RETOUR AFZENDER Een Frameanalyse van het Nederlandse Terugkeerbeleid Doctoraalscriptie Sociologie Faculteit der Sociale Wetenschappen Erasmus Universiteit Rotterdam Rotterdam, oktober 2005 Afke Weltevrede Studentnummer: 253067 Scriptiebegeleiders: prof. dr. G.B.M. Engbersen & dr. B. Peper 1 Voorwoord Vele studenten zijn mij op deze universiteit al voorgegaan, waaronder grote namen als Ruud Lubbers, Neelie Kroes, Mohammed Hatta en Drs P. Nu is het mijn beurt. Met deze scriptie rond ik mijn studie sociologie af. Afgezien van kennis en vaardigheden, heeft de studie voor mij nog meer opgeleverd, namelijk; een wijde blik, goede vrienden, werkervaring, fijne collega’s en mooie momenten, zoals de Eurekaweek, de studiereis naar Malta, mijn uitwisseling naar Zweden, et cetera. Voor mijn fijne studententijd en de afronding van mijn scriptie ben ik veel mensen dankbaar. (Voor de mensen die niet houden van eindeloze bedankjes in een voorwoord, alvast mijn excuses….). Ik wil Godfried Engbersen bedanken voor zijn scriptiebegeleiding, maar vooral voor zijn rol als mijn leermeester. Hoewel de studie sociologie mij veel heeft geleerd, heb ik mij het meest ontwikkeld door mijn assistentschap bij Godfried. Ik wil hem bedanken voor het vertrouwen, de vrijheid, de overdracht van alle kennis en de mogelijkheden die hij mij bood om mee te werken aan verschillende projecten, rapporten en andere werkzaamheden. Hij heeft mij weten te enthousiasmeren voor het doen van onderzoek. Een groot woord van dank gaat uit naar Bram Peper voor zijn begeleiding, “mental coaching”, eeuwige vertrouwen, humor, lage drempel, het stellen van deadlines en alle tijd die hij in mij en mijn scriptie heeft gestoken. Ik ben blij dat we collega’s worden. Ook ben ik dank verschuldigd aan het RISBO voor de status aparte tijdens het afschrijven van mijn scriptie in het mooie T-gebouw. Mijn ouders wil ik bedanken voor alle liefde, onvoorwaardelijke steun en het geven van zelfvertrouwen. Ook een woord van dank aan Johan. Hij was een rustpunt en grote steun tijdens mijn studie, met name tijdens de laatste loodjes. Terwijl ik zat te typen stond hij met een verfkwast in zijn hand. Verder wil ik Nadine bedanken voor haar eeuwige optimisme, aanmoediging en lol tijdens het scriptieschrijven, Caroline, Marijke en Marije voor de “dolce” studententijd, Nelleke voor haar vele goede adviezen en Anouk voor haar verhelderende blik en hulp bij de voorkant. Afke Weltevrede Rotterdam, oktober 2005 I II Inhoudsopgave Voorwoord I Hoofdstuk 1 Inleiding 1 1.1 Inleiding 1 1.2 Sociale problemen en beleidsproblemen 3 1.3 Probleemstelling 5 1.4 Indeling 6 Hoofdstuk 2 Theorie en concepten 7 2.1 Frame theorie 7 2.2 Frame theorie in perspectief 9 2.3 Rol wetenschap 11 2.4 Conclusie 13 Hoofdstuk 3 Onderzoeksopzet en methodologie 15 3.1 De eerste onderzoeksvraag 15 3.2 De tweede onderzoeksvraag 16 3.2.1 Frameanalyse 17 3.3 De derde onderzoeksvraag 18 3.4 Conclusie 20 Hoofdstuk 4 De ontwikkeling van het vreemdelingen- en terugkeerbeleid 21 4.1 Vreemdelingenbeleid van de 17de eeuw tot 1945 21 4.2 Vreemdelingenbeleid van 1945 tot 1979 24 4.3 Vreemdelingenbeleid van 1979 tot 1990 29 4.4 Vreemdelingenbeleid van 1991 tot nu 33 4.5 Het huidige vreemdelingenbeleid en de uitvoeringspraktijk 37 4.6 Samenvatting 43 4.7 Conclusie: de frameontwikkeling 47 Hoofdstuk 5 De analyse van alternatieve frames 49 5.1 Centrale onderwerpen 50 5.2 Gemeenten 52 5.2.1 Achtergrond 52 5.2.2 Problematisering 53 5.2.3 Strategie 57 5.2.3.1 Centrale oplossing 57 5.2.3.2 Actie 57 5.2.4 Doelstelling 60 5.3 VluchtelingenWerk Nederland 61 5.3.1 Achtergrond 61 5.3.2 Problematisering 62 III 5.3.3 Strategie 65 5.3.3.1 Centrale oplossing 65 5.3.3.2 Actie 66 5.3.4 Doelstelling 67 5.4 Fabel van de Illegaal 68 5.4.1 Achtergrond 68 5.4.2 Problematisering 68 5.4.3 Strategie 73 5.4.3.1 Centrale oplossing 73 5.4.3.2 Actie 73 5.4.4 Doelstelling 73 5.5 Frames 76 5.5.1 Frames van de Gemeente, VluchtelingenWerk en de Fabel van de Illegaal 76 5.5.2 Frame van de overheid 78 5.6 Discussie 80 5.6.1 Controverse en consensus 80 5.6.2 Macht 83 Hoofdstuk 6 De casus 85 6.1 Theorie 85 6.2 Praktijk 85 6.2.1 Project opzet 86 6.2.2 Achtergrond, positie en frame Pauluskerk 87 6.2.3 Achtergrond, positie en frame IOM 90 6.2.4 Vergelijking frames 93 6.2.5 Het project 94 6.2.6 Project resultaten 96 6.3 Conclusie 97 Hoofdstuk 7 Conclusie 99 7.1 Samenvatting 99 7.2 Discussie 101 7.2.1 Wetenschappelijke bijdrage 101 7.2.2 Bijdrage voor beleidsmakers 102 7.2.3 Maatschappelijke bijdrage 103 7.3 Aanbevelingen 103 Literatuur 105 Lijst geanalyseerd bronnen 111 IV Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Inleiding Het laatste decennium is het migratiebeleid in Nederland, net als in de meeste andere Europese landen steeds restrictiever geworden (Collinson 1993; Sassen 1999). De toelating van migranten wordt steeds selectiever en er wordt getracht ‘ongewenste migratie’ tegen te gaan. Dit gebeurt middels de controle van de buitengrenzen: een streng visumbeleid, de controle van inkomende vrachtwagens op het vervoer van illegale verstekelingen, de plannen voor de invoering van een biometrisch paspoort, et cetera.1 Er vindt ook steeds meer controle plaats binnen de grenzen (Engbersen 1999). Er wordt middels een reeks van maatregelen een onderscheid gemaakt tussen legale inwoners die toegang hebben tot de arbeidsmarkt, huizenmarkt en de verzorgingsstaat en illegale migranten die dit niet hebben2 (Rusinovic et al. 2002; Burgers 1999). Die maatregelen betreffen onder andere; de koppeling van sofi-nummers aan verblijfsstatus (1991) de Wet op de Identificatieplicht (1994) waardoor werknemers verplicht worden zich te legitimeren op de arbeidsplek, de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken en de Koppelingswet (1998), die erop gericht is mensen zonder verblijfsstatus systematisch uit te sluiten van publieke voorzieningen en verschillende administratieve bestanden te koppelen om de controle en registratie te verbeteren. Al deze ingevoerde wetten en regels zijn gericht op het ontmoedigen en voorkomen van een illegaal verblijf in Nederland. Er wordt bovendien getracht, middels onder andere de invoering van de VreemdelingenWet 2000, de asielprocedure te versnellen, de mogelijkheden tot het in beroep gaan tegen een beslissing te verkleinen en het asielproces effectiever en efficiënter te laten verlopen. De laatste jaren is de nadruk van het beleid komen te liggen op het terugkeerbeleid. Door middel van vrijwillige terugkeer of uitzetting wil men het vertrek van uitgeprocedeerde asielzoekers en illegale migranten bevorderen. Er worden uitzet- en vertrekcentra gebouwd, de hulpverlening wordt stopgezet wanneer iemand uitgeprocedeerd is en er worden gedwongen uitzettingen gedaan. Het huidige restrictieve vreemdelingenbeleid, met de nadruk op terugkeer is echter niet onomstreden. Terugkeerbeleid, uitzetting, vertrekcentra; het zijn onderwerpen waar momenteel veel discussie over is. Onderstaande krantenkoppen en nieuwsberichten zijn slechts een greep uit wat er de afgelopen twee jaar aan commentaar op het terugkeerbeleid en de Terugkeernota van minister Verdonk (Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie 2003) is verschenen. 1 Bij de toepassing van biometrie wordt gebruik gemaakt van unieke lichaamseigen kenmerken om de identiteit van mensen te verifiëren. Kenmerken die daarvoor in het bijzonder in aanmerking komen zijn de vingerafdruk, het gelaat en de iris. (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2004) 2 Dit is inherent aan de Nederlandse verzorgingsstaat waar de paradox van solidariteit en uitsluiting van Teulings et al. (1995) aan ten grondslag ligt. Het solidair zijn met de eigen burgers impliceert uitsluiting van anderen, in dit geval niet-burgers als migranten zonder verblijfsvergunning (vgl. De Beer 2004). 1 Krantenkoppen; ‘Verzet van steden om uitzetting’ (Haagsche Courant), ‘De selectieve argumentatie van Verdonk’ (Trouw), ‘Terugkeerbeleid stuit op onwil van gemeente’ (Trouw), ‘Uitzetten succes door selectie’ (Trouw), ‘Politie pakt man op na bedreigen van minister’ (De Volkskrant), ‘Friezen wantrouwen vertrekcentrum’ (NRC), ‘Uitzetbeleid onvoldoende duidelijk’ (Eindhovens Dagblad), ‘Eindhoven weigert vertrekcentrum’ (Haagse Courant). ‘Gemeenten op de bres voor asielzoekers’(Metro), ‘Uitzetplan van Verdonk gedoemd te mislukken’ (De Volkskrant). NOS-Journaal; “Steden twijfelen aan terugkeerbeleid Verdonk” 26-01-2004 De grote steden zullen mogelijk toch uitgeprocedeerde asielzoekers blijven opvangen, tegen de afspraken met minister Verdonk in. Ze eisen dat de minister bevestigt dat het Rijk asielzoekers opvangt die wel terug willen, maar dat niet kunnen. (NOS 2005a)” “Deskundigen kraken uitzettingsbeleid Verdonk” 06-02-2004 Vanuit de lokale politiek en wetenschappelijke en maatschappelijke hoek is in een hoorzitting van de Tweede Kamer de terugkeernota van minister Verdonk (Vreemdelingenzaken) fel bekritiseerd. Het gaat de minister volgens deskundigen en bestuurders niet lukken om de komende drie jaar 26.000 uitgeprocedeerde asielzoekers uit te zetten.” (NOS 2005b) Maatschappelijke organisaties als Vluchtelingenwerk en Inlia,3 geven in de media aan het volstrekt oneens te zijn met de uitzetting van sommige personen. Leerlingen van scholen protesteren tegen de uitzetting van hun klasgenootje. Gemeenten bekritiseren het vreemdelingenbeleid. Initiatieven worden ontwikkeld als ‘Van harte Pardon’ om een pardon voor een groot aantal asielzoekers te entameren. Asielzoekers zelf gaan in hongerstaking. Een asielzoekers naaide zelfs zijn ogen en mond dicht als verzet tegen zijn uitzetting. Kortom, er is veel discussie over of, wanneer, hoeveel en op welke manier (uitgeprocedeerde) asielzoekers en illegale vreemdelingen naar hun herkomstland terug zouden moeten keren. Het verschil van mening tussen de overheid en andere partijen zit soms dusdanig diep dat partijen in bepaalde gevallen recht tegen het overheidsbeleid ingaan. Voorbeelden hiervan zijn; gemeenten die weigeren bepaalde personen uit de opvang te zetten; organisaties die toch (tijdelijke) opvang bieden aan uitgeprocedeerden, of zelfs helpen bij het vinden van zwart werk of het fabriceren van een valse documenten4; en partijen die samen een alternatief terugkeerproject zijn gaan opzetten en uitvoeren (Weltevrede 2004).