työn nimiҏҟ – Arbetets titel – Title Oikeusvaltion paradoksin äärellä. Tasavallan suojelulakiesityksistä käyty eduskuntakeskustelu vuosina 1930 ja 1936 Oppiaine – Läroämne – Subject Poliittinen historia Työn lajiҏҟ – Arbetets art – Level Aikaҏҟ – Datum – Month and year Sivumääräҏҟ – Sidoantal – Number of pages Pro gradu -tutkielma 4.4.2011 145 Tiivistelmäҏҟ – Referat – Abstract Tutkimuksessa lähestytään oikeusvaltion paradoksia tarkastelemalla sen ilmenemistä valtiopäiväkeskusteluissa, joita käytiin hallituksen esityksistä tasavallan suojelulaiksi vuosina 1930 ja 1936. Oikeusvaltion paradoksin ytimessä on kysymys siitä, miten yksityisen oikeussubjektin myös valtion harjoittamalta mieli- vallalta nauttima suoja voidaan taata, kun eduskunta on ylin lainsäätäjä ja voi muuttaa myös perustuslakia, jossa tuo suoja taataan. Tämä kysymys korostuu etenkin poikkeusoloissa, jolloin toimeenpanovallalla tulisi olla riittävät valtuudet vaikean tilanteen ratkaisemiseksi. Oikeusvaltion paradoksin kannalta keskeisiä ovat muodollinen, laillisuutta ja muotoja painottava sekä materiaalinen, oikeusjärjestyksen sisällöllisiä periaatteita, kuten perusoikeuksia painottava oikeusvaltiotulkinta. Nämä kaksi tulkintaa ovat vaikeissa tilanteissa toistensa kanssa ristiriidassa ja päättäjät joutuvat tasapainoilemaan niiden välillä: toimiako tehokkaasti yhteiskuntajärjestyksen turvaamiseksi, jolloin on riski valtion sisältä käsin tapahtuvasta oikeusvaltion mure- nemisesta, vai kunnioittaako perusoikeuksia ja altistaa valtakunta ulkoiselle vallankaappaukselle tai muille järjes- tyshäiriöille. Tutkimuskysymystä tarkastellaan vuosina 1930 ja 1936 eduskunnalle annettujen hallituksen tasavallan suojelulakiesi- tysten myötä. Esitykset tasavallan suojelulaiksi antoivat presidentille oikeuden, mikäli valtakuntaa uhkasi vaara tai ylei- nen järjestys ja turvallisuus olivat uhattuina, rajoittaa tiettyjä hallitusmuodon toisessa luvussa taattuja perusoikeuksia. Vuonna 1930 lapuanliikkeen aiheuttama vallankaappauksen uhka oli todellinen ja hallituksen oli pakko antaa sen vaati- mia säädöksiä kommunistisen toiminnan tukahduttamiseksi. Paradoksaalisesti laki oli samanaikaisesti lapuanliikkeen painostuksen tulos että yritys ottaa tilanne haltuun poikkeuslailla. Vuonna 1936 tilanne oli huomattavasti rauhallisempi. Lakia perusteltiin sekä maailmanpoliittisen tilanteen epävakaudella että tarpeella säätää poikkeustilanteista etukäteen osana pysyvää lainsäädäntöä. Valtuuksia ei kuitenkaan haluttu säätää osaksi valtiosääntöä, vaan säädös annettiin erillisenä poikkeuslakina. Eduskuntakeskustelussa kannat jakautuivat yleisesti ottaen siten, että lakien vastustajat esittivät materiaaliseen oikeus- valtiotulkintaan ja kannattajat muodolliseen oikeusvaltiotulkintaan lukeutuvia argumentteja. Vastustajien mielestä oli tärkeää kunnioittaa kansalaisten perusoikeuksia ja perustuslakien pysyvyyttä. He myös pelkäsivät lakien mahdollista- maa hallinnollista mielivaltaa. Lakien kannattajat puolestaan korostivat demokratian itsepuolustuksen tärkeyttä: oli yksi- lön kannalta parasta oikeusturvaa, että kumoukselliset voimat voitiin pitää kurissa. Vuoden 1930 laki jätettiin lepäämään yli vaalien ja hyväksyttiin lopullisesti syksyllä 1930. Se oli osa kommunistilakipa- kettia, mutta sitä käytettiin lapuanliikkeen hillitsemiseksi ja Mäntsälän kapinan kukistamiseksi vuonna 1932. Vuoden 1936 laki hylättiin eduskunnassa. Vuonna 1939 annettiin vielä kolmas hallituksen esitys tasavallan suojelulaiksi. Se jätettiin lepäämään yli vaalien ja hy- väksyttiin syksyllä 1939. Hallituksen laajennettuja valtuuksia tarvittiin tällä kertaa sellaisia henkilöitä vastaan, joista voisi olla uhkaa Suomen ulkoiselle turvallisuudelle. Lain nojalla tehtiin satoja poliittiseen vasemmistoon kohdistuneita tur- vasäilöpidätyksiä sodan aikana. Tämä laki on kuitenkin rajattu tutkimuksen ulkopuolelle. Avainsanat – Nyckelord – Keywords Tasavallan suojelulaki Oikeusvaltio Eduskunta Poikkeuslaki 1930-luku Kommunistilait Valtiosääntö Perusoikeudet SISÄLLYSLUETTELO 1 JOHDANTO 1 1.1 Aikaisempi tutkimus 3 1.2 Tutkimuskysymykset ja lähdeaineisto 6 2 KÄSITTEELLINEN VIITEKEHYS 10 2.1 Politiikka 10 2.2 Valta, toiminta ja rakenteet 11 2.3 Valta ja oikeus 12 2.4 Oikeuden positiviteetin ongelma 15 2.5 Muodollisen tulkinnan haaste: oikeusvaltion paradoksi 16 2.6 Materiaalisen tulkinnan haaste: poikkeustilat ja kontrolli 18 2.7 Tutkimusasetelma 22 3 YHTEISKUNNALLINEN VIITEKEHYS 24 3.1 Maailmansotien välinen aika epävakauden aikana 24 3.2 Suomen valtiosääntöoikeuden erityispiirteitä 27 4 VUODEN 1930 LAKI 31 4.1 Tasavallan suojelulain tausta 31 4.2 Valmisteluprosessi 38 4.3 Lähetekeskustelu 45 4.4 Valiokuntamietinnöt ja ensimmäinen käsittely 49 4.5 Toinen käsittely 53 4.6 Kolmas käsittely 54 4.7 Vaalien jälkeen 59 4.8 Analyysi 66 4.8.1 Muodollinen oikeusvaltiotulkinta 66 4.8.2 Materiaalinen oikeusvaltiotulkinta 69 4.8.3 Muodollisen oikeusvaltiotulkinnan ongelmat 70 4.8.4 Materiaalisen oikeusvaltiotulkinnan ongelmat 73 4.8.5 Oikeusvaltion rajoilla 76 4.9 Kehitys lain säätämisen jälkeen 80 5 VUODEN 1936 LAKIESITYS 85 5.1 Lain tausta 85 5.2 Valmisteluprosessi 89 5.3 Valiokuntamietinnöt ja ensimmäinen käsittely 95 5.4 Toinen käsittely 98 5.5 Kolmas käsittely 106 5.6 Analyysi 116 5.6.1 Muodollinen oikeusvaltiotulkinta 116 5.6.2 Materiaalinen oikeusvaltiotulkinta 118 5.6.3 Muodollisen oikeusvaltiotulkinnan ongelmat 121 5.6.4 Materiaalisen oikeusvaltiotulkinnan ongelmat 124 5.6.5 Oikeusvaltion rajoilla 126 5.7 Kehitys lakikeskustelun jälkeen 127 6 JOHTOPÄÄTÖKSET 130 6.1 Lopuksi 133 LÄHTEET JA KIRJALLISUUS 137 LIITTEET 1 Johdanto ”[L]ainsäädäntöä ei ole vietävä niin pitkälle, että demokratian perusomi- naisuudet jätetään suorastaan vaaran alaisiksi. Jos näin tehdään, ei pian ole enää olemassa mitään demokratiaa, jota tarvitsisi puoltaa.” RKP:n Ernst Estlander valtiopäivillä 12.7.1930. Miten demokraattinen oikeusvaltio voi puolustaa itseään ulkopuolisilta hyökkääjiltä kaivamatta samalla pohjaa omilta oikeusvaltioperiaatteiltaan – valmistamatta tietä jär- jestelmän sisältä käsin tapahtuvalle kumoukselle? Toisaalta oikeusvaltion keskeisenä tehtävänä nähdään valtion harjoittaman mielivaltaisen vallankäytön kontrolli, ja toisaal- ta moderni oikeus nähdään ihmisen säätämänä oikeutena eikä periytyvänä esimerkiksi Jumalan säätämistä laeista. Miten on siis selitettävissä, että lainsäätäjä, josta oikeus on peräisin, on myös itse oikeuteen sidottu, eikä voi miten tahansa muuttaa oikeuden sisäl- töä? Missä kulkevat legitiimin vallankäytön rajat? Tämä oikeusvaltion paradoksiksi kutsuttu dilemma on kiehtonut minua kandidaatintut- kielmastani asti. Käsittelin tutkielmassa vuonna 1939 säädetyn tasavallan suojelulain nojalla annettua asetusta henkilökohtaisen vapauden rajoittamisesta sekä tämän asetuk- sen perusteella tehtyjä turvasäilöpidätyksiä. Tässä tutkimuksessa tarkastelen oikeusvaltion paradoksia tutkimalla hallituksen edus- kunnalle vuosina 1930 ja 1936 antamia esityksiä tasavallan suojelulaeiksi sekä esityk- sistä käytyä valtiopäiväkeskustelua. Tasavallan suojelulait olivat poikkeuslakeja, jotka antoivat tasavallan presidentille valtuuden antaa perustuslaissa säädettyjä kansalaisoike- uksia kumoavia tai rajoittavia asetuksia. Lakiesitys tasavallan suojelulaiksi annettiin eduskunnalle kolme kertaa: vuosina 1930, 1936 sekä 1939, mutta vuonna 1936 edus- kunta hylkäsi hallituksen esityksen. Vuoden 1930 lain voimassaoloaika päättyi vuoden 1935 loppuun. Vuoden 1939 lain oli aluksi määrä olla voimassa vuoden 1939 loppuun, mutta sitä jatkettiin vuosina 1942, 1944, 1945 ja 1946. Laki oli näin ollen hieman erisi- sältöisenä voimassa vuosina 1930–1935 sekä 1939–1947. 1 Keskityn tutkimuksessani kahden ensimmäisen lakiesityksen käsittelyyn, sillä ne voi- daan nähdä osana samaa jatkumoa: puuttumisena sisäpoliittiseen tilanteeseen. Vuoden 1939 lakia säädettäessä huolenaiheena oli sen sijaan kiristyvä ulkopoliittinen tilanne, mikä näkyi myös lain perusteluissa. Vuoden 1930 lakiesitys annettiin ns. kommunistilakien yhteydessä, mutta lopulta lakia käytettiin lähinnä äärioikeiston hillitsemiseksi. Lakiesityksen mukaan tasavallan presi- dentti saattoi antaa asetuksia, joilla rajoitettiin kansalaisten henkilökohtaista vapautta, liikkumisvapautta, oikeutta valita asuinpaikkansa ja lähteä maasta, sanan- ja yhdisty- misvapautta, kokoontumisvapautta, kotirauhaa, kirje-, lennätin- ja puhelinsalaisuutta sekä kansalaisen oikeutta tulla tuomituksi vain sellaisessa tuomioistuimessa, jonka alai- nen hän lain mukaan oli. Lakiesitys annettiin kesällä 1930 lapuanliikkeen painostukses- ta ja hyväksyttiin lepäämään yli vaalien hiukan lievemmässä muodossa. Syksyllä edus- kunta hyväksyi lain 2/3:n määräenemmistöllä. Tasavallan suojelulain nojalla annettiin kaksi asetusta. Näistä ensimmäinen, asetus eräistä tasavallan suojelulakiin perustuvista toimenpiteistä annettiin helmikuussa 1932 Mäntsälän kapinan kukistamiseksi. Siinä annettiin valtuudet muun muassa takavarikoi- da painokirjoituksia ja niiden vastikkeita tai estää niiden julkaiseminen, kieltää kokoon- tumisia, suorittaa vangitseminen, ruumiintarkastus tai kotietsintä normaalia helpommin, asettaa