Professor Dr. Dr. h.c. Joachim Jens Hesse* Polizeireform Baden-Württemberg Eine Strukturanalyse im Auftrag des Innenministeriums * unter Mitarbeit von Patrick Tammer und Magdalena Mock 20. November 2015 Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften Anschrift Kommunikation Internet Matterhornstraße 90 Telefon +49 (0) 30.2061.399-0 Email [email protected] D-14129 Berlin Telefax +49 (0) 30.2061.399-9 Homepage www.internationales-institut.de Polizeireform Baden-Württemberg Vorwort Die folgende Untersuchung zur Polizeireform in Baden-Württemberg geht auf ein Gespräch zurück, das den Innenminister des Landes, Reinhold Gall, und den Autor anlässlich eines Festakts des Landkreises Esslingen zusammenführte. In diesem Kontext tauschte man sich über den Stand laufender Verwaltungsreformen auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene aus und berichtete der Minister über jene Polizeireform, deren Umsetzung er betrieb. In nachfolgenden Kontakten vertiefte sich dann das wechselseitige Interesse an dieser Reform, sodass im Rahmen des Internationalen Instituts für Staats- und Europawissenschaften (ISE) in Berlin ein auf eine mögliche Projektvergabe zielendes Gespräch zwischen dem Amtschef des Innenministeriums, Ministerialdirektor Herbert O. Zinell, und dem Autor stattfand. Im März 2015 wurde schließlich vereinbart, dass das ISE eine erste Untersuchung zum Ansatz, zum Stand und zu den bislang erkennbaren Ergebnissen der Polizeire- form erarbeiten sollte. Da es sich um ein noch laufendes Verfahren handelte, einig- te man sich auf einen Ansatz, der eine „Strukturanalyse der Polizeireform“ zum Gegenstand haben sollte, die sich im Wesentlichen auf dem Autor zur Verfügung gestellte Materialien und vor Ort zu führende Gespräche mit entscheidenden Akt- euren stützt. Hinzu trat seitens des ISE die Anregung, den Reformansatz in einen gewissen historischen Kontext zu stellen und die Polizeireform in Baden- Württemberg einem Vergleich mit Reformansätzen in anderen Flächenländern zuzuführen. Die Arbeiten an dem Projekt wurden im April 2015 aufgenommen und am 15. November dieses Jahres abgeschlossen. Der Autor dankt den im Rahmen dieser Untersuchung angesprochenen Vertretern des Landes und weiteren Beteiligten wie Betroffenen für die durchwegs guten und produktiven Gespräche, die zu einem vergleichsweise frühen Zeitpunkt der Re- formumsetzung geführt wurden. Zu den interviewten Akteuren im Rahmen der Landesregierung und der unterschiedlichen Polizeieinrichtungen traten Gespräche mit dem Oppositionsführer und dem Innenpolitischen Sprecher der CDU-Fraktion; sie wurden ergänzt durch Fachgespräche mit Vertretern der kommunalen Spitzen- verbände, der Wirtschaft, der Medien und einzelnen Wissenschaftlern. Ohne die freundliche Bereitschaft zu den in Teilen sehr intensiven und lange andauernden Interviews hätte diese Untersuchung nicht durchgeführt werden können. 2 Polizeireform Baden-Württemberg Im ISE Berlin wirkten an der Erstellung dieses Berichts Patrick Tammer und Magdalena Mock mit. Beiden sei für ihre Mitarbeit unter schwierigen Rahmenbe- dingungen gedankt. Berlin, 15. November 2015 Joachim Jens Hesse 3 Polizeireform Baden-Württemberg Inhalt Vorwort 2 Abkürzungsverzeichnis 6 Abbildungsverzeichnis 8 Tabellenverzeichnis 9 I. Die Polizei in Baden-Württemberg 10 1. Die historische Entwicklung der Polizei in Baden-Württemberg: ein Überblick 10 2. Die Polizeireform (2011-2015) 19 2.1 Der Reformbedarf 19 2.2 Die einzelnen Phasen des Reformprozesses 30 2.3 Bislang vorliegende Ergebnisse und Akzeptanz der Reform 54 2.4 Das Management der Reform 86 II. Die Polizei in den deutschen Flächenländern: Status quo und Reformaktivitäten 106 1. Ein Vergleich der Flächenländer 106 2. Ausgewählte Reformansätze 125 2.1 Bayern: ein vergleichbarer Reformansatz? 125 2.2 Brandenburg: schrittweise Konzentration und Anpassung 141 2.3 Mecklenburg-Vorpommern: asymmetrische Reformbemühungen 153 2.4 Niedersachsen: Stabilisierung und Flexibilisierung 169 III. Die Polizeireform in Baden-Württemberg: Zusammenfassung und Ergebnisse 189 1. Die Polizeireform Baden-Württemberg im Rahmen der Verwaltungspolitik von Bund und Ländern 189 2. Bewertungskriterien 196 3. Reformfelder 202 3.1 Organisationsstruktur 202 3.2 Prozessanalyse und Verfahrensgang 205 3.3 Personalpolitik und Beteiligungsverfahren 207 3.4 Finanzierungsbasis und Investitionsbilanz 208 3.5 Die Polizeireform Baden-Württemberg im Vergleich der Flächenländer 213 4. Politische Konsensbildung und parlamentarisches Verfahren 216 5. Nachbesserungsbedarf 223 6. Die Polizeireform im Test: Die Zuwanderung von Flüchtlingen 228 4 Polizeireform Baden-Württemberg Anhang I: Die neuen Polizeipräsidien im Regionalzuschnitt 236 Anhang II: Literatur- und Materialverzeichnis 248 5 Polizeireform Baden-Württemberg Abkürzungsverzeichnis ALPol Abteilungsleiter Polizei AkadPol Akademie der Polizei ATB Amt für Technik und Beschaffung BAB Bundesautobahn BDK Bund Deutscher Kriminalbeamter BFE Beweissicherungs- und Festnahmeeinheiten BFHu Beweissicherungs- und Festnahmehundertschaften BITBW Landesoberbehörde IT Baden-Württemberg BKAG Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten BOS Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben BPP Bereitschaftspolizeipräsidium BRD Bundesrepublik Deutschland BPR Bezirkspersonalräte BW Baden-Württemberg CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands DDR Deutsche Demokratische Republik DPolG Deutsche Polizeigewerkschaft DVO PolG Durchführungsverordnung zum Polizeigesetz Baden-Württemberg DVU Deutsche Volksunion EMS Ereignisspezifische Stabsmitglieder FaSi Fachkräfte für Arbeitssicherheit FDP Freie Demokratische Partei FEM Dezernat Führungs- und Einsatzmittel FHPol Fachhochschule für Polizei FLZ Führungs- und Lagezentrum FüSAL Führungsstab zur Bewältigung außergewöhnlicher Lagen GdP Gewerkschaft der Polizei GE Gefahrenabwehr/Einsatz GRE Gemeinsame Rauschgift Ermittlungsgruppe GFG Gemeinsame Ermittlerfinanzgruppen GG Grundgesetz GVOBl. M-V Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern HfPol Hochschule für Polizei IBV Interessenbekundungsverfahren IM Innenministerium IuK Informations- und Kommunikationswesen KDD Kriminaldauerdienst KEV Koordinierungs- und Entwicklungsstelle Verkehrsprävention KGS Koordinierungsgruppe Stab KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung KKI Kriminalkommissariate in der Inspektion KOSt-SE Koordinierungsstelle Spezialeinheiten KOSt SGS Koordinierungsstelle Sonderkommission Größere Schadensereignisse KOSt VG Koordinierungsstelle Verhandlungsgruppe KPDir Kriminalpolizeidirektion KPI Kriminalpolizeiinspektion KPI/Z Kriminalpolizeiinspektion mit Zentralaufgaben KSDBW Koordinierende Stelle des Digitalfunks Baden-Württemberg 6 Polizeireform Baden-Württemberg KTI Kriminaltechnisches Institut KTU Kriminaltechnische Untersuchungsstelle LAFP Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten LESE Landeseinsatzeinheit der Polizei LFZ Lage- und Führungszentrale LPD Landespolizeidirektion LPP Landespolizeipräsident LVG Landesverwaltungsgesetz LKA Landeskriminalamt MEK Mobiles Einsatzkommando MFW Ministerium für Finanzen und Wirtschaft MR Ministerrat MS Ständige Mitglieder des Stabs NRW Nordrhein-Westfalen NSM Neues Steuerungsmodell NVZ Nichtvollzugsbeamte OED Operativer Ergänzungsdienst ÖPR Örtliche Personalräte PÄD Polizeilicher Ärztedienst PKS Polizeiliche Kriminalstatistik PM Pressemitteilung POG Polizeiorganisationsgesetz PolDMS Polizeiliches Dokumentenmanagementsystem PolG BW Polizeigesetz Baden-Württemberg PolRG Polizeistrukturreformgesetz PP Polizeipräsidium PSP Projektstrukturplanung PTLS Pol Präsidium Technik, Logistik, Service der Polizei PVD Polizeivollzugsdienst SEK Spezialeinsatzkommando StGB Strafgesetzbuch SIKO BW Sicherheitskooperation Baden-Württemberg SOG Gesetz über Öffentliche Sicherheit und Ordnung SOG M-V Gesetz über Öffentliche Sicherheit und Ordnung Mecklenburg- Vorpommern SWOT Strengths and Weaknesses, Opportunities and Threats TED Technische Ergänzungsdienste TKÜ Telekommunikationsüberwachung TZP Technik-Zukunft-Programm VwV PolG Verwaltungsvorschrift über die Organisation des Polizeivollzugs- dienstes des Landes Baden-Württemberg VZÄ Vollzeitäquivalent WuE/KT Waffen- und Einsatzmittel/Kriminaltechnik ZDPol Zentraldienst der Polizei 7 Polizeireform Baden-Württemberg Abbildungsverzeichnis Abb. 1: Entwicklung der Personalstärke der Polizei Baden-Württemberg 14 Abb. 2: Kriminalitätsentwicklung Zehnjahresvergleich (Fälle und Tatverdächtige) 20 Abb. 3: Entwicklung der aufgeklärten Fälle im Zehnjahresvergleich 21 Abb. 4: Straftatenanteile an „Straftaten Insgesamt“ 22 Abb. 5: Haushaltsplanstellen im Längsschnitt 26 Abb. 6: Organisation der Polizei Baden-Württemberg (2012) 27 Abb. 7: Projektstrukturplan 34 Abb. 8: Zeit-/Meilensteinplan 35 Abb. 9: Neue Polizeidienststellen in Baden-Württemberg 41 Abb. 10: Ablaufschema des Interessenbekundungsverfahrens 48 Abb. 11: Chronik der Reform 50 Abb. 12: Gegenüberstellung der alten (oben) und neuen übergeordneten Orga- nisationsstruktur (unten) 59 Abb. 13: Struktur Regionale Polizeipräsidien 60 Abb. 14: Innenministerium – Landespolizeipräsidium 61 Abb. 15: Landeskriminalamt Baden-Württemberg 63 Abb. 16: Polizeipräsidium Einsatz 69 Abb. 17: Präsidium Technik/Logistik/Service 71 Abb. 18: Präsidium Bildung und Personalgewinnung 73 Abb. 19: Übersicht über die reformbedingten Ausgaben und Minderbedar- fe/Einnahmen zwischen 2013 und 2028 (vereinfacht) 74 Abb. 20: Wirtschaftlichkeitsbetrachtung mit Schwerpunkt