View metadata, citation and similar papers at core.ac.uk brought to you by CORE provided by NORA - Norwegian Open Research Archives Samordning og samvirke for samfunnssikkerhet – En studie av prosessen rundt St.meld. nr. 22 (2007-2008) Samfunnssikkerhet, Samvirke og Samordning av Lena Bjørgum Universitetet i Bergen ________________________________________ Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap Masteroppgave Våren 2010 I II Forord Denne studien er en del av prosjektet ”Flernivåstyring i spenningen mellom funksjonell og territoriell spesialisering” ved Uni Rokkansenteret i Bergen. Prosjektet er ledet av Professor Per Lægreid. Prosjektets hovedproblemstilling er hvilke betingelser og utfordringer ulike spesialiseringsprinsipp og samordningsmekanismer vil ha for styring, demokrati og innovasjon. Temamessig er avgrensingen organisering for samfunnssikkerhet. Dette er teoretisk relevant og aktuelt i forhold til utfordringer knyttet til flernivåstyring, og er også velegnet for å studere spenningen og samspillet mellom vertikal og horisontal samordning, mellom spesialisering etter funksjon og territorium på ulike forvaltningsnivå og offentlig- privat samarbeid. 1 I forbindelse med denne studien er det mange som fortjener takk. Jeg vil først og fremst takke min hovedveileder Professor Per Lægreid og biveileder Dr. Polit/Seniorforsker Lise Hellebø Rykkja for svært konstruktive tilbakemeldinger og innspill. Jeg vil også takke alle på seminaret ”Politisk organisering og flernivåstyring”, og da spesielt Anne Lise Fimreite, Kristin Rubecksen, Harald Sætren og Paul G. Roness. Jeg vil også takke mine informanter for intervju og nyttig informasjon. Til slutt vil jeg takke gjengen på Rokkan, min medstudent gjennom fem korte fantastiske år, Ingunn Holte. Til sist, men ikke minst, vil jeg gi en stor takk til verdens beste Bjørn for fantastisk hjelp og støtte. Bergen 15.6.2010 Lena Bjørgum 1 Mer informasjon finnes på http://rokkan.uni.no/fniv/ III IV Innholdsfortegnelse 1. Innledning............................................................................................................................... 1 1.1 Disposisjon....................................................................................................................... 4 2. Kontekst ................................................................................................................................. 6 2.1 Totalforsvaret ................................................................................................................... 6 2.2 Prinsipper for nasjonalt sikkerhets- og beredskapsarbeid ................................................ 7 2.3 Ministerstyre og ansvar fordelt på sektor......................................................................... 7 2.5 Sentrale aktører .............................................................................................................. 10 2.8 Tidligere studier av samfunnssikkerhetsfeltet................................................................ 14 3. Teori ..................................................................................................................................... 16 3.1 Beskrivende begrep ........................................................................................................ 17 3.1.1 Flernivåstyring ........................................................................................................ 17 3.1.2 Samordning ............................................................................................................. 18 3.1.3 Whole-of-Government tilnærming.......................................................................... 20 3.2 Strømningstankegang..................................................................................................... 21 3.3 Det instrumentelle perspektivet...................................................................................... 22 3.3 Empiriske implikasjoner ut fra et instrumentelt perspektiv ....................................... 23 3.4 Forhandlingsperspektiv .................................................................................................. 25 3.4.1 Empiriske implikasjoner ut fra et forhandlingsperspektiv ...................................... 27 3.5 Institusjonelt perspektiv ................................................................................................. 29 3.5.1 Empiriske implikasjoner ut fra et institusjonelt perspektiv..................................... 31 4. Metode.................................................................................................................................. 33 4.1 Casestudie som strategi .................................................................................................. 33 4.2 Strategisk utvalg............................................................................................................. 34 4.3 Dokumentanalyse ........................................................................................................... 34 4.5 Intervju ........................................................................................................................... 35 4.6 Vurdering av reliabilitet og validitet .............................................................................. 37 4.7 Generalisering ................................................................................................................ 37 5. Initiativfasen......................................................................................................................... 39 5.1 Sammensetningen av Infrastrukturutvalgets medlemmer .............................................. 40 5.2 Infrastrukturutvalgets mandat......................................................................................... 41 5.3 Oppsummering initiativfasen ......................................................................................... 43 6. Utredningsfasen.................................................................................................................... 45 6.1 Organisering av arbeidet i Infrastrukturutvalget ............................................................ 45 6.2 Arbeidet i Infrastrukturutvalget...................................................................................... 47 6.3 Samarbeid i Infrastrukturutvalget................................................................................... 48 6.4 Diskusjon om betydningen av offentlig eierskap........................................................... 49 6.5 Diskusjon vedrørende Justisdepartementets samordningsrolle...................................... 50 6.6 Lov om kommunal beredskapsplikt ............................................................................... 51 6.7 Generell sektorovergripende lov om beredskap............................................................. 52 6.8 Infrastrukturutvalgets forslag og konklusjoner .............................................................. 53 6.9 Oppsummering utredningsfasen..................................................................................... 55 7. Høringsfasen og Riksrevisjonens kritikk ............................................................................. 57 7.1 Høringsuttalelser fra sentrale aktører ............................................................................. 58 7.1.1 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap................................................... 58 7.1.2 Samferdselsdepartementet....................................................................................... 59 7.1.3Forsvarsdepartementet ............................................................................................. 60 V 7.2 Sektorvise høringsuttalelser ........................................................................................... 62 7.3 Emner som ble sterkt vektlagt i høringsuttalelsene........................................................ 63 7.3.1 Styrking av Justisdepartementets samordningsrolle ............................................... 63 7.3.2 Forholdet mellom NSM, DSB og PST.................................................................... 64 7.3.3 Offentlig eierskap.................................................................................................... 64 7.3.4 Sektorovergripende beredskapslov ......................................................................... 65 7.4 Riksrevisjonens kritikk av JDs samordningsrolle .......................................................... 65 7.5 Oppsummering av høringsfasen..................................................................................... 69 8. Policyformuleringsfasen....................................................................................................... 71 8.1 Betydningen av regjeringsskiftet Bondevik II til Stoltenberg II .................................... 71 8.2 Arbeidet med Stortingsmelding nr.22 (2007-2008) ....................................................... 72 8.3 Oppfølging av NOU 2006:6........................................................................................... 74 8.4 Styrking av Justisdepartementets samordningsrolle ...................................................... 76 8.5 Lov om kommunal beredskapsplikt ............................................................................... 77 8.6 Beredskapslovgivning (Generell lov om beredskap) ..................................................... 78 8.7 Offentlig eierskap..........................................................................................................