En framtida spelreglering Slutbetänkande av Spelutredningen Stockholm 2008 SOU 2008:124 2008_SOU försätts S-format_sv.indd 1 2008-12-02 10:58:36 SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: [email protected] Internet: www.fritzes.se Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss Textbearbetning och layout har utförts av Sonia Redondo, Regeringskansliet, FA/kommittéservice Tryckt av Edita Sverige AB Stockholm 2008 ISBN 978-91-38-23120-3 ISSN 0375-250X 2008_SOU register S-format.indd 1 2008-12-09 10:31:58 Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet Genom regeringsbeslut den 20 juni 2007 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att föreslå en långsiktigt hållbar spelreglering (dir. 2007:79). Regeringen beslutade den 22 maj 2008 om tilläggs- direktiv för utredningen (dir. 2008:64). Den 20 juni 2007 förordnades chefsjuristen Jan Nyrén att vara särskild utredare. Att som experter biträda utredningen förordnades den 3 sep- tember 2007 fil.dr. Per Binde, ämnesrådet Monica Falck, juristen Cecilia Hurtig (entledigad fr.o.m. den 1 april 2008), konkurrens- sakkunnige Göran Lindeborg, departementssekreteraren Bo G. Pettersson, kanslirådet Maria Ramstedt, kanslirådet Olof Simonsson, med.dr. och leg. psykolog Anders Tengström, rådmannen Anne Wartin, kanslirådet Maria Wennerberg Sedigh och fr.o.m. den 1 april 2008 juristen Ola Svensson. Den 3 september 2007 förordnades som sakkunniga i utredningen chefsjuristen Håkan Hallstedt (entledigad fr.o.m. den 18 september 2008) och spelberoendeexperten Anders Stymne samt den 1 april 2008 chefsjuristen Johan Röhr. Som sekreterare i utredningen förordnades juristen Peter Alling fr.o.m. 15 augusti 2007 och hovrättsassessorn Daniel Thorsell fr.o.m. den 5 maj 2008. Utredningen har antagit namnet Spelutredningen (Fi 2007:07). Från Finansdepartementet har följande ärenden överlämnats till utredningen för fortsatt behandling. • Fi 2003/5159 • Fi 2006/4410 • Fi 2007/4465 • Fi 2006/1110 • Fi 2006/4790 • Fi 2007/6183 • Fi 2007/7971 • Fi 2007/9549 Ärendena får anses behandlade genom detta betänkande. Härmed överlämnas betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124). Till betänkandet bifogas särskilt yttrande. Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Stockholm i december 2008 Jan Nyrén /Peter Alling Daniel Thorsell Innehåll Sammanfattning ................................................................ 19 Summary .......................................................................... 35 Författningsförslag ............................................................. 53 1 Spelutredningen......................................................... 79 1.1 Uppdraget................................................................................. 79 1.1.1 Generellt........................................................................ 79 1.1.2 Vilka frågor och problem står den nuvarande spelregleringen inför?................................................... 79 1.1.3 Hur hanterar direktiven de problem som föreligger i dagens reglering? ....................................... 81 1.1.4 Principiella frågor ......................................................... 81 1.1.5 Avgränsningar............................................................... 83 1.2 Utredningsarbetets bedrivande............................................... 84 1.3 Betänkandet och dess upplägg ................................................ 85 2 Inledning................................................................... 87 2.1 Spel om pengar – spelets särskilda karaktär ........................... 87 2.2 Historisk bakgrund.................................................................. 89 2.3 Tidigare utredningar ................................................................ 89 2.4 Nuvarande spelreglering.......................................................... 90 2.5 Spelmarknaden i siffror ........................................................... 91 5 Innehåll SOU 2008:124 3 EG-rätt ......................................................................97 3.1 Inledning...................................................................................97 3.2 Bakgrund...................................................................................97 3.3 Allmänt om en fri tjänstemarknad ..........................................99 3.4 Allmänt om lotterier och EU:s medlemsstater ....................101 3.5 Vilka krav ställer EG-rätten på en nationell reglering av lotterier och spel.....................................................................102 3.5.1 EG-domstolen.............................................................103 3.5.2 EFTA-domstolen........................................................114 3.5.3 Nationella domstolar ..................................................118 3.5.4 Sammanfattning och slutsats......................................126 3.5.5 EU-kommissionen......................................................126 3.6 Pågående mål i EG-domstolen ..............................................129 3.7 Övriga bestämmelser inom EG-rätten..................................130 3.7.1 E-handelsdirektivet.....................................................130 3.7.2 Tjänstedirektivet (2006/123/EG) och dess undantag för spelverksamhet .....................................130 3.7.3 Statligt stöd .................................................................131 3.8 Medlemsstaterna.....................................................................136 3.9 Sammanfattande bedömning av EG-rättens krav på nationella regleringar av spel..................................................136 3.10 Slutsats ....................................................................................143 4 De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande..................................................................145 4.1 Inledning.................................................................................145 4.2 Spelutredningens uppdrag .....................................................145 4.3 Allmänna utgångspunkter......................................................146 4.4 Statens folkhälsoinstituts Nationella handlingsprogram.....147 4.5 Tidigare utredningar...............................................................148 6 SOU 2008:124 Innehåll 4.6 Forskning om spelproblematik............................................. 149 4.6.1 Inledning ..................................................................... 149 4.6.2 Begreppet spelberoende ............................................. 149 4.6.3 Olika perspektiv på spelproblem ............................... 150 4.6.4 Definition av spelberoende och spelproblem ........... 151 4.6.5 Aktuella forskningsfrågor .......................................... 153 4.6.6 Riskfaktorer för spelproblem..................................... 156 4.7 De mest problematiska spelformerna................................... 161 4.7.1 Allmänna utgångspunkter.......................................... 161 4.7.2 Prevalensstudier.......................................................... 162 4.7.3 De hjälpsökandes uppgifter ....................................... 170 4.7.4 Forskning om risker i olika spelformer..................... 176 4.7.5 Övervägande – de mest problematiska spelen .......... 177 4.7.6 Sammanfattning.......................................................... 182 4.8 Förebyggande åtgärder .......................................................... 182 4.8.1 Allmänt om förebyggande åtgärder........................... 182 4.8.2 Ökad kunskap............................................................. 188 4.8.3 Slutsatser om förebyggande åtgärder ........................ 189 4.9 Vård och behandling.............................................................. 190 4.9.1 Behovet kan inte regleras bort ................................... 190 4.9.2 De vanligaste behandlingsmetoderna ........................ 190 4.9.3 Forskning om behandling av spelberoende............... 192 4.9.4 Vård, behandling och annat stöd i Sverige ................ 195 4.9.5 Slutsatser om behandling ........................................... 203 4.10 En framtida ordning för behandling av spelberoende ......... 204 4.10.1 Vad kännetecknar behovet av vård, behandling eller annat stöd?.......................................................... 204 4.10.2 Ansvaret enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen............................................................. 205 4.10.3 Spelberoendets karaktär ............................................. 206 4.10.4 Behov av andra åtgärder än social omsorg och sjukvård ....................................................................... 207 4.10.5 Tiden är inte mogen.................................................... 208 4.10.6 Statens folkhälsoinstitut – en naturlig startpunkt .... 209 4.10.7 Övervägande – En delvis långsiktig lösning.............. 211 4.11 Forskning om spelberoende.................................................. 213 4.11.1 Sammanfattning om forskning .................................. 213 4.11.2 Övervägande ............................................................... 216 7 Innehåll SOU